재난안전 분야 평가제도 메타평가 및 개선방안

재난안전 분야 평가제도 메타평가 및 개선방안

연구책임자

이 광 희 이 환 성

선임연구위원 연 구 위 원

1. 연구배경 및 필요성

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◦ 평가제도 운영의 실효성 및 효율성에 대한 의문이 제기됨 - 관련 예산 확보의 어려움

- 재정자율사업평가와의 통합적 운영

- 평가대상기관의 지속적 확대에 따른 평가추진체계의 문제

◦ 재난안전 분야 평가제도 간 복잡성과 연계의 문제가 나타남 - 평가제도의 유사성

- 업무 중복의 문제

◦ 재난안전 분야의 특성을 반영하고 있는지에 대한 문제가 제기됨 - 재난안전 분야의 경우 사업의 효과가 중장기적으로 나타나거나 전

혀 파악하기 어려움

- 역량개념을 활용한 평가지표의 적절성에 대한 논란

◦ 평가제도가 정책현장과 부합하지 못하는 문제가 제기됨

- 방재직렬 등 재난안전 분야에 전문성을 가진 인력이 부족한 지방자 치단체나 공공기관의 여건을 반영하지 못함

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◦ 재난안전 분야 평가제도를 메타평가하여 문제점과 장애요인을 발굴하 고 재난안전 분야 평가제도 전반에 대한 개선방안 모색

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2. 이론적 배경

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◦ 재난과 안전에 대한 개념적 논의

- ｢재난안전법｣에서 정의하는 재난은 “국민의 생명･신체･재산과 국 가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로 자연재난과 사회재난으로 구분”하고 있음

- 안전은 “단순히 위해요인이 없는 상태에서 나아가 위해요인의 발생 에 대해 대비체제가 갖추어져있는 상태”를 의미함

◦ 재난관리와 안전관리에 관한 논의

- ｢재난안전법｣에서 정의하는 재난관리란 “재난의 예방･대비･대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동”을 의미함

- 우리나라는 예방-대비-대응-복구의 네 단계의 재난관리활동이 이 뤄지고 있음

- ｢재난안전법｣에서 정의하는 안전관리는 “재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 사람의 생명･신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 하는 모든 활동”을 의미함

- 재난관리와 안전관리는 관리주체 등에 따라 차이가 있는데, 집중화 (집권적 협력 네트워크)와 분산화(분권적 협력 네트워크)로 볼 수 있음

◦ 재난안전평가의 개념적 논의

- ｢정부업무평가기본법｣에 따르면 “평가는 일정한 기관･법인 또는 단체가 수행하는 정책･사업･업무 등에 관하여 그 계획의 수립과 집행과정 및 결과 등을 점검･분석･평정하는 것”으로 정의함 - 본 연구에서는 재난안전평가를 재난안전법에서 제시한 재난관리

및 안전관리 정책 등을 수행하는 기관을 대상으로 관련 업무의 계 획, 집행, 결과에 대한 점검, 분석, 평정 등의 내용이 포함된 평가제

도로 이해함

◦ 재난안전평가에 대한 선행연구

- 재난안전평가의 대상이 재난관리업무를 수행하는 중앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관, 재난관리책임기관 등이라는 점을 명확히 제시함

◦ 법령에 근거한 재난안전평가

- 행정안전부 소관 법령에 근거하고 있는 재난안전 분야 평가는 약 56개가 도출되었으며, 재난안전관리기본법과 자연재해대책법에서 평가제도를 많이 포함하고 있음

- 대부분의 평가는 기관을 대상으로 이루어지고 있으며, 정책이나 사 업을 대상으로 한 평가는 일부에 지나지 않음

◦ 재난안전평가의 특성

- 사전 단계의 평가가 사후 단계의 평가보다 많으며 사업에 대한 평 가보다 재난관리책임기관 등을 대상으로 하는 평가가 많음 - 총괄부처인 행정안전부 소관 평가는 예방-대비-대응-복구 등 모든

측면을 포괄하는 반면, 각 부처 소관 평가는 고유 기능에 입각한 예방 및 안전관리 차원에서 수행

3. 연구 모형

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요소 세부항목 구체적 기준

평가환경

평가제도의 적정성 법제도적 근거 명확성 평가제도의 복잡성과 중복성

평가기획의 명확성 평가목표의 명확성 평가대상의 명확성 평가추진체계의

적합성 평가 주관기관의 역할과 권한 배분의 적절성

평가투입

평가시기 및 기간의 적정성

평가시기 및 주기 적정성 평가기간의 적정성

평가조직･인력･

예산의 적정성

평가조직의 적정성

평가 담당 공무원의 규모 적정성과 전문성 평가위원의 규모 적정성과 전문성 평가예산의 충분성

평가과정

평가방법의 적정성 평가지표 구성의 적정성 평가방법의 타당성

평가수행의 합리성 평가자료 제공의 충분성

평가 운영과정 모니터링(의견수렴 등)의 적정성

평가결과 및 활용

평가결과 관리의 적정성

평가결과 공개의 적정성 평가결과 보고서의 충실성 평가결과 환류의

적정성

평가결과의 재난안전관리 환류체계 구축과 실효성 평가결과의 조직/인사관리 및 예산 환류의 적정성

세부항목 구체적 기준 메타평가 결과

평가제도의 적정성

법제도적 근거 명확성

- 대체로 법적 근거를 가지고 있음

- 그러나 평가대상 선정기준, 평가위원회 구성 및 평가 절차 등의 내용이 부재하여 법령 근거가 미흡한 경우가 많음

평가제도의 복잡성과

중복성

- 평가대상 및 평가지표 등 일부 중복

- 평가주관기관과 피평가기관 간 이견(평가주관기관의 경우 중복이 심하지 않은 반면 피평가기관의 경우 중 복이 심하다는 의견 제시)

평가기획의 명확성

평가목표의 명확성

- 근거 법령에서 평가목표를 명확히 제시하지 않고 있음 - 심층 면접조사에서도 평가목표의 불명확성이 지적됨

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4. 정책 및 사례분석

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◦ 분석방법

- 연구모형에서 제시된 메타평가 세부기준별로, 평가 관련 문헌자료 및 인터넷 자료, 전문가 및 평가 담당자에 대한 심층 면접조사 자료 를 활용하여 분석 실시

◦ 평가환경

세부항목 구체적 기준 메타평가 결과

평가대상의 명확성

- 근거 법령에서 평가대상을 명확히 제시하고 있음 - 하지만 실제 운영과정에서 평가대상기관이 확대되는

경향이 있는데 이때 대상기관 선정기준이 명확하지 않 은 경우가 있음

평가추진체계 의 적합성

평가 주관기관의 역할과 권한 배분의 적절성

- 재난안전 분야 평가 주관부서는 명확히 구분되나 종합 평가의 경우 세부평가지표별 적절하지 않거나 모호한 경우가 있음

- 종합 평가 성격의 재난관리평가 담당 부서와 타 부서 의 역할 분담, 재난안전 총괄부처인 행정안전부와 타 부처와의 역할 분담, 광역 지자체 역할 제고 필요성이 제기됨

◦ 평가투입

세부항목 구체적 기준 메타평가 결과

평가시기 및 기간의 적정성

평가시기 및 주기 적정성

- 평가 시기는 대체로 매년 상반기에 집중되고 있어 일부 평가제도의 경우 시기조정 필요

- 피평가기관의 업무 부담을 고려할 필요가 있으며, 우 수기관에 대한 차년도 평가 면제 제도 확산 필요

평가기간의 적정성

- 공식적인 평가기간은 2-3개월이지만 준비기간을 감 안하면 6개월 정도

- 기간 축소에 대한 공감

평가조직･인력

･예산의 적정성

평가조직의 적정성

- 행정안전부 담당 부서가 있지만 종합평가의 경우 타 부서 인력 동원

평가 담당 공무원의 규모

적정성과 전문성

- 종합평가의 경우 담당 인력이 절대적으로 부족하며, 순환보직으로 전문성도 미흡

- 피평가기관의 경우 재난안전 업무 자체를 수행할 인력 부족 호소

평가위원의 규모 적정성과

전문성

- 평가위원 전문성에 대해 일부 공감 - 공정성 및 신뢰성 제고 위한 노력 필요

- 세부 분야별 전문가 풀 관리 및 활용 시스템 구축 필요 평가예산의

- 대체로 충분하지 않음

세부항목 구체적 기준 메타평가 결과

평가결과 관리의 적정성

평가결과 공개의 적정성

- 평가결과 공개 관련 법령 근거는 대체로 존재 - 보도자료 배포 등 결과 공개가 이루어지고 있으나, 우

수기관 선정 및 포상 등에 초점을 맞추고 있음 - 재난안전 평가결과를 종합적으로 관리하고 공개하는

포털 필요 평가결과

보고서의 충실성

- 평가제도 및 절차 소개, 총평, 세부내용 등으로 구성

평가결과 환류의 적정성

평가결과 환류체계의

적정성

- 평가 환류 관련한 법령 근거가 일부 있음 - 우수기관 포상, 미흡기관 컨설팅, 부진 사항에 대한 조

치계획 및 이행점검 등의 환류 체계를 갖추고 있음 평가결과 - 피평가기관들은 포상에 따른 인센티브 실효성이 낮다

◦ 평가과정

세부항목 구체적 기준 메타평가 결과

평가방법의 적정성

평가지표 구성의 적정성

- 재난관리평가 등 일부 평가에서 사용되는 지표(역량) 개념 모호

- 평가제도 간 지표 중복 문제 발생 - 피평가기관의 현실에 맞지 않는 지표 사용 - 성과 확인 방법이나 점수 부여 기준이 모호한 경우

있음 평가방법의

타당성 - 정성평가에 대한 구체적 기준이 제시되지 않음

평가수행의 합리성

평가자료

제공의 충분성 - 평가자료는 충분하지만 평가자료에 대한 설명이 부족 평가 운영과정

모니터링(의견 수렴 등)의

적정성

- 평가지표 등 평가 운영과정에 대한 의견 수렴 절차는 진행하고 있음

- 피평가기관의 경우 의견수렴을 해도 별로 반영되지 않 는다고 느낌

◦ 평가결과 및 활용

세부항목 구체적 기준 메타평가 결과

환류의 실효성

는 불만 제기

- 인사 상 가점 등 개인에 대한 인센티브 미흡 - 재난분야 관리 평가가 재난분야 업무 역량 제고 기여

에 부정적이라는 의견 제기

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◦ 미국과 일본 재난관리 평가제도의 특징

- 연방제 국가인 미국에서 재난관리는 대표적인 지방업무로 인식되 며, 중앙에서 지방의 업무에 직접 개입하기보다는 가이드라인 제 시, 예산 지원 등의 간접적 개입 방식 활용

- 일본의 경우는 다양한 재난관리 법제를 통해 재난관리를 수행하고 있으며 중앙정부의 영향력도 상당히 큰 편이지만, 재난관리평가 체 제는 상위부처에서 하위 부처 및 지방자치단체를 평가하는 형태는 아니며, 가이드라인을 바탕으로 자체평가 및 역량강화에 활용

◦ 한국에서의 시사점

- 해외 사례와 비교할 때 한국 재난관리평가는 너무 많음

- 한국의 재난관리평가가 미국처럼 역량평가를 중심으로 재편되고 있지만, 우리나라 재난관리책임기관의 핵심역량이 무엇인지 정의 가 되지 않았고, 다양한 형태의 평가가 병존

- 해외사례의 경우 자체평가 중심이지만 우리나라 재난관리평가는 대부분 하향식 강제평가 방식으로 운영되고 있음

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◦ 조사항목

- 메타평가를 통해 도출된 쟁점과 해외사례 조사를 통해 도출된 시사

점을 중심으로 31개 쟁점들을 도출하여 1차 조사를 수행하였고, 점수가 낮은 항목을 제외한 27개 항목으로 대안의 타당성을 검증 하는 2차 조사를 수행하였음

◦ 조사결과

- 높은 점수를 받은 항목은 다음과 같음

∙ 평가제도 운영 DB구축 및 통합 관리

∙ 행정안전부의 평가시기 및 기간의 총괄 조정

∙ 재난안전 분야 평가담당 공무원의 역량 및 전문성 강화

∙ 평가위원 전문성 및 공정성 강화

∙ 재난관리 핵심역량의 개념 정의 및 역량중심의 평가 운영

∙ 평가결과 보고서 충실성 제고

∙ 평가결과 조치계획 수립과 이행상황 점검 강화

- 주로 평가투입과 평가결과 및 활용에 해당하는 쟁점으로 향후 개선 방안으로 우선적 고려

5. 결론 및 정책대안

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◦ 다양한 분석 자료들을 토대로 개선방안들을 도출하고, 효율적인 정책 추진을 위해 5가지 추진전략으로 재구성하여 개선과제들을 제시

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◦ 평가체계에 대한 법적 근거 조항 구체화 및 재난안전법에 별도의 평가 관련 장 신설하는 방안 제시

◦ 재난관리평가, 재난 및 안전관리 사업평가, 안전한국훈련평가 등의 평가 목적을 명확히 하는 법령 개정 방안 제시

◦ 행정안전부에 재난안전 평가제도를 총괄･조정･관리하는 역할 부여하 는 법령 개정 방안 제시

◦ 재난안전 분야 개별 평가제도의 운영 실태와 성과를 종합적으로 점검 하는 방안의 법령 개정 방안 제시

◦ 재난안전관리 체계 및 평가 제도를 역량 중심으로 재편하는 법령 개정 방안 제시

◦ 평가결과의 공개 내용과 범위를 확대하는 법령 개정 방안 제시

◦ 평가제도 운영 정보의 DB화를 통한 평가정보 통합관리 및 활용에 관한 법령 개정 방안 제시

◦ 평가결과에 대한 조치계획 수립과 이행상황 점검을 강화하는 법령 개 정 방안 제시

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◦ 행정안전부 내 재난안전 평가제도의 복잡성과 중첩성을 개선하기 위 해 종합적 성격을 지니는 재난관리평가와 여타 평가의 통합 방안 제시

◦ 행정안전부와 중앙행정기관 간 재난안전평가의 중복성 문제를 개선하 기 위해, 재난관리평가와 지방자치단체 합동평가의 연계 방안 및 중앙 행정기관의 소속기관에 대한 평가에 대한 중복 문제 해소 방안 제시

◦ 광역자치단체에 기초자치단체를 평가하는 권한을 확대하는 방안 제시

◦ 재난안전 평가대상의 선정기준을 명확히 제시하는 방안 제시

◦ 총괄표 등을 활용하여 평가시기 및 기간을 조정하는 방안 제시

◦ 행정안전부의 총괄･조정･관리 기능 강화를 위한 조직운영 방안 제시

◦ 재난안전 분야 개별 평가제도의 운영 실태와 성과를 종합적으로 점검 하는 기준(안) 제시

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◦ 재난안전 평가업무 담당자의 인력 충원 방안 제시

◦ 재난안전 평가업무 담당자의 역량 및 전문성 강화를 위하여 순환보직 제한, 인수인계 공식화, 교육 프로그램 운영, 전문연구기관 활용 등의 방안 제시

◦ 평가위원의 전문성･공정성･신뢰성 제고를 위한 전문가 풀 확대 및 평가단 운영 방안 제시

◦ 재난안전평가 관련 예산 확대 방안 제시

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◦ 평가목적과 성과측정에 부합하는 평가지표를 구성하는 방안 제시

◦ 역량 중심의 평가지표 도입을 위한 방안 제시

◦ 업무나 지역 특성을 반영한 특성지표의 활용 방안 제시

◦ 정성평가의 구체적 기준 방안 제시

◦ 평가자료의 충분성 확보 및 활용성 제고 방안 제시

◦ 다양한 의견 수렴 채널 구축 및 의견 반영도 제고를 위한 방안 제시

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◦ 평가결과 공개 확대를 위한 시스템 구축 및 운영 방안 제시

◦ 평가결과 보고서의 충실성 제고를 위한 방안 제시

◦ 평가결과 환류의 실효성 강화를 위하여 조치계획에 대한 이행점검 의 무화, 개인단위 인센티브 부여 방안 확대, 재난안전 사업평가의 사전 예산 협의 활용 제고 방안 제시

◦ 재난관리평가와 정부업무평가 간 연계 강화 방안 제시

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◦ 개선방안을 단기와 중기과제로 구분하여 제시

◦ 델파이조사에서 필요성이 낮은 것으로 분류된 방안을 장기 추진과제 로 제안

- 집권형 방식의 재난평가와 분권형 안전평가의 이원적 운영 - 가이드라인을 통한 자율평가체계 구축

- 평가주관기관에 평가 전담부서의 신설

◦ 행정안전부의 조직도를 활용하여 개선방안의 추진체계 방안 제시

6. 기대효과

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◦ 재난안전평가에 대한 이론적 논의 활성화

- 평가와 유사한 의미로 통용되고 있는 점검, 조사, 검사 등 재난안전 분야에서의 평가 제도와 그 의미를 정부업무평가의 개념과 비교하 여 논의

- 예방-대비-대응-복구로 이어지는 재난안전 업무의 특징과 사업과 기관이라는 평가대상의 분류를 활용하여 한국의 재난안전평가의 경향 도출

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◦ 재난안전 분야 평가추진체계, 평가대상, 평가방법, 평가내용, 평가지 표, 평가결과 활용 등의 개선방안을 제시함으로써, 국정운영의 일관 성을 강화하고 정부업무성과 창출･개선에 기여

◦ 행정안전부(구 국민안전처), 재난관리책임기관 등의 역할 재정립 등 재난안전 분야 평가제도 재설계 방안 마련에 기여

◦ 본 연구에서 제시되는 다양한 개선방안 및 정책적 시사점들은 재난안 전 분야 여러 평가제도의 근거 법령인 재난안전법령 개정안 수립 시 반영