- 1 - 4.10
수도권 집중요인 분석 및 기능분산방안 연구
A Study on the Policy Measures for Public Sector Relocation 김태환․이동우․김광익․정유진
2003. 12／1책(최종보고서 216면)／수탁연구／건설교통부
지난 40여 년간 수도권 집중억제를 위한 지속적인 노력에도 불구하고 인구, 산업 등 수도권 집중현상이 지속되어 국토불균형 구조는 심화되고 있다. 이러한 현상을 시정하기 위해 중요한 수도권 집중요인으로 작용하는 국가 중추행정기능의 지방 분산에 대한 필요성 이 제기되고 있다. 따라서 본 연구는 인구 및 기능의 수도권 집중현황 및 요인을 파악하고, 수도권에 입지하고 있는 공공기관의 특성을 분석함으로써 공공기관의 지방이전 추진을 위 한 기본방향을 제시하는데 그 목적이 있다.
이를 위해 수도권 집중요인과 관련한 자료를 분석하고, 국내외 공공기관 이전사례 연 구를 위해 해외자료를 검토하였다. 그리고 공공기관의 지방이전 추진방향을 검토하기 위해 관련 지방공무원을 대상으로 연구협의회를 개최하여 의견청취를 하였다.
이러한 분석을 통한 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 수도권 집중요인 분석을 통해 현재 의 집중 추세를 방임할 경우, 수도권의 인구집중도는 계속 증가하게 될 것이다. 수도권 인 구유입의 주된 요인이 1980년대부터 1990년 후반까지 직업요인과 교육요인에 있는 것으로 나타나, 취업 및 교육기회가 수도권에 집중해 있음을 알 수 있었다. 이는 취업기회를 제공 하는 각종 기능 및 시설물의 수도권 집중 심화가 수도권 인구집중의 직접적 원인으로 작용 하는 것으로 나타났다. 따라서, 수도권의 인구집중도를 최소한 현재의 상태로 유지하기 위 해서는 수도권으로 유입되는 인구 및 기능을 규제하는 종래의 소극적 억제정책에서 탈피하 여 보다 적극적인 분산정책이 필요한 것으로 판단된다.
둘째, 수도권정비계획법에 의해 규제를 받는 공공기관은 2003년 말 현재, 소속기관 90 개, 정부출연기관 83개, 정부출자기관 14개, 정부투자기관 20개, 개별공공법인 38개, 총 245 개 기관이며 이들의 종사자수는 63,000명 수준이다. 이들 수도권 공공기관의 대부분인 92.7%인 227개 기관이 과밀억제권역에 집중되어 있다. 공공기관은 입주형태에 따라 독립청 사 보유기관(157개)과 임대기관(71개)으로 분류할 수 있다.
- 2 -
셋째, 우리나라의 공공기관 지방이전은 대도시 인구집중 및 국토균형발전을 위해 1964 년 이후 14차례에 걸쳐 공공기관 지방분산 시책을 계획하였으나, 세 차례만이 실행되었다.
세 차례에 걸친 공공기관 지방이전 추진을 통해 60여개 기관, 20,000여명이 지방으로 이전 되었으나 이전기관의 상당수(총 76개 이전계획기관 중 30개 기관)가 수도권 내 이전을 계획 하여 지방이전시책에 미흡한 편이다. 이전방식으로 일부 연구기관의 대덕연구단지로의 이 전 및 청단위기관의 정부대전청사로의 이전을 제외하면 개별기관별로 이전을 추진하였다.
그런데 이전한 기관 중 일부기관이 서울 또는 수도권으로 재복귀하여 공공기관의 실질적인 지방분산 효과가 미흡하였을 뿐만 아니라, 이전한 일부기관의 경우 서울에 지사 또는 분원 을 설치하여 지방이전 효과가 반감되고 있다.
넷째, 외국의 공공기관 이전사례는 국가에 따라 이전대상 공공기관의 성격이나 이전지 역, 이전의 목적 등의 차이에 따라 수도외곽 분산형의 일본사례, 정부기관 지방분산형의 영 국사례, 공공기관 지방분산형의 스웨덴과 프랑스 사례 등으로 구분할 수 있다. 이들 국가들 은 범정부적 차원에서 수도의 과밀화를 완화하는 한편, 지역균형개발을 목적으로 지방이전 을 추진하기 위한 법적 기반을 갖추고, 범정부적 전담기구를 설치하여 추진하고 있었다. 이 전대상기관의 선정기준은 대체로 ① 중앙정부의 기능 중 중앙정부의 일상적인 업무(의사결 정의 위한 회의 등)와 관련이 적은 기능과 ② 중앙정부의 집행기능, 비교적 업무의 성격이 독립적인 기관(기능), ③ 중앙정부가 위치하는 수도에 입지할 필요성이 떨어지는 기관(기능) 이 일차적인 대상이 되었다. 이전대상 지역은, ① 지역의 경제기반 강화라는 목적을 위해 주로 지역경제 기능의 강화가 필요한 지역, ② 국가적으로 지원이 필요한 낙후지역이나 또 는 경제구조변화 등으로 인해 어려움을 겪고 있는 지역, ③ 국가 균형발전의 차원에서 전략 적으로 육성이 필요한 도시나 지역에 우선적으로 고려하기도 하며, ④ 유럽의 3개국은 대체 로 비수도권 지역으로 공공기관을 이전하는 데 비해 일본은 수도권 내에서 재배치한다는 점에서 차이가 있었다. 공공기관의 이전방식은 ① 이전하는 지역의 특성화를 지원하기 위 해 유사기능을 집단적으로 특정 도시나 지역에 이전시키거나 시너지 효과를 크게 발휘할 수 있는 지역으로 개별 이전하는 방식을 활용하였다. ② 전체적으로 집단적 이전보다 개별 적인 이전이 주류를 이루고 있으나 일본의 경우 개별적인 이전과 함께 국가 행정기관의 집 단이전을 병행하였다. 이들 국가들은 공공기관 지방이전의 추진 효율성을 제고하기 위해
① 이전을 통해 기관의 발전이 장해를 받지 않도록 하는 것을 원칙으로 하여 기관의 현대 화, 자율성 제고, 예산지원 확대 등을 지원하고, ② 이전보상금으로서 지방근무수당과 이전 비용, 주택수당 등을 지급하고 이전이 곤란한 직원에 대해서는 다른 부서나 직업을 알선하
- 3 -
는 등 이전직원이 불이익을 당하지 않도록 배려하고 있다.
다섯째, 본 연구의 연구대상기관은 국토의 균형발전 및 수도권 집중 분산을 위해서 수 도권 입지가 불가피한 공공기관을 제외한 모든 공공기관을 대상으로 선정하였다. 그리고, 지방이전으로 분류된 경우, 크게 행정수도 이전과 연계성 유무에 따라 ① 신행정수도에 이 전하는 중앙정부의 기능과 밀접한 관련이 있는 신행정수도 인근 입지형 기관 ② 수행 기능 상 수도권과 연계가 적고 비교적 자립적인 기관으로써 독자적 기능을 수행하는 지역분산 입지형 기관으로 지방이전이 가능한 기관으로 분류하였다.
공공기관의 지방이전방식 및 이전지역 선정을 위해 공공기관 지방이전이 지역의 특성 화 발전에 기여할 수 있고, 각 기능이 국가적으로 적재적소에 분산될 수 있는 방향을 제시 하였다. 그리고 공공기관이 수행하는 기능이나 역할 저하를 방지하고 이전기관의 업무 효 율성 측면을 고려하기 위해 기능이 유사하거나 시너지 효과를 발생시킬 수 있는 기관들을 클러스터링(Clustering)을 통한 집단이전방식과 개별이전방식을 절충하여 제시하였다.
이전대상기관의 이전을 촉진하기 위해서는 청사매각 및 신청사 설립에 대한 기관의 자 율보장, 국유재산의 무상사용 범위 확대, 조세감면 혜택, 수도권 소재기업의 지방이전에 준 하는 금융지원 제공, 현 청사에 대한 매수청구권 부여 등의 지원과 해당 직원에 대한 연봉 인상, 겸직허용 및 정년연장 등의 고용조건 개선, 근무환경 개선, 생활환경개선 등과 같은 다양한 인센티브 제시를 검토하였다.
공공기관의 지방이전 비용을 추정하기 위해서 청사를 소유하고 있는 경우, 현 청사를 감 정가로 매각하여 신청사를 신축하고, 현재 사무실을 임차하고 있는 공공기관의 경우에는 이전 후 청사소유를 원칙으로 하였다. 그리고 청사 마련 비용 이외에 공공기관의 이사 비용, 직원에 대한 이주비 지원 등은 소요비용에 포함하지 않는 것으로 하여 이전비용을 추정하였다.
