Winset 분석을 통한 도시개발과정에서 공공과 민간의 협상에 관한 연구
용산국제업무지구 사례를 중심으로
A study on Negotiation between the public and private sector on the urban redeveropment project process
Focused on the YIBD Project
이선우*1
Lee, Sun-woo 오종열**
Oh Jongryul
Abstract
This is a case study about negotiation between developer and public sector on the urban development process which was a large inner city redevelopment project in Seoul. It analyze negotiation in the process of setting up Yongsan International Development Project(YIBD) focusing on Winset and ZOPA(Zone of Possible Agreement) between development main agents. Korail as a main developer and Seoul City Government as a public sector had opposite goal each other, so there were not much ZOPA with each other. Through the negotiation, they gradually made wider Winset range of each other and formed ZOPA. Policy implication is as in the following.
In order to secure negotiation power in the process, an organization of the first Winset is the key point. And in order to secure ZOPA(Zone of Possible Agreement), reinforcement of negotiation power to be able to change the Winset by suggesting diverse acceptable alternatives to the opponent party is required.
색인어 : 협상력, 윈셋, 협상가능영역, 용산국제업무지구, 비대칭협상
Keywords : Negotiation Power, Winset, ZOPA, YIBD(Yongsan International Business District), asymmetrical negotiation
* 연세대학교 도시공학박사, 한국철도공사 기획조정실 과장 (주저자:[email protected])
** 서원대학교 성인학부 경영학전공 조교수 (교신저자:[email protected])
협상의 정도 갈등해결의 여부
해결 중간 미해결 비고
강 44(69%) 15(23%) 5(8%)
중 13(38%) 13(38%) 8(24%)
약 2(20%) 5(50%) 3(30%)
출처 : 박종화(2000), 주민기피시설의 입지갈등과 중첩적 합의, p.271 재정리 표 1. 협상의 정도와 갈등 해결 여부
Ⅰ. 서 론
1.1 연구의 배경
한국사회는 급속한 민주주의의 발전과 산업화를 비롯하여 최근에는 정보통신의 발 달로 개인 및 집단간 사회적 갈등이 급속도로 증가하고 있다. 최근 한국사회에서의 갈 등은 개인 혹인 집단 간 이해의 총돌이나 가치 차이, 사실관계에 대한 인식 차이, 현실 과 제도의 부조화, 의사소통 부족, 주민요구와 공공사업 추진 방식간 모순의 심화, 정 체성 혼란이나 충돌 등과 같이 발생원인이 점점 다양하고 복잡해지는 양상을 보인다 ( 박태순, 2010). 특히, 각종 도시개발사업의 시행과정에서 예외 없이 발생하는 집단적 갈등은 상상을 초월하는 수준의 사회적 불이익과 비효율을 낳게 되는 원인이 되기도 한다(노정현, 2007).
이러한 갈등은 국정혼란 및 막대한 경제적 비용을 초래하는데, 우리나라의 사회갈등 지수는 0.71로 OECD평균 0.44를 상회하고 있으며, 27개 OECD회원국 중에서 네 번째 로 사회 갈등이 심한 국가로 나타나고 있다. 아울러, 사회갈등지수가 10%하락할 경우 1 인당 GDP가 7.1% 증가하는 효과가 발생하는데, 우리나라의 경우 OECD평균인 0.44 로 완화될 경우 1인당 GDP는 27% 약 300조원이 증가할 것으로 예상된다(삼성경제연 구소, 2009).
이렇듯 사회갈등으로 인한 피해가 심각해지면서 갈등을 해결 또는 완화하기 위한
다양한 방안이 모색되고 있다. 갈등관리 방식을 분류해보면 법적 제도적 접근방법, 시
장기제적 접근방법, 민주적 참여접근방법, 대체적 분쟁해결 접근방법(ADR : Alternative
Dispute Resolution) 으로 구분할 수 있다. 이 중 ADR을 통한 갈등해결방식이 주목받고
있는 실정인데, ADR은 협상, 중재, 조정 등으로 나눌 수 있으며, 이 중 협상은 갈등의
발생 이전과 발생과정 그리고 발생 이후의 모든 국면에서 이견을 좁히고, 이해관계자
상호간의 공유이득을 더 많이 창출해낼 수 있는 수단이며(이승철, 2003), 비용면에서도
효율적인 갈등해결방식으로 인식되고 있다(은재호 외, 2011). 연구결과에 따르면 실제
협상의 정도와 갈등해결 여부에 대한 관계를 분석한 결과 협상의 정도와 갈등해결여부
와의 사이에는 상당히 강한 정(+)의 상관관계를 나타내고 있다.
아울러, 정부정책에 따른 공공기관 소유의 대규모 이전적지
1개발에 따라 공공기관 을 중심으로 갈등 및 협상과정이 집중적으로 부각될 것으로 예측이 되나, 이 부분에 대한 연구가 부족한 상황이기 때문에 본 연구의 필요성은 시의 적절하다 할 수 있을 것이다. 이에 본 연구는 향후 대규모 개발사업에 따른 참여주체 간 갈등에 대한 해결방 법으로 협상에 의한 문제해결이 유용하다는 전제하에, 대규모 개발사업 추진과정에서 나타나는 공공과 민간부문의 협상과정을 분석하여, 도시개발사업의 협상과정에서 필 요한 요소들을 분석해보고자 한다.
2. 연구의 목적과 방법
본 연구의 목적은 대규모 개발사업에 따른 갈등 및 협상과정에 대한 분석을 통해 갈등에 따른 사회적 손실을 방지하여, 향후 대규모 개발사업에 대한 시행착오를 최소 화 할 수 있는 시사점 도출하는 것이다. 따라서 주요 갈등이슈를 중심으로 협상론을 바탕으로 사업추진과정을 분석하여 정책적 시사점을 도출하고자 한다. 연구방법은 크 게 이론고찰, 사례조사분석, 협상과정분석으로 구분된다. 먼저, 문헌고찰을 통해 협상 이론 등 주요 개념을 정리하고, 다음으로 언론 및 공문, 문헌 등 공식적인 자료를 통해 사례를 분석하여 용산개발사업에서의 협상과정 및 주요 쟁점이슈를 분석한다. 협상과 정은 Habeeb의 비대칭협상이론에 근거하여 협상당사자간의 윈셋(Winset) 및 합의 가 능영역(ZOPA)를 중심으로 분석한다. 협상과정에 대한 조사시기는 최초 서울시와 코레 일이 협상에 성공하여 개발기본구상을 수립한 2006년 12월부터 2007년 8월 까지를 대 상으로 한다.
3. 이론 고찰
1) 협상의 개념
협상의 개념은 학문분야별, 접근분야별로 독자적이고 다양하게 이루어져왔다. 예컨 대 사회심리학에서는 협상을 주체간의 동태적 상호작용으로 보며, 국제정치학분야에 서는 현상주의의 입장에서 세력균형을 위한 정책수단으로, 행정학에서는 조직의 갈등 해소를 위한 수단으로서 의사결정과정으로 보기도 한다(오석흥, 1991).
협상은 negotiation 혹은 bargaining이 모두 사용되고 있는데, 두 단어의 사용에 관해
1 대규모 이전적지는 공공기관, 학교, 군사시설, 혐오시설 등이 이전한 공공부문 이전적지와, 공장, 업무용건축물, 연수시설 등이 이전한 민간부문의 이전적지로 나눌 수 있는데, 용산국제업무지구의 경우 공공부문의 이전적지로 분류할 수 있다.
서는 의견이 일치되어 있지 않다. 학자에 따라서 bargaining은 상업적인 거래에 있어서 개인 간의 흥정을 둘러싼 상호작용을 negotiation은 복잡한 사회단위, 즉, 공공조직, 집단, 국가 등의 주체가 갈등을 해소하기 위해서 시도하는 상호작용을 지칭한다. 협상에 관한 정의를 좀더 살펴보면 Pruitt, D. G.(1981)는 비즈니스를 위하여 국제적인 논쟁을 해결하 고 개인 간 갈등을 관리하기 위한 일반적이고, 건설적인 방법이며, 다양한 이해관심사를 가진 둘 또는 다수의 집단 사이의 커뮤니케이션으로 정의하였다. Coddington(1966)은 다수의 이해당사자들이 가능한 복수의 대안들 중에서 전체가 수용할 수 있는 특정한 대안을 찾아가는 동태적인 의사결정이라 하였으며, Habeeb(1988)는 협상자가 상대와 의 관계속에서 자신에게 유리한 결과를 얻기 위해 힘의 사용을 변화시키는 과정이라고 규정하였고, 이달곤(2005)은 협상에 대하여 경쟁하는 다수의 이해당사자들이 가능한 복수의 대안들 중에서 그들 전체가 갈등을 줄이며 수용할 수 있는 특정 대안을 찾아가 는 동태적 의사결정으로 다자간 상호작용과정을 거치는 복수주체의 의사결정과정이라 고 하였다. Shell(1999)은 자신이 협상 상대로부터 무엇을 얻고자 하거나, 상대가 자신 으로부터 무엇을 얻고자 할 때 발생하는 상호작용적인 의사소통과정으로 정의하였고, Thompson(1991) 은 협상은 사회적 상호작용이 한 형태로서 다양한 장면에서 이루어지 는 갈등해소방법으로서 타인과 상호작용을 하여 목적을 성취해야 할 경우 필수적 과정 으로 정의하고 있다. Gosselin(2007)은 갈등은 한가지 문제에 연루된 사람들이 서로 양 립할 수 없는 가치나 목표를 추구하거나 동일한 상황을 다르게 인식할 때 발생하며, 이러한 갈등을 해소하고 서로 이익이 되는 합의에 도달하고자 무엇인가를 교환하고 거 래하는 행위를 협상이라 정의하고 있다. 이와 같이 협상은 갈등 또는 분쟁이 발생한 이후의 효과적인 해결 방법과 전략에 관심을 갖고 있으며, 둘 이상의 당사자들간 의사 결정과정을 통해 나타나는 행동대안이 상호의존적인 상황을 나타내주고 있다.
2) 협상의 구성요소 및 협상력 고찰
협상은 몇 가지 특징적인 구성요소를 가지고 있다. 첫째, 협상은 둘이나 그 이상의 의사결정주체 및 당사자를 구성요소로 갖는다. 둘째, 상호간에 가치, 이해, 요구 등의 사안들이 집단적으로 선택된다. 셋째, 협상은 협상결과가 상대방에 의존한다는 의미에 서 결과의존이라는 성질을 갖는다. 넷째, 협상과정은 불완전한 정보속에서 상대의 입 장을 동시적으로나 혹은 순차적으로 탐색하는 상호모색을 근간으로 하는 정보의존을 특징으로 한다. 따라서, 상대방의 협상목표, 의도, 전략, 최대양보선 등에 대한 정보를 탐색하면서 자신에 관련된 정보의 누출을 적절히 통제하는 것을 기본활동으로 한다.
마지막으로, 협상에서는 상대방으로 하여금 자신이 바라는 대안 쪽으로 다가오게 만드
는 협상력이 매우 중요한 요소로 작용한다. 협상력은 협상국면의 전개과정에서 협상의
도를 실현시키기 위하여 협상에 직접적으로 관련되는 자원을 종합적으로 활용하는 능
력을 의미한다.(이달곤(2005) 협상론, 재정리.)
협상력에 대한 정의는 다양한데, 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저, Habeeb(1988) 는 협상당사자들이 협상을 함에 있어 양국 간의 힘의 균형으로 협상결과가 결정된다는 것을 비판하며, 이는 협상자의 힘 또는 협상력에 대한 불명확한 정의에서 기인한다는 사실을 인식하고, 그 한계를 극복하기 위해 협상에 관련된 힘을 요소를 총체적 힘, 이 슈별 힘, 행태적 힘의 3가지로 파악하려고 하였다. Thompson(2001)은 협상력을 한 조 각의 파이를 얻고자 하는 준비행위이며, 상호이익을 위해 새로운 기회를 창조하는 것 으로 보았다. Zartman(1983)은 협상에서 상대방으로 하여금 그 자신이 바라는 대안쪽 으로 다가오도록 만드는 것을 협상력이라 하였다. 당사자간 상호작용과정에서 자신이 의도한 방향으로 상대방의 판단을 유도하는 힘이 필요하며, 이 힘을 어떠한 자질이나 관계로만 보지 않고 인과관계에 영향을 미치는 능력으로 파악하여 협상력을 규정하였 다. 김기홍(2002)은 협상력은 협상의 각 당사자들에게 돌아갈 몫을 결정하는 전략 혹은 자신에게 돌아올 몫을 상대적으로 더 많게 하는 능력으로 정의하였다. 본 연구에서는 이해당사자간 협상력에 기반하여 협상과정을 분석해보고자 한다.
3) Habeeb의 협상이론
Habeeb 의 비대칭적 협상모델은 협상에서 당사자의 총체적 힘이 다르다는 전제하에 협상과정에서 협상과 관련한 하위 힘의 작용을 통해 협상과정을 분석하는 틀이다.
Habeeb 의 비대칭 협상이론은 국제관계에 있어 국력의 차이가 나는 두 국가간 협상에서 상대적으로 약한 국가들이 어떻게 원하는 바를 달성할 수 있는지를 밝히고 있으며, 따 라서 서로의 목적과 협상력이 다른 공공과 민간분야의 협상에 적용할 수 있는 틀이 될 수 있다. Habeeb는 협상력을 구성하는 요소를 ‘aggregation power(총체적 힘)’, ‘issue-specific structural power( 이슈별 힘)’, 그리고 ‘behavioral power(행태적 힘)'으로 구분하였다. ‘총 체적 힘‘은 한 행위자가 외부세계에 대해서 자신의 자원, 능력 그리고 지위 등을 통합 적으로 활용하는 것을 의미한다. 이러한 힘은 군사력, 경제력, 자원, 인구, 전략 등 흔히 국력이라 명명되는 요소로서 총체적 자원과 국가의 잠재능력에 의해 결정되어진다. 이 러한 총체적 힘은 구체적인 협상력으로 바로 전환되는 것은 아니지만, 협상자 간의 힘 의 구조와 균형에 대한 전체적인 윤곽을 드러내 주며, 총체적 능력이 협상에서 강대국 이 약소국에게 일방적인 협상결과를 강요하는 유일한 요소는 아니지만, 총체적 능력이 강한 쪽은 협상에서 유리한 쪽에 있기가 쉽다. 그러나 Habeeb는 비대칭 협상이론에서 협상은 상호작용으로 협상결과는 ‘총체적 힘’ 보다는 ‘이슈별 힘’이 더 큰 영향을 미친 다고 주장하였다. ‘이슈별 힘’은 구체적 이슈에서 협상자가 발휘하는 힘을 말한다.
Habeeb 는 협상결과는 협상자의 힘(능력)에 의한 인과적인 결과라고 하면서, 협상당사
자간에 분쟁의 소지가 된 문제를 어떻게 접근하는 가에 초점을 맞추고 있다. ‘총체적
힘’이 외부환경 전체에 대한 협상주체별 능력과 지위에 관련된 반면 ‘이슈별 힘’은 특 정한 쟁점을 두고 협상주체 상호간의 능력과 지위에 관련된 개념이다. 상호의존적인 협상주체들 중 의존도가 상대적으로 낮은 협상자가 상대적으로 큰 힘을 갖는다고 보았 으며, 이러한 ‘이슈별 힘’의 크기는 대안, 확약, 통제력 이라는 세 가지 변수에 의해 결 정된다고 주장하였다. 이러한 ‘이슈별 힘’은 상호 보완적인 성격을 갖는데, 즉 대안이 부족한 경우에는 높은 확약(헌신)을 과시하거나 통제력을 증대시켜 부족한 대안을 보 완할 수 있다는 것이다. 반대로 많은 대안과 강력한 통제력을 보유하고 있더라도 확약 ( 헌신)이 미약한 경우에는 ‘이슈별 힘’이 약해진다고 본다. 마지막으로 ‘행태적 힘’은 소위 협상전술로써 협상자의 협상행태와 관련된 힘을 말한다. 협상주체는 자신이 갖고 있는 힘(총체적 힘, 이슈별 힘)을 사용하는데, 협상주체가 가지고 있는 힘을 협상에서 동원하거나 사용하는 것을 ‘행태적 힘’이라 한다. 협상자간 협상력의 미세한 구조는 구 체적으로 협상과정이 진행되면서 드러나는 ‘행태적 힘’에 의해 파악된다. 이러한 행위 에는 위협, 경고, 약속, 보상, 처벌, 양보, 동맹결성, 지연 등 협상을 유리하게 이끌기 위해 사용되는 미세한 행위들을 가리킨다.
4) Winset과 ZOPA
협상 준비단계에서는 보통 상대방이 완강히 나올 경우 협상을 파기하기 직전에 최대로 양보할 수 있는 수준을 결정하는 것이 필요한데, 이 수준을 유보가격(RP: reservation price) 라 하며, 당사자들의 최대만족가격에서 유보가격 사이의 영역을 윈셋(Winset)이라 한 다. 그리고 이론상 어디에서나 합의가 이루어 질수 있는 양자의 최대만족 가격에서 RP 까지의 서로 중합되는 영역을 ZOPA(Zone of Potential Agreement)라고 하며, 합의가능 영역이라고도 불리며, 협상이 타결 가능한 범위를 의미한다.
이러한 ZOPA는 그 폭이 넓을 수도 있고, 그렇지 않고 매우 좁은 경우도 있다. 만일 ZOPA 가 없다면 협상은 타결점을 찾을 수 없게 된다. 또한, ZOPA가 좁을수록 협상과 정은 비효율적으로 될 것이고, 긴장 또한 높을 것이다. 특히, 당사자 모두 최대 양보치 를 특정한 값으로 고정시키고 있는 경우 타결의 신축성이 제약되어 합의의 성공 가능 성이 줄어든다. 따라서, 유연한 협상을 추진하기 위해서는 최대양보선을 특정한 값이 아니라 일정한 범위의 값으로 가지는 방안이 유용하며, 그렇게 되면 협상실무자의 재 량이 증대되고 이것이 협상의 타결에 큰 효과를 가져온다. 즉, 윈셋의 크기가 클수록 협상대표의 협상여지가 커져서 합의 가능성이 높아진다(그림 1 참조).
이론상 이 양자 사이 A1 ~ B1 사이에서 협상이 타결될 수 있지만, A1 주변과 B1 주
변 같은 극단적인 값 근처에서 타결될 가능성은 적으며, A2 ~ B2 사이에서 협상이 타
결될 가능성이 매우 높다. 그런데 합의가능영역이 광범위함에도 불구하고 협상이 타결
되지 않는 경우도 발생하는데, 이는 당사자들이 전략적으로 자신의 최대양보치에 대하
그림 1. 협상당사자의 Winset과 ZOPA
여 상대방으로 하여금 잘못된 판단을 유도하여 과도한 이익을 도모할 때 발생한다. 일 반적으로 협상의 효과적인 전략은 최대만족가격과 유보가격까지의 영역을 최소화하면 서 상대방의 윈셋영역은 최대화하는 것이다. 즉, 영역 간 교집합의 크기와 합의 가능성 은 비례하고, 영역의 크기와 협상력은 반비례한다.
6) 선행연구
협상연구는 1960년대 이전부터 이루어졌으나, 학문적으로 나타나기 시작한 것은
1960 년대 이후부터이다. 1960년대와 70년대에는 사회심리학 영역내에서 활발하게 이
루어져 왔으며, 1980년대와 90년대에는 행태적 의사결정을 기초로 협상자에 대한 연구
가 주를 이루었다. 1990년대 말 이후에는 사회학적 관점에서의 연구와 함께 정보기술
의 발달로 인한 전자협상과 세계화 및 시장개방 등으로 인한 문화 간 협상 등 다양한
연구가 이루어지고 있다. 국내에서 협상에 관한 연구가 시작된 것은 1990년대 들어서
협상에 관한 필요성이 대두되면서 시작되었으나, 아직은 초기단계에 불과하다고 할 수
있다. 협상연구는 주로 남북관계 및 FTA 등 국제협상을 기준으로 연구된 사례가 주를
이루고 있다. 도시개발분야에서의 협상연구는 ①협상의 필요성 및 제도 도입 등에 관
한 연구, ②기피시설 도입에 따른 갈등과 협상에 관한 연구, ③택지개발 등 도시개발사
업 추진에 따른 협상사례에 대한 연구 및 기타연구 등으로 분류할 수 있다.
표 2. 선행연구
구분 연구자 주요내용
협상 관련 제도 도입 및
필요성
권원용, 1993 협상의 필요성 및 개념과 방법, 절차 소개 및 도시계획가의 조정자로서의 역할 제시 이달곤, 1994 협상과정 중 중요요소인 협상력에 대한 규명 및 이를 강화하기 위한 정책방안 제시 이종규, 1995 소각장 건립에 따른 서울시와 주민과의 갈등에 대한 협상을 3단계로 구분하여 실패원인
을 분석하였으며, 협상의 중요성 및 협상의 보완전 전략 도입 제시
기피시설에 대한 협상사례
연구
이만형, 1993 하버드 협상연구팀의 ‘원칙에 준거한 협상’의 4원칙 기준으로 쓰레기 매립장 설치에 대한 보은군과 주민의 협상사례 분석
강성철,
김상구, 2001 비선호시설 도입에 따른 이해관계자간(지자체, 주민 등) 협상과정을 협상방법(상호전략, 주도전략, 강경전략)에 따라 분석
이승철, 2003 지자체간 갈등문제에 대한 대응과정을 구조적 관점에서 분석하여 협상요인들간의 구체 적 인과관계 규명
개발사업에 대한 협상사례
연구
정재웅, 2009 서울시 온수역 용도변경에 관해 민간과 공공간의 협상과정을 Habeeb의 비대칭 협상이론 을 바탕으로 분석
부석현, 2001 제주도 쇼핑아웃렛건설 사업간 발생한 갈등과 협상과정을 Habeeb의 협상력 틀의 관점에 서 해석
김영순, 2000 서울시 약수 상세계획 결정과정의 협상의 효과성과 변수를 분석하여 협상의 유용성 및 협상방법의 개선점 도출
김중태, 2008 민간택지개발에 있어 토지소유자와 사업자간 협상내용을 유형화하고, 유형의 차이에 따 른 협상결과의 차이를 기술적으로 분석
오종열, 2015 대규모 이전적지 개발사업 계획과정에서의 협상과정에 대한 사례연구를 통해 협상결과 와 전략에 대한 분석적 접근 시도
기타
이선우, 2008 정책갈등해소를 위해 쌍방간 직접적 조정과정이 아닌 전문가를 통한 각 집단의 이해 증 진 및 대안 도출방식의 협상모형 개발
김지엽 외,
2010 뉴욕시의 도시계획변경과정에서 협상에 대한 경험과 사례분석을 통해 서울시의 사전협 상제도 도입에 대한 시사점 도출
하혜수, 2003 지자체간 갈등(물이용 분담금 등)으로 인한 분쟁 사례를 협상론적 시각에 의거 협상유형 과 제도요인 등을 중심으로 분석
Wu 외, 2014 중국에서의 고속철도를 중심으로 한 역사개발 프로젝트의 사례를 대상으로 공공과 민간 간의 협상에 관해 연구
II. 분석결과
1. 사례분석
1) 개요
용산국제업무지구는 동으로는 용산역, 남으로는 한강, 서북측으로 원효로에 이르며, 서울 중심부에서 대규모 개발이 가능한 핵심 사업지로 인식되고 있다. 대상지는 입지 잠재력과 지리적 위상에 걸맞게 각종 상위 및 관련 도시계획에서 중복 언급되고 있다.
2020 년 서울시 도시기본계획 상 서울의 국제업무거점이자, 2020 서울시 U-Turn프로젝
사업면적 518,692㎡
* 코레일 356,317㎡, 사유지 63,121㎡
국공유지 99,254㎡
건축규모 3,776,531㎡
* 업무 36%, 상업 30%, 주거 29%, 숙박 5%
사업기간 ‘07.12월 ~ ’16.12월
사 업 비 30.5조원
출처 : 드림허브프로젝트금융투자주식회사(2013) 표 3. 용산국제업무지구 개요
그림 2. 용산국제업무지구 PFV의 구조(자료: 드림허브 공모 사업계획서)
트 상 강북지역 활성화 거점으로 지정되어 있고, 2010년 재정비가 이루어진 용산지구 단위계획 상 국제업무 및 첨단정보단지로서 부도심 역량을 강화하기 위한 특별계획구 역으로 계획되어 있다. 한편, 서부이촌동 사유지는 전체구역의 12%를 차지하며, 아파 트 등 2,230가구가 형성되어 있다.
1) 사업구조
용산개발사업은 사업추진은 공모형 PF사업으로 추진되었다. 코레일이 사업자 공모 를 통해 민간사업자인 삼성물산-국민연금 컨소시엄을 선정한 후, 프로젝트회사의 출자 사로 참여하는 방식이었다. 사업시행자인 드림허브프로젝트금융투자(주)(이하 “PFV”) 는 상근임직원이 없는 명목회사이며, 실질적인 사업추진은 용산역세권개발(주)(이하
“AMC”) 설립하여 추진되는 민간주도의 도시개발사업의 형태를 띄고 있으나, 최대주
구분 용적률 최고높이 용도지역 주거비율 2001
지구단위계획 평균580% 100~150m
랜드마크350m 준주거
일반상업 일반상업 주거불허
코레일 최초 공모안
(2006.12)
사업대상지의 500%
(약800%이상) 350m 일반상업 50%미만
코레일 지구단위계획
변경안(2007.2) 평균610% 100~150m 랜드마크600m
3종일반주거 일반상업준주거 중심상업
준주거, 일반상업지역 주거 허용
도시건축공동
위원회 자문 (2007.3) 평균580% 랜드마크 최고 620m 랜드마크주변250m
100~150m
3종일반주거 준주거 일반상업중심상업
준주거, 일반상업지역 주거 허용 (5만평 유보지 제외한 우선사업지의 20%)
도시건축공동
위원회 자문 (2007. 8) 평균608% 랜드마크 최고 620m 랜드마크주변250m
100~150m
3종일반주거 준주거 일반상업 중심상업
지상 개발연면적의 33%
(전체 면적의 29%) 표 4. 용산 지구단위계획의 주요내용 변경 과정(자료 : 최정희(2011) 재구성)
주로서 공기업인 코레일을 포함하여 서울시가 출자한 SH공사와 국민연금 위탁자금 등 공공성 지분이 약45% 수준으로 실체적으로는 민관협력형 도시개발사업의 구조였다.
2) 사업추진과정
사업추진과정은 최초 코레일과 서울시가 개발기본구상을 확정하던 2006년 12월부 터 2007년 8월까지를 대상으로 조사 분석하였다. 먼저, 당시 사업추진 배경을 살펴보 면, 코레일은 철도구조개혁에 따라 철도청이 공기업(코레일)으로 바뀌면서 철도부지에 대한 사업개발 종합계획을 수립하여 용산차량기지를 역세권 개발사업으로 추진키로 결정하였고, 철도부채와 관련하여 정부차원에서 부채해결을 위한 본격적인 논의가 시 작되었다. 이에 2006년 2월 국무조정실 주관으로 관계부처, 코레일, 민간전문가 등이 참여하는 철도경영개선 TF를 구성하여, 당해 8월 용산역세권개발 등을 포함한 코레일 의 경영개선대책이 확정되었다. 이후 2006년 12월 20일 442,575㎡의 용산정비창 부지 에 대한 사업자를 공모하였으며, 당시 목표 용적률은 코레일 소유부지를 기준으로 전 체면적 대비 용적률 500% 수준으로 제시되었다.
그러나, 서울시에 의해 해당 부지는 2001년 7월 용산 제1종 지구단위계획 지정을 계
기로 토지이용계획이 수립되었으며, 용적률 580% 이하(사업부지 기준), 랜드마크 높이
350m 이하 등의 기본적인 지침을 마련하였고, 개발사업이 본격화 될 때 구체적인 계획
을 수립하도록 하였다. 코레일은 이러한 지침에도 불구하고 서울시와 사전 협의 없이
사업공모를 시행하였으며, 이후 서울시와 개발방향에 대해 갈등을 빚게 되었다. 서울
시와 코레일은 개발방향을 수립하기 위해 TF를 구성하였고, 협상 과정에서 서부이촌 동과 철도정비창 부지 통합개발 및 용적률 상향 등 사업성 관련 이슈들을 타결하면서 사업을 시작하게 되었다.
2. 협상력 분석
협상이 이루어지기 위해서는 갈등적 이익의 존재와 해결의 가능성이라는 전제가 필 요하며, 이런 측면에서 협상력이 어떻게 작용했는지 분석하고자 한다.
1) 총체적 힘 (aggregate power)
먼저, 총체적 힘을 살펴보면, 당시 협상대상자는 서울시와 코레일 이었으며, 서울시 는 용산개발사업의 지정권자이자 인허가권자로서 독점적 지위에 있었으며, 이로 인해 서울시는 구조적 차원에서 협상력의 우위에 있을 수 밖에 없다. 이와 같은 점은 코레일 이 2006년 12월에 단독으로 사업자 공모를 했다가 서울시의 반대에 의해 사업자 공모 를 취소한 결과에서 확인할 수 있다. 당시 코레일은 2006년 2월 국무조정실 주관으로 관계부처, 코레일, 민간전문가 등이 참여하는 철도경영개선 TF를 구성하여, 당해 8월 용산역세권개발 등을 포함한 코레일의 경영개선대책을 확정한 뒤, 2006년 12월 20일 코레일 소유의 부지에 대한 사업자를 공모하였다. 그러나, 불과 이틀 뒤인 2006년 12월 22 일 서울시는 공모내용의 조성계획 기준이 서울시의 도시계획기준과 현격한 차이가 있음을 지적하고, 기존 용산 제1종 지구단위계획의 특별계획구역 지침을 준수할 것을 요구하였다. 이에 코레일은 차후 인허가시 서울시 지침에 적합한 계획을 수립토록 의 견을 제시하였으나, 서울시는 사업자 선정 이전 지구단위계획 변경 계획에 대한 결과 물 도출시까지 사업자 공모 중단을 요구하였고, 코레일은 2007년 2월1일 사업자 공모 를 연기하고, 서울시와 도시계획에 대해 협의 후 사업을 추진키로 발표하였다
2. 즉, 코 레일은 토지 소유주임에도 불구하고, 지자체의 인허가권에 의해 협상력은 제한될 수 밖에 없는 상황이었음을 알 수 있다. 서울시가 도시개발 관련 협상한 타 사례와 비교해 보면 일반적으로 서울시의 총체적 힘이 상대방에 비해 높다는 것을 보다 확연히 알 수 있는데, 정재웅(2009)은 온수역 일대 지구단위계획 내 D사 부지에 대한 용도변경에 관 한 협상 사례 연구에서 도시개발과 관련된 협상에 있어 서울시의 계획수립 및 인허가 권 행사에 의해 서울시와 D사는 14개월간 협의를 거친 후 다시 결정을 위해 15개월이 소요되었으며, 그마저도 협의했던 내용들의 상당부분은 관철되지 못하고 있음을 도출 하였고, 서울시의 총체적 힘이 매우 높았음을 나타내주고 있다.
2 코레일 보도자료. 2007.2.1. 용산역세권개발 사업자 공모 연기.
2) 이슈별 힘 (issue-specific structural power)
서울시와 코레일은 개발방향에 대해 서로 대치되는 상황이었으며, 이러한 갈등상황 에서 협상자는 유리한 자원과 입장을 활용하여 협상력을 강화하는데 이를 이슈별 힘이 라 한다. 이러한 이슈별 힘을 강화하기 위해서는 다양한 대안이나 유인구조 등을 확보 하는 것이 중요한데, 이를 바탕으로 당시 협상과정을 살펴보고자 한다. 사업자 공모 연 기 이후 서울시와 코레일은 개발방향에 대한 합의점을 도출하기 위해 TF를 구성하여 운영하였으며, 협상 과정 중 서울시는 한강르네상스라는 시의 핵심 정책을 구현하고자 코레일의 정비창 부지와 서부이촌동 부지를 통합하여 한강수변과의 연계 등을 통한 용 산개발을 주장하였고, 코레일은 서부이촌동 지역을 통합개발 할 경우 토지수용 등 민 원문제 및 사업장기화 등의 문제로이러한 계획을 반대하였다
3. 이와 같은 대치 상황은 상당기간 지속되었는데, 코레일은 서울시의 요구안을 받아들일 수 없다는 입장을 지속 표명하면서도, 개발조건으로 철도부지에 대한 용적률 상향 및 기부채납비율 하향조정, 그리고 서부이촌동 개발에 따른 행정적 문제의 서울시 책임을 대안으로 제시하는 등 다양한 대안과 유인구조를 제시하면서 협상력을 강화시켰다. 서울시는 코레일과의 갈 등해소를 위해 인허가권을 적극 활용하여 용적률 등 실질적으로 사업성에 직접적 영향 을 미치는 부분들을 적절히 활용하며, 다양한 개발기준(용적률과 기부채납 비율 등 조 정 대안 제시)을 대안으로 제시하여 협상력을 강화시켰다. 즉, 양측은 모두 갈등 구조 해소를 위해 자신이 갖고 있는 인허가권과 토지소유자 라는 유리한 자원을 활용하여 협상력을 극대화 시켰으며, 지속적으로 대안의 제시가 이루어지면서 갈등 구조의 실마 리가 풀리게 되었다.
이와 같은 협상과정을 살펴보면 총체적 힘에서는 서울시가 우위였으나, 이슈별 힘에 서는 코레일과 서울시가 대등한 협상력을 보이면서 갈등이 해소되게 되었다. 즉, 협상 당사자 모두 갈등상황을 인식하고, 적절한 대응과 방안을 모색하면서 협상이 이루지게 된 것으로 해석될 수 있다.
3) 행태적 힘 (behavioral power)
서울시와 코레일이 용산개발사업에서 얻고자 하는 목적을 분석해보면, 서울시는 한 강르네상스 정책의 핵심지역으로서 서부이촌동과 용산을 연결하고자 하였고, 코레일 은 용도지역 상향, 기반시설비율 축소 등 실질적인 토지가치 상승을 통한 철도부채감 축이라는 목표를 해결하고자 하였다. 이같은 목적하에 협상과정 중 서울시는 정비창부 지와 서부이촌동이 통합개발 되지 않을 경우 코레일이 원하는 용적률이나 기반시설 비
3 머니투데이. 2007.3.5. 용산+서부이촌동 ‘한강르네상스시대’ 개막?.
율 축소 등을 허용하지 않았다. 이는 서울시 2007년 3월 도시계획위 자문결과에 나타 나는데, 당시 도시계획위원회 자문을 통해 서부이촌동 부지 미포함시 주변지역과의 연 계개발 및 광역교통시설 개선사업을 고려한 5만평 개발부지 유보, 용적률 기존 580%
준수 등 사실상 코레일이 받아들일 수 없는 조건을 제시하면서 행태적 힘을 강화해 협 상력을 높이고 있는 것으로 보여진다. 코레일은 통합개발을 할 경우 용적률 및 기반시 설 비율 등 사업성 확보가 필요하다는 입장을 나타냈으며, 서울시의 강변북로 지하화 등 기반시설 에 부담 요구에 대해 서울시가 무리한 요구를 계속할 경우 포기하겠다는 입장을 내세우는 등 언론에 자신들의 입장을 쟁점화하며 국면을 유리한 입장으로 이끌 어가면서 서울시와 대등한 관계에서 협상할 여건을 만들어갔다고 볼 수 있다. 결과적 으로 양측 모두 협상과정에서 위협 및 경고 등 행태적 힘을 강화시켜 상호간 협상을 위한 협상력을 강화하면서, 협상과정에서 상호 원하는 결과를 얻을 수 있었다고 볼 수 있다.
3. Winset과 ZOPA 분석
1) 기본구조 분석
당초 서울시는 서부이촌동을 포함한 개발계획 수립을 요구하였다. 이는 서부이촌동 지역이 소위 ‘병풍아파트’로서 한강 경관의 공공성을 침해하고 있으며, 재개발이 이루 어진 동부이촌동에 비해 낙후된 다세대⋅다가구 주택이 밀집한 서부이촌동 지역의 정 비사업 시행이 시급하나, 당해 지역 아파트들의 평균적인 용적률은 400%에 육박하고 있어 사업성 등의 문제로 인해 현실적으로 사업시행이 불가능하므로 용산국제업무지 구 개발과 함께 이 두가지 현안을 해결하고자 하였다. 그러나, 코레일은 서부이촌동 지 역을 통합개발할 경우 대규모 토지수용 문제로 인하여 사업추진이 장기화되고 사업성 도 떨어져 사업추진에 막대한 차질이 불가피하다며 서울시와 대립하게 되었다.
그림 3. 협상 전 기본 윈셋
그러나, 양측의 실질적으로 원하는 것을 살펴보면, 서울시는 사실상 한강르네상스라
는 시의 정책을 구현하기 위해서는 서부이촌동에 대한 정비사업 추진이 필수적이었고,
따라서 코레일의 용산개발에 포함시키고자 하였으며, 코레일은 정부의 철도경영정상
화(부채감축)이라는 정책방향에 의해 정비창 부지를 높은 가격에 매각해야하는 목표로
인하여 최대한의 개발규모를 확보하는 것이 핵심 과제였다. 협상이 이루어지기 위해서 는 zero-sum이 아닌 파이를 키우는 win-win전략이 중요하다는 점에서 실제로 원하는 것(positoins)과 표면적으로 원하는 것(interests)들 사이에서 상대방이 실제로 원하는 것 을 맞교환 할 수 있는 그럴듯한 position들이 나타나야 한다. 이런 관점에서 서울시가 원하는 것은 서부이촌동 통합개발이며, 코레일이 원하는 것은 용도지역 상향 등 사업 성 상향이라고 한다면, 현재의 양자간 윈셋구조는 서로 원하는 바가 달라 합의 가능영 역이 없었다고 볼 수 있다.
2) 협상에 의한 변화 분석
협상과정에서 양자간 공동이익을 극대화하는 방안을 마련하는 것은 매우 중요하다.
용산개발을 둘러싼 서울시와 코레일간 협상 과정을 살펴보면, 상호 공동이익이 극대화 되는 수용가능한 대안을 제시하면서 협상이 극적으로 타결되게 되었다. 즉, ‘이슈별 힘’을 강화하면서 기본 윈셋 구조를 변화시켰으며, ‘행태적 힘’을 활용해 양측이 갈등 상황을 극복해 나갔다. 당초, 서부이촌동 포함여부와 용적률 등 사업성 향상 부분을 협 상하는 과정에서 코레일은 용적률 상향과 기부채납비율 하향 그리고 서울시의 적극적 참여를 통한 주민보상 등 민원문제를 해결할 수 있는 방안을 만들 수 있게 되었고, 서 울시는 한강르네상스 정책을 실현하기 위한 핵심 지역으로 용산부지를 활용할 수 있게 되었다. 또한, 서울시는 서부이촌동 재개발과 남산에서 한강에 이르는 녹지축을 완성 할 수 있는 계기를 만들게 되었다. 따라서, 협상과정에서 발생하는 공통이익은 용산개 발에 대한 구체적인 개발가이드라인을 설정한 것으로 볼 수 있으며, 협상 전 기본 윈셋 구조에서는 볼 수 없었던 합의가능영역이 협상당사자들 양자간 상호이익이 극대화되 는 대안을 마련하고 수용함으로써 기본 윈셋구조가 변화하여 합의 가능영역이 만들어 지게 된 것으로 볼 수 있다.
그림 4. 협상 후 윈셋(Winset) 및 합의가능영역(ZOPA)
