지방자치단체 규제의 특성과 개혁전략

지방자치단체 규제의 특성과 개혁전략

: 경기도와 평택시 규제를 중심으로

사 공 영 호

(평택대학교 행정학과 교수)

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 자치단체 규제의 총량적 실태

Ⅲ. 규제사무별 특성 분석

Ⅳ. 자치단체 규제의 개혁전략

Ⅴ. 결 론

이 연구의 목적은 지방자치단체 규제의 실상과 특징을 정확히 분석해 보고 이에 합당한 개혁전략을 제시하는 것이다. 지금까지 자치단체 규제는 개혁의 대상이 되기 는 하였으나 연구와 분석의 대상은 아니었으며, 그 결과 자치단체 규제에 대한 개혁의 전략들이 자치단체의 규제 현실과는 잘 부합되지 않는다는 지적들이 제기되고 있다.

규제개혁위원회는 출범 이후부터 자치단체 규제에 대한 개혁작업을 지속적으로 추 진해 왔다. 이를 위하여 법령에 근거가 없는 규제에 대한 정비, 자치단체별 규제개혁 위원회의 설립과 운영, 자치단체 규제신설시 규제심사의 제도화, 자치단체 규제의 발 굴․정리․등록․공개, 규제개혁 이행실태의 점검 등 다양한 개혁수단을 동원해 왔으 며, 또한 앞으로도 이러한 개혁을 지속적으로 추진해 나갈 것임을 분명히 하고 있다 (규제개혁위원회, 2001; 행정자치부, 2000).

규제개혁위원회가 이와 같이 자치단체에 대하여 강도높은 규제개혁을 추진하고 있 는 것은 일선행정기관들이 기존의 관행을 고집할 경우 김대중 정부가 출범 초기 역점 사업으로 추진하였던 규제개혁의 효과가 국민들에게 전달될 수 없음을 우려하기 때문 이다.

¹⁾

실제 김영삼 정부의 규제개혁은 물론 김대중 정부 규제개혁에 대해서도 일선

1) 그러나 국민들이 규제개혁의 효과를 정말 체감하지 못하고 있는지에 대해서는 단언하기가 쉽지는 않다. 예를 들어 감사원과 상공회의소의 조사결과에서는 우리 기업들이 개혁의 효과를 피부로 느끼 지 못하는 것으로 조사되었고(감사원․상공회의소, 1999), 경상북도의 조사에서도 69%의 응답자가 규제개혁에 대하여 불만족하다고 응답하였다(경상북도, 2001). 그러나 서울시가 시민 536명을 대상 으로 조사한 바에 의하면 응답자의 87.5%가 규제개혁이 생활편의 증진에 도움이 된다고 답하였고, 47.2%는 규제개혁 시행 이후 민원처리가 전보다 쉬워졌다고 응답하고 있다(서울특별시, 2001: 3).

하지만 이러한 개선효과가 꼭 규제개혁의 효과인지에 대해서는 판단이 쉽지 않다.

담당자들의 기존 관행 고집이 규제개혁의 추진성과를 약화시키는 요인이라는 생각이 지배적이다(양금승, 1999).

그러나 자치단체 규제에 대한 이러한 개혁이 실제로 규제개혁위원회가 기대하는 것과 같이 규제개혁의 체감효과를 높여줄 것인지는 분명하지 않다. 이 연구가 자치단 체 규제개혁의 기대효과에 대하여 보다 신중한 검토가 필요하다고 생각하는 것은 다 음과 같은 이유들로 인하여 들어가는 노력에 비해서는 얻을 수 있는 것이 매우 적을 가능성이 크다고 생각하기 때문이다. 첫째는 현행 지방자치법상 자치단체가 자율적으 로 규제를 결정할 수 있는 영역이 매우 좁다. 따라서 자치단체가 법령상의 근거조항을 제시하지 않은 채 제정하고 있는 자치사무에 관한 조례나 규칙

²⁾

에는 주민에게 미치는 영향이 큰 규제가 포함되어 있을 가능성은 매우 낮다. 둘째, 상위법령이 개정되었음에 도 과거의 관행을 거듭하여 주민에게 심각한 불편을 야기할 가능성도 크다고 보기 어 렵다. 이런 행태가 감사원, 행정자치부, 규제개혁위원회 등의 감사나 이행실태점검에 적발될 경우 담당공무원은 불이익을 받을 수 있다. 셋째, 자치단체의 규제담당공무원 들 또한 자치단체의 사무는 위임사무가 주를 이루고 있어 자치단체의 조례․규칙을 대상으로 한 규제개혁은 실질적인 효과를 거두기 어렵다는 주장을 제기하고 있다(충 청북도, 2001: 11; 경상남도, 2001: 7). 넷째, 자치단체들은 지금까지 규제를 발굴, 정리, 개혁하는 데 상당한 노력을 기울여 왔고, 또한 앞으로도 자치조례가 개정될 때마다 이에 맞추어 등록된 내용을 수정해야 하며, 자치단체별로 설치되어 있는 규제개혁위 원회의 운영을 지원해야 하는 등 적지 않은 인적, 물적 비용이 소요될 것으로 예상된 다. 다시 말해, 현실적으로 자치단체의 조례와 규칙에는 중요한 규제들이 포함되어 있 는 가능성이 높지 않고 따라서 개혁효과를 기대하기도 어려운 상황임에도 단지 명목 상의 개혁을 위하여 필요 이상의 자원을 투입하고 있는 것이 아닌지 분석할 필요가 있다는 것이다.

따라서 자치단체의 규제 현실에 적합한 개혁전략을 수립하기 위해서는 우선 지방자 치단체 규제의 실태와 특성에 대하여 체계적인 분석이 선행되어야 하며, 이를 토대로 중앙부처의 규제개혁방식을 그대로 답습하여 밀어붙이기 식으로 진행되어 온 지금까

2) 자치단체가 상위법령의 구체적인 위임에 따라 조례나 규칙을 제정하는 경우는 조례․규칙의 규정 속에 이러한 근거조항에 대한 설명이 명시되는 것이 보통이다.

지의 개혁방식 역시 현실에 맞게 조정하여야 한다. 실제로 일선에서 규제개혁업무를 담당하고 있는 공무원들은 규제개혁이 양적 측면에 집착하고 있고, 폐지에 집착하여 국민의 안전을 위하여 필요한 규제마저 완화시키고 있으며 게다가 지역마다 특성이 다르다는 점에 대한 감안이 없이 한 가지의 개혁대안만을 제시하는 등의 문제가 있다 고 지적하고 있다(예 : 경상북도, 2001: 29-30).

Ⅱ. 자치단체 규제의 총량적 실태

1. 규제의 총수와 주요 내용

이번 연구에서는 자치단체 규제의 실태를 분석하기 위하여 경기도와 평택시가 관리 하고 있는 규제를 대상으로 분석하였다.

³⁾

우선 두 자치단체가 현재 가지고 있는 규제의 총수는 경기도가 177건, 평택시가 245 건으로 경기도보다 평택시가 오히려 숫자 면에서는 더 많은 규제를 가지고 있다. 그런 데 규제사무의 내용을 보면 다소의 차이가 발견된다. 우선 문화재관리, 화재예방, 옥외 광고, 문화재보호, 소비자보호 등에 관한 규제들은 경기도 규제에서만 주로 발견되고 있다. 반면 환경보호나 주민복지 그리고 공공기관 보유시설의 사용과 관련된 규제들 은 평택시에 집중되어 있다. 건축과 관련되는 규제들은 경기도와 평택시가 동시에 관 련 규제를 보유하고 있는데, 그 내용에서는 경기도의 건축관련 규제들이 도립공원 구

3) 경기도의 경우는 1999년말 규제개혁위원회가 외부전문가들에게 의뢰하여 조사한 규제목록을 토대 로 수정, 보완한 목록을 사용하였고, 평택시 규제는 평택시가 2000년 5월 평택시보에 공포한 규제목 록을 대상으로 하였다. 2001년 4월 현재 경기도가 공개하고 있는 규제목록에 따르면 경기도의 규제 수는 168건이며, 본 연구에서는 화재예방과 관련된 조례 등에서 일부 누락된 규제를 분석의 대상에 포함시켰다. 이번 연구에서 경기도와 평택시를 연구의 대상으로 선정한 것은 다음과 같은 점들을 고려한 것이다. 우선 어차피 각 자치단체들은 법령의 범위 안에서 조례․규칙을 제정해야 하기 때문 에 모든 자치단체의 규제들이 결국은 상위법령의 테두리 안에 있고, 또한 자치조례를 제정하는 방식 이 자치단체가 스스로 입안하기보다는 행정자치부가 마련한 시안을 토대로 이루어지는 경우가 많아 자치단체간의 규제의 차이는 크지 않을 것으로 생각된다. 그런데 경기도의 경우는 수도권에 위치하 고 있으면서 동시에 도시와 농촌이 복합되어 있어 상대적으로 규제가 폭넓게 제정되어 있다는 일선 규제담당자의 견해를 참고하였고, 평택시의 경우는 연구자가 평택시 규제개혁위원회에 참여하고 있 어 운영상황에 대한 자료의 접근이 용이하다는 점을 고려하였다.

역 내에서의 건축제한이나 도시재개발에 관한 건축제한에 관한 것인 데 비해, 평택시 의 건축 관련 규제들은 건축법령의 규정에 근거한 건축에 관한 규제들이다.

<표 1> 규제의 총수와 규제내용

규제내용 경기도(%) 평택시(%)

건축토지 77 ( 43.5) 80 ( 32.7)

환경보호 2 ( 1.1) 32 ( 13.1)

사용관리 1 ( 0.6) 45 ( 18.4)

공공재관리 3 ( 1.7) 53 ( 21.6)

복지, 지원 0 ( 0.0) 24 ( 9.8)

재정, 인사 7 ( 4.0) 7 ( 2.9)

소비자안전 7 ( 4.0) 0 ( 0.0)

문화재관리 39 ( 22.0) 2 ( 0.8)

소 방 22 ( 12.4) 0 ( 0.0)

옥외광고 10 ( 5.6) 0 ( 0.0)

기 타 9 ( 5.1) 2 ( 0.8)

계 177 (100.0) 245 (100.0)

2. 규제수단 내용

자치단체 규제에 포함되어 있는 규제수단의 구성을 보면, 진입규제, 가격규제, 영업 이나 생산활동에 관련된 규제 등 개인이나 기업의 경제활동과 직접 관련된 규제들이 54건(12.8%)으로 그 비중이 높지 않다.

⁴⁾

우선 진입규제적인 성격을 가지고 있는 규제들을 보면, 경기도 규제의 경우 도립예 술단원 임용결격사유 및 연령제한, 소방시설공사업 면허․면허취소 등 9건이 있으며

4) 이와 같이 자치단체 규제에 포함되어 있는 경제적 규제들이 많지 않은 것은 첫째, 우리 헌법이 재산 권, 직업선택의 자유, 근로3권과 같은 국민의 자유와 권리들은 법률로서 제한할 것을 요구하고 있고, 둘째, 자치단체의 기능을 일일이 열거하는 방식으로 예시하고 있는 지방자치법 역시 자치단체의 규 제권한에 대하여 명확한 근거를 제시하지 않고 있고, 셋째, 중앙-지방 정부간 사무의 재배분 작업이 이루어지고 있으나 ‘부처와 관료집단의 힘’에 결정적인 영향을 미칠 수 있는 중요규제들의 지방이양 을 꺼리기 때문으로 풀이된다.

이 중 낚시터의 시설기준은 법령의 근거가 분명치 않다. 또 평택시의 경우는 수입증지 판매인의 자격, 별정직공무원 최저연령제한 등 20건을 진입에 대한 규제로 볼 수 있을 것 같다.

<표 2> 규제수단

규제수단 경기도(건수, 비율) 평택시(건수, 비율) 계(건수, 비율) 진입규제 9( 5.1%) 20( 8.2%) 29( 6.9%) 가격규제 3( 1.7%) 3( 0.7%) 영업․생산 규제 15( 8.5%) 7( 2.9%) 22( 5.2%) 품질․시설 규제 63( 35.6%) 46( 18.8%) 109( 25.8%)

공공시설의

이용절차 규정 7( 4.0%) 123( 50.2%) 130( 30.8%) 기 타 80( 45.1%) 49( 20.0%) 129( 30.6%) 합 계 177(100.0%) 245(100.0%) 422(100.0%)

가격규제에 해당할 수 있는 것으로는 경기도가 보유하고 있는 기본생활필수품의 가격안정을 위한 정보수집 및 이를 위한 협조요청, 정해진 범위 내에서의 부동산 중개 수수료 청구․지불시기에 관한 규제가 전부이다.

영업활동에 관련된 규제로는 경기도의 경우 허위과장 광고 및 선전의 제한, 고압가 스제조업의 행정처분기준, 도립공원구역 내와 주변 상업시설구역 내에서의 간판, 전 광판, 네온싸인 제한 등 15건이 있으며 평택시의 경우 수입증지판매인의 의무, 19세 미만자에게 담배판매시 과태료부과, 주차장안내표시부착 등이다. 규제개혁위원회가 사업자단체 규제개혁을 통하여 대대적으로 폐지하였던 교육에 관한 규제가 발견되고 있다.

품질 및 시설과 관련된 규제로는 경기도의 경우 건설심의위원회 심의대상공사, 도 립공원 구역 내의 건축제한, 옥외광고물의 표시제한 등이 있고, 평택시의 경우는 건축 물의 미술장식 비율, 주거지역별 건축제한 등에 관한 규제들이 있다.

그런데 이들 규제 중 행정서비스(예 : 상수도 등 공공재의 공급, 폐수종말처리장 등 공공시설의 제공, 민원서비스 등)의 제공과는 전혀 상관이 없는 순수한 민간활동에 대한 제약에 해당하는 것은 소방시설공사업, 옥외광고업, 낚시터, 가축사육, 중수도시

<표 3> 규제수단별 규제내용

규제수단 경기도 평택시

진입규제

․도립예술단원 임용결격사유 및 연 령제한

․소방시설공사업 면허․면허취소

․경기도부지사의 자격기준

․지방별정직공무원 신규임용연령 제한

․지방공무원시험 응시 결격사유

․특수직급시험 응시 자격증기준

․옥외광고업의 신고

․낚시터의 시설기준

․수입증지판매인의 자격

․별정직공무원 최저연령제한

․가축사육제한지역에서의 가축사육 제한, 유료화장실 승인

․급수공사 대행업자의 지정

․중수도시공업자의 자격

․상수도대행업자의 지정․지정취소

․상수도시공기술자의 자격기준

․상수도 시공기술자시험 응시자격 제한․자격취소

․개인택시 면허발급기준

(관할구역 안에서의 운전경력제한, 우선순위, 운전경력 산정)

가격규제

․기본생활필수품의 가격안정을 위한 정보수집 및 이를 위한 협조요청

․정해진 범위 내에서의 부동산 중개 수수료 청구․지불시기

영업규제

․허위과장 광고 및 선전의 제한

․고압가스제조업의 행정처분기준

․도립공원구역 내와 주변 상업시설 구역 내에서의 간판, 전광판, 네온 싸인 제한

․옥외광고물의 안전도검사

․옥외광고업자의 교육

․부동산중개업위반자 과태료 징수

․도축장 이외에서의 도살승인

․낚시터 관리 및 감독

․수입증지판매인의 의무

․부동산중개업법위반자에 대한 행정 처분기준 및 과태료기준

․가축사육자의 의무

․분뇨관련영업실적의 보고

․폐기물처리업자에 대한 지도감독 및 폐기물처리실적 제출

․유료화장실 준수사항

․19세 미만자에게 담배판매시 과태 료부과

․상수도대행업자에 대한 재시공 명령

․주차장안내표시 부착

품질, 시설 규제

․건설기술심의위원회 심의대상공사

․소비자 유해 물품의 검사 및 판매금 지요청

․상품의 표시, 포장규격의 적정화

․도립공원구역 내의 건축제한

․도립공원 집단시설지구내 건축제한

․화재예방을 위한 주방설비기준 등

․옥외광고물 등의 표시제한

․건축물 미술장식 비율

․오수정화시설의 설치, 검사, 관리

․축산폐수처리시설 설치, 관리, 검사

․공동주택의 재활용품 수거용기 설치

․오폐수배출시설 설치, 배수기준

․대지 안의 조경의무

․주거지역별 건축제한

․저소득주민 건출물의 단열재기준

․주거환경개선지구의 용적률 등

공업자 자격, 개인택시 면허발급 기준, 도립공원구역 내의 행위제한, 부동산중개업위 반자에 대한 규제, 19세 미만자에게 담배판매시 처벌, 주차장 안내표시 부착, 표시․포 장규제, 건축제한, 화재예방을 위한 시설기준, 주거환경개선지구의 건축기준 등이 전 부라고 할 수 있다.

3. 규제권한의 소재

자치단체의 조례나 규칙에 포함되어 있는 규제라고 해서 자치단체가 해당 규제에 대하여 완전한 결정권을 가지고 있는 것은 아니다. 헌법 제117조 1항은 “지방자치단체 는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하고 있으며 지방자치법 제15조는 “지방자치단체 는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제 한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있다. 따라서 자치조례에 포함된 규제라고 하더라도 자치단체가 규제를 만 들 수 있는 권한은 사실상 상위법령에 의하여 제약될 수밖에 없다.

이를 감안하여 이번 조사에서는 자치조례를 기준으로 하여 “이 조례는 …법 제‥조 의 규정에 의하여 …사업을 규정함을 목적으로 한다”고 규정하고 있거나 “‥법 제

‥조의 규정에 의하여 …을 …할 수 있다”고 규정하는 등 법적 근거에 기초하여 제정 되고 규정된 사무들을 위임사무로 분류하고, 이러한 근거규정에 대한 제시가 없는 조 례나 조항들은 자치사무로 분류하여 규제권한의 소재를 분석하였다.

⁵⁾

이렇게 구분할 경우 위임사무란 해당 사무에 대한 우선적인 결정권한이 국회나 대통령, 국무총리 또 는 각부 장관에게 있고 이들의 법적 위임에 근거하여 자치단체가 조례나 규칙으로서

5) 총무처 중앙․지방 사무총람은 국가와 지방자치단체가 수행하는 사무를 국가사무, 지방위임사무(기 관위임사무), 지방사무 등 세 가지로 나누고 있다. 이에 따르면, 지방위임사무는 중앙정부의 권한에 속하나 국민편의 등을 위하여 자치단체장에게 위임하여 처리하는 사무로서 자치단체장은 중앙정부 의 하급기관과 같은 지위에서 국가의 지휘․감독을 받아 사무를 처리한다. 한편 지방사무는 다시 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무와 지방자치단체의 고유사무인 자치사무로 구분할 수 있으며 이들 사무는 자치단체가 자기의 의사와 책임하에 자주적으로 처리할 수 있다(총무 처, 1994: 9-11). 그러나 현실적으로는 사무의 구분이 명확하지 않아 자의적인 해석의 여지가 있다(권 경득․금창호, 1997: 81-82).

규정한 사무가 된다.

이상과 같은 기준으로 규제권한의 소재를 분석하여 보면, 전체적으로는 422건의 규 제 중 위임사무가 295건으로 약 70%를 차지하고 있으며 자치사무는 약 26%에 그치고 있다. 경기도와 평택시의 규제사무를 구분하여 보면, 경기도는 위임사무가 103건 (58.2%), 평택시는 위임사무가 192건(78.4%)으로 자치사무보다는 위임사무의 비중이 훨씬 높다. 그러나 위임사무의 비중이 높다는 것은 자치단체가 규제정책의 결정에서 행사할 수 있는 재량의 여지가 그만큼 좁다는 것을 의미하는 것이며 동시에 자치단체 규제개혁의 효과가 상위법령에 의하여 원천적으로 제한될 수밖에 없음을 뜻하는 것이 기도 하다(사공영호, 2001).

⁶⁾

실제로 자치단체들은 현재 자치단체의 규제사무가 대부 분 위임사무이기 때문에 상위의 법령이 개정되지 않고는 개혁의 범위가 제한적일 수 밖에 없다고 주장하고 있다(서울특별시, 2001: 13; 충청북도, 2001: 11).

<표 4> 규제권한의 소재

사무구분 경기도 평택시 계

위임사무 103( 58.2%) 192( 78.4%) 295( 69.9%) 자치사무 57( 32.2%) 53( 21.6%) 110( 26.1%) 위임범위 이탈

위임근거 불분명 17( 9.6%) 17( 4.0%) 합 계 177(100.0%) 245(100.0%) 422(100.0%)

4. 중요도 수준

규제의 중요도란 규제로 인하여 발생하는 영향의 경제, 사회적 비용의 크기에 관한 기준이다.

⁷⁾

경기도와 평택시 규제의 중요도 분포를 보면, 전체적으로는 중요도 점수

6) 경기도의 경우는 위임의 범위를 이탈한 규제가 관찰되고 있는데 이는 주로 도립공원구역 내의 건축 제한에 관한 규제들로 경기도는 현재 이들 규제에 대한 개혁안을 준비중에 있다.

7) 이 연구는 한국경제연구원에서 김대중 정부의 규제개혁 성과를 분석하기 위하여 사용하였던 0점 -7점의 중요도 기준을 적용하였다(한광석, 1999: 8). 그런데 이번 연구에서 이루어진 개별 규제에 대한 중요도의 평가는 연구자가 단독으로 직접 분석한 결과이며, 따라서 다소 주관적이라는 한계를

가 1점인 행정절차적인 규제가 전체의 64%로 약 2/3를 차지하고 있다.

⁸⁾

현재와 같이 기존규제의 절반을 폐지하는 식의 건수위주의 개혁은 이러한 중요도가 낮은 규제의 수적인 감소에 그칠 가능성이 있음을 알 수 있다. 그런데 규제의 영향이 가장 큰 중요 도 7점의 규제를 보면, 경기도가 6건인 데 비하여 평택시가 18건으로 오히려 평택시가 경기도보다 더 많은 중요규제를 가지고 있다.

평택시 규제에 포함되어 있는 중요도 7점의 중요규제들은 일반주거지역, 준주거지 역, 자연녹지지역, 풍치지구에서의 건축제한(평택시 건축조례 제24-33조), 풍치지구 안에서의 대지 안의 조경, 재해위험지구에서의 건축제한, 건축물의 구조안전, 공항지 구에서의 건축제한, 각 지역 안에서의 용적률 제한, 건축물의 높이제한, 높이제한 완 화, 공개공지의 확보의무 등 모두가 건축에 관한 규제들이다.

⁹⁾

<표 5> 중요도 수준

중요도 경기도(%) 평택시(%) 계(%)

1 117 ( 66.1) 153 ( 62.4) 270 ( 64.0) 3 40 ( 22.6) 66 ( 26.9) 106 ( 25.1) 5 14 ( 7.9) 8 ( 3.3) 22 ( 5.2) 7 6 ( 3.4) 18 ( 7.3) 24 ( 5.7) 계 177 (100.0) 245 (100.0) 422 (100.0) 0 : 규제의 영향이 거의 없음.

1 : 규제영향의 연간비용 50억 미만, 행정절차적 규제

3 : 규제영향의 연간비용 50-100억, 피규제자 수 연간 50-100만명인 규제

5 : 규제영향의 연간비용 100억 이상, 피규제자 수 연간 100만명 이상이 되는 규제

가지고 있다.

8) 중앙부처의 경우 전체 규제의 총괄적인 중요도 수준에 관해서는 알 수 없다. 그러나 노동부의 경우 는 중요도가 0-1점인 규제가 56.1%, 3점 규제가 22.8%, 5점 이상인 규제가 16.4%이며(사공영호, 1999: 128), 행정자치부의 경우는 중요도가 0-1점인 규제가 54.1%, 3점인 규제가 31.5%, 5점 이상인 규제가 14.5%(김태윤, 1999: 387) 등으로 경기도 및 평택시보다는 행정절차적인 규제의 비율이 낮은 것으로 나타나고 있다.

9) 경기도에도 건축조례가 있으나 경기도의 건축조례는 건축위원회와 건축분쟁조정위원회의 구성과 운영에 대한 규정들로 구성되어 있으며 건축에 관한 직접적인 규제를 담고 있지 않다. 또한 평택시 의 건축 관련규제 중 일반주거지역․준주거지역․자연녹지지역․풍치지구에서의 건축제한 등은 2000년 5월에 공포된 규제목록에는 존치대상으로 분류되었으나 2001년 건축조례의 전면개정과정에 서 폐지되었다.

7 : 규제영향의 연간비용 100억 이상, 피규제자 수 연간 100만명 이상, 국민관심 지대

경기도 규제 중 중요도 7점의 규제는 화재위험이 있는 설비, 기구의 위치와 구조에 관한 기준, 조리를 목적으로 하는 주방설비의 제작기준, 주택의 난방용 위험물의 저장 과 취급에 관한 기준 등 화재예방을 위한 규제(경기도 화재예방조례), 옥상간판의 수 평거리에 관한 규제(경기도 옥외광고물 관리조례), 재개발사업에서 공동주택의 분양 대상, 공동주택의 분양기준에 관한 규제(경기도도시재개발사업조례 27-28조) 등이다.

5. 규제수준

규제수준이란 특정한 규제가 개인 또는 기업의 자유로운 의사결정을 얼마나 왜곡시 키는가 하는 정도를 의미한다(한광석, 1999: 9-10). 규제의 중요도가 규제로 인한 경 제․사회적 영향의 정도를 평가하는 것이라면 규제수준은 해당 규제를 통과하거나 이 에 순응해야 하는 피규제자들이 규제에 대하여 느끼는 규제의 강도라고 할 수 있다.

전체적으로 보면, 절차적인 규제라 할 수 있는 신고, 제출에 해당하는 규제가 전체 의 약 54%를 차지하고 있으며 규제수준이 높은 승인, 인허가가 차지하는 비중은 9.4%

를 차지하고 있다. 규제수준이 높은 규제의 경우도 평택시가 경기도보다 오히려 더 많이 가지고 있는데, 여기에는 중요규제에 포함되었던 건축에 관한 규제들과 함께 개 인택시 면허발급과 관련된 운전경력 등의 규제와 축산폐수처리시설의 설치허가 및 준 공검사 등이 포함되어 있다.

<표 6> 규제수준의 분포

규제수준 경기도(비율) 평택시(비율) 계(비율)

신고, 제출 72( 40.7) 155( 63.3) 227( 53.8) 규제사항이 적은 등록 35( 19.8) 32( 13.1) 67( 15.9) 등록(검증, 확인 등) 57( 32.2) 31( 12.7) 88( 20.9) 승인 5( 2.8) 7( 2.9) 12( 2.8) 인허가 8( 4.5) 20( 8.2) 28( 6.6) 계 177(100.0) 245(100.0) 422(100.0)

경기도 규제 중에서는 소방시설공사업 면허, 도지정문화재 반출허가, 반출금지, 동 산에 속하는 문화재의 공개 및 출품허가 등 문화재 관리와 관련된 규제 가운데 규제의 수준이 높은 규제들이 일부 포함되어 있는 것으로 나타났다. 국민들이 개혁의 효과를 체감할 수 있도록 하기 위해서는 이와 같이 중요도와 규제의 수준이 높은 규제들에 대한 개혁에 보다 많은 노력을 기울일 필요가 있을 것이다.

Ⅲ. 규제사무별 특성 분석

1. 자치사무 규제의 특성

앞서, 경기도와 평택시 규제의 전체적인 윤곽을 살펴보았는데 여기서는 자치단체 규제의 특성을 좀더 구체적으로 분석하기 위하여 자치사무 규제의 특성과 위임사무 규제의 특성을 분리하여 분석하고자 한다.

우선, 자치사무에 포함되어 있는 규제의 내용을 보면, 경기도의 경우는 건설공사품 질시험, 도로보수중기운영관리, 소비자보호, 문화예술회관사용, 문화재보호 등에 관한 규제들을 포함하고 있으며 이 중 소비자보호에 관한 규제는 [독과점 및 공정거래에 관한 법률] 등에서 규정하고 있는 소비자보호와 관련된 규제들과 중복적이며 직접 이 를 근거로 규제를 행하기보다는, 단지 선언적인 의미를 갖는 것으로 생각된다. 문화재 보호와 관련되는 규제들은 양도의 제한, 반출금지, 소재지변경신고, 공개의무 등 지정 문화재의 보유자들에게는 상당한 제약이 될 수 있는 규제들을 포함하고 있으며 현재 전면개정을 추진하고 있다. 따라서 경기도의 자치사무 규제들은 문화재보호와 관련된 규제를 제외한다면 실제로 주민이나 기업의 권리를 제한하거나 경쟁을 억제할 만한 규제가 자치사무에는 포함되어 있지 않다고 볼 수 있다.

평택시의 경우는 각종 시설의 효율적인 이용과 관리를 위한 규제와 장학금에 관한 규제들이 자치사무 규제의 대부분을 차지하고 있다. 음식물쓰레기 수집운반 및 재활 용촉진에 관한 규제와 향토유적보호와 관련된 규제를 제외한다면 나머지 규제들 역시 경기도와 마찬가지로 주민의 권리를 제한하거나 경쟁을 억제할 만한 내용은 담고 있

<표 7> 자치사무 규제의 내용

단체명 자치사무 규제

경기도

건설공사품질시험, 도로보수중기운영관리 소비자보호, 문화예술회관사용

도립예술단 설치운영, 문화재보호

경기도보건환경연구원 운영, 부지사자격기준

축산위생연구소 운영, 팔당호관리특별회계 설치, 운영 환경보존을 위한 사업자의 책무

평택시

시설관리 : 농악전수회관, 시립테니스장, 평택호관광지, 시민유원지관리, 팽성다목적회관,

읍면동 다목적회관, 읍면 종합복지관

장애인회관, 노인복지회관, 시립어린이집 운영 문예회관, 운동장체육시설, 여성복지회관, 시립도서관, 청소년수련시설

장학금 : 통․리장 자녀 장학금, 장학기금, 애향장학금, 자립장학금

수입증지판매, 향토유적보호 주민소득지원 및 생활안정기금 설치 음식물쓰레기 수집운반 및 재활용 촉진 농업전문경영인 육성, 공수의 임기

<표 8> 자치사무의 중요도

중요도 자치사무(%) 위임사무(%) 계(%)

1 103( 93.6) 158( 53.6) 261( 64.4) 3 6( 5.5) 93( 31.5) 99( 24.4) 5 1( 0.9) 20( 6.8) 21( 5.2) 7 0( 0.0) 24( 8.1) 24( 5.9)

계 110(100.0) 295(100.0) 405(100.0)

지 않다.

더구나 이들 자치사무 규제들의 중요도를 보면, 110건의 자치사무 규제 중 103건

(93.6%)의 규제들이 중요도 점수가 1점인 행정절차적 규제들이다. 사실상 상위법령의 위임이 없이 독자적으로 제정한 조례, 규칙에서 규제영향이 3점 이상일 것으로 생각되 는 규제는 단지 7건(6.4%)에 그치고 있다.

자치사무 중 중요도 점수가 5점인 규제는 평택시의 음식물쓰레기 배출방법에 관한 규제로서 음식물 배출 이전의 감량, 물기제거, 지정된 날짜에 배출, 지정된 용기 배출, 전용봉투에 배출 등을 규정하고 있다(평택시음식물쓰레기수집운반 및 재활용촉진을 위한 조례 제5조). 3점 규제는 평택시의 향토유적보호구역 설정 및 구역 내의 건축허 가시 유적보호조치에 관한 규정(평택시향토유적 보호조례), 음식물쓰레기 분리배출 지역 지정(평택시음식물쓰레기수집운반 및 재활용촉진을 위한 조례 제4조), 음식물쓰 레기의 공동보관시설 설치 등(평택시음식물쓰레기수집운반 및 재활용촉진을 위한 조 례 제10조), 경기도의 문화재 또는 문화자료의 보호를 위한 구역 설치(경기도 문화재 보호조례 제38조),

¹⁰⁾

성분․성능․가격 등 상품의 표시에 관한 규정(경기도 소비자 보 호조례 제18조) 등이다.

<표 9> 자치사무의 규제수준

규제수준 위임사무(%) 자치사무(%) 계(%)

신고, 제출 142 ( 48.1) 88 ( 80.0) 230 ( 56.8) 규제사항이 적은 등록 63 ( 21.4) 1 ( 0.9) 64 ( 15.8) 등록(검증, 확인) 62 ( 21.0) 15 ( 13.6) 77 ( 19.0) 승 인 8 ( 2.7) 3 ( 2.7) 11 ( 2.7) 인허가 20 ( 6.8) 3 ( 2.7) 23 ( 5.7) 계 295 (100.0) 110 (100.0) 405 (100.0)

규제수준을 기준으로 자치사무를 분석해 보면, 자치사무 중 규제수준이 인허가에 해당한다고 볼 수 있는 것은 경기도의 도지정문화재 반출허가 및 반출금지, 동산에 속하는 지정문화재의 공개 및 출품허가 등 3건이며, 승인정도의 규제수준에 해당하는 것은 경기도의 도립예술단원의 연령제한, 도지정문화재의 양도제한 등으로 규제의 수

10) 경기도는 현재 문화재보호조례의 전면적인 개정작업을 진행 중에 있으며 개정안에 대한 문화관광 부의 검토의견을 기다리고 있다.

준은 높을 것으로 추정되나 규제의 대상자는 극히 제한적이다.

결국 자치사무에 포함되어 있는 규제들은 경기도의 경우 문화재보호와 관련된 규 제, 평택시의 경우는 음식물쓰레기 재활용 촉진, 문화재보호와 관련된 규제를 제외한 다면 실질적으로 규제적인 성격을 가지고 있는 자치사무는 없는 것으로 판단할 수 있 을 것이다. 다시 말해, 자치사무에는 개혁의 대상으로 삼을 만한 중요한 규제들이 극 히 일부이며, 이에 대한 개혁을 자치단체에 전적으로 맡기더라도 특정집단의 이해에 의하여 개혁이 좌절될 우려는 거의 없을 것으로 생각된다.

2. 위임사무 규제의 특성

자치사무에 포함되어 있는 규제들이 극히 일부의 규제를 제외하고는 규제적 성격을 결여하고 있는 것과는 달리 위임사무에서는 중요도가 높은 규제들이 다수 발견되고 있다.

<표 10> 위임사무의 분포

규제내용 규제수 위임사무의 수(%)

건축토지 157 140( 89.2)

환경보호 34 29( 85.3)

사용관리 45 21( 46.7)

공공재관리 57 56( 98.2)

복지, 지원 24 4( 16.7)

재정, 인사 14 6( 42.9)

소비자안전 7 0( 0.0)

문화재관리 41 0( 0.0)

화재예방 22 22(100.0)

옥외광고 10 10(100.0)

기타 11 7( 63.6)

계 422 295( 69.9)

우선, 경기도와 평택시의 전체 규제 중 위임사무의 수는 295건, 69.9%를 차지하고 있다. 그런데 규제분야별로 위임사무가 차지하는 비중이 크게 다른 것으로 나타나고 있다. 먼저 규제분야별 위임사무의 분포를 보면, 화재예방과 옥외광고에 관한 규제는 전부가 위임사무이며, 위임사무의 약 절반을 차지하고 있는 건축․도시개발 규제, 환 경보호와 관련된 규제, 상수도와 도로 등 공공재의 공급과 관련된 규제의 85% 이상이 또한 위임사무인 것으로 나타났다. 반면 소비자안전 규제, 지역 문화재관리 규제의 경 우는 위임사무가 전혀 없으며, 주민생활안정 등 복지, 지원을 위한 사무에서도 위임사 무가 차지하는 비중이 16.7%에 그치고 있다.

그런데 전체 405건(위임근거가 불분명한 17건 제외)의 규제에서 중요도 점수가 1점 인 행정절차적인 규제 261건을 제외하고 나머지 중요도가 3점 이상인 규제 144건만을 대상으로 하면, 이의 95.1%에 해당하는 137건의 규제사무가 위임사무이다(<표 8> 참고).

또 규제수준을 기준으로 규제수준이 가장 낮은 신고, 제출, 보고 등에 해당하는 규 제 225건을 제외한 나머지 180건의 규제를 대상으로 분석하면, 이들 규제 중 156건 (86.7%)의 규제가 위임사무이다.

게다가 규제의 중요도와 규제수준을 곱하여 얻은 가중규제수준을 기준으로 할 경우 가중규제수준이 10점을 넘는 규제는 총 48건이나 이 중 자치사무는 단 1건뿐이며, 나 머지 47건은 모두 위임사무이다(<표 11> 참고). 간단히 말하면, 국민들이 규제라고 느 낄 만한 정도의 규제는 거의 대부분이 위임사무에 속해 있는 것이다(<표 9> 참고).

그런데 위임사무 중에서도 가중규제수준이 높은 규제사무들의 내용을 보면, 이들 규제들은 건축 및 도시개발, 옥외광고물, 쓰레기 분리배출, 공원구역에서의 건축제한, 화재예방, 개인택시 면허기준 등 일부 분야에 집중적으로 분포되어 있다.

한편, 중요규제에 대한 위임사무의 비중이 절대적이라고 해서 이들 규제에 대하여 자치단체가 결정권한을 전혀 행사할 수 없는 것은 아니다. 상위법령에서 위임한 범위 내에서 자치조례를 제정할 수 있으며 이 범위 내에서는 비록 제한적이기는 하지만 자 치단체가 개혁의 주체가 될 수 있다. 따라서 위임사무에 관한 자치단체의 영향력을 추정해 보기 위해서는 위임의 유형에 대한 면밀한 조사와 분석이 필요하다. 이를 위하 여 이번 연구는 경기도의 위임사무를 대상으로 위임의 유형을 분석해 보았다(<표 12>

참고).

<표 11> 위임사무 규제의 주요 내용

가중규제수준 위임사무 규제사무의 내용

10 3 난방용 위험물 저장시설의 위치, 구조, 설비 제한 재개발임대주택의 공급기준

12 3 오폐수 배수설비의 설치 / 상수도 급수공사 승인 / 상수도 특수가압시설의 설치운영

14 3 화재발생우려가 있는 설비의 구조기준 / 주방설비의 설 치 및 관리 / 난방용 위험물의 저장 및 취급기준

15 12

도립공원구역내 건축물 규모 / 음식물쓰레기배출방법 / 개인택시 면허발급을 위한 관할구역내 운전경력 제한, 면허발급 우선순위 / 소방시설공사업 면허 / 옥외광고물 안전도 검사 / 가설건축물의 범위 / 도립공원구역 내와 주변상업시설구역 내의 고유건축미 보존, 건폐율, 건축 물 높이제한 / 난로의 설치 및 사용 / 옥외광고물의 표시 제한 / 전기를 이용하는 광고물의 표시방법 / 재생가능 쓰레기의 분리배출 의무

20 5

문화예술공간 설치대상 건축물 / 미술장식품에 사용하 는 건축비용의 비율 / 생활폐기물 배출방법 / 기존건축 물에 대한 건축허가 특례

21 5

도시구역정리사업에서 획지의 앞길이, 안길이 기준, 배 할선의 기준 / 옥상간판의 표시방법 / 도시재개발사업에 서 공동주택의 분양대상, 분양기준

35 16

일반주거지역, 준주거지역, 자연녹지, 풍치지구 안에서 의 건축제한 / 풍치지구 안에서의 건폐율, 대지안 조경 / 재해위험지구, 공항지구 안에서의 건축제한, 구조안전 / 지역에서의 건폐율, 용적률 / 건축물 높이제한

계 295

시․도나 시․군․구가 제정하는 자치조례의 내용 중 위임사무에 해당하는 규정들 은 어떤 형태로든 상위법령에 근거를 두고 제정되지만 실제로 상위법령과 자치단체 조례간의 위임의 형태는 다양하며, 어떤 형태의 위임인가에 따라 자치단체의 재량권 이 달라질 수 있다.

우선 상위법령의 규정을 자치조례에서 단순 반복하는 경우들이 다수 관찰되고 있는

<표 12> 경기도 위임사무의 유형

위임유형 규제사무 수(%) 사 례

반복일치 11( 12.1)

- 부동산중개 실비 - 옥외광고업의 신고

- 지방공무원 시험 응시결격사유

구체화 특정대상 위임

41( 44.0)

- 시행령 …에 의한 광고물의 표시방법을 제한할 수 있 는 내용은 ‥과 같다.

- 기타 시도 조례로 정하는 사항이라 함은 다음과 같다.

- … 규정에 의하여 인가를 받고자 하는 자는 …증빙서 류를 첨부하여 제출하여야 한다.

- 조례가 정하는 경미한 사항이라 함은 다음과 같다.

- 재개발조합의 총회의 소집절차, 시기 의결방법 등에 관해서는 시도의 조례가 정하는 범위 안에서…

- 법…에서… 생략할 수 있는 경미한 사항이라 함은…

- 법에 의하여 ‥할 때는 다음의 서류를 첨부하여…

- 다만, …에 관한 사항은 시․도의 조례로 정한다.

- 옥외광고물의 안전도검사를 위탁받을 수 있는 자의 시설기준… 기타‥검사에 관한 사항은 시도의 조례 로 정한다(안전도검사의 대상, 검사시기, 검사방법 등 을 법령에 규정).

범위내 / 일치 3( 3.3) - 옥상간판간의 수평거리 - 애드벌룬간의 수평거리 범위내 / 불일치 4( 4.4)

- 옥외광고업자의 영업정지기준 - 부동산중개수수료

- 무허가 옥외광고물 등에 대한 과태료

다소 포괄적인

위임 16( 17.6)

- 보일러, 난로, … 등 화재발생의 우려가 있는 설비의 위치, 구조, 관리…에 관하여 지켜야 할 사항은 시도 의 조례로 정한다.

- 공공시설물 이용 광고물은 시도지사가 지정하는 부분 에 표시하여야 한다.

위임범위 이탈 15( 16.5)

- 공원구역내 건축물의 양식 ‥는 한국고유의 건축양식 으로 하여야 한다.

- 지붕의 형태는 … 한국고유의 건축미를 풍기게 한다.

- 상업시설구역내 건축물은 한국 고유의 건축미를 보존 하여야 한다.

기타 1( 1.1) 합계 91(100.0)

데(11건, 12.1%), 이 경우는 상위법령의 특별한 위임이 필요치는 않겠으나 자치단체로 서도 전혀 재량권을 갖지 못하며, 개혁의 대상으로 삼을 이유도 없다.

둘째는 상위법령에서 규정한 내용을 자치조례에서 보다 구체적으로 규정하는 경우 나 또는 중요한 내용은 법령에서 규정하고 일부 제한된 내용에 대해서는 자치조례로 정하도록 하는 경우로서 가장 빈번한 위임유형이다(41건, 44.0%). 예를 들어 상위법령 에서 자치단체의 사무로 규정한 행정서비스를 받고자 할 때는 어떤 서류를 제출하도 록 규정한다거나 또는 옥외광고물의 안전도검사에 관하여 대상, 검사시기, 검사방법 등은 법령에서 정하고, 다만 안전도검사를 위탁받을 수 있는 자의 시설기준… 기타‥

검사에 관한 사항은 시도의 조례로 정할 수 있게 한 경우를 예로 들 수 있다. 비록 제한적이기는 하지만 자치단체가 다소간의 결정권을 행사할 수 있다. 따라서 이들 규 제에 대해서는 자치단체가 자치조례의 개정을 통하여 서류를 간소화시켜 주거나 규제 의 수준을 일부나마 완화시켜 줄 수 있다.

셋째는 상위법령에서 특정한 규제에 대하여 허용이 가능한 범위를 정하여 놓고, 실 제로 적용할 규제수준은 이 범위 내에서 자치단체가 조례로 규정하도록 하는 방법이 다. 제한된 범위 내이기는 하지만 자치단체가 지역의 실정을 감안하여 규제의 수준을 다소 조절할 수 있는 여지가 있다. 그러나 상위법령에서 규정하고 있는 수준 이상으로 규제를 강화할 경우 지역 관련집단의 저항에 직면할 것이므로 상위법령보다 규제수준 을 높이는 것은 현실적으로는 쉽지 않을 것이다.

넷째는 다소 포괄적인 위임이다. 예를 들어 “보일러, 난로 … 등 화재발생의 우려가 있는 설비의 위치, 구조, 관리 및 관리와 불의 사용에 관하여 화재예방상 지켜야 할 사항은 시도의 조례로 정한다”는 소방법제13조를 근거로 경기도는 주방설비, 보일러, 난로, 불티가 생기는 설비 등에 관한 설비 및 관리기준을 제정하고 있다(경기도화재예 방조례). 적어도 이들 설비에 대한 규제의 내용에 있어서는 경기도가 다소 포괄적인 규제결정권을 행사하고 있는 것으로 볼 수 있을 것이다. 이들 규제들은 엄격히 적용할 경우 부패의 고리가 될 수 있는 규제들이다. 그러나 부패의 소지는 상위법에서 규정한 다고 달라지는 것은 아니며, 오히려 자치단체에서 지역의 실정에 맞게 규정하는 편이 부패의 소지를 줄이는 방법이 될 수도 있다.

그 다음은 위임의 범위를 벗어나서 자치조례를 제정하는 경우인데 이런 경우는 언

제든지 소송의 대상이 될 수 있으므로 이를 자치행정의 근거로 삼는 것은 행정의 합법 성을 저해함은 물론 안정성도 해치게 될 것이다.

이렇게 보면, 결국 위임사무는 위임의 형태에 따라 자치단체가 갖는 재량권이 달라 지지만, 위임의 형태라는 것은 결국은 상위법령에서 규정하는 것이므로 자치단체의 재량권의 범위는 역시 상위법령에 의하여 제한될 수밖에 없다. 다시 말해, 위임사무란 상위법령에서 자치단체로 위임을 하였기 때문에 발생한 규제사무이며, 재량권의 범위 가 전적으로 상위법에 달려 있고, 상위법령이 위임하거나 규정한 범위를 벗어나서는 안된다. 즉 상위법령에 의하여 언제든지 그리고 얼마든지 통제할 수 있는 상황에 놓여 있는 것이다.

¹¹⁾

이는 자치단체의 노력에 의하여 위임사무 규제가 달라질 여지는 있으 나 이 역시 상위법령의 테두리 내에서 일어날 수밖에 없음을 뜻하는 것이기도 하다.

결국은 상위법령에서 위임한 사무를 수행하지 않을 수도 없고 위임의 범위를 벗어날 수도 없기 때문이다.

¹²⁾

3. 종 합

자치단체 규제에 대한 이상의 분석을 종합하면 자치단체 규제의 실태와 특성을 다 음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 광역자치단체와 기초자치단체가 관리하고 있는 규제의 내용이 서로 일치하지 않는다.

둘째, 진입규제, 가격규제, 영업활동 규제 등 경쟁제한적인 규제들이 차지하는 비중

11) 예를 들어 1999년도 법 개정이전 식품접객업소의 영업시간은 보건복지부장관이 이를 제한할 수 있었으며(식품위생법 제30조), 보건복지부장관은 이 권한을 시도지사에 위임하였고(동법시행령 제 53조), 이에 따라 각 자치단체별로 영업시간을 정하고 있었다(예 : 서울 24시까지, 부산 02시까지).

그런데 영업시간제한을 폐지하기로 한 정부가 식품위생법 제30조를 개정하자 자치단체로서는 더 이상 영업시간을 제한할 수 없게 되었다. 또한 1998년도 이후 이루어진 대폭적인 규제개혁의 내용 을 반영하면서 자치조례는 최근 그 내용이 매우 큰 폭으로 달라지고 있으며 이러한 후속작업의 일환으로 기초자치단체들은 최근 건축조례를 전면 개정하였다.

12) 물론 자치단체를 대상으로 한 규제개혁이행실태 점검에서는 자치단체가 법령의 근거가 없이 운용 하고 있는 규제들이 일부 발견되고 있다(규제개혁위원회, 2000: 3). 그러나 이는 자치단체의 무리한 월권일 수도 있지만 반대로 지역의 현실과는 상관없이 획일적으로 상위의 법령을 규정하는 데 따 른 부작용일 수도 있다.

이 낮으며(12.8%), 그나마도 순수한 민간의 경제활동에 대한 규제는 소방시설공사업, 옥외광고업, 낚시터, 개인택시 면허, 미성년자에게 담배판매시 처벌 등 그 대상이 매우 국한적이다. 따라서 자치단체 규제개혁을 통하여 경쟁을 촉진할 수 있는 영역은 매우 좁다.

셋째, 자치사무보다는 위임사무의 비중이 높다(69.9%). 따라서 자치단체 규제의 개 혁효과는 상위법령에 의하여 원천적으로 제한될 수밖에 없다.

넷째, 규제의 중요도가 낮은 행정절차적인 규제가 64.0%를 차지하고 있고, 규제수 준이 낮은 신고․제출․보고와 같은 규제들 또한 전체 규제의 53.8%를 차지하고 있 다.

그런데 가장 분명한 특징은 자치사무와 위임사무간에 분명한 차이점이 발견된다는 점이며, 이는 규제사무의 종류에 따라 개혁의 전략을 달리할 필요가 있음을 시사하고 있다.

첫째, 자치사무의 93.6%가 중요도 1점인 규제인 데 비해, 중요도가 3점 이상인 규제 의 95.1%는 위임사무이다.

둘째, 자치사무의 80.0%가 규제수준 1점의 신고․제출․보고 등인 데 비하여, 규제 수준이 ‘규제사항이 적은 등록’ 이상인 규제의 86.7%가 위임사무이다.

셋째, 중요도와 규제수준 점수를 곱하여 얻은 가중규제수준점수가 10점 이상인 규 제 48건 중 자치사무는 단 1건밖에 없다.

넷째, 위임사무에서 위임의 유형은 다양하며 또한 위임의 유형에 따라 자치단체의 재량권도 달라지지만, 자치조례란 결국은 상위법령이 정한 범위 또는 상위법령이 위 임한 범위를 벗어날 수는 없다.

Ⅳ. 자치단체 규제의 개혁전략

1. 자치단체 규제개혁의 기본적 방향

자치단체 규제에 대한 개혁이 투입된 노력 이상의 성과를 거두기 위해서는 다음과

같은 점들을 충족할 수 있도록 개혁의 방향과 전략이 선택되어야 할 것이다. 첫째, 개혁대상이 되는 자치단체 규제의 특성에 맞는 개혁도구를 선택해야 한다. 규제의 경 제, 사회적 영향이 크고 복잡한 규제, 이익집단들간의 이해가 충돌하거나 개혁에 대한 저항이 심한 규제를 개혁하기 위하여 도입한 규제개혁의 수단들(예 : 규제영향분석, 사전심사, 규제개혁위원회 설치 등)을 이러한 염려가 미미하거나 매우 제한적인 형식 적인 규제에 대하여 그대로 적용할 필요는 없다.

둘째, 자치단체의 자율성과 건전한 지방정치의 성장을 촉진할 수 있어야 한다. 개혁 의 필요성이 인정되더라도 이를 중앙이 획일적인 기준에 의하여 지시하는 방식을 채 택하기보다는 자치단체에 대하여 규제로 인한 비용과 부작용, 규제의 대안과 개혁을 위한 전략 등에 대한 정보를 제공하고 이를 자발적인 정치과정을 통하여 스스로 개혁 해 나갈 수 있도록 유도한다면 지역의 특성에 맞는 개혁은 물론 지방정치의 성장에도 유익할 수 있다.

셋째, 종합적으로 볼 때 개혁을 통하여 얻을 수 있는 실익이 이를 위해 투입되는 비용보다 커야 한다. 자치단체 규제개혁을 통하여 얻을 수 있는 개혁의 완성과 성과의 현실화와 같은 효과들이 이를 위하여 투입하는 인적, 물적 노력보다 커야 한다. 그러 나 지금과 같이 자치단체가 ‘법령의 범위 안에서’ 자치조례를 제정해야 하는 상황에서 는 자치단체 규제개혁이 가져올 수 있는 효과는 상위법령에 의하여 사실상 결정될 수 밖에 없으므로 상위법령에 대한 규제개혁과 더불어 자치단체 조례의 개혁작업을 펴는 것은 중복적인 노력의 투입이라 할 수도 있다. 자칫 비효율적일 수 있다는 점을 감안 하고 개혁전략을 수립해야 한다는 것이다.

이러한 점들을 감안할 때 현재의 자치단체 규제에 대한 개혁전략은 첫째, 개혁 및 관리의 대상이 되는 자치사무 규제의 범위를 축소조정하고, 둘째, 위임사무의 관리범 위와 관리방식을 개선하는 방향으로 수정되어야 할 것으로 생각된다.

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13) 다만 이러한 개혁전략은 경기도와 평택시 규제에 대한 분석을 기초로 하고 있으므로 이를 다른 자치단체에도 그대로 적용할 수 있다고 단정적으로 말하기는 어려울 것으로 생각된다. 그러나 법 령의 범위 안에서 자치법규를 제정할 수밖에 없으므로 이러한 개혁전략의 일반적 타당성은 결코 낮지 않을 것으로 보며, 이러한 분석의 틀에 입각하여 자치단체별 규제를 분석하고 개혁전략을 수립한다면 분명 자치단체 규제개혁의 효율성을 크게 높일 수 있을 것이다.

2. 자치단체 규제의 관리대상 축소 : 자치사무 규제의 배제

현재의 규제관리방식은 자치사무와 위임사무의 구별을 인정하지 않고 있다. 따라서 위임사무와 동일하게 규제로서 등록을 하고 공표를 하며, 이를 제정하거나 강화할 경 우에는 자치단체에 설립되어 있는 규제개혁위원회의 심의를 거치도록 하고 있다.

그런데 이번 연구에서 나타난 결과를 보면, 자치사무의 93.6%가 중요도 1점인 규제 이며, 또한 80.0%가 규제수준이 보고․제출에 해당하는 규제이고 가중규제수준점수 가 10점 이상인 자치사무 규제는 단 한 건뿐이다. 다시 말해, 자치사무에는 그야말로 국민의 권리 또는 경쟁을 제한하거나 국민생활에 심각한 불편을 초래할 만한 규제가 거의 없음을 의미한다.

예를 들어 평택시의 자치사무 규제를 보면, 농악전수회관, 시립테니스장, 평택호 관 광지 등 평택시 소유 공공시설의 효율적 이용과 관리를 위한 절차적인 규제들이 가장 많으며, 그 외는 장학금 지급, 주민소득지원 등 주민복지를 위한 내용 등이 주를 이루 고 있다. 이들 조례에 포함되어 있는 사무들은 형식적으로는 사용‘허가’, 사용의 ‘승 인’, 사용의 ‘제한’과 같은 규제 용어를 사용하고 있지만 사용을 제한할 것을 목적으로 하는 것이라기보다는 주어진 시설이나 자원을 가장 효율적으로 사용하고 관리하는 데 필요한 절차를 규정하는 데 불과하다. 다시 말해, 규제라고 보기 어렵다는 것이다.

행정규제기본법시행령 제2조가 규정하고 있는 규제의 범위에 관한 규정

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만을 형 식적으로 적용하자면 공공시설의 사용에 관한 자치사무의 허가사항들도 규제가 될 수 있다. 그런데 행정규제기본법을 통하여 개선하거나 관리, 개혁하고자 하는 규제는 법 으로 정하여야 할 정도로 국민의 권리나 의무에 미치는 영향이 크고(법 제4조), 규제영 향분석을 통하여 공정한 시장경쟁의 제한 여부, 기업활동의 저해 가능성 등을 사전에

14) 행정규제기본법시행령 제2조는 행정규제의 범위에 관하여 (1) 허가․인가․특허․면허․승인․지 정․인정․시험․검사․검정․확인․증명 등 일정한 요건과 기준을 정하여 놓고 행정기관이 국민 으로부터 신청을 받아 처리하는 행정처분 또는 이와 유사한 사항, (2) 허가취소․영업정지․등록말 소․시정명령․확인․조사․단속․과태료부과․과징금부과 등 행정의무의 이행을 확보하기 위하 여 행정기관이 행하는 행정처분 또는 감독에 관한 사항, (3) 고용의무․신고의무․등록의무․보고 의무․공급의무․출자금지․명의대여금지 기타 영업 등과 관련하여 일정한 작위 또는 부작위의무 를 부과하는 사항, (4) 기타 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 행정행위(사실행위를 포함 한다)에 관한 사항 등으로 규정하고 있다.

검토 분석할 필요가 있는(법 제7조) 것들이다. 이런 행정규제기본법의 취지에 비추어 보면, 각종 공공시설의 관리를 위한 절차규정이나 장학금 지급, 주민생활보호 등에 관 한 사무들은 행정규제기본법이 대상으로 삼고 있는 규제의 범위 밖에 있는 것으로 생 각된다.

따라서 자치사무 규제에 대해서는 향토유적 보호지역 설정, 음식물쓰레기 재활용 촉진, 문화재의 보호 등 주민의 권리를 제약할 가능성이 높은 극히 일부의 규제사무만 을 규제관리의 대상으로 남기거나, 또는 자치사무 규제 전체를 행정규제기본법에 의 한 관리와 개혁의 대상에서 제외하는 것이 바람직할 것으로 생각된다.

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3. 위임사무 규제의 관리범위 및 방식 개선

위임사무는 분명 자치사무에 비하여 그 중요도가 높고 규제의 수준 또한 높다. 국민 의 생활이나 경제․사회적인 영향이 크고 범위가 넓으며, 자치단체 조례의 정비에 의 하여 규제가 실제로 달라질 여지도 분명히 있다. 그러나 이러한 개혁의 여지가 지금과 같은 획일적인 규제정비체제와 밀어붙이기 식의 규제개혁을 정당화할 수 있을지는 의 심스럽다.

우선 중요도나 규제수준과 상관없이 이들 규제에 대한 자치단체별 규제관리체제의 수립은 사실상 동일한 규제내용에 대하여 이중의 심사․감독장치를 두는 것과 다르지 않다. 위임사무라는 것은 상위법령에 근거하여 또는 상위법령이 허용한 범위 내에서 만들어진다. 그런데 상위법령에 포함되어 있는 자치조례의 근거조항들은 신설․강화 에 앞서 규제개혁위원회의 사전심사를 받아야 하며, 또한 이들 규제에 대하여 규제개

15) 물론 앞으로 중앙정부가 수행하고 있는 기능들이 지속적으로 자치단체로 이양되어 중요규제가 자 치단체의 자치사무가 되고 이를 자치단체가 결정할 수 있게 된다면 문제가 달라질 수 있다. 그러나 규제라는 것은 본질적으로 개인의 자유와 권리에 대하여 제약을 가하는 것이며 우리 헌법은 이러 한 제약은 법률에 의하여 가할 것을 요구하고 있다(헌법 제37조). 행정규제기본법 역시 규제는 법 률에 직접 규정할 것을 요구하고 있고, 법규의 세부적인 내용은 상위법령에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 조례, 규칙으로 정하도록 하고 있다(행정규제기본법 제4조). 따라서 자유 와 권리를 제약하는 규제에 대한 결정권이 자치단체에 주어지더라도 이는 상위법령의 테두리 내에 서 위임사무의 형태로 이루어질 수밖에 없으며, 자치사무 규제에 이러한 규제들이 포함되는 일은 당장에는 기대하기 어려워 보인다.

혁위원회는 그 동안 지속적으로 개혁작업을 추진해 왔고, 자치단체들에게는 상위규제 의 개혁에 맞추어 자치단체의 조례․규칙을 신속히 정비하도록 독려해 왔다. 어차피 위임사무라는 것이 상위법령의 테두리 안에 있는 것이라면 이러한 상위법령 중심의 개혁이 효과적인 개혁전략일 것이다.

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자치단체별로 두고 있는 규제개혁위원회는 자치단체에 두고 있는 다른 장치들과도 그 기능이 중복적이다. 예를 들어 주민생활과의 관련성이 가장 높은 민원사무 중의 하나라 할 수 있는 건축과 관련된 규제를 개정하고자 한다면 각급 자치단체가 건축조 례에 의하여 설립하고 있는 건축위원회의 심의를 거쳐야 하고 입법예고, 조례․규칙 심의위원회를 거쳐 지방의회의 심의도 받아야 한다. 굳이 규제개혁위원회를 거치지 않더라도 규제로 인한 불편과 비용을 검토할 수 있는 장치들이 마련되어 있다고 할 수 있다.

또한 지방자치가 실시되면서 자치단체와 주민간의 거리는 분명히 예전과 달라졌다.

주민들의 애로나 지역의 현실에 대해서는 분명 각 자치단체가 행정자치부 등 정부부 처나 규제개혁위원회보다는 더 정확히 인식하고 있고, 또한 주민들의 편의를 위해 행 정을 개혁할 의지 역시 민선자치단체장이 이끄는 자치단체가 더 높을 수 있다. 다시 말해, 재량권이 주어졌다고 해서 반드시 그에 상응하는 감독체제를 별도로 갖추어야 할 필요성이 크지 않으며, 주민과 자치단체 그리고 의회 등 관련 당사자들이 스스로 문제해결을 위해 노력할 여지를 남겨주는 것이 오히려 장기적인 지방정치의 발전을 위해서는 필요하다.

따라서 위임사무에 대해서도 현재와 같은 포괄적이고 획일적인 개혁장치들이 필요 한지 재검토해야 한다. 우선 상수도․도로 등 공공재의 공급과 이용, 공공시설의 이용 에 관련된 규제들은 자원이용의 효율성, 공공성을 목적으로 하고 있으므로 굳이 규제 라는 측면에서 개혁의 대상으로 삼을 만한 실익을 기대하기 어렵다. 경쟁을 제한하거 나 국민의 권리를 불필요하게 제한하는 규제들이 관찰되지 않았다.

16) 예를 들어 평택시는 1999년도 상위법령의 개정에 맞추어 자원절약과 재활용 촉진에 관한 조례, 예너지사용자 등에 대한 과태료징수조례, 가스사업자 및 가스사용자에 대한 과태료부과 징수조례, 건축조례 등의 관련 규제들은 같은 해에 폐지한 바 있다. 일부 자치단체에서 폐지된 규제가 계속 운영되는 경우도 있으나(규제개혁위원회, 2000b), 이는 한꺼번에 너무 많은 상위의 법령들이 개혁 되고 달라진 내용에 대한 정확한 정보를 제때 인지하지 못한 데 따른 결과로 보아야 할 것이다.

이들 위임사무를 개혁의 대상에서 제외하면 위임사무에는 건축․도시재개발, 환경 보호, 옥외광고, 화재예방 등의 규제들이 남게 된다. 그러나 이들 규제 역시 자치단체 의 다른 장치들에 의해서 불필요한 강화를 차단할 수 있고, 더구나 상위법령의 근거 및 위임범위를 벗어날 수 없게 되어 있다. 그러므로 위임사무에 대한 규제개혁 역시 지방자치의 정신에 따라 전적으로 자치단체의 노력에 맡겨 지방정치의 활성화를 위한 토대를 제공하거나, 또는 중요도가 높은 건축, 환경보호, 화재예방, 옥외광고 등의 분 야로 개혁과 관리의 범위를 좁혀 개혁의 효율성을 높일 필요가 있다.

위임사무의 내용이나 상위법령과의 관계를 감안할 때 이들 규제의 관리를 위한 제 도나 정책수단의 선택은 자치단체에 맡기고, 정부 각 부처와 행정자치부, 규제개혁위 원회 등은 자치단체가 원할 경우 위임사무에 대해서만 사전 또는 사후적으로 자치조 례의 내용에 대하여 자문을 제공하되, 그 대신 이행점검을 통하여 상위법령의 개정내 용이 신속히 전달 또는 반영되도록 유도하는 등 자치단체 규제개혁 전략의 대폭적인 수정이 필요한 것으로 생각된다.

Ⅴ. 결 론

규제개혁의 실효성을 높이기 위하여 자치단체에는 지금까지 두 가지의 역할이 요구 되었다. 첫째는 규제의 결정자로서 불필요한 규제의 신설이나 강화를 억제해 달라는 것이고 둘째는 규제의 집행자로서 상위법령의 개정내용을 신속히 집행과정에 반영해 달라는 것이다. 지금까지의 자치단체 규제개혁은 자치단체의 이 두가지 기능 모두에 대하여 개혁이 필요하다는 전제에서 개혁전략을 수립해 왔다고 볼 수 있다. 자치단체 별 규제개혁위원회의 설립이나 자치조례에 대한 사전심사, 규제총량의 관리를 위한 전산시스템 강화와 같은 수단들은 자치단체가 규제를 결정하는 과정에서 발생할 수 있는 규제의 폐해를 줄이기 위한 수단이며, 규제개혁 이행실태에 대한 점검이나 규제 신고센터의 운영 등은 규제의 집행과정에서 발생할 수 있는 문제들을 발굴, 개선하기 위한 수단이라 할 수 있다.

그러나 규제개혁위원회와 행정자치부의 이러한 노력에 대하여 일선의 규제담당자

들은 상위법령에 대한 개정이 선행되지 않고는 자치단체의 규제개혁에 한계가 있을 수밖에 없음을 지적하면서 상위법령의 보다 획기적인 개혁을 요구하고 있다(서울특별 시, 2001: 13; 충청북도, 2001: 11, 경상남도, 2001: 7).

그런데 이번 연구의 분석결과는 우리의 현실에서 자치단체는 비록 제한된 범위 내 에서 규제재량권을 가지고 있기는 하지만 결국은 상위법령에 의하여 부여된 규제기능 을 상위법령의 테두리 내에서 수행해야 하는 위치에 있으며 또한 개혁의 대상이 될 만한 중요규제들은 건축, 환경보호, 옥외광고 등 일부분야에 집중되어 있고, 이들 분야 에 대해서는 상위법 또는 자치단체 내의 다른 장치들에 의하여 관리될 수 있음을 보여 주고 있다.

따라서 자치단체 규제에 대한 현재와 같은 다각적인 개혁노력은 그 수단들의 총체 성과 투입하는 노력에 비하여 추가적인 성과를 기대하기는 어려워 보인다. 반면 지방 정치를 활성화하기 위해서는 지역민들의 관심이 집중될 수밖에 없는 중요규제에 대한 결정권을 자치단체에 보다 폭넓게 부여할 필요성이 제기되고 있다(사공영호, 2001).

따라서 우리가 진정으로 규제의 개혁을 원한다면 결국은 상위법령의 개혁에 대하여 한 차원 높은 개혁노력이 필요하다는 점을 이 연구는 다시 일깨워주고 있으며 자치단 체 규제에 대해서는 이를 개혁의 대상으로만 삼기보다는 자치단체의 규제의 재량권을 점차 확대시켜 가면서 지방정치를 통한 규제의 지역화에 보다 관심을 기울여야 하며, 굳이 자치단체 규제를 개혁하고자 한다면 지금과 같이 자치단체의 모든 규제를 개혁 과 관리의 대상으로 삼는 총량적인 관리방식보다는 자치사무를 관리의 대상에서 배제 시키고 중요도가 높은 일부의 위임사무에 중점을 두는 개혁전략이 효과적일 것임을 시사하고 있다.