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우리나라 환경세제의 개편방안

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연구 03 - 15

우리나라 환경세제의 개편방안

김 상 겸

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우리나라 환경세제의 개편방안

1판1쇄 인쇄/2003년 12월 15일 1판1쇄 발행/2003년 12월 18일

발행처/한국경제연구원 발행인/좌승희 편집인/좌승희 등록번호/제13-53

(150-756) 서울특별시 영등포구 여의도동 28-1 전경련회관 전화(대표)3771-0001 (직통)3771-0057 팩시밀리 785-0270∼1

http://www.keri.org/

ⓒ 한국경제연구원, 2003 한국경제연구원에서 발간한 간행물은 전국 대형서점에서 구입하실 수 있습니다.

(구입문의) 3771-0057

ISBN 89-8031-287-3 6,000원

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발 간 사

경제발전에 따른 국민소득의 증가와 사회전반적인 삶의질 향상 은 환경에 대한 국민적 인식을 제고시켰으며, 이러한 변화는 환경 정책에 있어서도 새로운 패러다임을 요구한다 할 것이다. 환경정 책은 명령과 통제를 위주로 하는 전통적인 방법에서 시장의 자율 적 조정기능에 의존하는 시장중심적 정책으로 바뀌고 있다. 오염 물질배출에 부과되는 부과금이나 부담금, 폐기물예치금 등이 좋은 예라 할 것이다. 이러한 시장기능에 의존하는 환경정책은 명령과 통제를 위주로 하는 정책에 비하여 시장참여자의 자율적 조정에 의해 수행된다는 차원에서 불필요한 행정적 비용이나 이에 따른 부작용을 저감시킬 수 있는 바람직한 정책방향이라 할 수 있다.

본 연구는 이러한 정책변화의 추세에 맞추어 우리나라의 환경세 정책의 바람직한 추진방향에 대해 포괄적인 접근을 시도하고 있다.

환경세 도입에 따른 그동안의 논의를 정리하고 제도 도입에 따른 쟁점들에 대하여 비교적 광범위한 분석을 수행하였다. 본 연구가 전달하려는 가장 중요한 메시지는 환경세의 도입은 친환경적인 세 제개편을 통하여 추진되어야 한다는 점일 것이다. 저자는 환경세가 도입됨에 있어 환경세의 단독적인 도입보다는 시장왜곡을 가져오 는 기존 조세의 개편과 함께 추진되는 것이 바람직하다고 주장하 고 있다. 이러한 친환경적 세제개편은 정책의 첫째 목표인 환경질 의 개선은 물론, 부수적으로 전체 조세체계의 효율성까지 제고할 수 있는 효과적인 방법이기 때문이다. 본 연구에서는 이러한 주장 을 뒷받침하기 위한 방법론으로 계산적일반균형연산(CGE) 시뮬레

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이션을 사용하였다. 분석결과에 따르면 환경세의 도입이 기존에 존 재하는 시장왜곡적인 조세의 세율의 인하조정과 병행되는 경우, 조 세체계의 효율성 개선을 기대할 수 있는 것으로 나타났다. 물론, 이는 가상적인 모형을 전제로 하고 있기 때문에 분석결과의 해석 에는 한계가 존재하겠지만, 적어도 향후의 정책방향을 어떻게 설정 해야 하는가에 대한 분명한 시사점을 제시하고 있다 할 것이다.

한편 본 연구는 환경세의 도입이 기업활동의 측면에서 어떠한 의미를 담고 있는지에 대해서도 살펴보고 있다. 환경세는 그 본질 상 기업의 경쟁력에 적어도 단기적으로는 부정적인 영향을 미칠 수 있는 것으로 평가되고 있는데, 본 연구에서는 이러한 부작용을 최소화할 수 있는 바람직한 정책방향과 기업의 노력에 대해서도 언급하고 있다. 모쪼록 본 연구가 우리나라의 환경세제가 바람직 한 방향으로 개선하는 데 도움이 되기를 기대해 본다.

연구를 수행한 본원의 김상겸 연구위원과 값진 조언을 해준 원 내·외 여러 박사님들께 감사의 말씀을 전한다. 또한, 연구에 사용 된 자료정리에 많은 수고를 한 고윤희·김상미 연구조교, 홍은미 연구조원에게도 감사드린다. 끝으로 이 보고서의 내용은 필자의 개인적인 견해이며, 본원의 공식적인 견해가 아님을 밝혀둔다.

2003년 12월 한국경제연구원

원장 좌승희

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차 례

제1장 서 론

/ 11

1. 연구의 배경 및 목적 / 13

제2장 환경세제 개편에 관한 이해 및 현황분석

/ 19 1. 환경세제의 이해 / 22

2. 환경세의 정의 및 종류 / 26 3. 환경세제 개편논의의 개념 / 37 4. 국내ㆍ외 환경세제 개편의 현황 / 38

제3장 친환경적 세제개편과 관련된 쟁점

/ 71 1. 친환경적 세재개편과 산업부문의 국제경쟁력 / 73 2. 소득재분배 효과 / 83

3. 환경세의 이중배당가설의 검증(세수재생)/ 90 4. 환경세의 세수규모 및 지속가능성 / 100 5. 물가ㆍ실업 등 거시경제에 미치는 효과 / 106 6. 환경세와 준조세관련 부담 / 115

7. 국제환경공조의 필요성과 국제협약에 관한 쟁점 / 122

제4장 세수재생과 관련된 이론적 분석 및 시뮬레이션

/ 127

1. 이중배당가설에 대한 이해 / 129

(6)

2. 모형설명 / 131

3. 시뮬레이션 결과 / 136 4. 요약 및 시사점 / 165

제5장 친환경적 세제개편의 바람직한 추진방안

/ 173 1. 친환경적 세제개편을 위한 기본원칙의 성립 / 175

2. 부문별 개선방안 / 181

3. 친환경적 세제개편과 관련된 쟁점요약 / 198 4. 환경세의 도입과 기업측면에서의 시사점 / 205

부 록

/ 211

참고문헌

/ 227

영문초록

/ 237

(7)

표 차 례

<표 Ⅱ-1> 협의의 환경세 현황 및 문제점 정리··· 56

<표 Ⅱ-2> 오염물질별 자동차 배출가스량 (1998) ··· 59

<표 Ⅱ-3> 전국의 자동차 오염물질 기여도(1998) ··· 60

<표 Ⅱ-4> 에너지원간 세율조정 안··· 60

<표 Ⅱ-5> 물관련 보조금 항목··· 64

<표 Ⅱ-6> 에너지관련 보조금 항목··· 66

<표 Ⅱ-7> 2001년 환경부 소관 부담금 현황··· 67

<표 Ⅱ-8> 부처별 수수료 현황··· 69

<표 Ⅱ-9> 환경관련 사용료 및 부담금 ··· 70

<표 Ⅲ-1> 배럴당 $10의 탄소세/에너지세를 부과할 경우 거시 경제에 미치는 영향(독일, 프랑스, 이태리, 영국) ··· 95

<표 Ⅲ-2> 이중배당을 위한 정책 패키지 ··· 99

<표 Ⅲ-3> 에너지 수요탄력성(에너지경제연구원) ··· 102

<표 Ⅲ-4> 에너지 수요탄력성(한국조세연구원) ··· 103

<표 Ⅲ-5> 1차 에너지원별 탄소세율 및 탄소세수 추정 ··· 105

<표 Ⅲ-6> 2차 에너지원별 가격상승효과 ··· 107

<표 Ⅲ-7> 탄소세에 의한 가격상승효과(%) ··· 108

<표 Ⅲ-8> 탄소세 도입에 따른 주요 품목별 생산가격상승률 ··· 109

<표 Ⅲ-9> 2001년 환경부 소관 부담금 현황··· 116

<표 Ⅲ-10> 연도별 부담금 신설‧폐지 현황 ··· 118

<표 Ⅲ-11> 환경 및 건설교통 관련 부담금 신설추이 ··· 119

<표 Ⅲ-12> 부처별 수수료 현황 ··· 120

(8)

<표 Ⅲ-13> 통합재정상 수수료‧행정요금 및 벌금‧몰수금의 추이 · 121

<표 Ⅳ-1> 에너지 수요탄력성 ··· 135

<표 Ⅳ-2> 세수중립적인 환경세정책이 노동세율의 하향조정을 동반하는 경우 환경세정책의 효과 ··· 138

<표 Ⅳ-3> 노동공급탄력도 변화시 민감도 분석결과··· 143

<표 Ⅳ-4> 재화의 가격탄력도 변화시 민감도 분석결과 ··· 150

<표 Ⅳ-5> 초기세율의 변화시 민감도 분석결과··· 153

<표 Ⅳ-6> 세수중립적인 환경세정책이 자본세율의 하향조정을 동반하는 경우 환경세정책의 효과··· 156

<표 Ⅳ-7> 재화의 가격탄력성 변화시 민감도 분석결과 ··· 161

<표 Ⅳ-8> 초기세율의 변화시 민감도 분석결과··· 164

<표 Ⅴ-1> 석유제품 소비 추이··· 184

<표 Ⅴ-2> 협의의 환경세 개선방안··· 190

(9)

그림차례

<그림 Ⅱ-1> 환경재의 외부성 ··· 22

<그림 Ⅱ-2> 배출부과금의 작동원리 ··· 24

<그림 Ⅲ-1> 석유류 과세의 누진성ㆍ역진성 ··· 88

<그림 Ⅳ-1> 노동세율 인하시 조세의 한계초과부담의 변화 ··· 139

<그림 Ⅳ-2> 노동세율 인하시 후생수준의 변화 ··· 140

<그림 Ⅳ-3> 민감도 분석결과 (노동의 공급탄력성) ··· 143

<그림 Ⅳ-4> 실질임금 상승에 따른 조세효율성 개선효과 ··· 145

<그림 Ⅳ-5> 노동공급의 탄력도변화에 따른 효율성 개선효과 (개념도) ··· 146

<그림 Ⅳ-6> 노동공급이 실질임금과 음의 관계를 가질 때 정책의 효율성분석(개념도) ··· 147

<그림 Ⅳ-7> 노동공급의 탄력도변화에 따른 효율성 변화-음의 탄력도의 경우(개념도) ··· 148

<그림 Ⅳ-8> 민감도 분석결과 (환경재의 가격탄력성) ··· 151

<그림 Ⅳ-9> 민감도 분석결과 (초기상태의 조세율) ··· 153

<그림 Ⅳ-10> 자본세율 인하시 조세의 한계초과부담··· 157

<그림 Ⅳ-11> 자본세율 인하시 후생수준의 변화 ··· 158

<그림 Ⅳ-12> 민감도 분석 (환경재의 가격탄력도) ··· 162

<그림 Ⅳ-13> 민감도 분석 (초기조세율) ··· 164

<그림 Ⅳ-14> 세수재생효과와 조세상관효과 ··· 169

<그림 Ⅴ-1> 석유류제품의 소비 추이 ··· 185

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제1장 서 론

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제I장 서론

1. 연구의 배경 및 목적

환경문제에 대한 인식은 한 나라의 경제가 일정 수준까지 발전 된 후 향상되는 것이 일반적이다. 경제성장과 환경은 본질적으로 병립하기 어려운 관계에 놓여있기 때문에, 환경개선의 필요성은 대부분의 국가에서 경제성장이 어느 정도 이루어진 이후에 나타나 는 경향을 보인다. 이 점에 있어서 우리나라 역시 예외라 할 수 없다. 그동안 지속되었던 양적 팽창 위주의 경제성장은 자연자원 의 무분별한 남용과 자연환경의 파괴를 불러왔고, 직접적인 삶의 질 하락과 생산성 및 산업경쟁력 약화라는 간접적 부작용을 경험 하고 나서야 환경에 대한 인식이 제고되고 있다. 이러한 환경인식 의 향상 추세는 향후에도 지속될 것으로 보인다.

오늘날의 환경문제는 단지 제한된 한 지역, 한 국가내의 문제가 아니라 국제적인 문제의 성격을 강하게 띠어가고 있다. 이는 월경 성 환경오염의 심화와 국제사회의 환경인식 강화에 일정부문 기인 한다. 이미 환경문제에 대한 국제적 공조는 상당한 수준까지 발전 하였으며, 동시에 공조에 비협조적인 국가에 대한 국제사회의 제 약 역시 강해지고 있다. 세계경제에 있어서 공통적인 새로운 화두 는 지속가능한 발전Sound and Sustainable Development이라 할 수 있 다. 지속가능한 발전에 대한 논의의 핵심은 경제와 환경의 조화로 운 발전을 통하여 다음 세대에게 보다 나은 성장여건을 이어주자 는 것이다. 따라서 지속가능한 발전을 위해서는 그동안 소외되어 왔던 환경측면의 배려를 강화하여 경제와 환경이 보다 조화롭게 발전할 수 있는 여건이 마련되어야 할 것이다.

한편, 환경에 대한 사회적 인식과 관심이 높아지면서 기업의 환 경책임 역시 강조되고 있는 추세이다. 기업의 도덕성을 평가하는

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데 있어서 기업의 환경책임이 하나의 고려항목으로 부상하고 있는 현실이 이를 증명해준다 할 것이다. 이러한 추세는 자연스럽게 기 업활동에 있어 환경규제가 강화되는 현상으로 이어지고 있다. 선 진적 기업들은 이러한 현상에 대응하여 자체적으로 환경역량을 강 화하는 노력을 기울이고 있다. 기업의 환경성과를 공개하여 환경 경영에 대한 의지와 투명성을 보장하고, 환경적 책임완수와 환경 성과를 입증하기 위한 기업환경보고서의 자율적 발간은 이러한 노 력의 단적인 예일 것이다. 이러한 맥락에서, 기업이 기울이는 환경 적 노력은 이윤의 추구라는 기업의 주목적과 전혀 무관하다 할 수 없다. 기업이 환경관련책임을 다하고 이를 적극적으로 홍보하는 것은 환경보전의무 등 미래의 법적요구사항에 대한 준비로서 뿐이 아니라, 주주를 포함한 민간단체 및 고객의 압력에 대응하고 기업 이미지 개선과 이를 통한 경쟁우위를 확보하기 위한 노력으로 해 석할 수 있다. 근래에 들어 기업의 가치는 기업자체의 브랜드에 의존하는 경향이 강해지고 있다. 이는 시장이 인지하는 기업의 가 치라는 것이 단지 기업이 생산을 많이 하고 영업이익을 많이 발생 시키는 것에서만 창출되는 것이 아니라, 환경책임의 수행 등 다른 부수적인 요인에 의존하는 부분이 큼을 의미한다.

결국, 이러한 내‧외부적 요인은 환경정책에 있어서도 새로운 패 러다임을 요구하고 있다 할 것이다. 환경문제의 해결을 위한 정책 수단은 매우 다양하게 존재한다 하겠지만, 최근의 추세는 시장중 심적인정책market based policy이 각광받고 있는 것으로 평가할 수 있다. 명령과 통제command and control방식에 의존하던 고전적 환경 정책들은 점차 퇴조하고 있는 반면, 시장의 기능 및 경제주체의 자발적 행동변화에 의존하는 시장중심적 정책들이 대안으로 부상 하고 있는 것이다. 환경친화적인 세제개편Green tax reform은 이러 한 시장중심적 환경정책 가운데 가장 논의가 활발한 분야이다.

OECD 회원국 등 환경관련 선진국들에서는 환경친화적인 세제개

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편에 대한 다각적인 모색을 시도하고 있으며, 일부 국가에서는 논 의의 단계를 넘어서서 이미 세제개편에 착수하고 있는 상황이다.

이러한 추세는 전술한 바와 같은 국제사회의 환경관련 공조가 강 화되는 현상과도 무관하지 않다. 결국 이러한 상황에 비추어 볼 때 우리나라에서도 환경친화적인 조세체계의 개편이 시급한 것으 로 사료된다. 이는 환경에 대한 대내외적 요구에 부응하는 동시에 지속가능한 경제발전을 도모한다는 차원에서도 정책 추진의 타당 성이 인정되기 때문이다.

본 연구는 환경친화적인 조세체계의 바람직한 개편방향을 모색 해 보고자 수행되었다. 따라서 본 연구의 주요 목적은 그동안 논 의되어 왔던 친환경적 세제개편방안들과 이에 관련된 여러 쟁점들 을 검토해보고 향후 환경세제의 바람직한 도입방안에 대해 모색해 보는 것이라 할 수 있다. 본 연구의 제2장에서는 환경재와 환경세 에 대한 이론적인 고찰을 수행하였다. 환경재가 갖는 특수성, 즉 환경재가 갖는 공공재적 성격과 외부성, 그리고 환경세의 교정과 세적인 기능에 대해 살펴보았다. 또한 환경세제 개편을 추진중에 있는 선진국의 현황을 파악해 보고, 아울러 우리나라의 환경세 현 황과 기존의 개편논의에 대하여 알아보았다. 제3장에서는 친환경 적 세제개편과 관련된 세수재생, 국제경쟁력, 소득재분배 등 제반 이슈들에 대하여 폭넓게 살펴보고 세제개편이 발생시킬 경제적 영 향에 대해서 분석해보았다. 이러한 이슈들 가운데 본 연구가 가장 중점적으로 다룬 부분은 친환경적 세제개편논의의 핵심이라 할 수 있는 ‘세제개편과 세수재생’에 관한 것이다. 이에 대한 연구는 제4 장을 통해 수행하였다. 세수재생의 경제적 효과에 대하여 보다 구 체적이고도 가시적인 연구결과를 도출하기 위해 본 연구에서는 정 태적 일반균형분석 시뮬레이션simple static Computational General Equilibrium simulation을 수행하였다. 제4장의 시뮬레이션분석을 통 해 도출할 수 있는 핵심결론을 요약해 보자면 다음과 같다. 먼저,

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환경세의 도입은 환경세 단독으로 도입하는 것이 아닌, 기존 조세 체계의 개편과 함께 추진함이 바람직하다는 것이다. 즉, 환경세의 도입이 세수재생의 원칙하에 추진되는 경우 환경오염의 저감과 같 은 정책의 일차적 목표 외에도 조세효율성의 개선, 세부담의 완화, 그리고 환경세가 갖고 있는 잠재적 역진성의 개선 등 다양하고 긍 정적인 부수적 효과를 기대할 수 있기 때문이다. 이는 친환경적 세 제개편의 필요성에 대해 논의되어 왔던 학계의 결론과 대체적으로 일치하는 결과라 할 수 있다. 둘째, 친환경적 세제개편을 모색함에 있어서 적정 환경세율의 설정이 중요하다는 점이다. 시뮬레이션 결 과에 의하면, 친환경적 세제개편으로 인한 조세효율성 개선효과는 환경세의 크기에 따라 민감한 것으로 나타났다. 세율이 너무 높은 경우에는 환경세의 도입이 오히려 효율을 저감시킬 수 있는 반면, 세율이 너무 낮은 경우에는 효율성 개선효과가 충분치 않은 것으 로 분석되었다. 셋째, 친환경적 세제개편을 고려할 때 세수재생을 통하여 조정되는 조세의 상대적 효율성이 중요하다. 환경세는 그 특성상 효율성 높은 조세로 평가되지만, 세수재생을 통해 하향조정 되는 조세의 효율성이 환경세보다 상대적으로 우수한 경우 효율성 개선효과를 얻지 못할 수 있다. 이러한 효과는 초기상태의 조세효 율성과 밀접한 관계를 맺고 있는데, 세수재생으로 조정되는 조세의 상대적 효율성이 환경세보다 열등할수록 친환경적 세제개편의 효 율성 개선효과는 커지는 것으로 나타났다. 넷째, 친환경적 세제개 편으로 발생하는 효율성 개선효과는 환경세의 세수규모와 조정되 는 조세의 세수규모가 비슷할수록 뚜렷해지는 것으로 분석되었다.

이는 두 조세간의 세수규모가 유사할수록 세율조정의 변동 폭이 비슷해지기 때문이다. 만약 환경세수보다 현격히 큰 조세를 통하여 세율조정을 하는 경우 정책변화의 크기(세율조정 폭)가 현저히 제 한될 것이므로 효율성 개선효과는 미미해질 수 있다. 이는 앞서 밝 힌 세 번째 결론과 동일한 맥락에서 이해될 수 있을 것이다.

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본 연구에서는 환경세 도입이 기업활동의 측면에 시사하는 점도 생각해 보았다. 환경세 도입이 경제발전단계에 따른 자연스러운 대세임을 고려해 볼 때 이에 대비한 기업의 선제적인 노력이 모색 될 필요가 있다. 환경세를 비롯한 환경규제의 강화와 이에 따른 기업측면의 대응방안, 이를 조력하기 위한 바람직한 정책의 방향 에 대해서는 제5장에서 논의해 보았다. 또한 제5장에서는 제1장부 터 제4장까지의 논의를 정리하고, 향후 환경세제 개편을 위한 바 람직한 정책방향을 정립하여 보았다.

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제2장 환경세제 개편에 관한 이해 및 현황분석

1. 환경세제의 이해 / 22

2. 환경세제의 정의 및 종류 / 26 3. 환경세제 개편논의의 개념 / 37 4. 국내ㆍ외 환경세제 개편의 현황 / 38

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제2장 환경세제 개편에 관한 이해 및 현황분석

환경문제에 대하여 정부가 사용할 수 있는 정책수단들에는 여러 가지가 있을 수 있으나 일반적으로 크게 ‘직접개입 및 규제에 의 한 방식’, ‘경제적 유인수단에 의한 방식’, 그리고 ‘환경의식을 높이 는 정책’ 등으로 구분할 수 있다. 직접개입 및 규제에 의한 방식은 흔히 명령과 통제방식command & control system으로 불리는 정책으 로서 정부가 오염발생자들의 배출량과 배출방식에 대하여 기준 및 규정을 만들어 이의 준수를 강제하고 이를 어길 시에는 법적‧행정 적 제재를 가하는 방식이다. 명령과 통제에 의한 방식은 효과가 직접적이고 가시적이기 때문에 전통적으로 많이 사용되어 왔지만 오염발생자나 오염물질에 대한 정보가 방대해지는 추세에 적절히 대응하기 어려워 점차 퇴조하고 있다. 명령과 통제방식이 효과적 이기 위해서는 정부가 오염발생자들의 오염양태나 발생량에 대한 구체적인 정보를 확보함이 선행되어야 하나 현실적으로 이는 매우 어렵다. 따라서 대개의 경우 오염배출자들에게 동일한 규정을 적 용하게 되는데 기술수준과 생산력이 상이한 오염배출자들에게 동 일한 규정을 적용하는 것은 효과적이지 않다. 또한 이러한 제도하 에서는 오염저감 기술발전에 대한 동기가 부여되지 않기 때문에 시장의 자발적인 오염저감 노력이 부족하여진다는 단점도 존재한 다. 이에 반하여 경제적 유인수단은 오염발생자들에게 오염저감을 위한 자발적인 노력이 가능하게 한다는 점에서 매우 효과적이라 할 수 있다. 경제적인 유인수단은 오염발생자들의 자발적인 노력 에 의존하기 때문에 명령과 통제방식에 비하여 비용효과적일 뿐 아니라 오염저감을 위한 동기를 부여해 주기 때문에 최근에 각광 을 받고 있다. 본 장에서는 환경세를 비롯한 경제적 유인수단의 작용구조와 종류에 대해서 살펴보기로 한다.

(21)

1. 환경세의 이해

환경세는 교정과세의 성격을 지닌 대표적인 조세이다. 이는 환 경이라는 재화가 갖는 특성에 기인한다. 즉, 환경은 외부성을 유발 하는 대표적인 재화이기 때문에 특별한 전제조건이 만족되지 않는 한 시장기구의 작용만으로는 자원배분의 효율성이 달성되기 어렵 다. 환경세가 교정과세의 기능을 가지고 있다는 뜻은 환경세가 과 세대상재화의 외부성에 작용하여 자원을 사회적으로 바람직한 수 준으로 배분하게끔 하는 기능을 가지고 있기 때문이다. 이는 고전 적인 의미에서 피구세pigouvian tax와 같은 개념으로 이해할 수 있 다. 외부성의 존재로 개인적인 한계비용과 사회적인 한계비용이 상이할 때 환경세는 이를 일치시켜주는 작용을 하는 것이다. 이를 부분균형적 분석을 이용하여 도식적으로 표현하면 다음의 그림과 같을 것이다.

<그림 Ⅱ-1> 환경재의 외부성

금액

P*

P0

Q* Q0 수량

PMC

MB MDC SMC

E* E0

(22)

그림의 가로축이 의미하는 바는 오염을 발생시키는 재화의 수량 을, 세로축은 이 재화의 가격과 비용을 의미한다. 이 재화는 환경 오염이라는 외부성을 가지고 있는데 이는 생산이 증가할수록 점증 하는 성격을 갖는다. 따라서 한계피해비용(MDC: Marginal Damage Costs)은 우상향하게 된다. 이 재화를 생산하는 기업의 한계생산비용(PMC: Private Marginal Cost)은 이러한 외부성을 고려하지 않으므로 사회적인 한계생산비용(SMC: Social Marginal Cost)보다 작다. 이때 사회적인 한계비용과 사적인 한계비용곡선 과의 차이는 환경적 외부성(MDC)과 같다. 조세당국(또는 정부)의 개입이 없는 상황에서 생산자는 사적인 한계비용곡선이 한계편익 (MB: Marginal Benefit)과 일치되는 점에서 생산하게 되므로 이때 의 생산점은 Q0가 된다. 그러나 이 점에서는 사회전체적으로 볼 때 사회적 한계생산비용이 한계편익보다 크기 때문에 효율적 자원 의 배분이 이루어졌다고 볼 수 없다. 효율적 자원배분은 사회적인 한계비용과 한계편익이 일치하는 수준인 Q*에서 이루어지기 때문 이다. 따라서 이러한 시장왜곡을 시정하기 위해서는 생산자로 하 여금 사적인 한계비용을 사회적인 한계비용으로 인식하게끔 하는 장치가 필요하다. 환경세는 이에 적합한 정책도구이다. 즉, 외부성 (MDC)만큼의 조세( t )를 생산자에게 부과하는 것이다. 오염유발 재화의 생산에 조세가 부과되게 되면 생산자의 사적인 한계비용곡 선은 사회적인 한계비용곡선과 일치하게 되므로 생산자는 Q*만큼 을 생산하게 된다. 결국 이 경제는 환경세의 부과를 통하여 사회 적으로 바람직한 수준으로 오염을 조정할 수 있게 되는 것이다.

이상의 설명에서 살펴본 바와 같이 환경세는 외부성을 시장가격 기구market mechanism 안으로 내부화시키는 작용을 하므로 자원배분 의 비효율적 요인을 제거 또는 완화시키는 작용을 한다. 즉, 시장 경제주체의 자발적인 행동유발을 가져와 오염을 조정control하는 것 이다. 이러한 환경세가 시장중심적 환경정책으로서 각광을 받는

(23)

이유는 무엇보다 경제주체로 하여금 자발적으로 오염발생을 저감 하게끔 하는 유인을 제공하기 때문이다. 그림에서 살펴본 바와 같 이 환경세가 부과되지 않은 경우에는 오염발생주체가 환경오염으 로 인한 사회적인 외부성을 인식하지 못한다. 따라서 이 경우 개 별 오염발생주체는 자신이 유리한 수준에서 생산량을 결정하게 된 다. 하지만 환경세가 환경오염의 피해가치만큼 적정하게 부과되는 경우에는 개별 오염주체는 이를 자신의 비용에 반영하여 사회적으 로 바람직한 수준으로 생산량을 결정하게 된다. 이를 직접적 환경 세의 일종인 배출부과금의 경우를 들어 도식화하여 설명하면 다음 과 같다.

<그림 Ⅱ-2> 배출부과금의 작동원리주)

MAC MDC

a

b

c d

t

*

t

1

f e

금액

g

오염배출량

0

w* w

1

w

0

먼저 환경세가 존재하지 않는 경우, 즉 단위당 배출부과금이 없

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는 경우 어떤 오염유발기업의 오염배출량이 w0라고 가정하여 보 자. 만약 국가가 배출량 한 단위당 t1만큼의 배출부과금을 부과한 다면 기업의 오염배출량은 w1의 수준으로 저감될 것이다. 왜냐하 면 기업의 입장에서 볼 때 배출량을 감소시키는 것이 배출부과금 을 내는 것보다 유리하기 때문이다. 즉, 배출량을 저감시키지 않으 면 단위당 t1의 배출부과금을 내게 되어 □gew00만큼의 부과금을 내어야 하나 이를 자체적 오염저감장치를 이용하여 오염배출을 감 소시키는 경우에는 그보다 낮은 수준의 비용(□gdw10)만을 부담해 도 되기 때문이다. 따라서 오염배출지의 입장에서는 △dec만큼 부 담이 경감되어 오염저감의 동기가 존재한다. 만약 사회적으로 바 람직한 오염수준이 w*라고 한다면 조세당국은 t*만큼의 부담금을 부과할 수 있는데, 이때 오염배출기업은 오염배출량을 w*까지 저 감시킴으로써 △afc만큼의 부담을 줄일 수 있게 된다.

환경세의 또다른 장점은 오염저감기술의 진보에 긍정적인 영향 을 미칠 수 있다는 점이다. 오염유발자의 입장에서 볼 때 비용효 율적인 오염저감기술의 개발은 중장기적 관점에서 볼 때 매력적이 기 때문이다.1) 이러한 관점에서 환경세의 부과는 생산자로 하여금 오염저감기술 개발에 대한 동기를 충분히 부여하여 오염저감에 기 여하게 된다.

한편, 환경세는 정부재정수입을 증가시키는 데 상대적으로 효율 적이라는 장점이 존재하는 것으로 평가된다. 일반적으로 새로운 조세의 도입은 조세자체가 지니고 있는 비효율성에 기인하여 경제 의 효율성에 부정적인 영향을 발생시킨다.2) 반면 부분균형 분석적 인 관점에서 볼 때 환경세는 앞서 살펴본 교정과세적인 성격에 기

1) 이를 부분균형분석에서 설명한 효율성과 대비하여 동적효율성이라고 지칭한다.

주)『환경 경제학』김승우 외의 p.33에서 재인용

2) 만약 과세대상 재화의 수요나 공급이 완전비탄력적이라면 조세로 인한 비효율성 은 발생하지 않을 수도 있다. 그러나 이는 극단적인 예로서 비현실적이다.

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인하여 환경세 자체만으로는 조세의 비효율성을 일으키지 않는다.

따라서 효율성 측면에서 평가할 때 환경세는 재정수입을 증가시키 는 데도 매우 효과적인 조세라 할 수 있다. 물론 현실경제는 부분 균형분석으로는 설명할 수 없는 매우 복잡한 구조를 가지고 있기 때문에 이러한 부분균형분석의 단순한 논리가 그대로 적용되기는 어렵다. 그러나 여타의 시장왜곡적인 조세에 비하여 환경세가 효 율성 면에서 우수하다는 점은 여전히 유효한 것으로 인정된다. 또 한, 환경세는 도입의 당위성측면에서 평가할 때에도 여타의 조세 보다 우수하기 때문에 도입에 따른 조세저항이 작아질 수 있다는 장점도 존재한다. 즉, 환경세는 도입의 타당성에 대하여 납세자들 의 동의를 상대적으로 용이하게 끌어낼 수 있다는 점 외에도, 환 경세 도입의 구체적인 수혜자로 다음 세대가 될 수 있다는 장점으 로 인하여 설득력 있는 조세가 될 수 있는 것이다. 이는 과세에 따른 조세저항 및 조세회피가 작아 조세행정비용을 낮출 수 있다 는 측면에서 환경세가 가지고 있는 장점이라 할 수 있다.

2. 환경세의 정의 및 종류

(1) 환경세의 정의

환경세를 단일한 개념으로 정의하는 것은 용이한 일이 아니다.

왜냐하면 과세대상에 대한 정의가 명확하게 규정되기 어렵기 때문 이다. 즉, 환경세의 과세대상은 환경적 위해를 발생시키는 재화나 서비스(환경오염)를 지칭하는데, 이러한 환경오염은 그 정의 자체 가 그리 단순하지 않다. 환경오염은 그 특성으로 말미암아 영향범 위가 시간적 공간적으로 모호한 면이 존재한다. 환경영향은 어느 한 순간 발생하는 경우도 있지만 그보다는 긴 시간을 두고 서서히 나타나는 것이 일반적이며 경우에 따라서는 세대간의 분석을 요구

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하는 수도 있다. 공간적으로도 영향의 정도차이(예컨대 오염의 농 도차이)가 존재하기 때문에 환경영향에 대하여 단순하게 정의하기 어렵다.

이러한 어려움으로 말미암아 환경세에 대한 일반적인 정의는 다 양하게 제시될 수 있다. 학술적으로 정의를 내려본다면 환경세란 사회적 환경외부성을 발생시키는 재화나 서비스에 부과, 이러한 외부적 영향을 내재화internalize하는 조세라고 할 수 있다. 이는 고 전적 의미의 피구세와 같은 의미라 할 수 있을 것이다. 환경세에 대한 환경부의 정의에 따르면 환경세란 ‘환경오염행위를 대상으로 부과되는 조세로서 어느 한 행위가 직‧간접적으로 발생시킨 환경 오염 피해를 근거로 징수하는 조세’라고 되어 있다. Eurostat3)의 정의에 따르면 환경세는 ‘사용 또는 배출로 인해서 환경에 분명하 고 확실하게 부정적인 영향을 미치는 물리적 단위 또는 그에 대한 대리변수를 과세표준으로 하는 경우, 이에 부과하는 세금’이라 정 의하고 있다. 이상의 논의처럼 환경세에 대한 정의는 표현방식에 차이는 있지만 대부분 환경오염 또는 오염을 유발하는 행위에 부 과하는 조세라고 할 수 있다.

환경세를 외형적인 형태, 즉 조세로 한정하지 않는 경우 환경세 의 정의는 더욱 확장될 수 있다. OECD에서는 환경세를 환경관련 조세environmentally related taxes라 하여 ‘특수한 환경적 관련사안이라 고 생각되는 행위에 대하여 정부가 부과하는 강제적이고 반대급부 가 없는 지불’이라고 정의하고 있다. 여기서의 과금은 일반적으로 조세, 요금 등의 구분을 모두 포함하는 개념이라 할 수 있으며, 이 때 조세, 요금 등은 때때로 특별한 구분이 없이 혼용될 수 있는 것으로 기술되어 있다. Europa의 정의에 의하면 ‘환경부과금이란 정부의 재정수입을 증가시키든지 어떠한 특수한 목적에 사용되든

3) EUROSTAT(1996)

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지에 관계 없이 환경관련 사안에 대하여 강제적이고 반대급부가 없는 모든 종류의 지불’ 이라 되어 있다. Europa에서는 환경적 부 과금의 대상은 크게 오염발생자체emission, 또는 오염유발제품(예컨 대 gasoline)으로 구분하고 있으나 외형적으로 반드시 조세의 형태 를 띠고 있을 필요는 없는 것으로 설명하고 있다.

이상의 정의를 종합할 때 결국 환경세의 정의는 외형적으로 조 세의 형태를 띠는지에 관계 없이 환경오염자체나 오염유발제품 또 는 행위에 대하여 부과되는 요금, 부과금, 조세라 정의할 수 있다.

이러한 맥락에서 평가하여 본다면 환경세를 단지 외형적인 형태의 조세로 제한하는 것이 무의미한 것으로 볼 수 있다. 즉, 보다 일반 적인 형태의 경제적 유인 수단으로 정의하는 것이 오히려 더욱 적 당할 수 있는 것이다. 본 연구에서는 논의를 보다 일반적인 수준 에서 전개하기 위하여 환경세를 반드시 조세의 형태가 아니라도 기능적 차원에서 환경세의 역할을 수행하는 경제적 유인수단들을 모두 포함하는 개념으로 적용하고자 한다.4)

(2) 환경세의 종류 (경제적 유인수단)

환경세와 같은 경제적 유인수단들은 다양하게 존재한다. 대표적 으로는 환경세의 개념과 가장 가깝다고 할 수 있는 배출부과금제 도를 비롯하여, 거래가능배출권 제도, 보조금제도, 시장진입규제 완화제도, 그리고 예치환불제도 등을 꼽을 수 있다.5)

4) 경제적 유인수단이란 오염 배출행위에 대해 일종의 단위당 가격을 매김으로써 오 염 배출자들이 기술수준이나 비용구조 등 자신에게 주어진 여건에 따라 최선의 선택을 내릴 수 있도록 하는 정책수단을 의미한다.

5) 분류에 따라서는 예치환불제를 배출부과금의 한 범주로 구분하기도 한다. 보다 자 세한 내용은 Public Policies for Environmental Protection, 2001, Resources for the Future를 참조.

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가. 부과금

부과금은 환경오염행위에 대해 일정한 방식으로 부과금을 매기 는 정책수단으로서 피구세의 원리를 적용한 제도라 이해할 수 있 다. 부과금은 용도와 성격에 따라 배출부과금emission charge과 제품 부과금product charge, 그리고 사용료usage fee 등으로 구분된다. 배출 부과금과 제품부과금은 오염배출행위에 대해 일정한 방식으로 가 격을 매김으로써 오염배출량을 조절하는 정책수단이라는 점에서 기본적 성격을 공유한다. 그러나 배출부과금의 경우에는 오염배출 단위당 일정액의 부과금을 매기는 반면 제품부과금은 생산, 소비 및 폐기 단계에서 오염을 유발하는 제품에 대해 일정액의 부과금 을 부과한다는 점에서 차이점이 존재한다. 각 부과금의 장단점에 대해 살펴보면 배출부과금은 오염물질의 배출에 직접적으로 작용 하므로 정책수단과 규제대상간의 연계성이 높아 부과금의 효과가 뛰어난 장점이 있지만 집행과정에 있어서 정보획득 비용이나 감시 비용이 높아 행정적 비용이 높다는 단점이 있다. 반면 제품부과금 은 오염유발과 관련된 제품에 부과되므로 정책수단과 규제대상간 의 연계성이 상대적으로 낮아 부과금의 효과가 배출부과금제도에 비해 상대적으로 낮다는 단점이 있다. 그러나 운영상의 정보비용 또한 낮아 행정상의 집행비용이 적게 소요된다는 장점이 존재한 다. 한편, 사용료는 쓰레기처리비나 하수도세와 같이 오염물질의 처리용역에 대한 대가로 부과되는 형태의 부과금인데 이 역시 오 염배출행위에 대해 가격을 매긴다는 차원에서 부과금의 범주에 포 함될 수 있다.

나. 거래가능배출권

거래가능배출권 제도는 90년대 이후 지구온난화에 대처하기 위 한 기후변화협약이 본격화되면서부터 논의가 활발해진 제도로서 제도의 실효성에 관련하여 많은 주목을 받는 정책수단이다. 거래

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가능배출권 제도가 다른 경제적 유인수단과 차별화되는 점은 정부 가 규제대상에 대해 오염배출량 또는 오염저감목표량을 직접적으 로 설정한다는 점이다. 다른 경제적 유인수단들에서는 대부분 오 염물질의 배출에 대해 일정한 부과금을 부과하여 오염배출량을 통 제하는 반면 거래가능배출권 제도하에서는 오염저감목표량이나 배 출량의 총량을 정해놓고 오염배출자들이 필요에 따라 배출권을 거 래할 수 있도록 하여 오염에 대한 목표를 조정한다. 따라서 거래 가능배출권 제도는 오염배출의 목표량이 정해져 있다는 측면에서 직접규제의 성격을 띠는 한편, 오염배출자들의 스스로의 여건에 맞추어 배출량을 조정할 수 있다는 측면에서 경제적 유인제도의 성격을 갖고 있어 두 가지 성격을 복합적으로 띠고 있는 정책수단 으로 평가할 수 있다.

거래가능배출권 제도가 적절히 시행되기 위해서는 배출권의 배 분, 배출권 거래시장의 형성, 배출총량의 준수에 대한 감시

monitoring 등 세 가지 요소가 갖추어져야 한다. 이 가운데 가장 쟁 점이 되는 부분은 초기 배출권의 배분문제인데, 초기 배출권이 어 떻게 배분되느냐에 따라 배출거래자 간의 이해가 엇갈리기 때문에 매우 첨예한 논란을 야기한다. 배출권은 기본적으로 공공재적인 성격을 가지므로 초기 배출권의 설정은 공공재의 소유권을 어떻게 배분하느냐에 따른 어려운 문제이므로 논란과 저항이 적지 않음은 자명한 일이다. 이러한 문제로 인하여 초기 배출권의 적절한 설정 은 선례가 많지 않은 상황이다.

배출권거래제하에서 오염배출자는 다음과 같은 행동을 선택할 수 있다. 먼저 정부가 오염저감 목표를 설정하고 이를 오염배출자 에게 할당하면 개별 오염배출자는 할당된 감축목표량을 자체적으 로 달성하든지, 아니면 할당된 감축목표량과 자체적으로 달성할 수 있는 감축량의 차이를 타 오염배출자와 배출권을 매매하는 방 법을 통해 해결하는 방법이다.6) 오염감축량을 자체적으로 달성할

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수 있는 경우에는 오염배출자들 사이에 매매의 동기가 없다. 반면 감축목표량과 자체 달성량이 상이한 경우에는 배출권의 거래가 이 루어진다. 즉, 할당된 감축목표량을 초과달성하고 잔여 배출권을 다른 오염배출자에게 판매하든지 자체적으로 감축하고 부족한 부 분을 다른 오염배출자로부터 구매하든지 하는 것이다. 이때의 매 매는 배출권 매매시장에 참여하는 오염배출자들이 모두 이익이 됨 을 전제로 한다. 배출권을 판매하는 오염배출자는 배출권의 판매 로 인한 순수익이 발생하고 반대로 매입하는 오염배출자는 자체 감축으로 인한 비용보다 배출권 구매비용이 낮음을 전제로 한다.

이러한 매매과정은 완전경쟁시장일 경우 경매시장의 가격기구의 작동원리와 동일하지만 배출권의 거래시장은 대부분 시장참여자가 제한된 경우가 많으므로 완전경쟁시장의 원리가 적용되기를 기대 하기는 어렵다. 시장이 활성화되지 않은 경우가 보다 현실적이라 할 것인데 이때 배출권의 가격은 잠재적 공급자와 수요자의 협상 에 의하여 결정된다.

다. 보조금제도

배출부과금제도가 오염자부담원칙에 철저히 입각한 제도로서 오 염원에 대해 환경을 훼손할 권리를 전혀 인정하지 않는 제도임에 반해, 보조금제도는 오염자에게 오염의 권리를 인정해주는 제도라 할 수 있다. 즉, 보조금 제도는 오염자에게 특정 수준까지의 오염 을 행할 권리를 인정해주고 오염자가 자신이 부여받은 권리 가운 데 일부를 포기할 경우에는 보조금을 통해 정부가 보상해 주는 방 법이다. 이러한 맥락에서 평가할 때 보조금 제도는 수혜자부담원 칙이나 피해자부담원칙에 가까운 정책이라 할 수 있는 것이다.

6) 물론 할당된 감축목표량을 채우지 못하고 이에 상응하는 제재를 정부로부터 받는 경우도 있을 것이나 오염배출자에게 이러한 동기가 부여되는 경우에는 배출권거 래제도가 잘못 디자인된 경우이므로 이는 분석의 대상이 되지 못할 것이다.

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보조금제도는 지급되는 형태에 따라 무상지원방식이나 저리융자방 식 또는 조세감면 등으로 구분할 수 있고, 지급대상에 따라 오염 저감시설에 대한 보조금정책과 저감량에 대한 보조정책으로 나뉠 수 있다.

먼저 지급형태에 따른 구분을 살펴보면 무상지원방식은 아무런 대가 없이 재정적인 지원이 이루어지는 것을 말한다. 이러한 방식 의 보조금은 대개 환경분야의 R&D촉진을 위한 방법으로서 새로 운 환경기술의 개발이나 기존 기술의 상용화를 위한 기업 등의 연 구에 재정적 보조 수단으로 많이 이용된다. 저리융자는 환경질의 개선을 위한 기업의 활동에 필요한 자금을 대출해주는 제도로서 대상기업의 경우 원리금 상환의 의무가 있다는 점에서 무상지원과 대별된다. 그러나 저리융자의 이름에서 알 수 있듯이 이 제도에서 이용되는 이자율은 시장금리보다 낮기 때문에 시장금리와 융자이 자의 차이만큼 수혜대상 기업에 무상보조하는 효과가 발생한다.

따라서 저리융자 역시 보조금의 범주에 포함되는 것이다. 저리융 자방식은 폐수처리시설 등과 같은 오염방지시설의 투자촉진을 위 해 쓰이는 정책수단으로서 대규모 초기시설투자에 대한 금융비용 을 경감시킬 목적으로 제공되는 것이 일반적이다. 한편, 조세감면 제도는 기업에 부과되는 세금을 줄여줌으로써 기업으로 하여금 오 염배출량을 줄이려는 노력을 유발하는 방법이다. 조세감면제도에 는 조세면제와 조세환급, 그리고 가속감가상각 등이 있다. 먼저 조 세면제는 이름 그대로 환경에 긍정적인 노력을 하는 기업에게 일 정기간 동안 조세를 면제해주는 방법이다. 조세환급은 이미 부과‧

납부된 세금을 환경보전과 관련하여 일정 자격조건을 충족하는 기 업에게 환급하여 주는 제도이다. 한편 가속감가상각은 이미 투자 가 이루어진 환경설비에 대해 회계상의 감가상각을 보다 빨리 할 수 있도록 허용함으로써 기업의 영업이익에 부과되는 법인세의 부 담을 경감시켜주는 제도이다. 이는 환경적 노력을 기울인 기업에

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대하여 투자원금을 조속히 회수하고 아울러 투자에 따른 금융비용 을 줄일 수 있도록 도와주는 제도라고 할 수 있다.

보조금은 저감시설에 보조되는 경우와 저감량에 보조되는 경우 로 구분할 수 있다. 전자는 오염물질 발생량을 감소시키는 데 필 요한 시설을 오염자가 설치하는 경우 그 비용의 일부를 정부가 보 조해주는 정책이고 후자는 정부가 정한 오염상한보다 적은 저감량 을 배출하는 경우 이 차이에 대해 단위당 보조금을 지불하는 방법 이다. 저감시설에 보조금을 주는 예는 축산농가가 폐수 정화시설 을 설치하는 데 각종 보조나 저리의 융자를 해주는 경우를 들 수 있다. 그러나 저감시설에 대한 보조정책은 오염자가 취할 수 있는 다양한 저감노력 가운데 한 가지 방법에 대해서만 지원을 하게끔 제한하므로 정책의 경직성이 존재한다. 반면 저감량에 보조금이 지급되는 경우는 이러한 경직성을 완화시키면서 동시에 오염자를 보호할 수 있는 정책으로 평가된다.

라. 시장진입규제 완화제도

시장진입규제 완화제도market barrier reductions는 정부가 환경보호 를 위하여 명시적, 암묵적인 시장진입규제를 완화하는 제도로서 새로운 시장을 생성시키거나market creation, 책임의 부과liability rules, 그리고 정보프로그램의 운용Information program 등으로 구분할 수 있 다. 먼저 새로운 시장을 생성‧활성화시키는 방법은 시장이 활성화 되지 않아 자원배분의 효율성이 낮은 부분에 정부가 개입하여 시 장을 생성‧활성화시키는 정책을 의미한다. 어떠한 요인으로 인하 여 자원배분이 비효율적으로 운용되는 경우 정부가 나서 시장을 창출하고 그 기능을 활성화시키면 이로 말미암아 자원배분의 효율 성이 제고되게 되고 이 과정에서 환경오염이 저감된다는 접근방법 이다. 예컨대 독점적으로 운용되는 전력배분시장에 개별 전력배분

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업자들을 허용하는 정책을 시행하게 되면 전력배분의 비효율성을 개선시킬 수 있게 되는데 이는 추가적인 발전시설의 공급을 억제 하여 환경오염을 저감시켜 줄 수 있다. 또다른 예로써 도시와 농 촌간의 용수가격이 현저할 경우 이의 거래가 이루어질 수 있는 시 장을 조성하여 주는 경우를 들 수 있는데, 이를 통하여 상호유익 한 자원배분은 물론 물 공급을 위한 추가적인 댐 등의 시설공급을 억제하여 환경적으로 긍정적인 결과를 얻게 된다.

책임을 부과하는 방법은 오염배출자(예를 들어 기업)가 어떠한 의사결정을 할 때 환경적인 피해에 대한 고려를 그들의 의사결정 과정에 반영하도록 하여 환경적 개선을 도모하는 정책이다. 예를 들어 정부가 어떠한 유해물질의 배출에 대하여 중과세하도록 한다 는 정책을 발표하면 이러한 오염물질의 배출자는 어떠한 방법으로 든지 이를 의사결정과정에 반영하게 되어 가급적 오염물질의 배출 을 저감시키려고 할 것이다. 이러한 정책의 대표적인 사례로서는 미국의 CERCLA(Comprehensive Environmental Response, Com- pensation, and Liability Act)제도와 CWA(Clean Water Act) 등을 꼽을 수 있다.

한편, 정보 프로그램제도는 시장기구가 잘 작동하기 위해서는 소비자 및 생산자 모두 보다 완전한 정보를 가지고 있어야 한다는 점에서 착안한 제도로서, 정보제공을 통한 시장기구의 활성화와 환경개선을 추구하는 정책이다. 이 범주에 속하는 정책수단으로는 제품에 환경마크 등 공인된 label을 부착시키는 방법과 지정된 유 해 오염물질을 포함하는 제품에 대하여 이 내용을 표기할 것을 의 무화하는 방법을 들 수 있다. 먼저 공인된 표지를 붙이는 방법은 같은 종류의 다른 제품에 비해 생산, 소비, 폐기과정에서 환경오염 을 덜 시키거나 에너지 및 자원절약과 관련 있는 저공해 상품에 대해 공인기관이 일정한 마크를 부여하여 다른 상품과 구별해주는 제도인데 미국에서의 Energy star나 우리나라의 환경마크 등이 좋

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은 예라 할 것이다. 또한 오염물질을 포함하는 제품에 대하여 그 내용을 제품의 겉면에 표기하게 하는 방법 역시 정보의 제공과 이 를 통해 유발되는 경제적 행태변화로 오염을 통제하는 방법이다.

만약 어떠한 제품이 유독물질을 포함하고 있다는 것이 표기된다면 이는 소비자들의 구매행태를 변화시킬 것이고 궁극적으로는 오염 발생자(생산자)의 행동까지 변화시킬 수 있는 것이다. 결국 정보를 이용하는 정책은 직접적으로 오염저감을 불러일으키기 보다는 경 제주체의 행위변화를 통하여 이루어진다는 점에서 경제적 유인수 단으로 포함될 수 있는 것이라 할 수 있다.

마. 예치금환불제

예치금환불제는 재활용 가능자원의 효과적인 수거 및 재처리를 통해 재활용률을 높이는 것을 목적으로 하는 정책수단이다. 즉, 예 상되는 오염배출량에 대하여 단위당 일정액을 예치한 후 오염물질 배출자가 발생 오염물질을 적절히 처리하였을 경우 그에 상응하는 예치금을 환불하여 주는 제도이다. 예치금환불제도가 앞서 살펴본 경제적 유인제도들과 차별화 되는 부분은 정책의 목표가 재활용률 의 제고를 통한 오염저감이라는 점이다. 단지 오염배출량을 저감 시키는 것이 정책목표라면 부과금제도를 활용하는 방안이 있을 것 이나 이는 재활용률을 높이는 데에는 효과적이지 않다.

예치금환불제도는 폐기물 발생에 대한 책임을 먼저 오염자에게 예치금 형태로 부과하고 만약 오염자가 발생된 폐기물을 적절히 처리하여 사회가 부담해야 할 환경비용을 감소시켰을 경우에는 적 립된 예치금을 반환하여 줌으로써 오염배출자에게 환경적으로 긍 정적인 역할을 담당하게 하는 유인요인을 제공한다. 이런 맥락에 서 평가할 때 예치금환불제도는 부과금적인 성격과 보조금적인 성 격을 동시에 띠고 있다고 할 수 있다.

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예치금환불제의 장점은 분배측면에서 제도의 형평성을 제고할 수 있다는 점에서 찾을 수 있다. 일반적인 제품부과금의 경우 간접 세형태를 띠기 때문에 저소득 계층에 불리한 역진성을 갖고 있다.

반면 예치금환불제의 경우 폐기물의 수거 및 재활용에 드는 기회 비용이 낮은 저소득층에서의 재활용률이 높아 소득에 긍정적인 영 향을 미친다. 이는 간접세 성격을 띠고 있는 경제적 유인제도들의 역진성 문제에서 자유롭다는 점에서 예치금환불제의 강점으로 꼽 힌다. 예치금환불제의 또다른 장점은 보조금이나 부과금제도하에서 발생하는 정부재정의 예산효과budgetary effect를 최소화할 수 있다는 점에서 찾을 수 있다. 즉, 보조금이나 부과금제도하에서는 정책의 실행에 따른 재정의 추가적 증감으로 인하여 재정부담 등이 발생 할 수 있으나 예치금환불제의 경우에는 예치된 범위 내에서 환불 이 이루어지기 때문에 재정의 중립성을 확보할 수 있게 되는 것이 다. 한편 예치금환불제는 오염발생과 강한 연관성을 갖기 때문에 오염조정에 있어 보다 효과적이라 평가할 수 있다.

예치금제도가 적절히 작동하기 위해서는 먼저 예치요율이 대상 오염의 처리‧재활용 비용보다 커야 한다. 만약 예치요율이 처리비 용보다 낮게 설정된다면 오염배출자의 입장에서는 재활용을 할 동 기가 부여되지 않기 때문이다. 또한 예치금제도가 적절히 작동하 기 위해서는 해당 오염물질의 적정처리 여부가 확인될 수 있는 장 치가 마련되어야 한다. 이는 오염의 처리나 재활용이 적절히 수행 되지 않았음에도 예치금을 환불해가는 도덕적 해이 문제를 차단할 수 있는 유일한 장치라는 점에서 반드시 만족되어야 할 조건이다.

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3. 환경세제 개편논의의 개념

친환경적 세제개편Green tax reform은 말 그대로 환경세의 도입이 경제 내의 여타의 조세들의 조정과 함께 이루어지는 조세체계의 개편을 의미한다. 부연하면, 환경세를 환경세라는 세목으로 단순히 추가적으로 도입하는 것이 아니라 다른 조세의 조정 및 변화와 함 께 이루어지는 것이란 뜻이다. 따라서 친환경적 세제개편이 내포 하고 있는 의미는 환경세의 도입이 단지 환경개선만을 위한 것이 아닌, 전체적인 조세체계의 효율성, 이를 통한 경제체계의 효율성 제고까지 염두에 두고 있음을 의미한다.

이는 환경문제 완화 또는 해소를 위해 도입되는 환경세가 기존 의 존재하는 조세체계의 변화(예컨대 다른 조세의 세율변화)를 수 반할 경우 발생하는 환경외적인 효과, 즉 경제의 효율성 제고 효 과까지 기대할 수 있다는 이중배당가설과 밀접한 관계를 갖고 있 다. 이중배당가설이란 80년대 중반부터 제기된 주장으로서 환경세 를 세수중립revenue neutral적으로 도입할 경우 환경적 개선이라는 정책의 1차적 목표 이외에도 조세체계의 효율성 개선이라는 부수 적인 효과도 얻을 수 있다는 가설이다.7) 그러나 발표 초기부터 많 은 관심을 모았던 동 가설은 이후 많은 비판에 직면하게 되는데, 이러한 비판의 중심에는 과연 세수중립적인 환경세정책, 즉 친환 경적 환경세정책8)으로 과연 조세체계의 효율성까지 달성할 수 있 는지에 대한 의문이 자리하고 있다. 이중배당가설에 대하여 부정

7) 이 범주에 드는 연구로는 Terkla(1984), Lee and Misiolek(1986), Pearce(1991), Oates(1993) 등을 꼽을 수 있다. 보다 자세한 내용은 「비동조적 효용함수하에서 의 환경세의 효과」, 김상겸(2002)를 참조.

8) 친환경적인 조세의 개편이 반드시 세수중립적일 필요는 없으므로 이러한 정책이 친환경적인 조세개편을 대표한다 할 수는 없겠지만, 이 역시 친환경적 조세개편의 한 방향이라 할 수 있을 것이다.

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적인 입장을 견지하고 있는 주장에 따르면 동 가설은 세수중립적 환경세정책의 효과를 지나치게 낙관적으로 평가한 결과이며, 현실 적으로 조세효율성 개선효과를 기대하기 어렵다 하고 있어 결국 이중배당가설의 실현가능성이 낮다는 결론을 내리고 있다. 이상에 서 간략히 살펴본 바와 같이 이중배당가설의 성립가능성에 대한 논의는 아직 학자들 간에 공감된 합의가 이루어지지 않은 것으로 평가된다.

본 연구에서는 친환경적인 세제개편논의에 대해 보다 광범위하 게 접근하고자 한다. 즉, 본 연구에서 의미하는 친환경적인 세제개 편이 반드시 이중배당가설의 검증, 다시 말하면 조세체계의 효율 성 개선만을 뜻하지는 않는다는 것이다. 왜냐하면 환경세제의 개 편은 도입의 취지인 환경적 개선을 주목적primary goal으로 하여야 하겠지만 이것이 반드시 조세체계의 효율성 개선이라는 부수적인 효과와 일치하지 않을 수 있기 때문이다. 이러한 맥락에서 접근할 때 결국 본 연구에서 의미하는 환경세제의 개편이 담고 있는 의미 는 기본적으로 환경개선을 주목적으로 하되, 가능한 한 경제적 효 율성 제고도 함께 도모할 수 있는 세제개편방안에 대해 논의해 보 는 것이라 할 수 있다.

4. 국내‧외 환경세제 개편의 현황

본 절에서는 환경세제에 대한 국제적인 추세를 살펴보기 위하여 친환경적인 세제개편에 이미 착수한 나라들은 물론, 환경세라는 명목으로 조세가 도입된 나라들에 대하여 광범위하게 살펴보도록 한다. 아울러 우리나라의 환경세제의 전반적인 현황에 대하여 살 펴보도록 하겠다.

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(1) 유럽각국의 환경세제 개편현황

유럽각국은 환경에 대한 인식이 비교적 일찍부터 시작되었고, 이에 따라 환경세를 포함한 환경정책이 다른 선진국들에 비해 잘 발달된 것으로 평가된다. 본 절에서는 유럽 각국들의 환경세 현황 에 대하여 살펴보기로 한다.

① 덴마크

덴마크는 1992년 에너지 소비 감소와 이산화탄소의 저감을 목적 으로 하여 경유․중유․석탄․전력․LPG를 과세대상으로 탄소세 를 도입하였는데 환경세의 적용분야가 매우 광범위한 것으로 평가 된다. 덴마크는 환경세 관리를 위한 위원회를 따로 두고 있는데 이에 따르면 무역과 산업분야에서의 환경세는 덴마크의 산업경쟁 력을 높이는 데 상당한 도움이 되었다고 밝히고 있으며, 특히 탄 소세의 경우에 있어서 다른 나라의 환경정책보다 우월한 효과를 가져왔다고 한다.

덴마크는 1994부터 1998까지 4여 년에 걸쳐서 전반적인 세제개 편을 추진한 바 있는데 환경세를 도입하면서 소득세의 한계세율을 인하하여, 전반적인 세부담을 소득과 노동으로부터 환경 및 희소 성 있는 자원으로 이동시킨 것으로 평가된다. 덴마크의 탄소세는 휘발유, LNG와 발전용 연료에 대해서는 면세이지만 다른 산업계 의 반발을 억제하기 위해서 50%의 환급제도를 실시하였다.

1996년부터는 산업에서 발생하는 이산화탄소와 아황산가스에 대 해서 세금을 부과하고 있으며 세율도 점차 인상하였다. 이로 인하 여 1998년에는 환경세입이 크게 증가하였고 소득세는 낮아졌다.

2000년에는 오존파괴물질과 가솔린의 납 함유에 대해서 환경세 도 입을 시도한 바 있다.

② 네덜란드

네덜란드는 10년 이상 환경세 체계를 유지해 오고 있는데 앞으 로 계속하여 환경세의 사용을 증가시킬 계획을 가지고 있다. 네덜

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란드는 1989년에 세계에서 가장 혁신적이라고 불리는 「국가환경 정책계획(National Environment Policy Plan : NEPP)」을 발표한 바 있다. NEPP는 2010년까지 오염물질의 배출량을 70∼90% 삭감 하는 것을 목적으로 하고 있다.

네덜란드는 1990년 2월 탄소세를 도입하였고 일반 연료세를 1.5 배 인상하여서 환경보전을 위한 투자재원으로 활용하였다. 1991년 에는 연료세의 일반환경세 부문과 탄소세 부문을 같이 인상하였으 며 1992년에는 세제 개정을 통하여 연료세의 50%씩을 각각 탄소 함유량, 발열량에 따라 과세하는 EC안을 채택하였다. 1999년에는 제2차 환경세위원회를 창설하였고 2001년 동안에 세금제도의 전반 적인 개편을 계획한 바 있다.

③ 노르웨이

노르웨이는 1991년에 소득세를 인하하고 간접세를 강화하는 세 제개편을 단행하였는데, 탄소세는 이때 도입이 되었다. 그러나 당 시의 탄소세는 탄소함유량에 비례하여 세율이 책정된 것이 아니었 기 때문에 진정한 의미에서 탄소세의 목적에 부합한다고 볼 수는 없다.

또한 노르웨이의 탄소세는 여러 가지의 환급제도와 면세제도를 허용하고 있는데, 이는 탄소세 도입으로 인한 산업부문의 경쟁력 약화를 보완하기 위한 것으로 평가할 수 있다. 이런 맥락에서 볼 때, 노르웨이의 탄소세 도입은 환경개선을 주목적으로 추진된 것 이기는 하지만 여러 가지 다른 요소까지 함께 고려된 에너지세의 성격을 띠고 있다.

노르웨이에서는 1996년 6월에 새로운 환경세를 도입하고 환경에 유해한 보조금을 삭감하는 환경친화적인 세제개편안이 발표되었는 데, 진정한 의미의 친환경적 세제개편은 이때 시행된 것으로 평가 된다. 즉, 새로운 환경세의 도입과, 환경에 유해한 보조금을 삭감‧

폐지함에 따른 세입을 주로 근로소득세의 감면에 사용함으로써 친

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환경적 세제개편을 추진한 것이다. 한편, 1998년에 탄소세는 부가 가치세의 20%에 이르는 고율이 되었다.

④ 스웨덴

스웨덴은 최초로 소득세에서 에너지 및 환경오염세로의 조세체 계전환을 시도한 나라이다. 1988년에는 환경부담금에 관한 스웨덴 위원회를 조직‧운영하여 세부담을 노동에서 환경오염으로 전환시 키면서 환경세의 개혁을 일으켰다.

또한 환경과 관련하여 다양한 주제에 대하여 여러 차례 연구를 시행하여 1991년에는 의회를 통하여 처음으로 탄소세, 유황세, 및 질소세를 도입하여 환경개선을 가져왔으며 이로 인하여 발생한 세 수를 이용, 소득세의 한계세율을 인하하여 고용증진을 가져온 것 으로 평가된다. 한편, 스웨덴은 탄소세 도입 초기에 탄소세의 세율 이 다른 국가들에 비해서 높은 편이어서 이산화탄소 배출 저감에 큰 효과를 가져온 것으로 평가된다.

그러나 1993년에 새로운 조세제도의 도입으로 인하여 제조업과 원예업에 대하여 에너지세가 폐지되었고, 또한 에너지 다소비 산 업에 대한 추가공제를 허용함으로써 1993년 이후 수송용 연료가 가장 큰 과세대상이 되었는데 결과적으로 탄소세가 도입 초기와는 달리 제구실을 하지 못하게 되었다.

⑤ 핀란드

핀란드는 1990년 1월에 세계 최초로 탄소세를 도입하였다. 탄소 세 도입에 따른 세입은 부분적으로 소득세를 인하하고 노동비용을 낮추는 데 이용되어 친환경적인 세제개편의 전형으로 평가된다.

핀란드 탄소세의 특징은 조세감면이나 환급제도가 없거나 매우 낮다는 점을 꼽을 수 있는데, 초기의 탄소세는 70%는 탄소세의 형태로, 나머지 25%는 에너지세로 구성되어 있었다. 탄소세의 도 입으로 1998년 이산화탄소 배출량은 1990년 대비 4백만 톤 이상 저감되는 결과를 가져왔으며, 이는 도입당시의 예측치보다 7% 이

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상 큰 감축효과로 평가된다.

한편, 핀란드에서는 환경오염 저감을 위하여 1976년부터 1994년 까지 비료세를 시행한 바 있으나 실제적인 효과는 그다지 없었던 것으로 밝혀졌다. 이러한 현상이 발생한 중요한 이유로는 경작금 지된 토지가 점증적으로 증가하였기 때문이다. 또한, 핀란드는 1996년 9월에 매립식 쓰레기처리세를 도입하였으며, 1997년에는 에너지관련 세제를 개편하면서 소득세율을 인하하는 친환경적 세 제개편을 추진한 바 있다.

⑥ 오스트리아

오스트리아는 1989년에 쓰레기세를 도입하였는데 여기에서 나오 는 세수는 오염된 부지에 관한 봉쇄와 재개발을 위한 목적세의 역 할을 하여 환경세의 초기적인 형태를 띤 것으로 평가할 수 있다.

1996년에는 전기와 천연가스에 대하여 에너지세의 형태로 세금이 부과되었는데 에너지에 대한 과세는 이후 강화되고 있어 2000년에 는 전기에 대한 세율이 두 배가 되었다. 자동차관련 조세는 2000년 6월 개정시 매 34kW 초과시마다 0.606유로가 부과되며, 배출가스 처리장치가 미 장착된 차량에는 20%의 초과세율이 적용되고 있다.

한편, 토지오염을 방지하기 위한 비료세는 1986년에 도입되었으 나 오스트리아가 EU에 가입하면서 곧 폐지된 바 있다.

⑦ 프랑스

프랑스에서는 1985년에 유황세를 도입하였고 1990년에는 산업부 문에서 배출되는 황화수소, 질소산화물, 염산에 대해 세금을 적용 하였다. 비록 오랜 기간동안 환경세를 실시하기는 했지만 시행의 강도는 다른 나라에 비해서 비교적 약한 것으로 평가되었다. 그러 나 1998년에 새로운 정부가 들어서면서 환경세에 대한 관심이 증 가하였고 화석연료와 전기를 주 대상으로 하여 ‘오염행위에 대한 일반과세(general tax on polluting activities: TGAP)’라는 세제개 혁이 있었다. 이로 인하여 환경세율이 높아지고 세원이 확대되었

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