근로빈곤층 지원정책 개편방안 연구

연구보고서 2009-26-3

근로빈곤층 지원정책 개편방안 연구

Study on Reform of Activation Policies in Korea

노대명·홍경준·최승아·전지현·박은영

한 국 보 건 사 회 연 구 원

기초보장·자활정책평가센터

연구보고서 2009-26-3 근로빈곤층 지원정책 개편방안 연구 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 가 격 2009년 12월 노 대 명 외 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 268(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 예원기획 8,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2009 ISBN 978-89-8187-603-6 93330

머 리 말

우리사회에서 근로빈곤층 문제는 비교적 최근에 주목을 받기 시작하였다. 하지만 그것은 국제적으로도 그리 늦은 것은 아니다. 미국을 제외한 대부분 의 국가가 최근에 들어 근로빈곤층 연구에 많은 자원을 투입하고 있다는 점이 이를 말해준다. 이러한 뒤늦은 관심은 근로빈곤층 문제가 담고 있는 중요한 정책적 함의와 무관하지 않다. 그것은 근로빈곤층의 발생원인과 양 태가 노동시장체제나 복지국가체제와 밀접한 관련이 있음을 의미한다. 한편 으로는 저임금노동이나 불완전노동이 증가하는 최근의 추세에 대처해야 할 필요성, 다른 한편으로는 복지국가 개편과정에서 근로빈곤층을 지원할 수 있는 효과적인 제도를 설계해야 할 필요성과 맞물려 있는 것이다. 그리고 이러한 새로운 제도의 설계는 고용정책과 복지정책의 유기적 관 계를 강화하는 것에서 출발해야 한다. 유럽 국가들의 경우, 노동시장에서 일차적 소득불평등이 발생하면, 조세정책, 복지정책 등을 통해 이를 완화시 킴으로써 소득분배구조가 악화되는 것을 예방한다. 이에 비해 우리사회는 조세제도와 사회보장제도가 그러한 역할을 충분히 수행하지 못하고 있는 것이다. 여기서 유기적 관계란 복지제도가 근로빈곤층이 복지에 의존하는 현상을 최소화하며, 고용제도가 근로빈곤층의 상향 노동이동을 촉진하는 방 향으로 설계되어야 한다는 것을 의미한다. 근로빈곤층 문제는 기본적으로 빈곤문제의 충격을 증폭시키는 역할을 한 다는 점에서 정책적으로 주목해야 할 사안이다. 중장기적인 관점에서 보면, 노동하는 사람의 빈곤문제는 해당 개인의 문제로 그치지 않고, 아동의 빈곤 대물림과 사회적 갈등의 확대, 노인 등 부양인구의 방기 등 다양한 문제를

야기하게 된다. 따라서 근로빈곤층은 근로할 수 있기 때문에 잠시 미루어두 어도 좋은 집단이 아니라, 적극적으로 지원해야 하는 집단인 것이다. 이러한 맥락에서 볼 때, 최근 세계 각국의 연구자들이 근로빈곤층 문제 에 주목하고 다양한 정책을 제시하는 것은 결코 우연이 아니다. 따라서 본 연구는 근로빈곤층 국제비교 연구를 위한 기초보고서로서 유럽의 근로빈곤 층 규모와 실태, 그리고 이들을 지원하는 데 따른 정책적 쟁점에 초점을 맞추고 있다. 본 연구는 노대명 연구위원의 책임 하에 원외에서는 성균관대학교 사회 복지학과 홍경준 교수, 연세대학교 사회복지학과 박사과정 최승아, 원내에 서는 전지현, 박은영 연구원의 참여로 이루어졌다. 연구보고서에 대한 조언 을 주신 여유진 부연구위원과 이태진 부연구위원에게 감사드린다. 본 연구 에 들인 많은 노력에도 불구하고 한계가 있다면, 그것은 전적으로 연구진의 능력 탓이다. 본 보고서가 향후 근로빈곤층에 대한 연구과 정책설계에 기여할 수 있는 정책 자료로 널리 활용되기를 기대하며, 끝으로 본 보고서에 수록된 모든 내용은 저자들의 의견이며 본 연구원의 공식견해가 아님을 밝혀둔다. 2009년 12월 한국보건사회연구원장

김 용 하

목 차

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Abstract ··· 1

요약··· 3

제1장 서론··· 13

제1절 연구목적 ··· 13 제2절 연구방법 ··· 15 제3절 본 연구의 특징과 차별성 ··· 16

제2장 근로빈곤 문제의 이론적 검토··· 21

제1절 근로빈곤층 개념정의 ··· 21 제2절 근로빈곤층 발생원인 ··· 30 제3절 근로빈곤층 지원정책의 주요 쟁점 ··· 40 제4절 소결 ··· 50

제3장 각국 근로빈곤층 지원정책의 비교··· 55

제1절 문제제기 ··· 55 제2절 근로빈곤층 지원정책의 배경과 이념체계 ··· 57 제3절 미국의 근로빈곤층 지원정책 ··· 63 제4절 영국의 근로빈곤층 지원정책 ··· 68 제5절 프랑스의 근로빈곤층 지원정책 ··· 75 제6절 한국의 근로빈곤층 지원정책 ··· 81 제7절 시사점 ··· 87

제4장 한국 근로빈곤층의 규모와 특성··· 95

제1절 문제제기 ··· 95 제2절 빈곤율 추정을 통한 데이터 비교검증 ··· 96 제3절 근로빈곤층의 추정 규모 ··· 108 제4절 근로빈곤층의 소득실태와 사회보장 ··· 138 제5절 근로빈곤층의 취업실태와 취업결정요인 ··· 150 제6절 소결 ··· 169

제5장 근로빈곤층 소득이전제도의 효과분석··· 173

제1절 연구목적 ··· 173 제2절 사용자료․인구집단․소득의 원천별 구분 ··· 176 제3절 소득이전 프로그램 분배효과 측정 방법 ··· 180 제4절 분석의 결과 ··· 191 제5절 소결 ··· 216

제6장 근로빈곤층 지원정책 개편방안··· 223

제1절 제도개편의 필요성 ··· 223 제2절 근로빈곤층 지원정책의 발전방향 ··· 226 제3절 제도개편을 위한 과제와 추진전략 ··· 236

제7장 결론··· 249

제1절 근로빈곤층 지원정책 개편을 위한 전략적 과제 ··· 249 제2절 근로빈곤층 지원정책 개편을 위한 정책제안 ··· 251

참고문헌··· 257

Contents

표 목차

〈표 2- 1〉근로빈곤층 지원정책의 정책영역별 주요 지향 ···44 〈표 3- 1〉근로연계복지 정책의 유형 ···61 〈표 3- 2〉미국 TANF의 자활사업 프로그램 ···67 〈표 3- 3〉영국의 뉴딜 프로그램 ···72 〈표 3- 4〉영국 근로유인 인센티브 ···73 〈표 3- 5〉프랑스의 자활사업 프로그램 ···79 〈표 3- 6〉자활프로그램 유형 및 실시기관 ···85 〈표 3- 7〉자활사업 성공률 추이 ···86 〈표 3- 8〉각국의 근로빈곤층 지원정책 비교 ···88 〈표 4- 1〉2008년 소득유형별․빈곤수준별 상대빈곤율 ···98 〈표 4- 2〉2008년 소득유형별․빈곤수준별 상대빈곤층 추정 규모 ·98 〈표 4- 3〉2008년 빈곤수준별 절대빈곤율 ···99 〈표 4- 4〉2008년 빈곤수준별 절대빈곤층 추정 규모 ···99 〈표 4- 5〉한국복지패널에 따른 빈곤율 추이 ···101 〈표 4- 6〉연령구간별 상대빈곤율 추이(가처분소득 기준) ···104 〈표 4- 7〉연령구간별 절대빈곤율 추이(공공부조전 경상소득 기준) 105 〈표 4- 8〉2006~2007년 한국복지패널과 전국가계조사의 빈곤율 비교 ···106 〈표 4- 9〉복지패널 표본통제 및 전국가계조사자료 보정 통한 빈곤율 비교 ·107 〈표 4-10〉근로연령빈곤층 및 핵심근로연령빈곤층의 추정 규모 ···112 〈표 4-11〉근로연령빈곤층(18~64세)의 추정 규모 ···113 〈표 4-12〉소득유형별․빈곤선 기준별 근로연령 빈곤층의 규모 ···114 〈표 4-13〉근로능력빈곤층의 규모와 추이 ···117 〈표 4-14〉근로능력빈곤층의 규모와 추이 ···117 〈표 4-15〉광의의 근로능력빈곤층의 규모와 추이(상대빈곤선) ···118

〈표 4-16〉광의의 근로능력빈곤층의 규모와 추이(절대빈곤선) ···119 〈표 4-17〉연령구분 및 종사지위에 따른 근로능력빈곤층의 규모 ···121 〈표 4-18〉연도별 빈곤기준별 취업빈곤층 추정 규모 ···123 〈표 4-19〉연도별 빈곤기준별 취업빈곤층 및 피부양자 추정 규모 ··124 〈표 4-20〉연도별 빈곤기준별 경제활동빈곤층 추정 규모 ···125 〈표 4-21〉경제활동인구의 종사상지위별 빈곤층 추정 규모 ···127 〈표 4-22〉2008년 취업빈곤층 규모 ···129 〈표 4-23〉취업빈곤층의 추정 규모(2006년 기준) ···132 〈표 4-24〉2005년~2007년 전체인구의 소득지위 변화 ···134 〈표 4-25〉2005년~2007년 전체가구의 소득지위 변화 ···134 〈표 4-26〉2005년~2007년 전체 근로능력자의 소득지위 변화 ·136 〈표 4-27〉2005년~2007년 전체 근로능력가구의 소득지위 변화137 〈표 4-28〉한국복지패널조사(제3차)자료 사적․공적이전소득 원천별 구성 ·140 〈표 4-29〉소득계층/소득분위별 균등화된 가구소득의 변화 ···141 〈표 4-30〉소득계층/소득분위별 균등화된 가구소득 변화(가처분소득=100) 142 〈표 4-31〉전체가구의 소득분위별 연간 공적이전소득 및 사적이전소득 ···143 〈표 4-32〉근로능력가구의 소득분위별 연간 공적이전소득 및 사적이전소득 145 〈표 4-33〉전체가구의 사회보장제도 수급실태 ···146 〈표 4-34〉근로능력가구의 사회보장제도 수급실태 ···147 〈표 4-35〉가구유형별, 소득유형별 연 평균소득 ···149 〈표 4-36〉가구유형에 따른 소득유형 간 소득증감율 비교 ···150 〈표 4-37〉근로능력자 및 근로능력빈곤층 취업결정요인 관련 기초통계 ···153 〈표 4-38〉근로능력자의 취업결정요인 분석결과 ···155 〈표 4-39〉여성근로능력자/여성근로능력빈곤층 취업결정요인 관련 기초통계 156 〈표 4-40〉여성 근로능력자의 취업결정요인 분석결과 ···158

Contents

〈표 4-41〉기초생활보장제도 근로능력수급자 취업결정요인 관련 기초통계 ·159 〈표 4-42〉기초생활보장제도 근로능력수급자의 취업결정요인 분석결과 ···160 〈표 4-43〉가구주의 취업상태 변화와 빈곤이행 ···161 〈표 4-44〉근로능력자의 취업상태변화에 따른 빈곤진입률과 빈곤탈출율 ····162 〈표 4-45〉가처분소득 기준 소득분위별 취업상태 변화 ···163 〈표 4-46〉기초보장수급자 및 빈곤층의 취업동태성 ···164 〈표 4-47〉소득계층별, 성별 취업상태변화 ···165 〈표 4-48〉소득계층별, 연령별 취업상태변화 ···166 〈표 4-49〉소득계층별, 교육수준별 취업상태변화 ···168 〈표 5- 1〉한국복지패널의 소득정의와 소득의 원천별 구성 ···179 〈표 5- 2〉빈곤지위별-가구유형별 소득이전정책의 적용실태 ···193 〈표 5- 3〉가구유형별 FGT지수의 분해; 절대빈곤 ···196 〈표 5- 4〉가구유형별 FGT지수의 분해; 상대빈곤 ···197 〈표 5- 5〉 소득원천별 FGT지수의 분해; 절대빈곤 ···199 〈표 5- 6〉소득원천별 FGT지수의 분해; 상대빈곤 ···200 〈표 5- 7〉가구유형별 소득원천별 FGT지수의 분해; 절대빈곤, 그리고 a=0인 경우 ···202 〈표 5- 8〉가구유형별 소득원천별 FGT지수의 분해; 절대빈곤, 그리고 a=1인 경우 ···204 〈표 5- 9〉가구유형별 소득원천별 FGT지수의 분해; 상대빈곤, 그리고 a=0인 경우 ···205 〈표 5-10〉가구유형별 소득원천별 FGT지수의 분해; 상대빈곤, 그리고 a=1인 경우 ···207 〈표 5-11〉가구유형별 지니계수의 분해 ···209 〈표 5-12〉소득원천별 지니계수의 분해 ···211

〈표 5-13〉소득이전 프로그램의 도구적 효율성-절대빈곤 기준 ···214 〈표 5-14〉소득이전 프로그램의 도구적 효율성-상대빈곤 기준 ···215 〈표 7- 1〉한국과 OECD의 공적사회지출의 항목별 GDP 대비 비중 ···253

그림 목차

[그림 2- 1] 근로빈곤층과 근로능력빈곤층 ···23 [그림 2- 2] 근로빈곤층과 근로연령빈곤층 ···23 [그림 2- 3] 정태적 관점에서 본 근로빈곤층 개념의 구성도 ···25 [그림 2- 4] 동태적 관점에서 본 근로빈곤층 개념의 구성도 ···26 [그림 2- 5] 한국 근로빈곤층 개념을 위한 제안 ···29 [그림 2- 6] 노동의 수요공급과 근로빈곤층의 발생 ···31 [그림 2- 7] 한국의 취업빈곤율 추이 ···35 [그림 2- 8] 탈산업화와 산업별 취업자 비중의 변화 ···37 [그림 2- 9] 비정규직근로자의 형태별 추이 ···38 [그림 2-10] 노동이동에 따른 소득변동 및 소득계층별 노동이동 경험 38 [그림 2-11] 근로빈곤층의 4대 사회보험 미가입자 비율 ···39 [그림 2-12] 상대빈곤율과 기초생활보장제도 수급자 추이 ···40 [그림 2-13] 미국의 EITC와 TANF의 실질 지출 추이 ···46 [그림 3- 1] 자활사업 운영체계 ···84 [그림 4- 1] 통계청 전국가계조사자료의 단순합계 빈곤율과 평균 빈곤율 ····100 [그림 4- 2] 한국복지패널에 따른 빈곤율 추이 ···102 [그림 4- 3] 18~64세 근로능력빈곤층 중 종사상지위별 집단의 분포 ···121 [그림 4- 4] 18~64세 근로능력자 중 종사상지위별 집단의 빈곤발생율 ···122 [그림 4- 5] 1982년 이후 취업빈곤층 규모 추이 ···129

Contents

[그림 4- 6] 취업빈곤층의 추정 규모(2008년 기준) ···130 [그림 4- 7] 취업빈곤층의 추정 규모(2006년 기준) ···132 [그림 4- 8] 2005년~2007년 전체가구의 소득지위 변화 ···135 [그림 4- 9] 2005년~2007년 전체 근로능력가구의 소득지위 변화 ···137 [그림 4-10] 전체인구 및 근로능력자의 빈곤경험 및 계속빈곤율 비교 ···138 [그림 4-11] 전체가구의 소득분위별 연간 공적이전소득 및 사적이전소득 ····143 [그림 4-12] 근로능력가구 소득분위별 연간 공적이전소득 및 사적이전소득 ·145 [그림 4-13] 소득계층별 취업변동율 ···163 [그림 4-14] 소득계층별, 성별 취업변동률 ···164 [그림 4-15] 소득계층별, 연령별 취업변동률 ···166 [그림 4-16] 소득계층별, 교육수준별 취업변동률 ···167 [그림 5- 1] Beckerman의 빈곤 감소 효율성 모형 ···190 [그림 6- 1] 근로빈곤층 지원정책의 목표 ···228 [그림 6- 2] 근로빈곤층 지원제도(가칭 자립촉진지원제도)의 기본구조 ···233 [그림 6- 3] 근로능력판정체계의 흐름도 ···238 [그림 6- 4] 급여체계 개편 따른 생계급여 수급자 규모 변화(추정) 239

1 A b s t r a c t

Abstract

Even though people sympathize with the need for expanding social spending to create employment and improve the income distribution mechanism, they do not agree to bear additional tax, and the reason is in part attributed to the outcome of the government's job creation projects and income redistribution policies of the past several years. In fact, the government had injected substantial amount of financial resources to create jobs, but majority of people skeptically view the result of such initiatives on creating employment of quality and/or sustainability.

The income redistribution policies such as public assistance program are also being criticized for the failure to guarantee the fairness and efficiency in selecting the recipients and managing the resource. It seems such criticism is linked with the notion that current social spending is not being made efficiently and that expanding such ill-managed spending should be avoided. Thus the employment and welfare policy of our society has a pending task of suggesting an alternative measure to create quality jobs and resolve the polarization of income.

The income protection and the public employment services are two important components of Anti-poverty policies, so called workfare or activation policies. However the Activation Policies in our society seems to have the obstacles to meet the expectation mentioned above. Thus the reform or re-orientation of activation policies - korean workfare policies - is required, strengthening the <public employment services and cash

2 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구

benefit> for working poor. But simply expanding the social spending will not solve the problem. It requires changes of larger scale, from changing the minimum income protection scheme to integrating various public employment programs.

In this study, the most important step for the reform of actual workfare policies is the re-arrangement of National Basic Likelihood Security Program. Currently, the latter is considered as an basic and intouchable welfare program, however there is the problems of effectiveness and efficiency in the perspective of poverty exit rate and self-reliance. Therefore, the reform for activation policies must start from restructuring public assistance program. The other issue is the integration of similar employment service programs, like Korean Self-Reliance Program, Program for the creation of Micro-Enterprise, and Program for Social Enterprise.

3 요 약

요 약

제1장 서론

⧠ 연구목적 ○ 현 근로빈곤층 지원정책은 개별정책의 효과성과 정책 간 연계기능 측면에서 취약성을 드러내고 있어 종합적인 개편방안이 필요함. ○ 이에 본 연구는 근로빈곤층의 하위집단별로 빈곤원인과 취업잠재력 을 분석하고 정책의 효과성을 평가함으로써 향후 근로빈곤층 지원정 책의 종합적인 개편방향에 대해 정책제안을 하고자 함. ⧠ 연구방법 ○ 문헌 연구: 근로빈곤층 지원정책의 역사적 발전과정 및 이념체계, 주 요 쟁점, 한국 근로빈곤층에 대한 선행연구 검토 등 ○ 실증분석: 한국보건사회연구원의 자활패널, 복지패널, 차상위계층 실 태조사, 한국노동연구원의 노동패널, 통계청 전국가계조사 등을 활용 ○ 질적 분석: 2009년 6월 중 전국의 자활지원센터 및 읍면동의 기초 생활보장제도 취업수급자를 대상으로 이루어진 면접조사 결과 활용

제2장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

⧠ 근로빈곤층 개념정의 ○ 한국의 근로빈곤층 개념은 근로능력빈곤층(Workable Poor) 개념을 중심축으로 종사상지위와 취업기간에 따라 하위집단을 구분하는 방 식을 선택하는 것이 바람직함.

4 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구 ○ 그리고 이러한 개념정의를 지원정책의 설계과정에서 공식적으로 채 택함으로써 향후 근로빈곤층 지원정책을 설계․시행함에 있어 대상 집단의 특성에 기초한 체계적 접근을 가능하게 할 필요 있음. ⧠ 근로빈곤층 발생원인 ○ 우리사회는 지난 10년간 GDP Shock가 세 차례에 걸쳐 반복적으로 나타남으로써 근로빈곤 문제에 매우 큰 영향을 미침. ○ 하지만 문제는 위기이후 GDP가 다시 증가하는 상황에서도 근로빈 곤 문제는 좀처럼 완화되지 않고 있다는 것임. － 이는 ‘고용 없는 성장’으로 인한 것이며, 보다 구체적으로는 탈산 업화에 따른 저임금․고용불안 확산과 밀접한 관련이 있음. － 또한 한편으로는 이러한 충격을 흡수할 수 있는 사회안전망이 취 약하다는 점과도 관련이 있음. ⧠ 근로빈곤층 지원정책의 주요 쟁점 ○ 복지급여 vs. 취업촉진급여 － 근로빈곤층 지원정책에서 기존 복지급여와 취업촉진급여 중 어느 것이 효과성이 높은가에 대해서는 여전히 쟁점을 형성하고 있음. － 취업촉진급여는 기존 복지제도를 보완하는 기능을 가지며, 이는 제도 도입시 공공부조제도의 개혁이 동반되어야 함을 의미함. ○ 적극적 노동시장정책의 효과성 － 첫째, 취약계층 청년 대상 적극적 노동시장정책은 성과가 낮게 나 타나는 반면, 구직보조, 민간부문 임금보조, 특정한 노동시장 훈 련프로그램 등은 상대적으로 성과가 있다고 평가됨. － 둘째, 활성화 프로그램은 양질의 구직지원과 그것을 강제하는 압 력을 결합시킴으로써 구직자의 취업동기를 제고하지만, 때로는 저 임금 일자리로의 재고용이라는 비용을 치르는 한계에 이름. － 셋째, 공공고용서비스는 적극적 노동시장정책에서 매우 중요한 역 할을 담당하고 있으며, 최근 들어서는 서비스의 분권화와 준시장 메커니즘을 활용하고 있음.

5 요 약 － 넷째, 보조금지원 고용프로그램의 효과평가는 사중손실, 대체효과, 전치효과 등에 주목해야 함.

제3장 각국 근로빈곤층 지원정책의 비교

⧠ 미국의 근로빈곤층 지원정책 ○ 미국의 대표적 근로연계복지제도인 TANF는 복지수급자들의 자활의 무를 강조하였으며, 취업우선 접근법을 통해 교육․훈련보다는 조기 취업을 중요시함으로써 노동시장 진입을 우선시함. 취업우선 전략 하 에 시한부급여라는 강력한 제재와 EITC라는 유인을 결합시킴. ○ 그 결과 복지수급자 수가 감소하고 노동시장 진입률이 크게 상승함. 그러나 노동중심적인 복지개혁은 취약계층의 근본적인 문제를 해결 하지 못함. 즉, 저학력·저숙련의 불안정한 일자리가 대부분이며 이로 인해 결국 빈곤에서 완전히 벗어나지 못하고 있음. ⧠ 영국의 근로빈곤층 지원정책 ○ 영국의 대표적 근로연계복지제도인 뉴딜정책은 수급자와 국가의 상 호의무를 함께 강조하며, 제재는 약하고 지원은 강한 특징을 보이며, 미국에 비해 상대적으로 교육․훈련에도 많은 비중을 둠. 이와 함께 뉴딜을 통한 취업촉진을 위해 처음으로 최저임금제를 도입하였으며, 1999년에는 근로가족보전세제(WFTC)를 도입함. ○ 지난 10년간 뉴딜정책을 통해 영국은 취업률 증가/실업률 감소를 경 험함으로써 노동시장 역사상 가장 성공적인 사업으로 평가됨. 그러나 이것이 경제호황에 기인한다는 주장도 있으며, 소득향상이나 양질의 일자리 취업을 기대하기에는 미흡하다는 비판도 있음. ⧠ 프랑스의 근로빈곤층 지원정책 ○ 프랑스의 경우도 취업과 훈련을 모두 강조하면서 개인의 자발적 선 택을 중시하고, 제재는 약하면서 지원은 강한 특징 보임. 특히 프랑 스에서는 사회통합을 궁극적인 목표로 삼고, 개인과 국가 간의 계약

6 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구 을 통한 합의를 중시한다는 특징 있음. ○ RMI의 통합계약은 사회적․연대적 성격의 계약으로 계약 및 노동의 무 불이행에 대한 제재기준이 명확하지 않다는 문제 있음. 반면, 국 가와 개인간의 상호성을 중시하는 이념체계에 근거해볼 때 국가가 의무를 충실히 한다는 전제하에 개인의 자율성을 강조함으로써 궁극 적으로 사회통합을 지향한다는 점에서 의의 있음. ⧠ 한국의 근로빈곤층 지원정책 ○ 국민기초생활보장제도의 자활사업은 자활의무와 함께 국가가 수급자 들을 지원할 책임을 함께 강조하고 있음. 수급기준에는 부양의무 기 준을 포함시킴으로써 가족주의적인 요소를 지니고 있음. ○ 미국에 비해 근로의무이행에 대한 제재는 약하며, 재정적인 인센티브 가 취약하다고 볼 수 있음. 또한 취업에 있어서 정규노동시장으로 진입하기보다는 제3섹터형 취업이 자활사업의 목표가 되어 근로빈곤 층이 경제적으로 자활하는데 다소 어려움이 있음.

제4장 한국 근로빈곤층의 규모와 특성

⧠ 근로빈곤층 규모 추정 ○ 근로연령빈곤층, 근로능력빈곤층, 취업빈곤층 등의 개념에 따라 근로 빈곤층의 규모를 추정하였으며, 규모추정에 있어 자주 발생하는 데이 터 선택을 둘러싼 논쟁을 최소화하기 위해 다양한 자료를 활용함. － 즉, 통계청의 전국가계조사, 한국보건사회연구원의 한국복지패널 조사 원자료와 차상위계층 실태조사 원자료를 사용함. ⧠ 근로빈곤층의 소득실태와 사회보장 ○ 일차소득만으로 근로빈곤층이 기초적인 생활을 유지할 수 있는지, 각 종 사회보장제도 급여가 소득향상에 어떠한 영향을 미치는지 확인함. ○ 우리사회는 여전히 공적이전소득보다 사적이전소득의 비중이 크고, 공적이전소득 중에서는 공공부조제도 및 기초생활보장제도를 통한

7 요 약 공적이전소득은 소득 하위 1~2분위 집단에게 집중되는 경향 있으며, 다양한 정부지원금은 소득계층을 넘어 폭 넓게 지급되고 있음. ○ 전체가구에 비해 근로능력가구의 경우 사회보험제도 수혜를 받는 비 율은 높지만, 기타 급여에서는 상대적으로 수급하는 비율 크게 낮음. ○ 빈곤층 중 비수급빈곤가구의 경우 평균소득이 매우 낮게 나타남. 특 히 일차소득 자체가 낮고, 각종 정부지원에 의한 소득보전효과가 낮 으며, 조세와 사회보험료 등에 의한 소득감소 폭이 크게 나타남. ⧠ 근로빈곤층의 취업결정요인과 취업동태성 ○ 근로능력자의 취업에 영향을 미치는 요인은 가구요인과 개인특성, 복 지요인 등으로 다양하게 살펴볼 수 있으며, 그 중에서도 근로빈곤층 의 경우에는 근로능력정도가 취업에 매우 강력한 영향을 미침. ○ 취업상태 변화가 빈곤진입/빈곤탈출에 미치는 영향을 추정한 결과, 실직상태에서 취업상태로의 변화는 빈곤탈출에 큰 영향을 미치며, 반 대로 취업에서 실직으로의 변화는 빈곤진입에 큰 영향을 미침.

제5장 근로빈곤층 소득이전제도의 효과분석

⧠ 첫째, 가구단위 및 개인단위로 적용되는 각종 소득이전 프로그램의 적용 실태를 빈곤지위별-가구유형별로 살펴봄. ○ 그 결과 정부 소득이전 프로그램의 사각지대는 매우 광범위하게 존 재함을 확인할 수 있었고, 그에 따라 소득이전 프로그램의 분배효과 는 상당히 미미할 것임을 예상할 수 있음. ⧠ 둘째, 실제로 근로빈곤층 지원정책의 분배효과를 분석한 결과는 첫 번째 분석결과에서 도출한 예상과 같았음. ○ 즉, 근로빈곤층 지원정책은 근로빈곤층의 규모 및 빈곤갭을 매우 미 미한 수준에서 감소시키는 것으로 나타남. ⧠ 셋째, FGT지수(a=0)에 의한 빈곤은 근로불가능가구가 가장 심각한 것 으로 나타나지만, 취업가구가 전체 가구에서 차지하는 비중이 매우 크기

8 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구 때문에 전체 빈곤에 대한 취업가구 빈곤의 기여도는 절반을 넘음. ○ 특히 FGT지수(a=1, a=2), 즉 빈곤갭이나 빈곤의 혹독함으로 파악한 빈곤을 보면 취업가구나 근로가능가구의 빈곤이 더 심각하게 나타남. ⧠ 넷째, 지니계수를 가구유형별로 분해한 결과, 가처분소득으로 추정한 소 득불평등 중에서 약 10.7%만이 취업가구와 근로가능가구, 그리고 근로 무능력 가구 사이의 소득격차에 의해 설명됨. ○ 한편, 취업가구내의 가구간 소득불평등이 전체 소득불평등의 약 82% 를 설명하고, 근로가능가구간 소득불평등은 전체 소득불평등의 약 3%를, 근로불가능가구 가구간 소득불평등은 약 4.4%를 설명함. ⧠ 다섯째, 지니계수를 소득원천별로 분해한 결과, 근로소득부터 사적연금 까지의 소득원천은 최종적인 가처분소득의 배분보다 더 불평등하게 배 분되고, 나머지 소득원인 기타사적이전소득과 기타정부보조금, 정부의 소득이전프로그램 및 세금과 사회보장부담금의 배분은 가처분소득의 배 분보다 덜 불평등하게 나타남. ○ 하지만, 최종적인 가처분소득의 배분상태에 대한 상대적 기여도의 크 기는 근로소득과 사업 및 부업소득이 압도적으로 크게 나타남. ⧠ 분석결과를 종합해보면, 근로빈곤층에 대한 지원정책 중 직접적인 소득 이전프로그램은 불평등을 완화하지만 사각지대가 너무 광범위하여 그 효과는 대단히 미미한 것으로 나타났으며, 이는 근로빈곤층을 표적집단 으로 하는 지원정책의 전면적인 재검토 및 확충의 필요성을 시사함. ○ 또한, 불평등 완화 정책에서 주된 표적집단은 취업가구가 되어야 하 며, 주된 초점이 되어야 할 것은 근로소득으로서 취업가구 내부의 근로소득 격차를 완화하는 방안이 모색되어야 함을 시사하고 있음.

제6장 근로빈곤층 지원정책 개편방안

⧠ 근로빈곤층 지원정책의 개편방향 ○ 근로빈곤층 지원정책의 개편은 기초보장제도의 욕구별 급여체계로의

9 요 약 개편 및 생계급여제도의 근로능력유무에 따른 분리 등을 전제로 함. ○ 기초생활보장제도에서 근로능력 수급자를 분리하여, 근로빈곤층 지원 정책은 근로능력빈곤층을 대상으로 하는 제도로 재구성해야 함. ○ 근로빈곤층 지원제도는 소득보장(생계급여)․취업/창업지원․사회서 비스를 유기적으로 연계해야 함. ○ 근로빈곤층 지원제도는 자치단체 차원에서 복지서비스와 고용서비스 의 연계를 강화할 필요 있음. ⧠ 제도개편을 위한 과제와 추진전략 ○ 선정기준의 정교화와 차별화 － 개별 제도별로 선정을 위한 소득기준을 다르게 설정해야 함. － 소득기준 충족집단을 대상으로 근로능력 판정체계 정교화해야 함. ○ 소득보장제도의 건강성 강화: 인센티브와 제재의 균형 － 생계급여제도는 성실한 소득신고를 유도하는 방향으로 개편 필요. － 근로유인을 위한 현금/현물 인센티브를 함께 강화해야 함. － 복지급여 수급에 따른 의무를 이행하도록 하는 제재조치를 정립. ○ 취업지원 및 창업지원의 강화 － 개인별 사례관리체계 구축을 통해 수요자 중심의 프로그램 연계. － 취업지원·직업훈련 기간 동안 소득보장을 강화해야 함. － 각종 일자리 사업 프로그램은 성과체계로의 개편이 필요함.

제7장 결론

⧠ 근로빈곤층 지원정책은 <노동시장으로 끌어당기고(Pull) & 복지제도에 서 밀어내는(Push)> 전략을 보다 효과적으로 구축해야 할 필요가 있음. ○ 먼저 빈곤층이 경제활동에 참여하도록 끌어당기는 <Pull 전략>이 근 로빈곤층 지원정책의 출발점이 되어야 함. － 그러나 ‘고용 ⇒ 소득증가’로 빈곤문제가 해결되는 것은 아님. 이 와 더불어 교육과 주거문제에 대해서도 전략적 개입이 필요함.

10 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구 － 기초보장제도를 욕구별 급여체계로 개편하여 현금급여성 소득보 장에 대한 의존성을 줄이고 보다 많은 빈곤층에 대해 주거, 교육, 의료 등의 현물급여를 확대하는 전략을 취해야 함. － 또한, 공공부조에 대한 의존성을 낮추기 위해서는 사회보험의 가 입률 제고 및 적극적 노동시장정책(ALMP)의 확대가 필요함. ○ 이어 근로빈곤층이 공공부조제도에 안주하는 복지의존성을 줄이는 방향에서 복지시스템을 개편하는 <Push 전략>이 필요함. － 근로빈곤층을 대상으로 하는 별도의 독립된 제도를 운영해야 함. 이에 근로빈곤층 대상 <자립촉진지원제도>의 도입이 필요함. － 근로/직업능력 판정체계 강화 및 소득/취업상태 관리시스템 개편 등 근로빈곤층의 선정·급여에 대한 효과적인 관리체계 구축 필요. － 근로빈곤층 중 미취업자의 취업·창업을 지원하는 각종 프로그램을 통합하여, 프로그램들의 중복을 피하고 규모를 이룰 필요 있음. － 근로빈곤층을 대상으로 선정·급여 그리고 취업·창업지원을 담당하 는 전담조직을 설치할 필요가 있음. 단기적으로는 기존의 지역자 활지원센터를 활용하는 방안을 강구해 볼 수 있음.

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01

서론

13 제 1 장 서 론

제1장 서론

제1절 연구목적

지난 10년간 우리사회가 직면했던 대내외적인 경제위기와 사회경제적 충 격을 감안할 때, 이 문제에 적극적으로 대응하는 것이 중요한 시점이다. 소 득불평등과 빈곤문제와 관련해서 근로빈곤층 문제는 우리 사회정책이 관심 을 기울이고 대안을 모색해야 할 핵심적인 사안인 것이다. 그리고 정책적으 로는 경제위기에 따른 단기적 지원확대와 구조화된 사회적 위험에 대처할 수 있는 ‘안정적이고 효과적인’ 지원제도 구축이 동시에 필요하다. 당면과 제는 현 근로빈곤층 지원정책이 개별정책의 효과성과 정책 간 연계기능 측 면에서 취약성을 드러내고 있어, 종합적인 개편방안이 필요하다는 점이다. 참고로 근로빈곤층 지원정책으로는 자활사업, 근로장려세제, 사회적 일자리 사업, 마이크로-크레딧 등 다양한 정책이 실시되고 있으나, 이들 제도는 종 합적인 개편이 필요한 상황에 놓여 있는 것이다. 하지만 근로빈곤층 지원정책 개편은 몇 가지 이견으로 인해 교착상태에 놓여 있으며, 이 문제를 해결하기 위해서는 제도화에 대한 우려를 불식시킬 수 있는 실증분석과 정책대안 마련이 시급한 상황이다. 현재 근로빈곤층 지 원정책을 강화해야 한다는 점에 대해서는 큰 이견이 없으나, 안정적인 지원 을 위해 제도화하는 문제에 대해서는 이견이 존재한다. 한편에서는 저성장 과 고용불안 심화 등을 감안하여 안정적인 제도적 보호의 필요성을 강조하 고 있고, 다른 한편에서는 법제화에 따른 사회지출 증가를 우려하여 최소한

14 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구 의 한시적 지원을 강조하고 있는 것이다. 이처럼 제도개편을 둘러싸고 나타 나는 교착상태는 <지원의 법제화가 효과는 없이 지출만 증가시키는 부작용 을 나타낼 것이라는 우려>를 불식시킬 대안적 논리가 취약하기 때문이다. 다음 몇 가지 쟁점에 대한 명확한 입장정리는 현재 한국 근로빈곤층 지 원정책이 교착상태를 벗어나는데 필요한 선결과제이다. 근로빈곤층 지원정 책에 있어 수요측면의 접근과 공급측면의 접근에 대한 하위집단별 방향설 정은 정책기조를 수립해야 한다는 것이다. 이를 위해서는 기존 근로빈곤층 지원정책의 효과성(소득보장, 취업촉진, 탈수급 효과)에 대한 객관적 평가가 선결되어야 할 것이다. 또한 지원정책 중 소득보장, 고용지원, 재정적 인센 티브의 정책적 우선순위 및 연계체계의 재구성도 중요한 과제이다. 본 연구는 이러한 문제가 ‘상당부분’ 근로빈곤층을 하나의 집단으로 간 주하는 경향에 기인한다는 문제의식에 따라 근로빈곤층 하위집단별로 빈곤 원인과 취업잠재력을 분석하고 정책의 효과성을 평가함으로써 향후 지원정 책의 개편방향에 대한 정책제안을 하고자 한다. 먼저 본 연구는 근로빈곤층 을 정책목표에 따른 <하위집단>으로 구분하여 규모와 특성을 파악하는 작 업을 통해, 향후 분석에 필요한 논거를 제시하고자 한다. 이는 근로빈곤층 에 대한 방대한 Mapping 작업을 의미한다. 이어 본 연구는 지금까지 국지 적으로 이루어져 왔던 근로빈곤층 지원정책의 효과성 평가를 보다 포괄적 으로 정리하고자 한다. 이는 소득보장과 취업촉진 그리고 탈수급이라는 세 가지 정책을 중심으로 효과성을 평가하고자 한다. 끝으로 근로빈곤층에 대 한 개별지원정책의 효과성 평가를 토대로 전체 지원체계가 어떻게 구성되 어야 하는가에 대한 정책제안을 하고자 한다. 이는 소득보장과 고용지원 그 리고 재정적 인센티브정책 간의 연계에 초점을 두게 될 것이다.

15 제 1 장 서 론

제2절 연구방법

본 연구는 다음과 같은 연구절차에 따라 진행되었다: 1)연구자문회의: 외 부 전문가가 참석하는 자문회의를 통해 근로빈곤층 및 지원정책에 대한 실 태인식 및 정책방향에 대한 의견을 폭 넓게 수렴하고자 하였다. 2)현장방 문: 현재 실시되고 있는 근로빈곤층 지원정책과 관련해서 현장방문을 통한 면접 및 조사를 통해 정책의 효과성과 한계에 대한 보다 현실감 있는 분석 을 하고자 하였다. 3)연구방법: 본 연구에서 채택한 구체적인 연구방법은 아래와 같다. 첫째, 문헌 연구와 관련해서는 아래와 같이 정리하고자 하였다. 먼저 근 로빈곤층 지원정책의 역사적 발전과정 및 이념체계에 대한 연구이다. 이를 통해 1990년대 이후 근로연계복지정책의 형성과 발전, 그리고 한국 근로연 계복지정책의 도입과정을 고찰하였다. 이어 각국 근로빈곤층 지원정책 결정 과정의 주요 쟁점 정리이다. 서구 각국의 근로빈곤층 지원정책에 있어 주요 쟁점을 정리, 특히 노동수요와 노동공급의 관점에서의 쟁점을 정리하였다. 끝으로 한국 근로빈곤층에 대한 선행연구 검토이다. 지난 10년간 우리사회 에서 발표된 근로빈곤층 연구문건을 정리하고, 분석에 필요한 시사점을 도 출하였다. 둘째, 근로빈곤층 문제에 보다 객관적으로 접근하기 위해서 아래와 같이 실증분석을 시도하였다. 먼저 실증분석에 활용된 주된 자료는 <자활패널>, <복지패널>, <노동패널>, <차상위실태조사> 자료 등이며, 부가적으로 기초 분석에는 통계청의 <전국가계조사> 및 <경제활동인구조사 및 부가조사> 등을 활용하였다. 이어 기초분석은 근로빈곤층에 대한 개념정의를 전제로 근로빈곤층을 구성하는 하위집단의 규모와 특성을 파악하는데 초점을 맞추 고 있다. 이는 근로빈곤층에 대한 특성별 Mapping 작업을 의미한다. 또한 이 연구는 정태적 관점에 따라, 근로빈곤층의 <취업결정요인, 취업잠재력, 근로동기>에 영향을 미치는 결정요인을 파악하기 위해 로지스틱회귀분석, 다중회귀분석 등을 활용하고 있다. 그리고 이 연구는 동태적 관점에서 노동

16 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구 이동이 소득지위변동에 미치는 영향을 파악하는데 초점을 맞추고 있다. 셋째, 이 연구는 질적 분석을 통해 실증분석결과를 보완하고자 하였다. 근로빈곤층의 근로동기 등에 대한 실증분석을 보완하는 차원에서 근로빈곤 층에 대한 면접조사 결과를 활용하였다. 이는 2009년 6월 중 전국의 자활지 원센터 및 읍면동의 기초생활보장제도 취업수급자를 대상으로 이루어졌다.

제3절 본 연구의 특징과 차별성

이 연구는 한국 근로빈곤층에 대한 기존 연구성과를 반영하여, 향후 근 로빈곤층 지원정책의 중장기 개편방안을 제안하는데 목적이 있다. 하지만 이는 최근 진행되고 있는 근로빈곤층 지원정책 개편방안(자립촉진지원제도 도입방안)과 밀접한 관련을 갖고 있으며, 일종의 역할분담을 시도하고 있다. 자립촉진지원제도 도입방안에 대한 연구가 공식적인 TFT를 통해 논의된 내용을 정리하는데 초점을 두고 있다면, 이 연구는 다소 도발적으로 근로빈 곤층 지원정책의 개편방안을 제안하고 있다는 점이 그것이다. 따라서 이 연 구는 단기적으로 활용 가능한 대안을 제시하기보다, 이러한 개편방안을 수 립함에 있어 고려해야 할 사항들을 정리하는데 초점을 맞추고 있는 것이다. 첫 번째 특징은 이 연구가 한국 근로빈곤층의 특성과 관련된 기존 연구 성과를 종합하고, 근로빈곤층에 대한 Mapping을 통해 보다 정교하게 지원 대상으로 포착하는 문제와 관련해서 기여하고자 한다. 그것은 근로빈곤층에 대한 다양한 조작적 정의를 관통하는 새로운 제안과 이를 토대로 한 위기 집단의 진단을 의미한다. 두 번째 특징은 이 연구는 기존 근로빈곤층 지원정책에 대한 보다 체계 적인 평가를 시도하고 있다는 점이다. 지난 수년간 근로빈곤층 지원정책을 둘러싼 논의가 제자리를 맴돌고 있는 중요한 이유 중 하나는 기존 정책에 대한 평가와 관련이 있다. 그것은 서로 다른 문제의식과 분석방법 등으로 인해 엇갈리는 평가결과가 경합하고 있으며, 이것이 제도개편을 둘러싼 합

17 제 1 장 서 론 의도출을 가로막고 있다는 것을 의미한다. 세 번째 특징은 구체적인 정책내용과 관련해서 소득보장과 고용지원정책, 그리고 근로인센티브 정책을 다소 도전적으로 재구성하는데 있다. 물론 이 러한 제안 중 상당수는 같은 시기에 추진되고 있는 <자립촉진지원제도 도 입방안 연구>와 유사하며, 이는 피할 수 없는 일이다. 그것은 현재의 논의 구조 하에서 개별 프로그램에 대한 최적의 개편방안이 큰 차이를 보이기 힘들기 때문이다.

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02

근로빈곤 문제의 이론적 검토

21 제 2 장 근 로 빈 곤 문 제 의 이 론 적 검 토

제2장 근로빈곤 문제의 이론적 검토

제1절 근로빈곤층 개념정의

1. 개념정의의 중요성

최근 우리사회는 근로빈곤층 문제에 지대한 관심을 보이고 있으며, 이를 위한 각종 지원정책에 대한 논의가 활발하게 이루어지고 있다. 하지만 문제 는 학술연구뿐 아니라 정책연구에 있어서도 근로빈곤층 개념에 대한 합의 가 도출되어 있지 않다는 점이다. 실제로 현재 각 연구자나 정책결정자들이 활용하고 있는 근로빈곤층 개념은 취업빈곤층, 경제활동빈곤층, 근로능력빈 곤층, 근로연령빈곤층 등으로 매우 다양하며, 이것이 마치 동일한 개념처럼 인식되고 있다는 점에서 문제의 심각성은 매우 크다고 말할 수 있다. 물론 연구차원에서 다양한 개념이 활용되는 것은 당연한 일이다. 하지만 서로 다른 조작적 정의에 기초한 근로빈곤층 개념이 동일한 개념처럼 사용 되는 것은 근로빈곤층에 대한 연구와 정책논의 과정에서 합리적인 토론이 나 합의를 어렵게 하는 요인으로 작용하고 있는 것이다. 이 점에서 우리사 회에서 근로빈곤층에 대한 각종 정책적 논의는 보다 신뢰할 수 있는 데이 터를 토대로, 그 규모와 특성을 파악하는 노력이 매우 중요하다고 말할 수 있다. 근로빈곤층에 대한 엄밀한 정의가 쉽게 통용되지 않는 이유는 일반적인 통념으로 이해하기에는 개념 자체가 다소 복잡하기 때문이다. 그것은 마치

22 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구 개인을 지칭한다는 점에서 명확한 것처럼 보이지만, 가구소득이 빈곤선이라 는 점에서 각 개인의 특성과 가구특성이 결합되어 있다는 점에서 많은 오 해를 불러일으키고는 한다. 실제로 근로빈곤층 개념은 종종 아래 개념들과 혼동되는 경향이 있다. 먼저 근로빈곤층을 저임금근로자로 인식하는 경향이 존재한다. 물론 근로빈곤층 취업자 중 상당수는 저임금근로자이지만, 모든 저임금근로자가 빈곤층은 아니다. 이는 저임금근로자라도 비빈곤가구에 거 주하는 경우가 많기 때문이다. 참고로 전체 저임금근로자 중 빈곤층은 20% 에도 미치지 않는 것이다. 이어 우리사회에서 근로빈곤층 개념은 근로능력 빈곤층으로 간주되기도 한다. 이는 기초생활보장제도의 근로능력자 규정과 관련이 있다. 하지만 엄밀한 의미에서 근로빈곤층은 근로능력빈곤층과 다른 개념이다(그림 2-1 참조). 끝으로 근로빈곤층은 종종 근로연령빈곤층으로 간주되기도 한다. 그것은 주로 국제비교 차원에서 활용되는 방식이며, 참고 로 유럽연합은 15~64세를, OECD는 16~64세를 근로연령집단으로 규정하 고 있다(OECD, 2009). 하지만 이 또한 근로빈곤층과는 다른 개념이라고 말해야 할 것이다(그림 2-2 참조). 물론 이처럼 상이한 개념을 활용하는 데는 나름대로의 이유가 있다. 한 편으로는 데이터 자체가 갖는 한계에 기인하며, 다른 한편으로는 정책목표 에 따라 포착하려는 대상이 상이하다는 점에 기인한다. 그리고 근로빈곤층 과 위에 열거한 각 개념을 비교하면, 핵심집단에는 큰 차이가 없다. 하지만 서로 기준이 다른 개념을 활용하는 경우, 분석결과가 엇갈리는 결과가 나타 날 수 있다.

23 제 2 장 근 로 빈 곤 문 제 의 이 론 적 검 토 [그림 2-1] 근로빈곤층과 근로능력빈곤층 비경제활동인구 근로 능력자 빈곤선 취업자+실업자 경제활동빈곤층 (B) 근로능력빈곤층 (A) 빈 곤선 근로 무능력자 근로능력자 중 경제활동빈곤층 (A∩B) [그림 2-2] 근로빈곤층과 근로연령빈곤층 취업곤란집단 (학 생, 장애인 등) 15~64세 빈곤선 취업가능집단 비경활빈곤층 (A) 빈곤선 15세 미만 65세 이상 경제활동빈곤층 (B) 근로연령 빈곤층 실망실업자 근로빈곤층 개념정의에서 이러한 문제가 발생하는 이유는 근로빈곤층의 특성 자체가 매우 복잡하고, 이들의 동태적 특성을 파악할 수 있는 공신력 있는 데이터가 부족하기 때문이다. 근로빈곤층은 다른 집단에 비해 고용단 절이 심각하다는 점에서 특정 시점의 취업상태만으로 문제해결이 힘들다는

24 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구 한계를 안고 있다. <취업․실업․비경제활동>으로의 이동이 활발하게 진행 되는 상황에서 미취업자를 포착하는 문제도 용이하지 않은 것이다. 노동이 동의 횟수와 <실업․취업 주기>를 포착하는 문제는 이를 파악할 수 있는 패널화된 데이터를 필요로 하나, 공식데이터가 없는 상황이다. 이러한 이유 에서 근로빈곤층 문제에 접근함에 있어 그와 유사한 개념을 사용하기도 하 는 것이다.

2. 근로빈곤층 개념에 대한 종합적 검토

여기서는 근로빈곤층을 ‘현재 일하고 있거나 명시적으로 일할 의지를 가 진 집단 중 빈곤층’이라고 정의하고자 한다. 이는 종사상지위를 기준으로 할 때, 취업자와 실업자를 포함한다는 점에 서 ‘경제활동인구 중 빈곤층’(Active Poor) 개념과 동일한 것으로 이해할 수 있다. 하지만 근로빈곤층 개념은 ‘일하고 있다’(working)는 것을 정태적 으로 볼 것인지, 동태적으로 볼 것인지에 따라 몇 가지 하위개념으로 구분 된다. 1)정태적 관점1)에서 보면, 그것은 좁은 의미로는 취업빈곤층을 지칭 하는 것이고, 넓은 의미로는 경제활동인구 중 빈곤층을 지칭하게 된다. 2) 동태적 관점에서 보면, 주로 취업기간을 기준으로 ‘연 중 일정기간 이상’ 일한 빈곤층을 근로빈곤층으로 정의하게 된다. 이 두 종류의 개념이 모두 ‘근로빈곤층’으로 정의되고 있으며, 그것이 연 구자 및 정책결정자들 사이에서 혼란을 야기하고 있어, 이를 종합적으로 재 구성함으로써 논의를 명확하게 하고자 한다. 이를 정리하면 아래 그림과 같 다. 먼저 근로빈곤층은 정태적 관점에서 정의된 ‘경제활동빈곤층’으로 규정 하고, 하위의 개념은 취업빈곤층과 미취업빈곤층으로 구분할 수 있다. 이어 취업빈곤층은 종사지위에 따라 구분하고, 미취업빈곤층은 <실직빈곤층․실 1) 정태적 관점이란 특정 조사시점의 취업상태를 기준으로 취업빈곤층 또는 실직빈곤층으로 구분하는 방식을 의미한다. 예를 들면, 2009년 12월 기준으로 조사를 하게 된다면, 지난 11개월을 취업했더라도 12월에 실직상태에 있다면, 실직빈곤층으로 구분되는 것이다.

25 제 2 장 근 로 빈 곤 문 제 의 이 론 적 검 토 망실업빈곤층․비경제활동인구 중 빈곤층>으로 구분할 수 있다. 끝으로 근 로능력빈곤층은 근로능력자 중 취업자와 미취업자를 포함하는 구분할 수 있다(그림 2-3 참조). [그림 2-3] 정태적 관점에서 본 근로빈곤층 개념의 구성도 상용직 임시직 일용직 고용주 자영업자 무급가족종사 실업자 실망실업자 비경제활동인 임금빈곤층 비임금빈곤층 미취업빈곤층 취업빈곤층 경제활동빈곤층 경제활동인구 비경제활동인구 개념층위 I 개념층위 II 개념층위 III 근로빈곤 근로능력빈곤층 * 취업자 중 근로무능력자 자료: 노대명(2009), “근로빈곤층 소득보장정책의 현황과 과제”, 한국보건사회연구원․한국일보 공동주최,『Working Poor의 현황과 정책과제』, 2009년 9월 28일 발표논문. 동태적 관점에 따라 정의된 근로빈곤층 개념에 대해서는 아래와 같이 별 도의 용어를 부여할 수 있다. 완전취업빈곤층(12개월 취업), 불완전취업빈 곤층(7개월~11개월 취업), 취업애로빈곤층(1~6개월 취업), 완전실직빈곤층 (0개월 취업) 등이 그것이다. 이처럼 동태적 개념에 따른 하위집단을 구분 하는 경우, 미국이나 유럽에서 사용하는 근로빈곤층 개념은 완전취업빈곤층 과 불완전취업빈곤층을 포함하는 집단을 지칭하게 된다(그림 2-4 참조).

26 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구 [그림 2-4] 동태적 관점에서 본 근로빈곤층 개념의 구성도 이처럼 근로빈곤층을 동태적 관점에서 포착하는 이유는 근로빈곤층 대부 분이 취업상태가 매우 불안정하여 특정시점을 기준으로 주기적으로 규모를 추정하는 경우, 위기집단의 취업특성을 제대로 파악하는데 한계가 있기 때 문이다. 근로빈곤층 중에는 일용직이나 시간제 근로자 비중이 높으며, 이들 은 취업에서 실업 또는 비경제활동상태로의 이행이 활발한 집단이다. 따라 서 특정 시점을 기준으로 근로빈곤층 규모를 파악하는 경우, 1)실업률을 정 확하게 측정하는데 한계가 있으며, 2)근로빈곤층 규모를 과소추정하게 만드 는 위험성을 안고 있다. 근로빈곤층 개념을 취업의 동태성 관점에서 파악하는 방법은 최근 각국 의 사례를 통해 설명할 수 있다. 기본원칙은 연중 취업기간(개월)을 기준으 로 전체 근로연령인구를 구분한 뒤, 일정 기간 이상 취업자 중 빈곤층을 근로빈곤층으로 간주하는 것이다. 참고로 대부분의 국가에서 연간 7개월 이 상 취업한 집단 중 빈곤층을 근로빈곤층으로 정의하고 있다.2) _{이는 미국의} 근로빈곤층 개념에서 채택하였을 뿐 아니라, 2005년 이후 유럽연합에서도 2) 대부분의 국가에서 연 중 6개월을 초과하여 일한 집단을 근로빈곤층으로 정의하고 있다. 물론 왜 6개월을 기준으로 하는가에 대해서는 이견이 있을 수 있다. 다만, 몇 가지 실증 분석결과를 토대로 그 개연성을 해석해 본다면, 6개월을 기준으로 근로소득의 평균 값이 큰 차이를 보이기 때문이다.

27 제 2 장 근 로 빈 곤 문 제 의 이 론 적 검 토 채택하고 있는 기준이다. 문제는 이러한 기준에 따른 근로빈곤층 규모추정 및 실태진단은 데이터 에 관한 제약요인이 크다는 점이다. 즉, 연중 취업기간에 대한 정보를 담은 데이터나, 패널데이터를 활용해야 그 규모를 추정할 수 있기 때문이다. 이 러한 이유에서 실제로 이 개념을 활용하여 근로빈곤층 규모를 추정할 수 있는 국가는 제한적이다.

3. 한국 근로빈곤층 개념에 대한 제안

근로빈곤층 개념에 대한 각각의 정의는 학술연구와 정책활용에 있어 다 양한 효용성을 갖는다. 하지만 정책적으로는 다음 두 개념의 한계를 보완하 는 새로운 개념화를 시도할 필요가 있다. 이는 다른 국가에 비해 뒤늦지 않게 근로빈곤층 문제에 천착해 왔으며, 각종 연구와 정책에 있어 빠른 속 도로 발전하고 있다는 점을 감안할 때, 매우 중요한 의미를 갖는다. 먼저 경활빈곤층에 초점을 맞추는 방식은 크게 두 가지 한계를 갖고 있 다: 1)취업→비경제활동으로의 활발한 이행을 포착하기 어려우며, 2)취업이 가능한 여성비경제활동인구를 간과하게 되고, 3)정책대상이 되기 힘든 노인 취업빈곤층을 포함하여 정책규모를 과대 추정하게 되는 한계를 안고 있는 것이다. 이어 근로능력 빈곤층에 초점을 맞추는 방식 또한 다음과 같은 한 가지 한계를 갖고 있다. 그것은 비경제활동인구 중 실질적인 취업지원대상을 선 별하기 어렵다는 점이다. 물론 전업주부를 주요한 정책지원대상이라고 말할 수 있다. 하지만 과연 이들 중 어떠한 집단이 취업욕구를 갖고 있는가를 판별하기란 용이한 일이 아닌 것이다. 이 점에서 이 집단은 근로연계복지를 통해 <일․가정 양립>을 가능하게 하는 정교한 접근이 필요한 것이다. 한국 근로빈곤층 개념은 <근로능력 빈곤층>(Workable Poor) 개념을 출 발점으로 하위집단을 구분하는 방식을 선택하는 것이 바람직하다고 판단된 다. 첫째, 경제활동참여가 가능하거나, 이를 유인해야 할 <근로능력집

28 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구 단>(Workable Group)을 중심으로 대상을 제한해야 할 것이다. 이는 학생, 장애인, 만성질환자, 단독 아동부양자, 노인, 장애인 등을 제외한 경제활동 인구를 기본적인 지원대상으로 설정해야 하는 것이다. 둘째, 근로능력집단 을 중심으로 종사상지위 및 취업상태를 세분해야 할 것이다. 이는 취업자 (상용직, 임시직, 일용직, 고용주, 자영업자, 무급가족종사자), 미취업자(실업 자, 실망실업자, 비경제활동인구)로 구분하는 방식을 의미한다. 셋째, 근로 능력빈곤층을 동태적 관점에서 구분하는 방식은 보완적으로 취해야 할 것 이다. 이는 실질적인 취업기간, 고용단절 등을 고려하여 <완전취업자, 불완 전취업자, 취업애로자, 완전실업자>로 구분해야 한다는 것을 의미한다. 하 지만 이 세 번째 구분은 현 단계에서는 매우 추상적인 범주라는 점에서 보 다 실증적인 연구를 통해 어떠한 집단이 이러한 특성을 가진 집단인지 명 료화해야 할 것이다. 위에 언급한 근로빈곤층을 <근로능력․종사상지위․취업기간>의 세 층위 로 구분하여 그림으로 나타내면 [그림 2-5]와 같다. <개념 I>은 근로능력 유무에 따른 집단 구분을 의미한다. 여기서 65세 이상 노인인구와 장애인 중 취업자 및 구직자는 별도의 취업지원정책을 통해 지원해야 할 것이다. <개념 II>는 근로능력빈곤층을 특정 시점의 취업상태 및 종사상지위로 구 분한 것이다. 물론 년 중 주된 취업상태 개념을 활용할 수 있다. <개념 III>은 근로능력빈곤층을 동태적 관점에서 ‘경험적으로 확인된’ 취업능력을 기준으로 구분하는 것이다. 위의 개념분류를 정책활용과 연계하면, 1)완전취업자에게는 소득보전과 지출보전을 통해 노동공급을 유지하게 하는 정책을, 2)불완전취업자에게는 직업훈련과 취업알선을 통해 안정적 취업을 유인하는 정책을, 3)취업애로자 에게는 재정일자리를 제공하는 정책을, 4)완전실업자는 근로능력정도에 따 라 여성 비경제활동인구에게는 <일․가정 양립정책>을, 근로능력미약자에 게는 관대한 소득보장정책을 적용해야 한다는 것을 의미한다. 위에 지적하 였지만, 이러한 구분은 아직 추상적인 범주이며, 우리사회에서 어떠한 집단 이 이러한 특성을 갖고 있는가는 심층분석이 필요한 사항이다.

29 제 2 장 근 로 빈 곤 문 제 의 이 론 적 검 토 [그림 2-5] 한국 근로빈곤층 개념을 위한 제안

<개념 I> <개념 II> <개념 III>

근 로 능 력 자 (18~64세 인구 중 근로곤란사유 비해당자) ⇨ 취 업 자 상용직 ⇨ G_1 완전취업자 임시직 일용직 G_2 불완전취업자 고용주 자영업자 G_3 취업애로자 무급가족종사자 미 취 업 자 실업자 G_4 완전실업자 실망실업자 비경제활동인구 근 로 곤 란 자 18세미만 인구 학생 장애인 질환자 노인(65+) 임산부 기타 사유 본 연구에서는 위에 언급한 근로빈곤층 개념정의를 정부차원에서 지원정 책의 설계과정에서 공식적으로 채택할 필요가 있다고 제안하고자 한다.3) 그것은 향후 근로빈곤층 지원정책을 설계하고 시행함에 있어 대상집단의 특성에 기초한 체계적 접근을 가능하게 할 것이라고 여겨지기 때문이다. 이 문제와 관련해서, 근로빈곤층으로 근로연계복지정책을 적용할 대상은 일차 적으로 근로능력자로 하는 것이 바람직하다고 여겨진다. 물론 노인인구 중 취업희망자를 포함하지만, 이를 정책적으로 권고하거나 조건으로 부여할 사 항은 아니기 때문이다. 그리고 근로빈곤층의 취업상태와 취업기간을 기준으 로 어떠한 정책패키지를 제공해야 하는지에 대한 판별이 강화되어야 하기 때문이다. 3) 단순히 연구차원이라면 다양한 개념이 존재하는 것이 문제가 되지 않는다. 어떤 의미에서 는 다양한 개념정의가 각축하는 것 자체가 바람직할 수 있다. 하지만 정부로서는 근로빈 곤층 개념에 대해 단일한 기준을 정할 필요가 있다. 그것은 각종 지원정책에서 대상집단 의 규모를 추정하고, 실태를 파악하는데 통일성을 기해야 하기 때문이다.

30 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구

제2절 근로빈곤층 발생원인

1. 근로빈곤층 발생에 영향을 미치는 세 가지 원인

최근까지 근로빈곤층의 발생원인과 관련해서 가장 활발하게 진행된 연구 주제는 미시적 차원에서, 즉 노동공급측면에서의 빈곤결정요인이었다. 그리 고 이러한 분석은 근로빈곤층의 빈곤결정요인을 주로 각 개인의 인구학적 특성, 가구특성, 취업특성, 그리고 복지제도의 특성에 초점을 맞추어 왔다. 이는 활용할 수 있는 데이터가 주로 마이크로데이터라는 점에서 불가피했 던 측면이 있다. 하지만 근로빈곤층은 보다 거시적 관점에서 노동수요와 노동공급의 불일 치에 의해 발생하는 측면이 있다는 것이다. 따라서 분석방법과 관련해서 매 크로데이터와 마이크로데이터를 결합시키는 분석방법을 활용할 필요성이 증가하고 있다. 그러나 국내에서는 아직 이러한 문제와 관련해서 본격적인 연구가 이루어지지 않고 있다. 이는 우리사회에서 근로빈곤층 발생원인에 대한 연구가 개척해야 할 중요한 영역인 것이다. 실제로 대부분의 국가는 심각한 고용기근이 발생하는 상황에서 노동공급정책을 통해 성과를 거두는 데 큰 어려움에 직면해 왔다는 점에 주목해야 할 것이다. 일반적으로 근로빈곤층 발생에 영향을 미치는 요인은 아래와 같이 크게 세 가지 요인으로 구분할 수 있다. 개인․가구 요인: 근로자 개인의 근로의지와 취업능력 그리고 가구여건 또한 근로빈곤층 발생에 매우 큰 영향을 미치고 있다. 동일 조건 하에서 여성이나 저학력자의 높은 빈곤율은 개인특성 및 가구특성이 매우 중요한 영향을 미친다는 것을 의미한다. 그리고 아직까지 체계적으로 연구된 바 없 지만, 근로의지 또한 중요한 요인이다. 노동시장 요인: 구직자 및 이직자가 진입할 수 있는 일자리(신규 일자리 및 빈 일자리)의 규모와 일자리의 질은 근로빈곤층 발생에 매우 큰 영향을 미치게 된다. 일자리의 양적 감소는 근로빈곤층 증가에 부정적인 영향을 미

31 제 2 장 근 로 빈 곤 문 제 의 이 론 적 검 토 치고, 일자리의 양이 감소하지 않더라도 일자리의 질이 악화되는 경우 근로 빈곤층 증가에 영향을 미치게 된다. 이는 각국의 근로빈곤층 형태를 차별화 하는 중요한 요인 중 하나이다. 복지체제 요인: 결과적으로 근로빈곤층 발생에 영향을 미치는 또 다른 요인은 복지제도이다. 사회보험제도와 공공부조제도 그리고 기타 공적지원 제도는 소득재분배를 통해 가처분소득 기준 빈곤율을 감소시키는 영향을 미치게 된다. 이 점에서 취약한 사회보장체계는 근로빈곤 문제를 야기하는 중요한 요인 중 하나이다. 하지만 이는 소득원천과 관련해서 가처분소득을 기준으로 하는 경우 포착되는 것이다. [그림 2-6] 노동의 수요공급과 근로빈곤층의 발생 신규 일자리 교체 일자리 고용체제 수요 공급 고용주 선택 개인특성 가구여건 취업 전략 복지체제 (근로빈곤층 발생원인 I) 실업/저임금/고용불안/영세자영 낮은 복지지출/낮은 보호범위 (근로빈곤층 발생원인 III)

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⌢ 근 로 빈 곤 층 발 생 원 인 II ⌣ 근 로 의 지 / 취 업 능 력 / 가 구 여 건

2. 1990년대 이후 각국 근로빈곤층 증가의 원인

지난 10년간 세계 각국에서는 근로빈곤층 발생원인과 관련해서는 다양한 연구와 논의가 진행되고 있으며, 그것은 앞서 언급했던 세 가지 범주의 원 인에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 하지만 여기서는 1990년대 이후 각국 에서 나타나고 있는 근로빈곤층 증가원인을 둘러싼 논의를 중심으로 설명 하고자 한다. 그것은 크게 네 가지로 제한할 수 있다: 1)경제성장은 근로빈

32 근 로 빈 곤 층 지 원 정 책 개 편 방 안 연 구 곤층 문제 해결에 어떠한 영향을 미치는가. 2)탈산업화는 근로빈곤층 문제 를 심화시키고 있는가. 3)저임금근로는 근로빈곤층 문제를 심화시키고 있는 가. 4)사회지출 수준은 근로빈곤층 문제에 영향을 미치는가. 첫째, 빈곤 문제와 관련한 가장 오래된 통념 중 하나는 경제성장이 빈곤 감소 및 소득불평등 감소에 매우 긍정적인 영향을 미친다는 것이었다. 실제 로 기존의 각종 분석결과는 경제성장이 빈곤퇴치에 강력한 영향을 미친다 는 점을 잘 보여주고 있다. 하지만 본 연구에서는 1990년대 이후 경제성장 을 통한 빈곤퇴치 또는 소득불평등의 감소가 다른 요인, 특히 산업구조 및 고용체제의 변화에 의해 매개되고 있으며, 이는 경제성장에도 불구하고 매 우 상반된 양상이 나타나고 있다는 점을 강조하고자 한다. 그것은 GDP가 증가하더라도 빈곤문제, 특히 근로빈곤문제가 개선되는 경우 외에 심화되는 경우 또한 존재한다는 것을 의미한다. 참고로 최근의 한 연구결과는 1995 년에 비해 2003년 경제성장률과 근로빈곤율 간의 관계가 약화되고 있다는 점을 지적하고 있다(노대명 외, 2008). 이는 한편으로는 고용체제의 특성이 저임금근로자를 양산하고 있는지 또는 장기실업자를 양산하고 있는지와 관 련이 있으며, 다른 한편으로는 복지체제가 빈곤충격을 완화시키는 성과를 거두고 있는지와 관련이 있다. 둘째, 탈산업화가 빈곤문제에 미치는 영향을 지적할 수 있다. 1990년대 중반이후 전 세계적으로 탈산업화는 저임금과 고용불안을 확대시킴으로써 근로빈곤 문제를 심화시키는 것으로 알려져 있다(Iversen, 1999; Esping- Andersen, 1997). 하지만 이 문제와 관련해서 탈산업화 또한 산업구조 및 고용체제의 특성과 맞물려 다양한 양상을 나타내게 된다는 점을 지적해야 할 것이다. 1995년과 2003년 각국의 근로빈곤율과 서비스업 종사자비율의 추이를 산포도로 비교해보면, 일종의 군집화 현상이 나타나고 있다(노대명 외, 2008). 그것은 한국과 일본 그리고 독일이 유사한 지점으로 군집화하 고, 영국과 프랑스 그리고 스웨덴이 유사한 지점으로 군집화하고 있는 것이 다. 이는 서비스부문의 취업자 비중이 60%수준인 한국과 일본 그리고 독 일의 근로빈곤층 비율이 유사한 수준을 나타내고, 서비스부문 취업자 비중

33 제 2 장 근 로 빈 곤 문 제 의 이 론 적 검 토 이 70%대인 영국과 프랑스 그리고 스웨덴이 근로빈곤층 비율에서 유사한 수준을 나타내고 있다는 점이다. 그리고 미국은 비교대상국가 중 서비스부 문 취업자 비중이 가장 높고 근로빈곤층 비율 또한 가장 높은 국가군에 속 한다는 점이다. 물론 이러한 경향을 다양한 복지체제가 새로운 형태로 수렴 하는 것이라고 단정하기는 힘들 것이다. 셋째, 1990년대 중반이후 세계 각국에서 근로빈곤층 증가에 영향을 미치 는 주요한 요인 중 하나는 다름 아닌 저임금근로자의 증가 문제이다. 기존 의 많은 연구결과는 저임금근로자의 증가가 근로빈곤층 증가에 미치는 영 향에 대해 설명해주고 있으며, 이는 매우 강력한 요인이다. 실제로 저임금 근로자의 성별, 연령별, 업종별 분포는 이들이 가구 내 일차소득자인 경우 근로빈곤층으로 전락할 위험성을 높이는 결과를 가져오게 된다. 그리고 저 임금근로자와 근로빈곤층의 관계를 국가별로 살펴보면, 미국은 저임금일자 리 발생율이 높고 근로빈곤율 또한 높은 경우이며, 프랑스와 영국 등은 저 임금 발생율이 중간수준이며, 근로빈곤율은 상대적으로 낮은 경우이다. 한 국사회에서 저임금근로자와 근로빈곤층 문제의 관계에 대한 최근의 분석결 과는 1995년과 2005년을 비교하면, 저임금근로자가 크게 증가하지 않았음 에도 근로빈곤층 규모가 증가하는 것으로 나타나고 있다(노대명 외, 2008). 이는 한국 노동시장구조의 특징과 밀접한 관련이 있기 때문으로 판단된다. 비임금근로자의 높은 비중으로 인해 이러한 양상이 나타났을 개연성이 있 는 것이다. 지난 수년간 내수침체로 인해 자영업자 중 빈곤층의 비율이 증 가했다는 점과 관련이 있는 것이다. 넷째, 사회지출이 근로빈곤율에 미친 영향에 대해서는 크게 세 가지 유 형의 사회지출과 근로빈곤율의 관계를 비교함으로써 확인할 수 있다. 1)공 적사회지출 비중과 근로빈곤율의 관계를 살펴보면, 공적사회지출 수준이 낮 은 국가일수록 근로빈곤율이 높은 것으로 나타나고 있다. 이는 시장에서 발 생하는 근로빈곤문제에 대한 가장 유력한 정책노력이 사회지출의 확대임을 시사하는 것이다. 2)사회지출 중 적극적노동시장(ALMP) 지출이 미치는 영 향을 보면, ALMP 지출증가는 근로빈곤율을 감소시키는 방향으로 영향을