▌원주 근대건축을 찾아서

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새로운 건축행정을 위한 패러다임의 전환 및 공무원의 역할

Role of Public Employee and Change of Paradigm for the New Architectural Administration

崔 燦 煥 / 정회원, 서울시립대 건축학부 교수 Choi, Chanhwan / Professor, University of Seoul

archlaw@uoscc.uos.ac.kr

공무원은 법과 제도를 운용하면서 국민들에게 행정 서비스를 제 공하는 업무를 담당하고 있으며 이를 일컬어 공공사무(公共事務)를 수행한다고 할 수 있다. 전문 분야는 직책이나 직급에 따라서 담당 업무나 그 역할이 달라진다. 법규의 기본 취지가 공공복리 증진을 위하여 사권 제한을 하는 것이므로 공공성(公共性) 확보(確保)가 우 선적이라고 할 수 있다. 따라서 공익을 전제로 한 법제 운용이 필요 하다.

그럼에도 불구하고 우리나라 건축법 규정을 살펴보면 공공성이 극 히 결여되어 있거나 도외시되고 있다. 개인은 법의 테두리 안에서 최 대한 이익을 얻으려고 노력할 것이며 이는 공익을 해치지 않는 범위에 서 허용되는 것으로 여겨진다. 그렇다고 공익 증진에 대한 것은 개인 에게 기대하기가 어렵고 공무를 수행하는 공무원이 맡아야 할 일이다.

개인이 모이면 공공이 되며 공동체의 문제는 개인의 문제보다 훨씬 우 선되어야 마땅하다.

공익을 위해서는 다양한 개인의 취향이나 활동을 조율하고 엮어 가 면서 최대한의 효율을 가질 수 있도록 해야 하며 이는 개인 활동을 규 율하거나 끌어갈 수 있어야 한다. 기본계획이나 공공계획이 없이 사업 시행 인․허가를 해준다면 난개발이 될 수 밖에 없다.

오늘날 난개발이 이루어진 것은 법과 제도의 잘못과 이를 운용하는 공무원의 역할이 잘못 되었기 때문이다. 물론 법과 제도의 운용은 시 대적 상황이나 필요성에 따라 만들어지며 공무원은 법과 제도의 틀 안 에서 이를 집행하는 것이라고 본다면 책임에 대한 변명의 여지는 있겠 지만 법과 제도의 기틀을 잡는 상당한 실무 책임을 가지고 있다는 점 에서 책임을 면하기 어렵다.

우리나라 건축 행정의 몇 가지 현황의 문제와 공무원의 역할에 대 해서 논의하고자 한다.

첫째, 건축과 도시계획 행정의 정합성과 상호 연계성이 부족하다.

건축은 필지단위로 이루어지는 미시적인 것이며 도시계획은 용도 지역지구, 도시계획시설, 도시계획사업을 다루는 광역적이며 거시적 인 행정이다. 도시계획문제를 건축행정으로 해결할 수도 없고 건축물 을 여러 개 모아서 결합한다고 도시계획을 했다고 할 수도 없다. 지금

까지 건축이 건축의 외생변수인 도시계획이나 도시설계에 대한 충분 한 인식이나 상호 연계된 행정을 하였는지에 대한 겸허한 반성이 요구 된다.

도시계획과 비도시계획 구역의 이분법적인 제도 운용, 큰 틀이나 지역의 기본적인 구상이나 계획 없이 필지단위로의 인․허가, 마구잡 이식의 형질 변경과 개발 행위 허가, 기반시설이나 공공시설 계획 없 이 높은 개발밀도(용적률, 건폐율)의 허용 등 꼭 챙겨야할 많은 문제 들을 해결하지도 않은 채 선심행정이나 편의주의 행정으로 남발했다 는 비판이 있다.

근년에 시행되고 있는 지구단위계획이 도시와 건축을 연결해주는 매우 중요한 제도이다. 그러나 지구단위계획에 대해서 건축 분야에서 적극적인 참여가 없을 뿐 아니라 때로는 대부분의 일선 건축직 공무원 조차 지구단위에 대한 전문 지식이 부족하여 제도를 잘 활용하고 있지 못한 실정이며 일반인들은 인․허가 과정에서 규제 강화 정도로 생각 하여 매우 복잡하고 어려운 절차로만 여기고 있다는 점이 큰 문제라고 본다. 도시계획과 건축설계는 유기적이며 상호 보완적인 체계를 가져 야 한다.

둘째, 건축행정과 지적 행정과의 문제

대지는 지적법의 필지를 단위로 하고 건축물을 담는 그릇이다. 건 축법규정의 기준선은 대지의 경계선으로 하기 때문에 필지의 형태는 건축물 형태에 큰 영향을 미치며 특히 지가가 높은 대지로 고밀도로 건축하는 것이 불가피하거나 소규모 대지에서는 건축 형태에 절대적 인 영향을 준다. 또한 지적법의 지목이 “대(垈)”와 “대지(垈地)”와는 다른 개념이라고 할 수 있는데 접도 조건만 규정하고 있을 뿐 일상생 활을 하는데 필요한 여러 가지 기반시설이나 공공시설에 대한 검토나 규정 없이 건축될 수 있는 것은 많은 문제가 있다.

지적 행정과 건축행정이 제각각 이어서는 안 되는 것은 분명하다.

토지구획정리사업이 된 후에 조성된 마을과 자연발생적으로 만들어진 마을은 여러 가지 점에서 차이가 있으며 필지의 형태나 규모를 대지로 서 효용성을 가질 수 있도록 검토 조정하는 것은 꼭 필요하다. 따라서 건축행위 전에 필지에 대한 조정을 위한 미국의 sub-division

개방화 시대의 건축법과 공무원의 역할 특

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control 이나 독일의 지구상세계획에 구획정리 및 대지내 건축가능지 와 건축 불가능지의 구분 등은 지적과 건축 문제를 동시에 해결하는 하나의 사례라고 할 수 있다. 지적이 소유권 보전을 위한 등기의 등록 단위로 보고 소유권 행사를 최우선으로 한다면 잘못된 지적 형태의 개 선 없이는 건축물의 형태가 좋을 수 없고 그렇게 만들어진 동네나 도 시가 결코 기능적이고 아름다운 환경이 될 수 없는 것은 지극히 당연 하다.

셋째, 법, 제도와 행정의 상호 관련성과 종합성이 필요성이다.

사회가 발달하면 법제도가 복잡, 다양해진다. 법규정은 일반적이고 보편적인 상황을 고려하여 운용되는 것이며 독특한 현상에 대해서는 비합리적인 규정이 될 수도 있다.

또 여러 법 규정이 복잡하게 얽혀 있다면 종합, 조정, 해석하는 업 무가 매우 중요하며 획일적 적용보다는 합리성과 효용성을 극대화하 는 것이 바람직하다. 그렇다면 특수성을 고려한 종합적이고 맞춤형인 개별적인 규정의 적용이 가능해야 하며 공무원의 재량권이 인정되어 야 하나 우리나라는 재량권 남용의 불신이 크기 때문에 맞춤형 규정은 어렵다.

그렇다 하여도 수많은 관련 법 규정 상호간의 모순되거나 현실적 적용이 어려운 점은 이를 개선할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 법 규정 운용의 최종 목표가 무엇이고 얼마큼 성취하느냐는 것보다 절차 형식에 치우쳐 별다른 실효도 없이 복잡하고 번거로운 절차에 얽매여 불만과 불편이 가득한 민원을 양산하고 있다. 건축행정은 주민을 위한 행정 서비스가 되어야 할지 아니면 지금처럼 효율성을 뒤로 한 채 감 독 행정으로 군림해야 할지는 선택의 문제이다. 분명한 것은 절차보다 는 목적 그리고 개별적인 특수성을 감안한 합리적 행정이 필요하고 도 움이 되는 행정이 될 때 행정 서비스는 이뤄진다.

넷째 적은 것도 소중하다.

우리사회가 오랫동안 부족함에 시달리다 보니 양적인 것에 가치를 우선하여 왔다. 건축물도 대형ㆍ고층 위주로 하였고 많은 소규모 저층 건축물은 도외시 하고 있다. 대형건축물은 심의ㆍ인허가 등 행정관리 를 철저히 하는 대신 소규모 건축물은 설계도서 없이 신고하고 직영공 사라 하여 아무나 건축한다. 물론 소규모 건축물은 민생에 관한 것으 로 쉽게 해준다는 취지이겠지만, 그 안에 많은 문제와 모순이 있다.

도시는 결코 대형건축물로써 구축되는 것이 아니고 수많은 소규모건 축물이 함께 모여서 만들어지는 것이다.

설계도면 없이 신고하는 것은 설계 없이 건축하라는 것으로 인식하 고 전문가의 참여를 제도적으로 배제하는 것이 된다. 수준 높은 건축 물을 기대할 수가 없을 뿐 아니라 여러 시행착오로 인하여 경제적 낭 비도 많을 수밖에 없다. 기껏 설계비를 아끼려는 민원에 따라 신고제 로 운용하는 것은 자칫 빈대 잡으려고 초가삼간 태우는 것과 다르지 않다. 소규모 건축물에 대한 건축ㆍ행정의 소홀함은 건축행정의 큰

한 부분을 포기하는 것이며, 궁극적으로는 공공이나 민간에게도 득이 되지 못한다는 사실을 명심할 필요가 있다. 역설적으로 대형건축물은 전문가의 참여가 필수적이며 설계도면 없이 지을 수 없으며 전문적 시 공이 이루어지므로 행정이 크게 신경 쓸 필요도 없는지 모르겠다. 건 축행정 서비스는 도움을 필요로 하고 전문가의 참여가 어려운 소규모 건축물에 더 비중을 두어야 할지 모르겠다. 읍면 행정에서 건축행정은 공백이나 마찬가지이다. 행정조직이나 전문직 공무원 없이 아무나 순 환근무 하고 있다. 수많은 농촌지역 주택은 건축행정의 밖에 있으며 전문가의 도움도 받지 못한 채 마구잡이로 건축되고 있으며 이것이 경 관을 만든다. 아름다운 우리나라 금수강산이 조잡한 소규모 건물 때문 에 망쳐지고 있다면 그 책임은 소규모 건축물을 소중히 여기지 못한 지금까지의 관행이나 의식 그리고 이에 동조한 건축행정서비스의 부 재가 낳은 결과물이므로 그 책임이 크다. 국토의 훼손, 경관의 구성, 공간의 점유, 내구성이 있고 법제도의 흔적을 고스란히 남겨야하는 건 축물의 특성을 감안한다면 건축행정의 새로운 의식전환과 변혁이 요 구되고 있으며 이제 삶의 수준에 관심이 높고 질적 수준을 중요시하는 전환기에 근본적이고 획기적 개혁 행정이 요구된다.

다섯째 건축법 규정과 행정은 국토 공간 관리를 위해서 필요한 공 공의 규율과 질서이며 결코 규제로만 인식되어서는 안 된다.

건축법이나 제도에 관한 여러 규정이 민원을 야기하는 규제로만 생 각하여 이를 쉽게 완화하는 경향이 있다. 건축분야에서는 워낙 여러 관련분야가 있기 때문에 종합, 복합 민원 행정이어서 전문분야의 규정 이 있음에도 불구하고 건축분야로 단순하게 생각하여 규제 완화의 요 구가 크다. 물론 여러 관련 법제가 운용되며 그 내용과 절차가 어렵고 복잡하여 단순히 완화해 달라는 민원이 제기 되고 있다. 그러나 잘못 되었거나 불필요한 것은 개선해야 하겠지만 공공성 확보와 공간 관리 를 위해 필요한 규정은 규제 완화의 대상이 아니다. 앞에서도 언급한 바와 같이 도시 계획과 건축, 지적 행정과 건축행정 등 새로운 법규정 과 제도 그리고 이를 위한 행정이 더욱 보완 강화되어야 할 것이 많 다. 피난과 방화 등에 필요한 대지 내 공지 규정의 삭제, 건축물의 도 시성을 배제한 채 건축물의 구조적 안전ㆍ방화 등에 대해 국한하여 검 토하는 건축심의 완화 내지는 심의대상 규모와 내용의 축소, 시각적 프라이버시 때문에 민원에 시달리는 현실을 외면한 차면시설규정의 완화 등은 규제 완화라는 외부 정책에 의해 생겨난 잘못된 것이다.

선진 외국의 경우 국토공간관리는 철저히 하고 있으며 공공성을 우 선하고 개인의 자율은 제한되고 있으며 계획적 개발, 합리적 규제, 사 회적 규범이나 공간 질서를 구축하기 위한 여러 법제도를 강화 운용하 고 있다. 단순히 규제완화라는 명분을 내세우고 건축행정을 약화 내지 는 축소하는 것은 자유방임하는 것이며, 난개발이 필연적 결과이다.

여섯째 지방자치행정의 강화가 이루어져야 한다.

지금까지 건축 행정에서 중앙 정부의 역할이 매우 크고 전국이 거

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▌원주 근대건축을 찾아서

저 자 : 최재석

발행처 : 도서출판 서우(T.383-1696) 발행일 : 2004년 12월 10일

쪽 수 : 196쪽 정 가 : 10,000원

내 용 : 이 책은 저자가 원주에 소재하고 있는 한라대학교 건축학과에 재직하면서 재 학생과 지역 유지의 도움을 받아 그동안 모은 자료를 중심으로 정리한 근대 건축서이다. 조사내용은 28건에 불과하지만, 지방의 소도시에 한해 단행본으 로 정리한 유일한 근대건축서이다. 점점 없어져가는 근대건축물에 대한 인식 이 전문가는 물론 시민의 의식이 높아지는 시점에 출간되어 의미있는 일로 보인다. 이 책을 근거로 3건의 건축물이 등록문화재 지정을 신청하였다고 한 다, 앞으로도 이 책의 내용을 근거로 꾸준히 등록문화재로 지정한다고 한다.

이 책에는 19세기말 지어진 공소건축물을 시작으로 11건의 종교건축물과 5 건의 문화시설, 5건의 철도역사, 교육시설, 물탱크, 병원, 은행, 호텔, 그리고 좀 늦은 시기이지만 소설가 박경리선생의 옛집이 포함되어 있다.

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의 획일화 일률화된 법 규정을 적용받아 왔다. 이제 지방자치 단체가 조례 위임 사항을 운용함에 있어 지역적 특수성을 감안하지 않고 완화 적용하는 사례가 대부분이어서 조례 위임의 효과가 거의 없는 실정이 다. 그러나 특정한 지역의 건축 조례는 지역 실정에 맞게 운용하여야 하며 예로서 특색있는 풍광을 가진 제주도나 경주와 같은 고도 그리고 민속마을 등에서는 별도의 특성화된 규정을 마련하는 것이 바람직하 다. 지방자치단체의 위임 사항을 늘리고 내용을 정비하며 전문화된 공 무원을 확충하는 등의 조치도 필요하다. 그리고 앞으로 공무원이 인허 가나 사용승인 등 법적 감독을 중심으로 하는 고유 행정 업무에만 치

중하지 말고 상담, 유지관리, 점검, 기술지도 등 행정서비스를 강화할 필요가 있다. 또 주민 참여를 활성화하고 주민 협정제 등 자치행정의 역량을 키워 나가는 한편 법제도 등 전반적인 사항을 국제화 시대에 적합하게 개선해야 한다.

이와 같은 점에서 법제도의 획기적 개혁과 정비 그리고 전문성을 가진 인력과 행정 조직을 갖추고 건축행정 서비스를 확충해야 한다.

사회변화의 속도가 빠르고 난개발의 악몽을 겪은 우리사회가 당면한 매우 중요한 정책과제이다.

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