도시공원 및 녹지제도 개선방안
김병수｜건설교통부 주택도시국 도시관리과장
추진배경
1. 들어가며
1960년대 이후 급격히 이루어진 경제성장과 도시
화로 인하여 우리 도시의 자연환경과 생활환경은 점점 더 악화되고 있다. 각종 개발과 도시확장 과정 에서 많은 녹지가 감소하였으며, 도시생활의 편리 성을 위한 각종 산업활동과 자동차의 증가는 대기 오염으로 인한 생활환경 악화 등 각종 도시문제를 야기하고 있다. 현재 우리의 도시는 마땅히 도시가 가져야 할 쾌적성(amenities)을 상실하고 있으며, 이 때문에 많은 도시민이 여가와 휴식, 생활의 재충 전을 위해 도시를 떠나 자연을 찾고 있는 실정이다.도시가 제 기능을 하기 위해서 풀어야 할 문제는 그 종류도 다양하고 해법도 지난하다. 그 중에서도 우리 도시의 가치를 향상시키고 누구나 살고 싶은 도시로 전환시키기 위해서는 도시환경의 문제를 최우선으로 해결해야 할 것이며, 특히 도시녹색공 간의 부족문제 해결이 가장 급선무라고 할 것이다.
즉, 도시민이 여가·휴식을 위해 도시를 벗어나지 않더라도 도시 내에서 휴식할 수 있도록 도시 내의 자연을 회복시키고, 근린 생활권에서 쉽게 이용할 수 있는 도시공원 및 녹지의 확충이 최선일 것으로 판단된다. 앞으로 도시 내 생물다양성을 제고해야 한다는 등의 장황하고 고차원적인 이야기가 아니 더라도 적어도 도시자연과 사람이 함께 살아갈 수 있는 환경을 조성하여 지속가능한 도시가 되어야 하는 것은 자명한 것이다.
여기서는 이와 관련하여 최근 도시계획의 가장 중요한 부분 중 하나로 평가받고 있는 도시공원·
녹지에 대한 제도현황과 앞으로의 개선방안을 간 략히 언급해 보고자 한다.
2. 현황 및 문제점
현재 도시공원·녹지제도는 생태공원, 녹도 등 다 양화되고 있는 도시민의 요구와 최근 추세를 반영 하지 못하고 있으며, 기존 도시의 수변공간 등 이용 가능한 도시공간의 활용이나 도시녹화를 위한 제
정 책 해 설
도적 기반도 미비한 실정이다.
또한, 우리나라의 지형적 특성으로 인해 대부분 의 도시가 외곽에 산지를 끼고 입지하는 경향이 있 으며, 이에 따라 도시공원의 약 60%가 주로 도시 외곽 산지에 분포하는 도시자연공원(<표 1> 참조) 으로서 도시 내에는 도시민이 쉽게 이용할 수 있는 도시공원이 크게 부족한 형편이다. 도시녹지의 경 우 도로·철도변, 공장주변에 설치된 완충녹지가 대부분이어서 실제 생활 속에서 느끼는 녹지인 수 목이 식재된 녹지공간과는 괴리감이 있으며, 도시 인근의 산지가 도시공원이 아닌 경우 별도의 녹지 개념으로 관리할 수 없는 것이 현실이다.
아울러, 2000년 7월 1일 도시계획법의 개정 당 시 도입된 미집행 도시계획시설의 일몰제 적용에 따라 현재의 상태가 지속된다면, 2020년에는 미집 행 상태에 있는 약 80%의 도시공원이 도시계획시 설에서 해제되는 문제가 있다. 이는 <표 2>에서 보 는 바와 같이 10년 이상 장기미집행 도시계획시설 중 약 63%에 해당하는 것으로 53가지 도시계획시 설 중 가장 문제가 심각한 것으로 파악되고 있다.
또한, 그나마 도시공원 및 녹지부지로 잡혀 있는 토지에 대해서도 지방정부의 재원부족 등으로 인 하여 원활한 조성이 어려운 실정이다.
3. 기본추진방향
현재 추진중인 도시공원·녹지제도의 개선은 도시 공원·녹지의 현황과 문제점을 고려하여 다음과 같은 기본방향에 따라 진행할 계획이다.
① 도시공원·녹지에 대한 제도기반 확충 - 도시공원·녹지의 종류 확대와 체계화 - 10년 단위의‘공원녹지기본계획’수립 등
② 도시민이 쉽게 이용할 수 있는 근린생활권 내 도 시녹색공간의 대폭 확대
③ 장기미집행 도시공원·녹지의 해소방안 강구
주요 제도개선 방안
1. 도시공원·녹지체계의 개편
제도개선에서 가장 시급하게 고려해야 할 것은 아 마도 1960년대 공원법 제정 이후 크게 변한 것이
전체 어린이공원 근린공원 도시자연공원 묘지공원 체육공원
1,004,453 16,779 366,539 582,839 28,235 10,060
(100%) (1.7%) (36.5%) (58.0%) (2.8%) (1.0%)
주: 2001년 12월말 현재
<표 1> 도시공원 결정현황
(단위: 천m2)
전체 도로 공원 녹지 유원지 기타
963,674 206,352 613,066 45,023 62,070 37,163
(100%) (21.4%) (63.6%) (4.7%) (6.4%) (3.9%)
주: 2001년 12월말 현재
<표 2> 10년 이상 장기미집행 도시계획시설 현황
(단위: 천m2)
있다 보니 현재의 도시계획결정권자가 도시의 쾌 적성 향상을 위해 다양한 공원녹지를 도입하려고 해도 현실과 맞지 않는 법규정 때문에 불합리한 면 이 많은 실정이다.
현재 도시공원의 경우 어린이공원, 근린공원, 도 시자연공원, 체육공원, 묘지공원의 5가지 도시계획 시설로 구분하고 있다. 도시공원을 도시계획시설 로만 규정하다보니 별도의 조성이 필요 없는 산지 등에 대해서도 도시계획시설(도시자연공원)이라는 이유로 토지매수·시설설치 등 조성과정을 요구하 는 불합리한 점이 있으며, 지방정부의 예산지원 우 선순위에서도 밀려 항상 장기 미집행이라는 문제 가 발생하고 있다. 또한, 이들 5개 도시공원의 면적 기준은 어린이공원을 제외하고는 1만m2이상으로 규정되어 있어 이미 시가지가 형성된 도시의 경우 새롭게 도시공원을 입지시키기에는 어려운 점이
따라서 이번 제도개선방안에는 도시공원을 지 정형태에 따라 조성 및 설치를 위한‘시설개념의 공원’과 도시자연의 관리를 위한‘구역개념의 공 원’으로 이원화하고, 도시 자투리 토지의 활용을 위한 소공원(쌈지공원)제도를 도입하는 등 <표 3>
과 같이 도시공원의 종류를 다양화할 계획이다.
또한, 도시녹지의 경우는 기존의 완충녹지, 경관 녹지 이외에 실질적으로 녹지네트워크를 형성할 수 있도록 녹도(綠道, green way)의 개념을 새로 도입하기로 하였다. 녹도의 도입으로 근린생활권 에 녹색 산책로를 설치할 수 있게 되며, 도시지역의 공원·하천·산지 등을 유기적으로 연결하는 등 녹지네트워크(網) 형성에도 크게 기여할 수 있어 도시녹지체계의 대전환을 가져올 것으로 보인다.
기존도시의 경우에도 이미 설치된 보행자전용도로 중 수목식재 등 일정기준을 만족하는 선형의 녹색
<표 3> 도시공원 체계의 개편
현행
어린이공원
근린공원
근린생활권
도보권
도시계획구역권
광역권
도시자연공원
묘지공원
체육공원
개선(안)
생활권공원 (시설개념)
소공원 어린이공원
근린공원 지구공원 도시공원구역 (구역개념)
주제공원 (시설개념)
역사공원 문화공원 생태공원 수변공원 묘지공원 체육공원
기타 시·도지사가 정하는 형태
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공간을 녹도로 관리해 나갈 계획이다.
2. 공원녹지기본계획의 수립 등
현재 개별법률로서의 지위를 가지는 도시공원법에 서는 국토의계획및이용에관한법률에 따라 도시계 획시설로 결정된 도시공원과 녹지에 대한 설치 및 관리에 대하여 규정하고 있으며, 도시기본계획수 립지침(법적지침)에는 공원녹지체계 형성의 기본 방향, 공원녹지체계 형성방향, 공원녹지시설(도시 공원, 녹지, 유원지)의 설치에 대해 규정하고 있다.
이렇다 보니 도시공원법에는 도시공원·녹지정책 이 모두 빠지고 도시계획시설(도시공원·녹지)기 준과 유사한 형태로 운영되고 있는 실정이며, 그나 마 개별도시에 관해 20년 주기로 수립되는 도시기 본계획의 공원녹지계획마저도 개념적인 기술(4∼6 쪽 분량)에 머물고 있어 현실적으로는 도시의 공원 녹지와 관련된 체계적인 계획이 없는 실정이다.
따라서 도시의 공원녹지계획이 현대 도시계획 에서 가장 중요하게 고려되는 부분 중 하나임을 감 안하여 특별시장·광역시장·시장 또는 군수로 하 여금 도시기본계획의 부분계획으로서 성격을 갖는 공원녹지기본계획을 도시계획 절차에 따라 10년마 다 수립하도록 하고 이를 건설교통부장관의 승인 을 얻도록 할 계획이다. 이 기본계획에는 도시기반 시설인 도시공원, 도시녹지, 유원지 이외에도 개발 제한구역, 생태계보호구역, 녹지지역 등 녹지와 관 련한 용도지역·용도구역, 보전임지, 보안림 등 도 시지역의 산림 등을 포함하도록 하여 도시지역의 장기적인 공원녹지체계를 구상해야 할 것이다.
또한, 공원녹지기본계획에는 도시공원 및 녹지 등 도시녹색공간의 보전·이용·관리·확충을 위 한 장기발전방향을 담을 수 있도록 하고, 이를 구체
화하기 위하여 기존 개별공원에 대한 공원조성계 획 이외에 도시지역의 일부에 대한 녹지정비계획 을 수립할 수 있도록 하는 등 공원녹지와 관련된 계 획체계를 대대적으로 정비할 예정이다.
녹지정비계획은 시장·군수가 관할지역 중 녹 지공간이 부족한 일정지역의 도시녹색공간을 보 전·확충하기 위하여 필요한 경우 수립할 수 있도 록 하며, 여기에는 지역특성에 맞는 녹지보전·확 충방안 및 민간참여 녹화시책 등 도시녹화와 관련 된 세부사항을 규정하도록 할 계획이다.
이외에도 도시공원의 미집행 문제를 미연에 방 지하기 위해 앞으로는 시장·군수로 하여금 개별 도시공원이 도시계획으로 결정된 이후 5년 이내 공 원조성계획을 수립하도록 하며, 이 기간 내 공원조 성계획을 수립하지 않는 경우 도시공원 결정이 자 동으로 해제되도록 할 계획이다.
3. 도시녹색공간의 확충
도시녹색공간의 확충에는 도시의 성격·특성에 따 른 각각의 차별적 적용기준이 필요하며, 현행 도시 공원 외에도 도시녹지를 포함하는 형태의 기준이 필요하다.
현재 도시녹색공간 확보와 관련된 기준을 살펴 보면, 도시공원법시행규칙에서 도시지역 및 시가 화지역에 대하여 도시민 1인당 각각 6m2, 3m2이상 의 도시공원을 확보하도록 규정하고 있으나, 이는 기존 도시, 새롭게 개발되는 도시에 관계없이 일괄 적으로 적용하도록 하고 있으며, 또한 도시녹지와 관련해서는 별도의 언급을 하지 않고 있다.
따라서 도시의 성격과 특성을 고려하여 다음과 같은 도시녹색공간의 확충방안 및 확보기준이 필 요할 것으로 판단된다.
투리 토지를 활용한 소공원 조성, 기존 보행자전용 도로의 녹도화, 학교·철도 등의 공공시설·공장 이전적지에 대한 공원녹지 용지확보, 수변공간의 활용 등을 통하여 도시녹색공간 확충이 가능할 것 이다. 기존도시의 공원녹지 확보기준은 현행 기준 외에 전체면적 및 시가화면적 대비 공원녹지면적 의 비율(총량기준)을 제시하여 기존도시가 목표로 해야 할 공원녹지량을 제시함이 바람직하다.
새롭게 개발되는 도시의 경우는 공원녹지공간 의 확충에 각종 도시계획적 기법을 적용할 수 있을 것이다. 충분한 공원녹지의 확보를 위하여 각종 개 발계획 수립시 계획면적, 용도지구면적 등을 고려 하여 일정비율의 공원녹지량(총량기준)을 확보하 도록 할 수 있을 것이며, 확보기준은 과거 각종 개 발계획의 실적자료와 국민의 녹지공간 수요 등을 고려하여 마련할 수 있을 것이다.
또한 기존도시에 대하여 녹지정비계획에 따라 녹지보전 및 도시녹화를 위하여 필요한 경우 녹지 보전지구, 중점녹화지구 등의 용도지구를 지정할 수 있도록 하는 등 지방자치단체가 도시녹색공간 의 확충·보전과 관련하여 다양한 방법론을 구사 할 수 있도록 할 계획이다.
4. 도시녹화에 대한 시민참여
현재까지의 도시공원·녹지는 해당 시장·군수가 설치하여 관리하도록 하고 있으나, 현재도 마을주 민이 마을의 주인이라는 관점에서 마을 내 도시공 원·녹지관리와 관련한 마을주민의 자발적인 참여 가 이루어지고 있으며 앞으로 더욱 활발하게 진행 될 것으로 보인다.
도시공원, 도시녹지 외에도 다양한 형태의 도시녹 색공간을 규정할 수 있도록 함으로써 지방자치단 체와 시민단체(또는 시민)가 동반자적인 관점에서 도시의 녹지환경을 개선·발전시킬 수 있는 관련 제도의 도입이 시급하다. 이와 관련하여 이번 제도 개선방안에서는 도시녹화에 대한 시민참여제도를 새롭게 도입하기로 하였다.
즉, 시장·군수는 개인소유 토지에 대해 토지소 유자와 녹지계약을 체결하여 조성된 녹지(시민녹 지)를 일반시민에게 제공하도록 하고, 녹지계약을 체결한 자에게는 종합토지세 감면, 시민녹지 안내 표지 설치 등을 지원할 수 있도록 할 계획이다. 또 한, 도시녹화와 관련된 시민운동의 활성화를 위하 여 시장·군수는 일정지역 내 다수의 토지소유자 와 녹지협정을 체결하여 주택가 등에 대하여 녹지 율 증대를 추진할 수 있도록 하고, 녹지협정이 체결 된 지역에 대해서는 묘목·꽃씨, 녹지협정지역 표 지설치 등을 지원할 수 있도록 할 계획이다.
이러한 녹지계약이나 녹지협정은 일본에서는 이미 도시녹지보전법에서 규정하여 운영하고 있으 며, 우리나라의 경우도 서울시에서 이미 조례로 규 정하여 제도를 시행중이다.
5. 미집행 도시공원의 해소
도시자연공원은 전체 도시공원의 58%를 차지하는 등 가장 비중이 큰 공원으로서, 도시자연환경의 보 호와 도시민에게 휴식공간을 제공하기 위하여 도 시계획시설로 결정하도록 하고 있으며 현 제도에 서는 전체면적의 20%까지 공원시설구역을 지정하 고 공원시설을 집단화하여 설치할 수 있다. 따라서
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주로 산지에 지정된 도시공원이라고 하더라도 시 장·군수가 그 토지를 수용하여 공원시설을 설치 하여야 하며, 그 결과 도시자연공원은 원래의 지정 목적과는 달리 공원시설구역에 의하여 광범위한 도시자연이 훼손되는 등 문제점이 나타나고 있다.
또한, 도시자연공원의 토지를 매수하지 않거나 매수 후 필요한 시설설치 등의 조성활동을 하지 않 는 경우에는 미집행시설의 일몰제에 의해 2020년 에는 도시공원에서 해제되는 문제점을 내재하고 있으며, 현재 상태가 지속되는 경우 도시자연공원 의 약 86%가 도시공원에서 자동해제될 수밖에 없 는 실정이다.
따라서 도시지역의 산지 등 별도의 조성이 필요 없는 도시자연공원은 도시계획시설에서 도시공원 구역으로 전환하여 용도구역의 개념으로 관리하도 록 하며, 공원구역 내에는 집단취락 정비 및 공원시 설 설치를 위해 취락지구·시설지구를 도입하는 방안을 추진할 계획이다.
이외에도 장기미집행 공원녹지의 조성을 위하 여 도시개발특별회계, 개발제한구역 훼손부담금 등 다양한 재원확보방안을 강구하도록 하며, 공원 녹지로서 그 기능을 상실한 경우에 대해서는 해 제·조정이 가능하도록 도시관리계획 수립지침상 의 공원조정기준 등을 현실에 맞도록 개선해 나갈 계획이다.
6. 기타
앞에서 언급한 제도개선방안 이외에도 부족한 도 시지역의 공원녹지 용지의 확보를 위하여 개발제 한구역 소규모 단절토지, 학교 등 공공시설의 이전 적지에 대해서는 도시공원·녹지로 우선 확보토록 유도할 계획이다.
또한, 도시공원의 이용자 관점에서 현실적으로 꼭 필요한 시설이 설치될 수 있도록 생태학습원·
주말농장·족구장 등은 공원시설에 포함하도록 하 고, 기존 공원시설 중 도시공원과 관련이 없는 기 원·독서실 등은 공원시설에서 제외할 예정이다.
아울러, 10만m2이상의 도시공원에는 관리사무 소를 설치하여 관리하도록 하며 공원 내의 불법영 업행위, 불법 물건적치 등에 대해서는 300만 원 이 하의 벌금에 처하는 등 도시공원을 체계적으로 관 리할 수 있도록 할 계획이다.
맺음말
우리나라는 과거 눈부신 경제발전에 따른 도시의 성장·발전과 더불어 이에 걸맞는 형태로 국토·
도시관련 각종 제도들이 개선되어 왔다. 그러나 그 동안 도시공원·녹지제도의 경우는 도시계획상의 중요성에도 불구하고 1960년대의 틀을 그대로 유 지하고 있는 등 현실과 맞지 않다는 여론이 많았던 것이 사실이었다.
앞으로 도시공원·녹지제도를 대폭 개선함으로 써 과거 잿빛으로 상징되던 도시의 이미지를 녹색 으로 전환할 수 있도록 하고 주택과 단순기반시설 로 가득한 도시의 요소요소에 녹색공간이 조성될 수 있도록 하여 도시의 실질적인 가치를 향상시킬 수 있도록 하며, 도시의 주인인 도시민이 도시녹색 환경을 적극적으로 개선할 수 있도록 하는 등 건전 한 민·관 파트너십을 형성해 나갈 예정이다.
앞으로 도시공원·녹지제도가 도시계획체계에 서 제 역할을 할 수 있도록 우리 도시를 사랑하는 많은 관계자의 관심과 질책을 기대한다.
