에너지 전환을 위한 지역의 역할

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제468호 2020 OctOber

2020년, 코로나19 위기극복을 위해 각계에서 그린 뉴딜(Green New Deal)¹⁾에 대한 요구 가 빗발치자 정부는 제3차 추경에 그린 뉴딜 관련 예산을 상당히 반영했다. 각 지자체에 서도 지역 상황에 맞는 자체적인 그린 뉴딜 정책을 쏟아 내고 있다. 해외의 경우 EU에서 는 그린 딜(Green Deal) 예산으로 1500조 원을 책정했고, 미국에서는 11월 대선에서 민 주당 조 바이든 후보가 당선되면 그린 뉴딜 예산으로 4년간 2400조 원을 투자해 인프라 와 에너지 부문을 개혁하겠다고 공약한 바 있다. 우리나라 는 5월 12일 열린 국무회의에서 문재인 대통령이 한국형 뉴 딜에 그린 뉴딜 포함을 언급했고, 7월 14일 한국판 뉴딜 종 합계획²⁾이 발표되었다.

그린 뉴딜은 3대 역점 분야, 8개 프로젝트로 추진되며 2025년까지 총 73조 4천억 원이 투입되는 사업이다. 이 를 통해 65만 9천 개의 일자리를 창출하고 1229만 톤 (2025년 국가 온실가스 감축목표량의 20.1%)의 온실가스 를 감축한다는 목표를 가지고 있다.³⁾

전국 광역 및 기초지자체들도 탄소중립이라는 슬로건을 내

그린 뉴딜 종합계획

에너지 전환을 위한 지역의 역할

박기현 에너지경제연구원 연구위원 (pkihyun@keei.re.kr)

1) 그린 뉴딜은 그린과 뉴딜의 합성어로, 뉴딜은 1930년대 미국 루스벨트 대통령이 대공황을 극복하기 위해 추진한 정책임.

그린 뉴딜은 현재 인류가 직면한 위기를 극복하기 위해 사회를 대전환하는 특단의 조치가 필요하다는 공감대에 따라, 정책을 뉴딜과 같은 방식으로 전개하되 방향성을 ‘그린’으로 하겠다는 개념임.

2) 종합계획은 디지털 뉴딜, 그린 뉴딜을 양대 축으로 하며 안전망 강화가 두 축을 받치고 있는 구조로 설계됐음. 한국판 뉴딜의 비전은 추격형 경제에서 선도형 경제로, 탄소의존 경제에서 저탄소 경제로, 불평등사회에서 포용사회로 변화 시키겠다는 것임.

3) 3대 역점 분야는 △도시·공간·인프라 녹색 전환, △저탄소·분산형 에너지 확산, △녹색산업 혁신생태계 구축이며, 8개 프로젝트는 △국민생활과 밀접한 공공시설 제로에너지화, △국토·해양·도시의 녹색생태계 회복, △깨끗하고 안전 한 물관리체계 구축, △에너지관리 효율화 지능형 스마트그리드 구축, △신재생에너지 확산기반 구축 및 공정한 전환 지 원, △전기차·수소차 등 그린 모빌리티 보급 확대, △녹색선도 유망기업 육성 및 저탄소·녹색산단 조성, △R&D·금융 등 녹색혁신기반 조성 등임.

<그림 1> 한국판 뉴딜 투자계획

자료: 칸(Khan)뉴스 2020.

2025년까지

총 160.0 ^{조 원 투자}

걸고 자체적인 그린 뉴딜 정책을 발표하고 있다. 서울시는 ‘서울판 그린 뉴딜’의 일환으로 탈 탄소 경제사회로의 대전환을 통해 기후위기 대응, 불평등 해소, 녹색일자리 창출을 달성한 다는 전략이다. 앞으로 건물, 수송, 도시 숲, 신재생에너지, 자원순환 등 5대 분야에 2조 6천 억 원을 투입할 예정이다. 충남은 ‘충남형 그린 뉴딜’에 5년 동안 2조 6472억 원을 투입해 일 자리 5만 6424개를 마련한다고 발표했다. 경남은 에너지 전환과 탄소중립경제를 지향하며 화석연료에서 재생에너지로의 에너지체제 전환이 목표다. 이를 위해 친환경 추진 선박, 자 동차, 가스터빈, 풍력발전기술, 그린 산단, 스마트 산단 등 산업부문의 전환을 중심으로 그 린 뉴딜 계획을 수립하고 있다.

그린 뉴딜에서 제시하는 목표를 달성하고 궁극적으로 에너지 전환을 성공적으로 이행 하기 위해서는 정부가 거시적 비전과 목표를 설정하고, 에너지 전환의 이행을 분산화 (decentralization) · 지역화(localization)하는 것이 필요하다.

신재생에너지 보급 확대, 에너지효율 향상 등 에너지 전환의 핵심적 사업은 지역성이 높고, 지역이 중앙정부보다 지역의 상황 및 특성에 대한 정보도 우월하다. 이러한 특징을 고려하여 지역의 역할 강화를 통한 에너지 전환의 이행은 필수적이라 할 수 있다. 지역 주 도의 에너지 전환을 실현하기 위해서는 ‘분권화’와 ‘지역산업화’를 양대 축으로 하여 정책 을 설계할 필요가 있다.

에너지시스템의 분권화는 지역의 민원 · 갈등 이슈들이 대부분 지역 내에서 해결 가능 할 정도로 지역분권 개념을 구현하는 것이며, 성과 기반의 지역산업화는 지역이 사업주 체가 되어 스스로의 편익을 극대화하도록 제반여건과 평가체계를 구축하는 것이다. 에너 지시스템의 성공적인 지역분권화를 위해서는 먼저 중앙정부와 지방정부 간의 권한범위 설정과 역할분담 기준이 정립되어야 한다. 정부 간 역할 배분이란 일반적으로 중앙-지방 정부 사이의 기능 및 권한 배분을 말한다. 이는 중앙정부와 지방정부 간에 에너지 사업과 관련되는 여러 종류의 기능을 효율적으로 수행하기 위해서 그 역할과 권한을 배분시키는 것이다. 기능 배분과 사무 배분은 어떠한 기능을 어느 정부 단위에서 수행하는가에 대한

지역에너지 역할 배분 원칙

<표 1> 지역에너지 정책방향 목표

방향 1 에너지시스템의 분권화

“지역 이슈가 지역 내에서 해결될 정도의 분권 구현”

방향 2 성과 기반의 지역사업화

“지역이 주체가 되어 스스로의 편익을 극대화”

법·제도 측면

지역 권한 범위의 확대와 중앙-광역-기초 간 역할분담 기준 정립을 위한 법령체계 개선

각종 예산/기금 및 법정 지원금 운영 관련 제도 정비로 지역산업화 투자기반 강화 사업 추진

체계 측면

지자체 에너지사업 전담조직(지역에너지센터 등)의 역할 및 임무의 구체화

정부사업 중 지역성 강한 사업들은 지자체로 사업주체 조정 협력 및 환류 측면 지자체 전담기관과 중앙정부기관 간의

협력체계 구축 및 기능 조정

지역계획과 성과평가를 바탕으로 한 인센티브 및 페널티 관련 체계 구축

자료: 박기현, 이상준 2020.

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논의라 할 수 있다. 우리나라의 경우 법적으로 기능 배분은 사무 배분이라는 단어로 규정 되어 있으며, 우리나라의 사무 배분 원칙은 「지방자치법」 제9조, 10조, 11조에 의거하여 논의되고 있다(<표 2> 참조).

우리나라는 지방분권화 제도의 시행 이후 중앙과 지방의 기능 배분에 대한 논의가 진 행되고 있다. 그러나 실제로 에너지나 환경 등 국가 전체가 개입해야 하는 사무에 관해 서, 과연 이와 같은 사무들을 지방으로 이양하는 것이 바람직할 것인가에 대한 의문이 지 속적으로 제기되고 있다. 특히 이러한 의문은 크게 사무의 기능 측면과 재정 및 자율권의 부족에서 제기되고 있는데, 이에 대한 세부 논의는 다음과 같다.

첫째, 기능적 측면에서 국가 사무와 지방정부의 사무 구분이 곤란하다. 이것은 사무와 기능에 대한 구분의 불명확성, 이양대상 국가 사무의 기준을 무엇으로 할지에 대한 갈등, 법령상의 규정만으로 국가 사무와 지방 사무를 구분하는 한계 등에서 기인한다. 또한 국 가와 지방정부 간 기능배분 조사에 있어서 대부분 국가 사무와 지방 사무로 구분하고 있 는데, 이 경우 지방 사무는 시 · 도 및 시 · 군 · 구 중 어느 곳의 사무인지 혹은 자치단체 고유 사무인지를 구분하기 어렵다.

둘째, 중앙에서 위임하는 사무와 재정이 균형 있게 배분되지 않은 상태에서 지방자치단체 가 가진 한정된 자원으로 국가와 역할을 배분하는 것은 적절하지 않다. 지방자치의 보장에는 지방정부의 자주재정권이 반드시 포함되기 때문에 기능 배분은 재정 배분과 함께 이루어져야 한다. 중앙정부는 중앙행정권한을 지방정부에 이양할 경우, 그에 상응하는 기구와 인력의 확 대, 재원의 이양이라는 노력을 수반해야만 지방분권의 추진목적을 달성할 수 있을 것이다.

셋째, 지방정부의 인력 · 효율성 부족으로 정책의 부작용이 발생할 수 있으며, 이 역시 지방자치단체의 재정문제와 연결된다. 여유롭지 못한 재정으로 현시점에서 효율성을 갖 춘 인력을 확보한다는 것은 매우 어렵다. 특히 광역적인 사무에서 발생하는 사업이거나 중앙에서만 그 기능을 담당하는 분야라면 중앙과 지방 간의 업무 배분이 이루어지기는

<표 2> 「지방자치법」에 나타난 정부 간 사무 배분의 원리와 제도

구 분 사무 배분 기준

국가 사무 기준

•외교 국방 등 국가의 존립이 필요한 사무

•물가 정책, 수출입 정책 등 전국적인 통일이 필요한 사무

•농산물, 수산물, 국토개발계획 등 전국적 규모인 사무

•검사, 연구 등 자치단체의 기술이나 재정능력으로 수행할 수 없는 사무

시·도 사무 기준

•행정처리 결과가 2개 이상의 시·군 및 자치구에 미치는 광역적 사무

•시·도 단위로 동일한 기준에 따라 처리되어야 할 성질의 사무

•지역적 특성을 살리면서 시·도 단위로 책임성을 유지할 필요가 있는 사무

•국가와 시·군 및 자치구 사이의 연락·조정 등의 사무

•시·군 및 자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당한 사무

•2개 이상의 시·군 및 자치구가 공동으로 설치하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설을 설치하고 관리하는 사무 시·군·구 사무 기준

•시·도가 처리하는 것으로 되어 있는 사무를 제외한 사무

•시·도와 시·군 및 자치구는 사무를 처리할 때 서로 경합하지 않도록 하며, 사무가 서로 경합하면 시·군 및 자치구에서 먼저 처리함

어렵다. 이 경우 지방에서의 인력 또는 효율성 부족으로 인해 분권화의 함정(pitfalls of decentralization)을 야기시킨다.

넷째, 실제 중앙정부의 과다한 통제로 인하여 지방자치단체가 이양받은 사무에 대한 자 율권이 부족하다. 국가는 권한 및 사무를 지방자치단체에 포괄적 · 일괄적으로 이양하기 위 하여 필요한 법적 조치를 마련해야 한다고 명시하고 있지만, 아직 이와 관련된 법적 조치가 미흡하다. 이러한 문제점에도 불구하고 정부 간 관계에 있어서 중앙권한의 지방 이양은 지 속적으로 이루어져 왔다. 특히 에너지 분야는 중앙과 지방의 원활한 협업에 의해서만 소기 의 성과를 거둘 수 있으므로 이러한 맥락에서 지역에너지 사업에 대한 중앙과 지방의 권한 및 역할 분담 원칙이 제시되어야 하고, 그에 따라 사업별 역할 분담이 명시되어야 한다.

하지만 에너지 분야에서 중앙과 지방의 권한 및 역할 분담의 기준을 정하는 것은 어렵 고 복잡하다. 일례로 에너지시장을 전력시장, 가스시장, 열시장으로 분류한다고 가정해 보자. 각각의 시장구조 및 요금체계가 다르고 거버넌스 구조가 상이하므로 각 분야에 동 일한 기준으로 중앙-지방의 권한 및 역할을 부여한다면 효율성이 떨어질 것이다. 일반적 으로 고려되는 중앙-지방정부의 권한 및 역할분담의 원칙으로는 비경합성, 보충성, 효율 성, 포괄성, 충분재정 등이 있다. 첫째, ‘비경합성’은 정부가 업무를 추진하는 데 있어서 중앙정부와 지방자치단체 혹은 지방자치단체 간 상호 업무가 중복되지 말아야 한다는 원 칙이다. 둘째, ‘보충성’은 지방정부가 수행할 수 있는 업무를 상급 정부가 관여해서는 안 된다는 원칙이다. 셋째, ‘효율성’은 보충성의 원칙을 받아들이는 전제하에서도 중앙정부 가 처리하는 편이 효율적일 때 채택되는 원칙이다. 넷째, ‘포괄성’은 사무 배분에 있어서 밀접하게 연관된 업무는 분할하지 말고 함께 배분해주어야 한다는 원칙이다. 다섯째, ‘충 분재정’은 지방정부가 해당 사무를 처리하는 데 있어서 필요한 재정을 충분히 지원해야 한다는 원칙이다.

현재 에너지 관련 법령에서의 권한 배분은 대부분 국가 사무로 규정되어 있고, 지자체의 역할은 지역에너지계획을 수립하고 시책을 시행하는 촉진과 장려의 대상으로 규정하고 있다. 또한 현재 지자체별 지역에너지 사업의 추진여건에 큰 차이가 있는 상황을 고려한 다면, 지역에 대한 권한 이양방식은 모든 지자체를 대상으로 일률적 · 강제적 이양보다는 지자체의 자율성을 존중하는 방식의 점진적 이양이 합리적이라고 할 수 있다. 먼저 신재 생에너지 및 에너지 수요관리 분야를 시작으로 순차적으로 필요한 권한을 발굴하고 이양 할 필요가 있다. 단순 창구역할이나 집행업무 등의 분절적 이양방식은 지양하고, 전체 업 무흐름을 고려한 기획 등 능동적인 역할을 지자체에 부여할 필요가 있다.

제3차 에너지기본계획(2019년 6월)과 제6차 에너지이용합리화계획(2020년 8월)에서 언급된 에너지다소비사업자를 대상으로 하는 에너지진단 관련 업무를 지자체(광역)가 조 례를 통하여 운영할 수 있도록 에너지이용합리화법 개정을 추진한다. 이제까지 산업통상

지역에너지

역할분담방향

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자원부 장관의 업무였던 것을 시 · 도지사에게도 개선명령 권한을 부여하고, 에너지진단 의 범위 · 방법, 개선명령의 요건 · 절차 등도 조례로 정할 수 있도록 허용한다는 것이다.

즉, 지자체는 진단절차 수립 → 개선명령 → 사후관리(과태료)까지 업무 권한의 연속성을 부여받는 것이다.

지역에 이관 가능한 업무인 지역에너지 절약 사업도 사업의 추진과정에서 지자체의 역 할과 재량권을 확대할 필요가 있다. 지역에너지 절약 사업은 지자체가 관할지역 내의 에 너지 수급안정 또는 에너지 이용합리화를 목적으로 추진하는 제반사업 지원 제도를 말한 다.⁴⁾ 사업지원 대상평가 및 사업선정/통보업무를 지자체로 이관하고, 향후 산업통상자원 부는 포괄보조금 형태로 지자체에 교부하는 것이다. 지자체가 지역 특성에 맞는 에너지 이용합리화를 통해 지역에너지 기본계획의 효율적인 달성을 도모하기 위함이다.

지역에너지 사업을 추진함에 있어 단기적으로 지역에서 추진하고자 하는 사업이 규 제로 인해 불가능할 경우, 규제 샌드박스(sand box)나 규제 자유특구 등을 적극 활용할 필요가 있다. 규제 자유특구는 규제 없이 혁신기술 · 사업을 테스트할 수 있는 특별구역 으로, 지자체(비수도권)의 신청에 따라 규제 자유특구 위원회의 심의를 거쳐 지정한다.

2019년 4월 제도도입 이후 현재 8개 지자체 내에 특구를 지정하였다. 중장기적으로는 중 앙정부의 권한 중 지자체로 이양이 필요한 권한을 순차적으로 발굴 · 이양해야 한다.

에너지부문에서는 에너지 전환에 부합하면서 지역에서 수행가능한 다양한 역할을 발굴 해 이양을 추진할 필요가 있다. 먼저 에너지 전환의 목표에 일치하고 지역밀착형이며, 중 앙정부의 창구역할 성격의 사업부터 순차적으로 권한 · 업무 이전을 추진하는 것이 바람 직하다. 중앙정부, 지자체, 유관기관, 민간전문가로 전담 TF팀을 구성하여 유형별로 검 토대상과 권한을 선별하고 타당성을 검토할 필요가 있다.

또한, 지역에너지공사나 지역에너지센터 등 ‘지역에너지 전담기구’를 설치 및 운영하여

<그림 2> 지역에너지 절약 사업 업무이관 예시

자료: 박기현, 이상준 2020.

사업신청

지자체

동일

한국에너지공단

지자체

산업통상자원부 산업통상자원부/

지자체

산업통상자원부

산업통상자원부

지자체

동일

지자체 산업통상자원부/

지자체 사업지원

대상평가 지원사업

선정/통보 사업비

교부 사업수행 사후관리

▶ ▶ ▶ ▶ ▶

현행 개편

4) 본 사업에는 기반구축 사업, 시설보조 사업이 있음. 기반구축 사업은 지역 내의 에너지를 효율적으로 개발하거나 활용 하기 위한 능력을 확충하기 위한 사업으로, 교육 홍보 사업이나 타당성 조사 사업 등이 여기에 속함. 시설보조 사업은 지역 내의 에너지 이용합리화를 위한 에너지 절약시설 설치지원 사업을 말하며 폐열회수설비 교체나 LED 금융연계 등이 있음.

시사점

지자체의 역할을 확대하도록 해야 한다. 에너지 교육 · 연구, 발전 · 지역난방 · 수요관리 등 지역에너지 사업의 추진과 지자체 주도의 계획입지 제도에 대한 전담 및 에너지 복지 사업 담당 등을 맡아서 해야 할 기구가 필요하기 때문이다. 단기적으로는 국가 에너지사 무의 지자체 이양과 관련하여 지방자치단체의 에너지사무 일부를 지역에너지 전담기구 로 위탁하여 추진한다. 중장기적으로는 지역 내 에너지사업 이행 및 에너지설비에 대한 운영 · 관리를 총괄하는 지역에너지 전담기구로 자립하여 나가야 할 것이다.

이 글에서는 중앙-지방의 역할분담 방안을 제시하기보다는 향후 나아갈 방향에 대해 살펴보았다. 중앙-지방의 역할분담을 명확히 제기하기 위해서 먼저 법령체계를 개정할 필요가 있다. 현재 한국의 거의 모든 에너지 관련 법과 제도는 중앙정부에 권한과 책임이 집중되어 있다고 볼 수 있다. 즉, 에너지 사업의 권한 대부분은 산업통상자원부 장관에게 있고 실행은 에너지공단에 위임되어 있으며, 지자체는 인력부족, 예산부족 등으로 인해 중앙정부의 공모사업에 의존하는 구조이다. 일례로 상위법인 「에너지법」에서 지방자치단 체의 권한과 책무는 제7조 지역에너지계획 수립에 국한되어 있으며, 계획수립에만 초점 을 맞출 뿐 이를 실행해야 한다는 조항은 없다. 또한 「에너지이용 합리화법」에서도 지자 체의 임무와 권한 책임에 대한 내용은 거의 전무한 상태다. 따라서 주요 에너지법상에서 지자체 권한과 책무를 부여하는 방향으로 개정할 필요가 있다. 하지만 에너지분권을 위 한 권한과 책무 이양, 법령 개정 등의 중대한 사안은 결코 서둘러서는 안 된다. 국민의 평 안과 복지증진을 위해 충분한 시간을 가지고 국민들의 의견 수렴을 통해 중앙정부와 지 방정부는 서로 머리를 맞대고 신중히 결정해 나가야 할 것이다.

관계부처 합동. 2020. 한국판 뉴딜 종합계획: 선도국가로 도약하는 대한민국의 대전환. 세종: 기획재정부.

박기현, 김창훈. 2016. 지역에너지사업 실태분석을 통한 중앙-지방정부 간 에너지부문 협력증진 방안 연구. 울산: 에너지 경제연구원.

박기현, 이상준. 2020. 지역에너지정책 추진체계 혁신방안 연구. 에너지경제연구원 내부자료.

산업통상자원부. 2019. 제3차 에너지기본계획.

_______. 2020. 제6차 에너지이용합리화계획.

칸(Khan)뉴스. 2020. 에너지·건축 ‘녹색 패러다임’ 그린 뉴딜로 새판 짠다. https://www.kharn.kr/news/article.

html?no=13401 (2020년 9월 10일 검색).

참고문헌

<그림 3> 지자체의 역할이 비교우위에 있는 분야 예시

•수혜자 또는 지역의 특성에 맞게 정책을 추진하는 것이 성과를 높일 수 있는 분야

•자발적 참여를 통해 에너지시스템 마지막 단계까지 도달하는 것이 중요한 분야

•현장에서 다양한 이해관계를 조정하는 것이 사업의 성패를 좌우하는 분야

•지역주민 주도로 솔루션을 찾고 그 편익을 해당 지역에서 향유할 수 있어 지역 경제 성장과 자립에 기여할 수 있는 분야

자료: 박기현, 이상준 2020.