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혼합금융 성과 평가 및 모니터링 개선방안

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Academic year: 2022

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□ OECD 개발원조위는 최근 개발재원 확대를 위한 효과적 수단으로 주 목받고 있는 혼합금융(Blended Finance)의 모니터링과 평가를 어렵게 하는 관리, 운영의 도전과제에 대한 연구결과를 워킹페이퍼* 형태로 발간하고 이를 논의하였음.

ㅇ 해당 연구는 다양한 참여자, 획일화 되지 않은 지원수단으로 인한 혼합금융의 복잡성, 데이터 공개상의 제약 등 혼합금융의 평가에 있 어 현실적인 도전과제를 분석하고 혼합금융 평가에 활용할 수 있는 평가 방법론, 표준화된 평가체계 구축 필요성을 강조

혼합금융 성과 평가 및 모니터링 개선방안

※ Blended Finance Evaluation : Governance and Methodological Challenges (‘19. 2월)

Ⅰ. 연구배경

□ OECD DAC은 2017년 11월 HLM에서 지속가능개발을 위한 혼합금융 5대 원칙(Blended Finance Principle)을 채택한 바 있으며, 제5원칙을 통해 투명성과 성과측정을 위한 혼합금융의 모니터링을 강조하고 있음.

ㅇ 그러나 2018년 발행된 혼합금융 보고서 등 관련 연구는 혼합금융 활동의 평가 및 모니터링 방식에 대한 증거기반 사례 및 체계화된 방법론이 부족한 것으로 나타났으며, DAC은 평가 네트워크를 중심으로 관련 연 구를 진행해 왔음.

□ 금번 발간된 워킹페이퍼는 유럽계 DFI, 국제기구 등 다양한 기관의 현행 혼합금융의 평가 관행을 리뷰하고 혼합금융의 개발효과성 측정 및 이 해 증진에 기여하기 위한 도전과제 및 개선방향을 제시

Ⅱ. 평가(evalauation) 관점에서의 혼합금융의 특징 가. 운영체계의 다양성(Organisational diversity)

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ㅇ 공공부문이 혼합(Blending)에 개입하는 방식에 있어 조직체계 및 법적인 조건이 다양함. 공공 행정기관, 공공 및 민간 금융기관, 연기금 펀드, 다 자기구, SME, 개별 차주 등 일반적 개발협력 수단과는 달리 다양한 법 적 정체성을 가지는 조직이 참여

- 대부분의 국가가 개발협력을 담당하는 공공기관과 시장기반 지원활동을 하는 DFI 등 민간부문 협력 기관을 따로 운영하고 있으며, 이들 DFI는 비공공부문으로부터 자체적으로 펀딩을 통해 재원 마련

- 또한 DFI, 수출신용기구(ECA)는 자국 무역 및 수출지원 등 전통적인 개 발협력 기구와는 다른 법적 맨데이트하에서 운영되고 있어 이들 기관의 민간재원 동원에 있어 다른 접근법

나. 국가별 복잡한 거버넌스 구조

ㅇ 일부 DAC 회원국*의 경우 DFI를 두지 않고 원조기관 또는 다자개발 은행 등을 통해 개발협력 활동을 수행하고 있어, 주요 지원활동의 모 니터링과 평가가 개발협력 담당 주관부처를 통해 모니터링

* 한국, 일본, 호주, 룩셈부르크, 슬로바키아 등

ㅇ DFI를 보유한 국가의 경우, DFI 및 ECA는 외무부가 아닌 재무부 등 여 타 부처를 통해 관장되고 있는 경우*가 있는데, 이들의 경우 모니터링 및 평가상의 요건이 개발협력 기관과는 상이하며, 투명성과 관련 보고의 무도 보다 경미

* 캐나다(FinDev), 핀란드(FINNFUND), 네덜란드(FMO), 영국(CDC), EU(EIB) ㅇ DFI가 개발은행 및 ECA의 산하기관 또는 자회사 형태로 운영되는

여타 회원국*의 경우, 이러한 경우 관할 부처와 DFI 사이의 원격성으로 인해 DFI 개별 활동에 대한 정보가 정책레벨까지 충분히 제공되지 않으 며, 정책레벨과의 직접적 소통도 부족

* 프랑스(Propaco), 독일(DEG)

□ 혼합금융의 딜리버리 채널이 길어질수록, 민간부문과의 협력에 있어 정부 차원의 방향성, 통제가 약해지는 경향을 보임. 전통적으로 관할 부처와 개발은행 또는 원조기관과의 관계는 긴밀하나, DFI나 ECA를 통해 개

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발협력 활동을 수행하는 경우 거버넌스 구조가 복잡

ㅇ DFI, ECA의 설립배경, 맨데이트 등으로 인해, 해당 기관은 민간부문과 유사한 운영체계와 목표를 갖는 경우가 많음, 또한 공공 책무성에 대한 접근도 DFI의 지분구조에 따라 매우 상이하며, 일부 민간주주를 갖는 유럽계 DFI의 경우 이 점이 두드러짐

ㅇ 혼합금융 활동 관련 재무정보(양허성 수준 등)도 상업적으로 민감한 거 래정보에 대한 민간부문과의 기밀유지(Confidentiality) 이슈로 인해 체계적으로 공개되고 있지 않음.

다. 다양한 모니터링수단으로 인한 낮은 비교가능성

□ DFI간 상이한 모니터링 및 리포팅 체계로 인해 지원내용간 비교분석이 어려운 바, 유사한 이니셔티브를 참고해 보다 표준화된 접근법을 마련할 필요가 있음.

ㅇ MDB 간의 조화를 추구하기 위해 2001년 MDB 평가협력작업반(ECG)에서 제정한 ‘민간부문 투자활동 기준‘ 이 있으며, 2013년에는 25개 국제금융 기관(IFIs)들이 데이터 관리와 보고부담을 경감하고, 상호학습을 위한 개 발성과 인디케이터에 조화를 추구하기로 합의

Ⅲ. 평가설계 및 방법론

□ 평가에 있어 핵심 용어, 평가기준 및 평가요소에 대한 표준화는 다양한 지원수단의 분석 및 비교를 위해 중요한 데, 혼합금융과 관련하여 이러한 논의는 여전히 진행형

ㅇ (평가목적) 혼합금융은 평가의 목적자체가 매우 다양함. 기관에 따라 혼 합금융 활동 평가를 개입 효과를 극대화하기 위한 투자설계, 향후 투자 전략에의 참고, 개입의 개발효과성 측정 등의 목적으로 실시중

ㅇ (평가설계) 차관, 지분투자, 기술협력 등 서로 다른 혼합금융 수단에 맞는 평가설계가 필요하며, Output, Outcome, Impact 등 평가의 핵심요소는 지원방식별 개입 기간 등 투입데이터(Input)의 특성을 감안할 필요

(4)

□ 평가 방법론에 있어 혼합금융 활동의 목적, 지원수단, 참여기관의 복잡 성을 감안하면 개발 평가방법론에 집착하기 보다는 보다 통합적인 방 법론적 접근이 필요

ㅇ 혼합금융 지원과 국제사회,국가별 개발전략과의 연계성 측정에는 변화 이론(Theory of Change) 등 이론기반 접근법(Theory based Approach)이 유용 - 차관, 기술협력 등의 투입요소(input)와 그에 따른 신규상품, 기술 등의

산출물(output)이 어떻게 장기성과(impact), 결과물(result)로 나타나는지 에 대한 해답을 제시

ㅇ 유사실험군 설계방식(Quosi-experimental Method) : 혼합금융의 특 성상 무작위 대조시험군(RCT) 방식을 활용한 평가가 불가능한 점을 감안, 인위적인 대조그룹을 통해 혼합금융의 효과성과 동원재원과의 인과성 을 간접적으로 설명

ㅇ 비교 사례연구(Comparative Case Study) : 사례연구 등 정성적인 방법 론은 여러 지원사례간의 다양성을 감안하여 어떻게(how) 또는 왜(why) 라는 평가상의 의문점에 대한 합리적인 가정과 해답을 도출해 내는데 유용

Ⅳ. 혼합금융 평가에서의 도전과제

□ 혼합금융의 평가에 있어 당면하는 가장 큰 어려움은 동원액을 개념화 하는 것의 어려움, 추가성에 대한 검증, 혼합금융의 효율성에 대한 측정이며, 이 외에도 간접적인 효과, 영향력의 중장기적 영향 등임

ㅇ 평가자는 어느정도의 추가적인 재원이 동원되었는지를 확인해야만 하 는데, 이 과정에서 공공재원과 동원된 민간재원간의 인과관계(causality)를 확인하는 것이 가장 큰 어려움인 것으로 나타남.

ㅇ 추가성 달성에 대한 평가는 전통적인 영향평가(impact evaluation)과 유 사한 기법을 사용할 수 있으나, 혼합금융 지원수단의 영향력 평가를 위 해서는 지원수단의 사업단위에서 프로그램 단위까지 전반적인 영향에 대한 측정 필요

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ㅇ 혼합금융이 타 지원수단 대피 더 효과적인 개입수단임을 검증할 필요 성이 있는 바, 상업적 기대수익을 초과하는 사회적 효익이 크다는 점이 나, 민간이 위험을 과대 평가하고 있다는 점을 입증할 필요

□ 특히, 혼합금융에 대한 OECD의 정의는 추가적인 재원 동원(‘재무적 추 가성’)과 동원된 재원이 지속가능 개발 목적으로 사용되는 것(‘개발 추 가성’)을 전제로 하고 있으며, ‘추가성’은 혼합금융에 참여하는 여러 기관 의 맨데이트에 있어 핵심적 개념임

ㅇ 그러나 추가성에 대한 정의는 혼합금융 시장 참여자에 따라 상이하며, 양허성에 무관하게 개발목적 재원의 상업적 재원 동원을 광범위하게 혼합활동으로 인정하는 OECD와 달리 DFI 워킹그룹은 양허성 재원과 비양허성 재원의 혼합에 보다 중점을 두고 있어 일관성이 결여

Ⅴ. 주요 회원국의 평가 사례

□ (평가목적) 책무성 이행, 평가를 통한 학습 등 평가의 목적이 모호한 경 우가 많으며, 이는 대부분의 혼합금융의 복잡한 관리 및 운영구조(다양 한 이해관계자의 서로다른 관점 상존)와 연계

ㅇ 대부분의 평가가 내부적인 책무성 차원에서 관리되고 있으며, 상황별 성공사례 발굴 및 학습을 목적으로 한 경우는 적음

□ (평가범위) 재무적 수익성, 고용창출 증 구체적인 평가범위부터 로컬 금 융시장 강화, 제도 및 정책변화 등 광범위한 이슈를 다루는 경우도 있었 으나, 민간금융의 구축, 조세, 환경 등 여타 활동과의 정책일관성 등은 간과되는 경우가 다수 발견

ㅇ 효과성 분석시에도 해당 혼합 활동이 가장 효율적인 개입수단인지 보 다는 운영상, 또는 행정상의 효율성에 대해서만 다루는 경우가 다수 확 인되었으며, 지원후 단기적으로는 측정이 어려운 장기적인 재무적 지속 가능성을 고려하는 정도도 기관간 차이가 큼.

□ (방법론) 변화이론(ToC), 기여도 분석(Contribution Analysis) 등 다양한

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평가방법론이 사용되고 있으나, 대부분이 베이스라인 테이터 등 정량적 인 데이터 수집상의 제약으로 인해 이해관계자 인터뷰와 포트폴리오 분 석, 관련 연구자료 리뷰 등의 평가방법론을 사용

ㅇ 재무적 추가성의 측정에 레버리지 비율 등을 다수 기관이 사용하고 있 으나, 이들 지표의 유용성, 관련성에 대한 고찰은 부족

□ (모니터링 및 평가시스템) 많은 평가사례가 모니터링 및 평가 시스템에 대한 리뷰를 포함하고 있으며, 관련 정보의 취득가능성, 연관성, 신뢰성, 재무보고 등을 반영하고 있음.

ㅇ 대부분의 시스템 평가에서 기초선 데이터, 비교 데이터 등 데이터 부족 이 과제로 나타났으며, 또한 기밀유지 및 데이터 공개 정책에 따른 정 보에 대한 제한적 접근성을 과제로 언급

Ⅵ. 결론 및 시사점

□ SDG 달성에 있어 혼합금융의 역할, 잠재력에 대한 더 나은 이해 필요성은 커지고 있으며, 혼합금융의 다양한 지원수단과 방식중 어떤 경우가 어떤 환경에서 유효했는지에 대한 증거 기반의 데이터 구축과 이에 기반한 추가 연구가 중요

□ 혼합금융의 평가에 있어, 거래정보에 대한 접근성 및 정보공개 정책이 여전히 가장 큰 과제인 바, 공통의 평가관행 정립을 위한 정보공개 및 공유가 중요

ㅇ 특히, 혼합금융 활동의 주요 투자자로 참여하고 있는 개발금융기관 (DFI) 및 민간 중개기관(상업은행 등)의 평가보고서에 대한 공개 관련 정책 공유 및 정보 공개 확대가 필요

□ 기관별로 큰 차이를 보이는 평가요소와 선택과 방법론에 있어서도, 기관별 상이한 사업목적(멘데이트) 및 지원수단의 차이에도 불구, 비교가능성 향상과 상호학습을 위해 이를 보다 표준화하려는 노력이 필요

참조

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