소득 2만 달러 시대의 토지이용과 공급체계 구축방향

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머리말

정부는 2012년까지 우리나라 국민소득을 2만 달러 수준으로 끌어올리고, 동북아 경제중심지 추진 및 국가균형발전이라는 핵심국정과제를 현실화할 수 있는 기반 으로서 10대 차세대 성장동력산업 추진계획을 발표한 바 있다.

과거의 경험을 보면 1960년대 이후 대대적으로 추진된 경제개발사업이 성공적 으로 추진될 수 있었던 데는, 이를 적극적으로 지원하기 위해 각종 토지개발 및 계획관련 제도들이 마련되어 산업화에 필요한 용지를 신속하게 공급하는 등의 뒷 받침이 있었기에 가능하였다.

마찬가지 측면에서 우리나라가 현 단계에서 소득 2만 달러 시대로 도약하기 위 해서는 토지부문의 뒷받침이 중요한 부분 중의 하나다. 소득 2만 달러를 달성하기 위한 정부지원체제의 하나로서 토지이용 및 공급체계는 개발연대를 지나오면서 누적되어 왔던 각종 비효율성을 제거하고, 시장여건에 따라 임기응변적으로 수립 되던 이용규제와 공급대책에서 탈피하여 선진적이고 예측 가능한 정책환경을 구 축하여야 할 것이다. 이 글은 소득 2만 달러 시대로 나아가기 위한 성장동력 지원 시스템으로서 토지이용 및 공급체계의 개선방향을 서술하고자 한다.

여건변화

소득 2만 달러 시대를 향한 토지정책은 2만 달러 시대로 도약하기 위해 토지정책

소득 2만 달러 시대의 토지이용과 공급체계 구축방향

채미옥｜국토연구원 연구위원

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에서 지원해야 할 사항과 2만 달러 시대에 진입한 이후의 선진사회를 이끌어가기 위해 토지정책이 갖추어야 할 제반요건을 구축하는 데 초점을 맞추어 검토하여야 할 것이다.

이를 위해서는 향후 토지이용 및 공급체계는 2만 달러 시대의 성장동력을 지원 하는 한편, 주5일 근무제 실시에 따른 여가수요증대, 토지시장 및 농산물 시장개 방에 따른 국토관리 여건의 변화, 환경보호 및 지속가능한 개발의 중요성 증대, 정보화 사회의 진전과 같은 여건변화를 함께 고려하여 검토되어야 할 것이다. 이 와 같이 토지이용구조에 영향을 미치고, 향후의 토지공급체계에서 고려해야 할 여건변화를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 인구구조의 변화다. 2003년 우리나라의 인구¹⁾는 4,800만 명이나 1980년 대 중반 이후부터 진행된 출산력 저하로 총인구수가 2020년 5,070만 명을 정점으 로 감소하여 2030년에는 5,030만 명이 될 것으로 예상된다. 이러한 인구구조의 변화는 향후 토지공급에 대해 주요한 시사점을 던져주는 것으로서, 남북통일 변 수와 해외기업의 국내유치를 고려하지 않는다면 과거 개발연대와 같은 급격한 도 시용지의 수요증가 현상은 나타나지 않을 것으로 예측된다.

둘째, 정보화 추세의 진전이다. 정보화는 토지이용구조와 정책환경의 두 가지 측면에서 그 영향을 미치게 될 것이다. 우선 산업혁명 이후 공간적으로 분화되었 던 주거, 상업, 공업 등의 기능이 정보화가 진전됨에 따라 혼합되어 복합적인 토 지이용이 촉진되고, 전통적인 상업·업무기능의 입지패턴이 변화하게 될 것이다.

따라서 용도지역제에 의해 기능별로 토지이용을 분리하던 토지이용규제 체계에 변화가 수반되어야 할 것이다.

그 다음으로 정보화의 진전에 따라 토지이용규제 및 시장관리를 위한 토지정 책수단의 재정비 필요성이 대두될 것이다. 행정전산망, 토지종합전산망(LMIS, 토 지정보관리시스템), 필지중심토지정보시스템(PBLIS), 등기부전산화 등 행정업 무가 상당부분 전산화되고 있으므로, 이러한 추세에 맞게 토지정책수단들의 기본 틀과 운영방법을 선진화하고 행정절차 간소화 및 제도운영의 효율성 제고방안을 강구하여야 할 것이다.

셋째, 개방적 토지시장 환경이다. 자본·금융시장의 개방과 함께 부동산시장 이 개방되어 우리나라의 토지시장이 내국인만 참여하던 폐쇄적 시장에서 외국인

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1)피터 드러커는 그의 저서 Next Society에서 다가오는 지식정보사회에서의 사회변화를 유발하는 핵심요소 중 하 나로 새로운 인구구조를 지목하였음

도 참여하는 개방적 시장²⁾으로 변화하였다. 개방 적 시장환경은 개방된 토지시장을 관리하는 체 계적인 정책시스템의 구축을 필요로 하게 될 것 이며, 토지정책의 예측가능성과 안정성, 토지시 장관리체계의 투명화, 정책운용시스템의 선진화 를 요구하게 될 것이다.

넷째, 환경의식의 변화다. OECD 국가에서는 환경규제를 개별법체계에서 통합관리체계로 전 환하고 환경정책과 경제정책의 통합을 시도하고 있으며, 아울러 환경정책과 공간정책의 통합도 검토하고 있다. 우리 사회는 지금까지 주도적인 가치관으로 자리잡아왔던 성장우선 패러다임에 서 점차 생태지향적 패러다임으로 전환되는 과 정에 있다.

이러한 사회 기저의 패러다임 변화에 부응하 여 2만 달러 시대를 향한 토지정책에서는 환경 적 가치와 생태적 연결성을 내재화하여 자원보 전과 이용·개발의 효율성을 증대시키는 친환경 적 국토관리가 중요해지게 될 것이다.

특히 2만 달러 시대로의 성장을 이끌어갈 차 세대성장산업은 대부분 첨단기술 집약적 산업으 로서, 이들 산업의 입지조건은 접근성과 함께 친 환경성이 중요한 입지조건으로 제시될 것이다.

따라서 친환경성을 추구하는 성장산업을 뒷받침 하기 위해서는 개발과 보전의 균형을 잡을 수 있 는 균형잡힌 토지이용 및 공급체계의 확립이 필 요하다.

다섯째, 여가수요증대 및 농업환경의 변화다.

우리나라의 농업부문 비중은 2002년 현재 GDP 의 4%, 경제활동인구의 8% 수준에 불과한데, 이러한 현상은 선진국도 유사하여 영국의 경우

GDP의 0.8%, 일본도 1% 정도인 것으로 나타나

고 있다.

이와 같은 농업부문의 비중감소는 농촌에는 농민만이 아니라 비농민도 거주하게 되는 공간 임을 적극적으로 고려해야 한다는 점을 시사하 고 있다. 특히 주5일 근무제로 늘어난 여가수요 가 농업관광이나 전원주택지 수요 등으로 이어 질 것이므로, 농지의 도시용지로의 개발 및 여가 공간화 현상이 두드러지게 나타날 것이다.³⁾

소득 2만 달러 시대의 토지이용 및 공급체계 정책방향

1. 소득 2만 달러 시대 토지정책의 기본 목표

기존의 정책목표만 가지고는 2만 달러 달성이 어렵고, 소득 2만 달러 시대를 유지해갈 수 있는 시스템이 갖추어졌을 때 비로소 가능할 것이다.

2만 달러 시대의 우리 국토는 쾌적하고 편리

한 생활환경과 자연생태계의 보전을 통한 환경 친화적인 삶터다. 이를 위한 토지정책은 친환경 적 삶의 터전이 마련될 수 있도록 지원하는 데에 그 목표를 두어야 할 것이다.

2)세계무역기구(WTO) 체제의 출범, 경제협력개발기구(OECD) 가입, 외국인토지법(1998)의 제정 등으로 외국인의 토지취득·보유·개발 등이 허용되었음. 외국인의 토지보유면적은 1997년말 약 38km²(1,149만 평)에 불과하였으나, 2003년 6월말 현재 2,1554건 147km²(약 4,436만 평)으로 증가하였음

3)실제로 최근의 쌀 재고 누적과 WTO 뉴라운드 출범으로 국내 농산물 및 농지가격이 하락하여 농가경제는 침체되고 있고, 그 해법으로 농 지에 대한 규제를 풀어 부족한 도시용지로 사용하고 농촌의 활력을 증진하고자 하는 움직임이 나타나고 있음

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향후의 토지이용 및 공급체계는 친환경적인 국토관리, 원활한 공급을 통한 토 지수급의 합리화, 토지시장 및 이용규제체계의 투명화, 첨단정보시스템을 활용한 제반 정책환경의 선진화, 그리고 예측 가능한 정책 환경을 갖추는 데 중점을 두어 야 한다.

2. 정책방향

1) 계획적 국토관리기반 조성

■ 광역적 전략계획에 기초한 계획적 국토관리의 틀 마련

2만 달러 시대의 토지이용과 공급은 계획에 기초하여 추진됨으로써 개발공급의

원활화와 친환경성을 확보하여야 하며, ‘선계획 후개발’개념을 구체적으로 정착 시켜 계획적 국토관리기반을 조성하여야 할 것이다. 이를 위해서는 부분적이고 단편적인 계획이 아닌 장기적이고 광역적인 계획에 기초하여 개발계획이 수립되 고 추진되어야 한다. 강병기(2002)는 개발단위의 계획을 넘어 그 개발단위를 포 괄하는 보다 넓은 지역적 차원의 계획이 필요하다고 주장한 바 있다.⁴⁾

아울러 토지공급이 친환경적으로 이루어지기 위해서는 토지이용계획, 도시계 획시설 등의 계획에서 각종 용도지역과 시설물의 입지와 규모를 미리 적정하게 확보함으로써, 필요에 따라 부분적으로 계획을 변경하여 용도지역을 변경하는 조 치를 최소화하여야 한다. 개발사업을 지원할 목적으로 지정하던 개별구역은 광역 적인 도시공간구조 재편에 대한 장기적인 전략계획에 기초하여 광역기반시설계 획을 수립한 후 도시(군)기본계획 및 관리계획에 흡수하여 개발계획이 사전에 수 립된 후 개발 및 정비사업을 시행토록 하여야 할 것이다.

■ 소규모 개발억제

현행 용도지역에서는 일정규모 이하의 시설물 개발을 허용하고 있다. 이러한 일 정 규모 이하의 개발을 허용하는 현행 체계는 지양하고 소규모 개별입지를 막아 야 한다. 토지의 난개발 측면에서 볼 때 자연환경을 파괴하고 경관의 부조화, 기 반시설의 미비 등의 난개발 문제는 대규모 택지개발보다 산발적인 소규모 개발에 서 더욱 두드러진 것이 사실이다. 규제를 받지 않는 면적규모로 토지를 분할하여

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4)강병기. 2002. “난개발 과연 막을 수 있을까”. 「도시정보」. 대한국토·도시계획학회

연접해서 개발한 난개발 사례는 어디서든 쉽게 찾아볼 수 있다.

행정의 효율성 측면에서 일정규모 이하의 개 발을 모두 규제하는 것은 어려운 일이나, 친환경 적 국토관리를 위해서는 보전목적의 용도지역에 서는 용도규제만을 실시하여 일정규모 이하라도 특정한 용도로는 개발되지 못하도록 하는 안전 장치가 적극적으로 검토될 필요가 있다.

2) 토지공급의 원활화

■ 예측 가능한 토지공급 및 보전체계 구축 충분한 양의 필요토지를 미리 확보하고, 수요가 발생하는 경우 곧바로 공급할 수 있도록 안정적 인 도시용지 공급기반을 조성하여야 한다. 제4 차국토계획에 의하면 남북통일을 고려하지 않았 을 때, 2020년까지 추가로 필요한 도시용지는 약

3,700km

²이고, 인구가 최정점에 달하는 시점의 최대 도시용지수요는 약 5천여km²로 추계되어 있다. 제4차국토계획에서 추계한 향후 최대 도 시용지 수요에 따라 국토의 약 5% 정도를 도시 용지 공급원으로 확보하게 되면 전국토의 약

11%

정도가 도시용지로 구성될 것이다.⁵⁾

따라서 꼭 보전이 필요한 지역은 우선적으로 보전하고, 나머지 지역 중에서 최대 도시용지 수 요를 충족시킬 수 있는 도시용지 물량을 미리 확 보하여 시가화예정용지 등으로 지정한다. 신규 토지공급은 이들 지역 내에서 추진하도록 하는 것이 바람직하다.

이러한 개발용지의 선확보체계는 토지를 개 발해서 공급하고 보전하는 체계를 예측 가능한 형태로 구축할 수 있어 토지공급의 원활화는 물 론 국토관리의 계획적 친환경성도 확보할 수 있 다는 장점이 있다.

■ 기개발지 재공급 비율 제고 및 개발관련 절차의 단순화

제4차국토계획에서 추계한 바에 의하면 기개발 지 내에 약 400km²의 나대지가 있고, 중·소도 시지역의 경우 기존의 도시지역 내 상당면적의 토지가 이용되지 않고 있는 것으로 분석되고 있 다. 도시용지의 공급전략은 농지나 산지를 전용 해서 공급하는 신규 개발방법만이 아니라 도시 지역 내 저이용 토지의 재개발을 통해 도시용지 공급전략을 수립할 필요가 있다. 즉 도시용지 공 급비율의 일정부분은 기개발지의 재개발을 통해 공급하는 방안을 강구함으로써, 녹지의 전용비 율을 낮출 필요가 있다.

이러한 측면에서 영국 지속가능발전위원회의 권고사항은 신개발에 주된 초점을 맞추어온 우 리나라의 토지공급방법에 많은 시사점을 주고 있다. 영국의 지속가능위원회는 환경적인 측면 을 고려하여, 도시용지 증가비율을 1995년의 연 간 0.2%에서 2020년까지 0.1%로 줄이고, GDP 대비 산업용 토지비율(m²/1000파운드)의 감소 를 4.25에서 3.34로 낮추며, 신규주택의 60%를 기개발지 내 토지에서 공급하는 정책⁶⁾등을 제시 한 바 있다.

5) 1999년도 토지수요를 추계할 당시 인구가 최정점에 달하는 시점은 2028년이었으나, 최근 2020년으로 앞당겨짐에 따라 최대 도시용지 수 요추계 또한 이 면적보다 하향 조정되어야 할 것임

6) 국토연구원. 2001. 「21세기 정보화시대의 토지정책 방향」. 건설교통부, 한국건설기술연구원. p78

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3) 토지이용규제체계의 개선

■ 토지이용규제체계의 투명화를 통한 행정절차의 단순화

2만 달러 시대로의 성장을 지원하기 위해서는 토지이용규제 및 개발제도, 환경보

전제도, 도시용지·농지·산지관련 제도간의 수평적 연계성을 확보하여, 중복되 는 규제내용을 일원화하고 서로 상충되는 내용을 조정하여 체계화함으로써 개발 에 소요되는 행정절차의 복잡성과 불명확성 문제를 해소할 필요가 있다. 이를 통 해 개발지역으로 계획된 지역에 대한 개발관련 행정절차를 과감히 생략하여 단순 화함으로써 원스톱 서비스체제를 구축하여야 한다.

그리고 13개 부처에서 315개의 용도지역·지구를 지정하고 있는 현행의 토지 이용규제 중에서 실제로 운용되고 있는 용도지역을 구분하여 고유번호를 부여하 고 그 규제내용을 전산화함으로써 규제내용의 체계화와 투명화를 도모하여야 한 다. 다양한 용도지역을 이용·개발·보전특성별로 코드화하고(coding system) 용도지역별 규제내용을 전산화하여 민원인들이 손쉽게 규제내용을 파악할 수 있 도록 하는 것이 바람직하다. 이러한 규제의 투명화와 체계화를 통해 행정절차를 간소화하는 것이 기존의 계획이나 법체계를 초월하는 특별법이 만들어지는 것을 막을 수 있다.

■ 용도지역별 행위제한 내용의 정비

토지이용구조는 산업화·정보화와 같은 사회적 여건변화와 용도지역별 행위제 한 내용에 따라 크게 달라지게 된다. 정보화의 진전에 의해 혼합적 토지이용이 증 가하고 있음은 전술한 바 있다. 개발목적의 용도지역인 주거·상업·공업지역의 행위제한내용은 복합적·혼합적 토지이용구조로 변화하는 향후의 토지이용 패 턴에 따라 용도지역을 세분하고 행위규제내용을 재정비할 필요가 있다.

환경문제 또한 토지를 어떻게 이용하고 관리하느냐에 따라 그 결과가 크게 좌 우된다. 부적정한 토지이용은 자연환경의 훼손 및 생활환경 악화로 연결된다. 용 도지역별 행위제한 내용에서 친환경적 토지이용과 개발을 유도할 수 있도록 행위 제한 내용을 재정비하며, 가능한 예외규정 등을 축소하는 방향으로 정비될 필요 가 있다.

4) 계획적 토지공급 기반의 조성

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■ 광역기반시설 공급계획 수립

과거의 대규모 택지개발이나 소규모 개발이 모 두 난개발의 범주로 분류되는 이유 중 하나는 이 들 개발사업이 광역기반시설 공급과 연계성이 부족했다는 데에 있다. 향후의 토지개발 및 공급 은 광역적인 기반시설 공급과 연계하여 추진하 는 것이 필요하다. 즉 도로정비기본계획, 도시교 통정비기본계획, 광역상수도계획 등 기반시설 확충계획과 연계하여 토지개발에 대한 기본계획 과 연차별 시행계획을 수립함으로써 적절한 시 기에 기반시설을 공급할 수 있도록 해야 한다.

이는 곧 개발의 질을 높이는 것과 연계되는 것으 로써, 계획과 개발의 질을 높이기 위해서는 도시 기반시설의 상당부분을 정부가 담당해야 할 것 이다. 계획적으로 개발이 가능한 지역을 지정하 여 정부가 도시기반시설 설치비용의 상당부분을 부담하여 광역적인 차원에서 도시기반시설을 계 획하고 공급함으로써 초기 비용부담을 낮출 필 요가 있다.

■ 토지적성평가의 확대 실시

‘선계획 후개발’체계가 정착되고 예측 가능한 도시용지 공급 및 보전체계를 구축하기 위해서 는, 개발에 앞서 선계획을 수립할 수 있는 기초 정보를 우선적으로 갖추어야 할 것이다. 즉 토지 적성평가를 통하여 우선적으로 개발하거나 보전 해야 할 토지와 나중에 개발해야 할 토지를 구분 하는 작업이 필요하다. 이를 위해서는 관리지역 만이 아니라 행정구역 단위로 토지적성평가를 실시하여야 한다. 행정구역 전체에 대한 토지적 성평가 결과를 통하여 녹지지역, 농림지역, 자연 환경보전지역 등 보전목적의 용도지역 경계를

조정하고, 개발할 곳과 보전할 곳을 미리 구분한 후 이에 기초하여 도시기본계획과 관리계획을 수립할 필요가 있다. 행정구역 내 미개발지 전체 를 대상으로 한 토지적성평가가 이루어지면 각 지자체별로 해당지역의 수요에 따라 개발우선순 위가 높은 지역 순으로 개발사업지역을 지정하 여 공급할 수 있어 계획적 개발을 정착시킬 수 있을 것이다.

■ 지자체간의 긴밀한 협조체제 구축

각 부처 및 제도간의 협조체제가 구축되어야 한 다. 기존의 보전지역으로 지정되어 있는 지역들 중에는 지역경계가 불합리하게 지정되어 보전되 어야 할 지역이 개발가능지로 구분되거나 보전 의 필요성이 낮은 지역이 보전대상으로 구분된 경우가 많다. 보전지역으로 구분되고 있는 농림 지역이나 자연환경보전지역 등은 농지법, 산지 관리법, 자연환경보전법 등의 개별법에 의해 관 리되고 있기 때문에 관련부처간의 합의가 선행 되지 않고는 행정구역 단위별로 합리적인 개발 공급 및 보전지역 구분기준을 마련하기 어렵다.

따라서 부처간의 긴밀한 협조체제를 구축하여 보전대상지역과 개발대상지역의 우선순위와 경 계를 조정하고 정비할 필요가 있다.

■ 정책의 안정성과 예측성 제고

우리나라는 전세계적으로 여러 나라에서 활용되 던 각종 투기억제 대책의 실험장이었으며 전시 장이었다고 해도 과언이 아닐 정도로 많은 제도 가 도입되고 또 폐지되어 왔다. 2만 달러 시대로 성장하기 위해서는 민간부문과 해외투자자의 적 극적인 투자가 필요하고 이러한 투자는 토지제

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도와 토지정책의 안정성과 투명성이 확보될 때 가능하다. 앞으로는 새로운 제도 의 도입에 앞서 기존 제도의 상충성과 중복성을 검토하여 상호 연계시킴으로써 제도 상호간의 연계성을 확보하고 안정적으로 운영하는, 예측 가능한 정책환경을 조성하는 일이 중요하다고 하겠다.

맺음말

우리 사회는 지금까지 주도적인 가치관으로 자리잡아 왔던 성장우선 패러다임에 서 점차 생태지향적 패러다임으로 전환되는 과정에 있다. 이러한 사회 기저의 패 러다임 변화에 부응하여, 2만 달러 시대의 우리 국토는 자연과 인간의 공생관계 추구를 통한 환경 친화적 삶터가 되어야 할 것이다.

환경 친화적 삶의 공간은 환경가치와 생태적 연결성을 토지공급체계 내에 내 재화할 때 달성될 수 있다. 이는 자원의 보전과 이용의 효율성이 증대된 생활공간 이며 자연공간을 만드는 것으로, 토지개발과 보전을 단절적으로 관리하던 국토관 리체제에서 통합적 연계관리체제로 전환함으로써 이루어질 수 있는 조화된 공간 이다.

이를 위해서는 개발과 자연을 바라보는 시각의 변화가 필요하다. 즉 경제적 가 치 이외에도 사회문화적 가치와 생태적 가치를 인정하는 사고체계의 변화가 요구 되며, 개발과 환경을 함께 보려는 균형 있는 사고가 필요하다. 그리고 개발에 대 한 적대적 시각에서 탈피하여 계획에 입각하여 제대로 잘 이루어진 개발이 곧 보 전이 될 수 있다는 적극적 개념으로의 사고전환이 필요하다. 국토의 개발과 이용 행위를 환경보전과 구분하지 않고, 국토관리 차원에서 개발과 환경보전을 동시에 고려하는 사고체계에서 개발과 보전계획이 수립되어야 할 것이다.

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참고문헌

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