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住居福祉制度의 評價와 改善方案
Evaluation and Reform of Housing Welfare Policy
1997. 12. 187면 / 기본연구(국토연97-29) 尹珠賢 金惠承
주택정책의 목표는 안정된 주거생활과 주거수준의 향상을 통한 국민의 주거복지 증진 에 있다. 그러나 이제까지의 주택정책은 주거복지 증진에 역점을 두기보다는 주택재고 의 물리적 확대에 치중해 왔으며 공급된 주택의 배분 및 이용 상황에 대한 관심은 적었 다. 이는 주택재고의 절대부족문제의 해결이 가장 시급한 과제였기 때문이었다.
그 결과 1996년 현재 주택보급률이 89%에 이르고 있고, 주택재고의 절대부족문제는 크게 완화되고 있다. 또한 소득 및 자산분포의 불균등에 의한 구매력 한계로 주택정책 의 대상을 주택에서 가구로 전환해야 할 시기이다.
정부는 중저소득층을 위한 주택정책수단으로 주택200만호 공급계획과 신경제5개년계 획을 통하여 영구임대주택, 장기임대주택, 공공임대주택, 공공분양주택, 근로복지주택, 사원임대주택 등을 공급하였다. 그러나 이는 순수한 의미의 저소득층 주거지원정책이라 기 보다는 주택공급 확대정책의 부차적 의미가 강했음을 부인할 수 없다. 이들 공공주 택의 공급은 나름대로 저소득층의 주거복지 향상에 기여한 바 있으나 그때 그때의 상황 에 따라 개정됨으로써 정책간의 일관성 및 형평성이 결여되고 있다.
본 연구는 이러한 시대적 흐름에 부응하여 공공주택정책의 목표를 저소득층의 주거복 지증진에 맞추도록 주거복지제도의 개선방안을 마련하는 데 그 목적이 있다. 이를 위하 여 국민주거복지수준을 양적 지표, 질적 지표, 부담능력지표, 주거안정성 지표 및 형평 성 지표의 5개 주거복지지표군으로 구분하여 파악하고, 이를 국제수준과 비교하고 지역 별·계층별로 비교함으로써 국민주거복지증진을 위한 정책방향을 짚어 보았다. 또한 기존 주거복지제도의 평가를 통하여 문제점을 파악한 후 시장소외계층의 주거복지증진을 위 한 주거복지지표별 개선방안을 검토하였다.
국민주거복지수준의 분석결과 ① 주택재고의 절대부족문제 완화, ② 높은 주거조밀도
③ 자가보유정책의 한계, ④ 일반가구의 주거비 부담은 완화된 반면 임차가구의 주거비 부담 증대, ⑤ 임차가구의 주거불안정 등을 꼽을 수 있다. 이에 따라 주거복지수준 제고 를 위한 주택정책의 방향은 ① 지속적인 주택재고의 확대, ② 주거의 질적 수준 제고,
③ 시장소외계층의 주거 안정으로 설정하였다.
주거복지제도를 평가하기 위하여 거시적 측면과 미시적 측면의 평가를 병행하였다.
거시적 측면에서는 정책포괄범위, 정책수단 및 비중, 정부역할 등을 평가하였고 미시적 측면에서는 힉스의 소득동등효과(Hicks' Income Equivalent Variation) 추정을 통한 효 율성, 형평성, 효과성 등을 분석하였다. 그 결과 현재 시행되고 있는 주거복지제도상의 문제로는 ① 정책지원대상 선정방법이 정책목표에 부합되지 못하고, ② 정책포괄범위가 넓어 가구당 지원효과가 낮으며, ③ 물량확대 위주의 정책을 추구하였고, ④ 주택지원의 편익이 최초 입주가구에 편중되어 있고, ⑤ 공공주택정책의 효율성 및 형평성은 낮으나 효과성은 높은 것으로 분석되었다.
향후 주택정책의 방향은 지속적인 주택재고의 확대나 주거의 질적 수준제고 문제는 민간부문에 일임하고, 공공부문에서는 민간부문의 활성화를 위한 제도개선과 함께 민간 부문이 다루지 않는 시장소외계층 및 취약계층의 주거복지증진을 정책의 목표로 삼아야 할 것이다. 또한 제한된 재원으로 최대의 효과를 거두기 위해서는 정부지원 대상계층을 명확히 하고, 세부 정책목표를 구체화하며, 지원수단을 고려하면서 주거복지제도의 개선 방안을 마련할 필요가 있다.
첫째, 공공주택정책에서는 지원대상계층을 민간부문에서 다루기 어려운 시장소외계층 을 정책대상으로 하되 이들에 대한 개념을 명확히 하고 그 규모를 추정할 필요가 있다.
공공부문 지원계층의 규모는 소득수준으로 보아 하위 25%를 지원하는 것으로 설정하였 다. 본 연구에서는 재정에서 지원하고 있는 법정 영세민의 규모가 약 60만 가구로서 전 가구의 5% 정도가 되므로 국민주택기금을 통하여 추가적으로 20%를 지원함으로써 절대 빈곤선 수준인 법정 영세민보다는 소득수준이 높으나 자력으로 주택시장에 참여하기 어 려운 계층까지 포함하여 공공주택정책을 수행할 필요가 있다고 보았다. 국민주택기금에 서 지원하는 주택정책 프로그램을 저소득층을 위한 임대주택정책 위주로 개선하고, 지 원대상계층을 현재보다 축소함으로써 공공의 역할을 충실히 할 필요가 있다. 나머지 중 상위 소득계층인 상위 75%는 향후 민간주택금융의 발달이 예상되므로 이들에 대한 주 택시장 참여는 민간주택금융기관에서 담당하도록 해야 한다. 이에 따라 재원의 역할분 담은 재정 5%, 국민주택기금 20%, 민간주택금융 75%로 설정하였다.
둘째, 저소득층의 주거복지증진을 위해서 주거복지 지표별로 공공주택정책의 목표를 구체화해야 한다. 양적 지표로서 저소득층의 주택재고 확대를 위해서는 공공임대주택 공급을 확대할 필요가 있다. 95년 말 현재 우리 나라의 임대주택 재고는 214만호 정도 로 추정되었으나 이 중 공공임대주택은 총주택 재고의 5%에 불과한 45만호로서 민간임 대주택의 비중이 매우 높다. 그러나 민간임대주택제도의 미발달로 민간임대주택에 대한 주거안정성(tenure security)이 낮고 공공임대주택도 5년 후 분양 전환되는 것이 대부분 이어서 공공임대주택 재고의 축적이 미흡한 실정이다. 따라서 지금과 같이 분양 전환되 는 임대주택보다는 순수한 임대기능이 강화된 임대주택공급의 확대가 요구된다.
저소득층의 주거복지 증진을 위한 질적 지표 개선을 위해서는 공공임대주택의 공급과 주거환경개선사업의 효과가 높은 것으로 분석되었다. 물론 장기적으로는 최근에 검토하 고 있는 주택기준 및 최저주거기준의 도입이 필요하지만 이를 위해서는 저소득층 주거 지원을 위한 강력한 정책의지와 이에 따른 자금조달능력이 필요하므로 단기적으로 효과 를 거두리라 기대하기 어렵다. 따라서 공공임대주택의 지속적인 공급 확대와 주거환경 개선사업의 적극적인 추진이 필요하다.
저소득층의 주거비 부담능력 제고방안으로는 직접적으로는 공공임대주택의 공급 확대 및 주거비 지원을 생각해 볼 수 있다. 단 대상계층 전체에 대한 주거비 지원은 막대한 재원을 필요로 하므로 당분간은 극빈층에 대한 주거비지원을 제한적으로 생각해 볼 수 있겠다. 간접적으로는 국민주택기금을 통하여 전세금 대출을 시행함으로써 저소득 임 차가구의 주거비 부담을 지원할 필요가 있을 것으로 보인다. 그리고 저소득층 주거점유 의 안정화를 위한 방안이 모색되어야 한다. 이를 위해서는 임대료의 안정, 합리적 임대 차 관계의 수립, 그리고 임대용 주택재고의 확보 등이 요구된다.
셋째, 저소득층의 주거복지 개선을 위하여 어떠한 정책지원수단을 활용해야 하는가를 검토해 볼 필요가 있다. 즉 이들을 위해 정부가 임대주택을 건설하여 공급할 것인가, 주 거비를 지원하는 것이 나은가 하는 검토가 요구된다. 이론적으로나 실증적으로 주거비 를 지원하는 것이 효율적이라고 분석되고 있다. 이는 개인적인 관점에서 정부지원비용 이 주택으로 보조되는 것보다 개인에게 주거비로 직접 지원됨으로써 자금운용의 신축성 이 높아져 개인효용이 더 높은 곳에 쓰일 수 있기 때문이다. 그러나 저소득층을 위한 공공주택정책에 있어서 경제적 효율성만이 기준이 될 수는 없다. 주택 보조 혹은 주거 비 보조라는 정책지원수단의 선택시에는 경제적 효율성뿐만 아니라 사회적 효율성도 함 께 고려해야 하며 더욱 비중을 두어야 하는 것은 형평성 및 효과성이라 하겠다.
소득계층별 거주수요에 대한 소득 및 가격탄력성을 보면 월소득 100만원 이하의 계층, 즉 1994년 도시근로자가구 소득 2-3분위 이하의 계층에 해당하는 경우는 상위 계층보다 소득탄력성은 낮고 가격탄력성은 높은 것으로 추정되었다. 이는 저소득층에 대하여 소 득보조정책을 적용할 경우 주거비로 지출하기보다는 다른 재화 소비에 충당하는 경향이 상위 소득계층보다 높음을 의미하며, 가격보조정책을 시행할 경우 주거서비스 향상 효 과가 상대적으로 더 큼을 의미한다.
이와 같은 저소득층의 주택수요행태 및 저소득층을 위한 임대주택재고가 부족한 현재 의 주택사정을 감안할 때 저소득층의 주거복지 향상을 위해서는 가격보조정책, 즉, 주택 공급정책이 주거비지원정책보다는 효과적일 것으로 보인다.
이상에서 검토한 단편적인 개선방안을 종합하여 주거복지제도의 개선방안을 마련해 보았다. 이를 위해서 먼저 주거복지정책의 시행수단인 공공주택지원체계를 정비하고 이
에 따른 재원확보방안을 모색하였다.
현행의 공공주택 지원체계는 공공분양주택, 공공임대주택(50년임대, 5년임대), 근로복 지주택, 사원임대주택, 주거환경 개선사업, 영세민 전세자금 지원 등으로 이루어져 있는 데, 주택공급 확대정책하에서 이루어진 이러한 저소득층 지원제도를 정책목표에 부합하 도록 프로그램을 단순화하고 지원대상폭을 좁히도록 하였다. 즉, 국민주택기금에서는 공 공임대주택의 공급, 최초 구입주택자금 대출, 저소득층 전세자금 대출, 주거환경 개선사 업 등을 지원하고 재정에서는 현행과 같은 법정 영세민 소득보조와 주거비 지원을 해야 한다. 다만 국민주택기금의 자금여력이 있다면 저소득층에 대한 주거비 지원을 담당할 수도 있을 것이다.
새로운 공공주택 지원체계하에서는 첫째, 공공분양주택에 대한 지원을 없애고 공공임 대주택에 대한 지원을 확대해야 하겠다. 공공분양주택은 정부지원의 편익이 최초 분양 자에게 편중되고 있으며, 이들은 정부지원대상계층이라고 보기는 어렵다. 공공임대주택 이라 하더라도 5년 임대 후 분양하는 주택은 공공부문의 지원효과가 최초 입주자에게 편중되고 공공임대주택 재고가 누적되기 어렵다는 점이 있다. 그러나 분양주택보다는 공공지원의 효과성 및 정책의 적합성이 높게 분석되고 있다. 따라서 공공임대주택 공급 을 확대하되 궁극적으로는 5년 임대보다는 임대기능이 장기간 유지되는 50년 임대 위주 로 공급되어야 할 것이다.
둘째, 소형주택을 최초로 구입하는 공공임대주택 입주자격자에 대해서 주택구입자금 을 저리로 지원할 필요가 있다. 국민주택기금의 조성금리보다는 높고, 민간금융기관의 대출금리보다는 낮게 지원한다면 국민주택기금 수지에도 도움을 줄뿐만 아니라 그들의 주거상향이동을 지원한다는 점에서도 의미가 있고, 공공임대주택 공급대상자 수를 축소 시키는 효과도 기대할 수 있다.
셋째, 현행의 영세민 전세자금 지원제도를 공공임대주택 입주자격을 가진 일반 임차 가구도 대상으로 하는 전세자금 지원제도로 확대 개편해야 한다. 공공임대주택을 충분 히 공급하기에는 많은 기간이 소요되므로 공공정책 대상계층에 대한 전세자금 대출지원 도 병행되어야 할 것이다. 대출의 부실화를 방지하기 위하여 현행의 영세민 전세자금 대출제도에서 시행하고 있는 집주인, 입주자, 지방자치단체의 3자계약을 그대로 따르고 부실채권 회수에 대한 지방자치단체의 역할이 강화되어야 할 것이다.
넷째, 근로복지주택은 공공분양주택에 통합하고 사원임대주택은 공공임대주택에 통합 하도록 한다. 현행의 근로자를 위한 근로복지주택과 사원임대주택의 공급은 공공주택정 책의 목표에서 벗어나고 있다고 본다. 근로자를 비근로자와 차별하여 우대할 필요가 없 다.
다섯째, 저소득층에 대한 지원효과가 높은 주거환경 개선사업에 대한 지원을 활성화
해야 한다. 이를 위해 주거환경 개선사업에 대한 공공부문의 지원을 강화하고, 토지의 효율적 이용을 통해 사업성을 제고시켜야 하며, 지구지정요건의 개선 및 사업절차의 원 활화를 도모하면서 주거환경 개선사업을 지속적으로 추진하여야 할 것이다.
마지막으로 공공주택 입주자 선정방법을 개선하여 공공주택정책에서 지원대상으로 삼 고 있는 계층에게 정책지원의 혜택이 돌아가도록 해야 할 것이다. 정책포괄범위나 형평 성 및 효과성에서 문제가 되는 것은 주거복지제도 자체의 문제라기 보다는 입주대상자 선정방법이 정책목표를 제대로 반영하지 못하였음에 기인하는 부분이 많다. 이를 위해 서는 주거빈곤수준과 소득빈곤수준이 동시에 감안되어야 한다. 그러나 아직까지는 최저 주거기준의 도입이 검토 단계에 있고 개별가구의 정확한 소득수준 또한 파악하기 힘든 상태이므로 주거빈곤수준 및 소득빈곤수준을 파악하기 위한 대체적인 방법을 고안해야 할 것이다. 대체적인 주거빈곤기준으로서는 소형주택 전월세 거주자, 대체적인 소득수준 기준으로서는 지출 및 생활상태를 알 수 있는 전기·전화·가스·수도 등의 요금납부 수준, 가구구성 및 주택청약저축 가입 여부 등을 복합적으로 이용하는 방안을 고려할 수 있을 것이다.
공공주택정책에 있어서 정책목표의 설정과 이에 부합하는 프로그램의 제공, 그리고 이를 위한 수혜자 선정방법 등이 제대로 설계되어야 정책의 효과를 기대할 수 있다. 그 러나 무엇보다도 중요한 것은 이러한 정책을 수행할 수 있는 재원의 마련이라 하겠다.
공공주택정책은 민간부문과는 달리 수익성을 추구할 수 없으므로 지속적인 자금의 투입 이 요구된다. 이를 위해서는 정부가 그 역할을 담당하지 않을 수 없다. 다행히도 우리 나라는 공공주택정책을 지원할 수 있는 국민주택기금이 있다.
향후 국민주택기금의 자금조성은 주택시장안정과 정부규제완화 등으로 감소할 전망이 다. 따라서 정부에서는 그 동안 주택의 대량공급정책을 뒷받침해 온 국민주택기금의 역 할을 어떻게 전환할 것인가를 결정하고 이에 대한 재정의 역할도 규명해야 할 것이다.
주택의 절대적 부족문제가 어느 정도 해소되었으므로 국민주택기금의 역할을 축소하고 재정에서 공공주택정책을 지원하든지, 아니면 국민주택기금의 기존재원을 바탕으로 하 여 주거복지기금으로 전환해서 과거의 양적 지원보다는 저소득층을 위한 질적 지원을 추구하는 방향으로 나아갈 수 있을 것이다. 후자를 위해서는 정부에서 재정지원이 어려 우므로 국민주택기금에 대한 자금조성을 안정적으로 확보할 수 있는 방안이 강구되어야 하겠다.
