[한국경제연구원 규제연구 기고논문]
현행 규제개혁추진체계의 재검토
-선진국과 우리의 경험과 교훈을 중심으로-
1998. 11
김태윤 (한국행정연구원, 수석연구원)
노현종 (고려대학교)
☎ 564-0861 (Fax) 564-2158 (Email) tykim@www.kipa.re.kr
목 차
Ⅰ. 서언
Ⅱ. 선진국 규제개혁추진체계의 경험과 교훈 1. 추진체계의 구조
2. 추진기구의 기능 3. 규제개혁의 절차
Ⅲ. 과거 우리나라 규제개혁추진체계의 평가 : 문민정부를 중심으로 1. 추진체계의 구조적 특성
2. 문민정부 규제개혁 추진 성과
3. 문민정부 규제개혁추진체계의 문제점
Ⅳ. 성공적인 규제개혁추진체계의 조건과 과제 1. 구조적 측면
2. 기능적 측면 3. 절차적 측면
Ⅴ. 현행 규제개혁추진체계의 특성 및 보완방안 1. 현행 규제개혁 추진체계
2. 현행 규제개혁추진체계의 보완방안 1) 추진체계의 구조적 측면 2) 추진기구의 기능적 측면 3) 규제개혁의 절차적 측면
Ⅵ. 결론
Ⅰ. 서언
오늘날 세계 각국의 정부개혁 움직임은 시장이라는 자원배분 메카니즘의 효율적 인 기능과 성과를 공공부문에 접목시키려는 신자유주의 사상에 그 기반을 두고 있 다. 신자유주의 흐름속에서의 정책지향과 이념은 ‘적은 비용으로 일은 더 잘하는 정 부’라는 클린턴 행정부의 정부혁신 목표에서 잘 나타난다(Gore, 1993).1) 규제개혁은 이러한 신자유주의 이념을 구체화하기 위한 핵심 정책의제중의 하나이다. 미국을 비롯한 선진국뿐만 아니라 우리나라 역시 규제개혁을 통한 고객중심 행정서비스 제 공을 정부혁신의 최우선 정책 과제로 삼고 있다(김태겸, 1998:59). 한편 우리나라의 경우는 개발연대 시대에서부터 국가주도의 경제․사회구조가 형성됨에 따라, 정부 가 규제를 통해 민간부문에 개입하는 경향이 팽배해 왔다.2) 따라서 정부와 민간부 문간의 새로운 역할분담의 모색이라는 큰 화두가 신자유주의적 원칙과 더불어 우리 나라 규제개혁의 특수성으로 부각된다. 결국 우리나라에서의 규제개혁은 선진국의 경우에 비해 보다 복잡하고 다차원적이라 할 수 있을 것이다.
따라서 우리나라의 규제개혁이 성공하기 위해서는 선진규제기법을 개발하고, 규제 개혁을 구체화하는 한편, 규제개혁을 통해 생산적인 정부와 민간부문간의 관계를 제도화할 수 있는 시스템을 마련하는 일이 무엇보다도 중요하다. 이를 위해 본 연 구는 현행 규제개혁 추진체계의 합목적적인 구조의 구축과 효율적인 운영을 위한 대안을 제시하고자 한다. 미국을 중심으로 한 OECD국가의 경험과 교훈 및 우리나 라의 과거 규제개혁추진체계의 평가를 통해 효율적이고 합목적적인 규제개혁추진체 계의 조건과 과제를 도출하고, 도출된 조건과 과제를 근거로 현행 규제개혁추진체 계를 재검토함으로써 적실성 있는 대안과 보완방안을 제시하고자 한다.
1) 정부혁신의 대안으로서 기업형 정부에 대한 논의는 Osborne & Gaebler(1992), 정부의 생 산성과 기업형 정부와의 관계는 Rosen(1993)을 참조.
2) 최병선은 한국행정연구원이 주최한 세미나(1998)에서 우리나라 규제의 근본적인 뿌리는 기획(planning) 지향적인 행정체제라고 주장하고 있다.
Ⅱ. 선진국 규제개혁추진체계의 경험과 교훈
1. 추진체계의 구조
성공적인 규제개혁을 실현한 선진국의 규제개혁추진체계의 구조적 특징을 행정 및 정치시스템과 관련하여 살펴보면, 첫째 규제개혁을 단편적인 규제완화나 미시적 이고 단기적인 행정처리의 간소화가 아니라 정부혁신 또는 개혁이라는 거시적 틀 속에서 접근하고 있다. 즉, 규제문제는 행정부를 비롯한 입법․사법부등 정부의 전 부문에 걸쳐 있으며, 정부의 인사․조직․예산과 밀접한 연관을 지니고 있기 때문 에 규제개혁은 정부혁신 및 행정개혁과 병행하여 추진될 때에 성공할 수 있다는 공 통된 인식하에서 출발하고 있다(총무처, 1997:9-60). 캐나다의 경우 종합적인 정부혁 신 방안으로 공공서비스의 질적 향상과 공공부문의 간소화를 목표로 하는 ‘공공서 비스 2000(Public Service 2000)’을 제안하였는데 PS2000의 핵심과제 중 하나로 규 제개혁을 설정하고 있다. 미국의 NPR(일명 고어위원회)3) 역시 ‘더 적은 비용으로 일은 더 잘하는 정부’를 목표로 총체적인 정부혁신을 추진하고 있으며 NPR의 최우 선 정책과제 중 하나가 기존규제정비를 중심으로 한 규제개혁이다.
추진체계의 구조와 관련된 두번째 중요한 측면은 규제개혁의 목표와 집행체계가 정치적 담합이나 근시안적인 여론의 향배, 행정적 편의로부터 독립될 수 있는 체계 로 확립되어 있다는 것이다. 명확한 목표정립과 집행체계의 확립은 OECD의 규제개 혁을 위한 최우선 정책권고 사항으로 선진 각국은 이를 위해 정치적 또는 법률적 차원에서 규제개혁 종합프로그램을 수립하여 규제개혁을 집행하고 있다. 클린턴 행 정부의 경우 취임 초 대통령령 제12866호를 제정하여 규제개혁의 철학과 원칙 및 각 정부규제기관이 준수하여야 할 일반 지침을 제도적으로 확립하였다. 집행체계의 확립을 위하여 클린턴 행정부는 관리예산처(OMB: Office of Management and Budge)에 전반적인 평가기능을 부여하였고, 관리예산처내의 규제정보관리실(OIRA:
Office of Information and Regulatory Affairs) 을 규제의 방법론과 절차, 대통령령,
3) NPR은 제1기(1993. 3-1994. 12)와 제2기(1994.12-현재)로 나누어 살펴볼 수 있다. NPR 제1기는 1993년 3월 ‘정부 성과심사 평가국(National Performance Review Office)으로 출범하였으며, 제2기는 ‘정부 재창조 위원회(The National Partnership for Reinventing Government)’로 명칭을 변경하여 지속적인 활동을 수행하고 있다.
대통령의 규제정책을 포함한 모든 규제문제를 총괄하는 전문기관화 함으로써 NPR, 관리예산처, 규제정보관리실을 축으로 하는 규제집행체계를 갖추었다.4) 규제정보관 리실은 행정기관의 규제 및 규제계획이 법률과 대통령의 정책우선순위 및 대통령령 제12866호의 기본원칙에 일치되도록 심사․조정하는 역할과 필요한 지침을 마련하 여 제공하고 있다.
셋째, 규제의 공급자인 관료들을 적대시하거나 소외시키지 않고 그들의 전문성을 활용했으며, 관료들의 일탈행위인 규제의 우회생산, 왜곡된 규제정비를 막기 위해서 관료들이 규제개혁과정에서 주도적인 역할을 할 수 있도록 유도하였다.5) 이는 과거 의 학계 및 관계 전문가 등 외부인사 위주의 개혁추진이 실패할 수밖에 없었던 경 험으로부터 교훈을 도출한 결과이다.6) NPR의 경우 각 부처에서 파견된 250여명의 전문관료들이 규제개혁을 비롯한 정부혁신의 과제 발굴단계에서부터 주도적인 역할 을 담당하였다. 각 정부부처내의 혁신적인 프로그램 발굴과 수행은 부처내의 자체 혁신팀의 실무담당당자의 적극적인 참여와 노력으로 이루어졌다는 것이 중요한 특 징이다. 캐나다의 경우 역시 예산과 인사를 담당하는 재정위원회(Treasury Board) 와 영국의 내각사무처에 해당하는 추밀원 사무처(Privy Council Office)가 행정개혁 을 주도하였으며, 행정개혁 프로그램인 PS2000 역시 주요 부처의 최고위관료들이 10개의 작업팀을 구성하여 작성하였다(총무처, 1997:577-644).
넷째, 규제의 수요자인 민간 각 부문의 창의적인 기여를 유도하기 위하여 광범위 한 파트너쉽의 구축을 위해 노력하고 있다는 점이다. 선진각국의 정부혁신의 대표 적인 원칙인 ‘고객 제일주의’는 관료를 중심으로 하는 내부고객과 민간부문의 기업 을 중심으로 하는 외부고객 모두와의 광범위한 파트너쉽의 형성을 전제로 하고 있 다. 고객과의 파트너쉽 형성은 기업형 정부의 지나친 효율성과 경제성의 강조에 대 응하여 공공서비스의 본질적 합리성인 민주성과 형평성을 제고할 수 있다는 측면에
4) NPR, OMB, OIRA와 관련한 구체적 내용은 홍준현, 조진래(1997)를 참조.
5) 최병선(1998:141)은 미국을 비롯한 OECD국가 거의 모두에서 관료가 중심이 되어 규제개 혁을 추진해 나가고 있다는 사실에 주목할 필요가 있다고 주장하며, 관료중심적 접근의 최대강점으로 실천성(practicality)을 들고 있다.
6) 이종범(1996:40)은 변화의 대상을 적으로, 비능률 집단으로 또는 부정부패의 온상 등으로 취급함으로써 개혁의 동참자가 아닌 반발자로 만드는 것은 지양되어야 한다고 강조한다.
서7) 본질적인 중요성을 갖고 있다고 하겠다. NPR의 경우 그 명칭을 출범 당시 ‘정 부성과 평가국(National Performance Review Office, 제1기에 해당)’에서 ‘정부재창 조를 위한 파트너쉽(National Partnership For Reinventing Government, 제2기에 해당)으로 변경할 정도로 고객과의 파트너쉽 형성을 강조하고 있다.8)
다섯째, 규제개혁과 관련하여 객관적인 협의와 토론을 제도화하였다는 점이다. 즉, 정교한 연구와 분석기능을 구조 속에 편입하였다.9) 규제영향분석(regulatory impact analysis)을 비롯한 규제심사의 객관성과 전문성의 확보는 규제개혁 성공에 있어서 가장 중요한 요소 중 하나이며(OECD, 1997:13-15), 규제관리와 평가에 있어 핵심적 인 사항이다. 규제개혁을 둘러싼 수많은 논쟁과 투쟁이 건설적인 타협으로 귀결되 기 위해서는, 그 논쟁이 객관적인 분석과 기준에 기초해야만 한다. 객관적 분석이 결여될 경우 논쟁은 끝없는 악순환에 빠질 수밖에 없으며, 결국은 정치적 고려 내 지는 타협에 의존하기 마련이다. 정치적 고려나 타협은 합리적이거나 효율적인 측 면에서 뛰어난 결론을 도출하는데 보편적으로 가장 우수한 방법은 아니다. 이러한 맥락에서 객관적 분석은 규제개혁의 공통언어가 되어야 하는 것이다. 미국의 경우 중앙규제심사기구인 대통령 직속기관인 관리예산처내의 규제정보관리국(OIRA)은 40여명의 경제학자와 정보전문가로 구성되어 있으며, 규제영향분석을 위한 방법론 을 결정하여 고시하고 있는데, 이 과정에 다수의 민간전문기관들이 적극적으로 자 문하고 있다.10)
7) 기업형정부는 행정의 민주화 또는 시민사회로서 민주주의의 발전과 상충적일 수 있는 소 지가 많으며, 행정의 형평성이란 이념과도 갈등 관계에 놓일 여지가 있다(이종범, 1996:34-35, 김태겸, 1998:60-63)
8) Bellone & Goerl(1992:130-134)는 정부는 적극적으로 시민단체의 활성화를 지원하여야 하며, 이를 담당하는 시민형 지도자의 발굴과 육성이 필요하다고 주장한다.
9) Derthick & Quirk(1985:246-252)에 따르면, 이익집단의 정치적 영향력이 막강한 미국의 정치환경에서, 그들의 이해에 상반되는 많은 규제완화 내지는 철폐가 가능했던 중요한 이유중의 하나가 미시경제학자들을 중심으로 한 분석가들의 객관적이고 실증적인 연구와 분석이 축적된 토대가 있었음을 강조하고 있다.
10) 대표적인 민간 전문기관으로 ‘미래를 위한 자원(Resourses for the Future)'을 들 수 있 다.
2. 추진기구의 기능
선진국의 규제개혁 추진기구의 기능은 기본원칙과 실천전략의 수립에서부터 집행 에 대한 점검 및 평가기능에 이르기까지 합목적적으로 이루어져 있다는 것이 특징 이다. 또한 선진각국의 규제개혁 추진기구는 경제성과 효율성을 강조하는 ‘성과지향 적인 조직문화’의 창출이라는 원칙을 가지고 이러한 기능들을 수행하고 있다는 점 이 주목할 만 하다.11) 추진기구의 대표적인 기능들을 살펴보면 먼저 기본원칙과 실 천전략의 수립을 들 수 있다. 규제개혁 추진기구의 가장 중요한 기능이 바로 명확 한 사명과 실천전략의 수립이며 이는 선진국의 주요 추진기구에 있어서 공통적으로 나타나는 현상이다. NPR의 경우 처음부터 ‘더 적은 비용으로 일은 더 잘하는 정부 창조’라는 확고한 목표를 설정하고 이를 실천하기 위한 원칙과 전략을 구체적으로 확립하여 제반 활동을 수행하였다.12)
추진기구의 주요 기능의 두번째로는 집행에 대한 점검 및 평가기능을 들 수 있다.
개혁과제의 실천여부에 대한 효율적이고 체계적인 점검 및 평가기능은 개혁의 성공 에 있어서 필수적인 요소이다. 즉, 개혁의 성공을 위해서는 개혁에 대한 일반의 인
11) DiIulio등(DiIulio, Garvey & Kettl 1993: 73)에 의하면 규제완화만으론 현재의 정부관료 제에 대한 비판을 극복할 수 없으며, 이를 극복하고 관료제의 작업절차를 혁신적으로 개 선하기 위해서는 성과지향적인 조직문화 창출이 결정적이라고 강조한다. 또한 Selznik는 효과적인 리더는 조직과업의 본성과 정당성, 중요성에 대한 공유된 인식(a shared view) 을 창출해낸다고 강조하며 이는 조직의 효과성과 제도화에 결정적인 역할을 한다고 강조 한다(Selznik, 1957:ch.1.). Gore는 NPR의 근본 목적 중 하나가 연방정부 관료제의 문화를 바꾸는 일이며 공무원에게 성과를 낼 수 있도록 실질적인 권한위임을 달성하는 것이라고 밝히고 있다(1993. 4.15 기자회견).
12) NPR의 정부재창조 원칙은 ① 고객 제일주의(putting customers first), ② 관료주의 및 문서주의 제거(cutting red tape), ③ 성과지향적 권한 부여(empowering employees to get results), ④ 정부개입 최소화(cutting back to basics) 네가지 이다. 세부 실천 전략은
① 명확한 사명의식의 창조(create a clear sense of mission), ② 노젖기 보다는 방향잡 기(steer more, row less), ③ 권한과 책임의 위임(delegate authority and responsibility),
④ 자체 문제해결 능력 증진(help communities solve their own problems), ⑤ 규제를 유 인으로 대체(replace regulations with incentives), ⑥ 결과지향의 예산체계 확립(develop budgets based on outcomes), ⑦ 경쟁체제의 전면적 도입(inject competition into everything we do), ⑧ 정부보다는 시장기제를 통한 문제해결(search for market, not administrative solutions), ⑨ 고객만족을 통한 성과측정(measure our successes by customer satisfaction) 등이다(Gore, 1993).
식이 확산되고 개혁에 대한 환류가 체계적으로 이루어짐으로써 조직학습이 이루어 져야 하는데13) 이러한 맥락에서 볼 때 개혁과제에 대한 점검 및 평가기능은 매우 중요하다고 할 수 있다. 선진국의 경우, 규제개혁 추진기구는 평가의 기본원칙과 방 법을 각 부처에 시달하여 각 부처로 하여금 자체평가계획을 작성하게 하고 이를 심 사하는데 그치고, 각 정부부처는 규제개혁추진기구와 합의된 자체평가계획에 따라 각자의 책임 하에 자체 평가를 수행하는 간접평가가 보편적인 추세이다. 집행부서 의 관료가 소신껏 주도적으로 규제개혁 과정에 참여할 수 있도록 유도하고자 하는 것이 간접평가 방식의 주된 이유로 보인다. NPR의 경우 각 부처의 실천권고사항의 집행에 대한 점검 및 평가를 위해 협력체제를 갖추어 수행하고 있다. NPR이 작성 한 1,500여개의 실천권고사항14) 중 각 부처에 대한 사항은 해당 기관장이 자체 책 임하에 감독기능을 수행하도록 하고 있으며, 연방정부 전반에 걸친 사항은 관리예 산처와 백악관과 업무를 명확히 분담하여 협조체제를 갖추고 있다. 개혁입법의 집 행에 대한 점검 및 평가와 관련하여서는 관리예산처가 ‘정부성과 및 결과에 관한 법률’을 담당하고 있으며, NPR은 ‘고객서비스 표준설정’에 대한 권고사항의 이행을 점검하는 등 점검 및 평가기능을 명확히 분담하여 체계적으로 실시하고 있다.
셋째, 정부관료의 적극적이고 자발적인 동참을 유도하기 위하여, 보상을 통한 동 기부여 기능을 갖추고 있다. 클린턴 행정부의 경우 대통령의 지시로 각 정부기관은 NPR과 연계하여 업무를 추진하는 ‘자체혁신팀’을 설치하였으며 이들은 NPR의 권 고사항을 구체화하는 역할을 수행할 뿐만 아니라, 반대로 자체혁신팀이 새로운 제 안을 하면 NPR이 이를 수용하여 개선방안을 강구하기도 한다(총무처, 1997:487-488). NPR은 이들의 적극적인 동참을 유도하기 위하여 ‘Hammer Awards'를 제정하여 각 정부기관내에서 혁신적 접근방법으로 업무 성과를 향상시 킨 팀들에게 보상을 제공하는 유인체계를 구축하였다.15) 또한 감사의 방향 역시 ‘관 13) 이종범(1996:26)은 기업형 정부의 정착을 위한 방안으로서 조직의
구조개혁(restructuring), 과정과 기술에 대한 설계(reengineering), 시민사회의 기본구조 육성과 함께 조직학습을 위한 장치 마련을 위한 방안 등이 집중적으로 논의되어야 한다고 주장한다.
14) NPR은 제1기에서 1,080억불을 절감할 수 있는 약 1,250여개의 구체적인 실천권고사항 (action recommendations)을 수립하였으며, 제2기에서 약 250여개를 추가 수립하여 1997 년 현재 1,500여개에 달하는 실천권고사항을 수립하였다(NPR, 1997).
료주의와 문서주의의 제거’ 원칙하에서 회계감사원(GAO)이나 각 부처의 자체감사 팀(Inspector General)의 감사가 규칙에 대한 일탈행위를 색출하려는 합규성감사16) 보다는 성과를 평가하는 성과감사에 초점이 맞추어져 있어, 일선 관료들의 규제개 혁과정에 적극적인 동참을 가능하게 하고 있다(Gore, 1993). 이러한 합목적적인 평 과와 보상의 연계는 성과지향적인 조직문화를 달성하는데 중요한 기능을 담당함으 로써 규제개혁 성공에 상당히 기여한 것으로 평가된다.
3. 규제개혁의 절차
선진국의 규제개혁 절차를 살펴보면 의사소통체계의 강조, 정보기술의 활용, 절차 의 투명성과 객관성 확보를 위한 절차구축 노력 등 혁신적인 절차에 의해서 수행하 고 있다는 것을 알 수 있다. 개혁은 결과뿐만 아니라 그 과정 역시 과거의 방식과 는 다른 혁신적인 접근방법으로 이루어질 때 일반 국민과 관료들의 적극적이고 지 속적인 지지와 협력을 유도할 수 있다는 점에서 미국을 비롯한 선진국의 규제개혁 절차는 우리에게 시사하는 점이 크다고 하겠다.
선진국의 규제개혁 절차의 대표적인 특징들을 살펴보면, 첫째 관료들의 합의와 협 력에 기초한 정책결정과정과 절차를 들 수 있다. 관료들이 개혁의 철학과 불가피성 을 나름대로 받아들이지 않으면, 개혁의 큰 물결에 잠시 소극적으로 대응하다가도 시간이 지남에 따라 모든 제도와 관행을 과거로 회귀시켜왔던 경험을 교훈으로 삼 은 결과이다. NPR의 경우 각 부처의 실행권고사항을 수립하기 위하여 과제발굴 초 기 단계에서부터 각 부처의 관료들과 정기적인 회합을 가졌으며 충분한 협의와 토 론을 통하여 실행과제를 수립하였다. 또한 규제개혁 집행에 대한 점검 및 평가에 있어서도 각 부처와 추진기구간의 협력이 기초가 되어 추진되고 있다(NPR History,
15) Hammer Awards는 NPR의 위원장인 부통령이 정부기관의 자체혁신팀(reinvention labs)에게 수여하는 상으로 1996년 초까지 250여개 이상의 팀이 수여하였다. 자체혁신팀 이 개발한 작업과정과 업무성과를 혁신적으로 개선한 프로그램은 대통령의 예산제안서에 구체적으로 반영된다. www.npr.gov에서 Hammer Awards부분을 참조.
16) 공공감사를 합법(규)성감사와 성과감사로 분류할 수 있는데, 합규성감사는 규정 준수여부만을 따지는 데 비해, 성과감사는 성과와 그 질을 평가하고 대안을 제시한다는 점에서 범위와 기능 이 전자보다 광범위하며 더욱 높은 전문성이 요구된다.
1997).
둘째, 규제개혁추진기구와 실제 집행을 담당하는 정부부처간의 구조적이며 실질적 인 의사소통의 활용을 들 수 있다. NPR이 개혁을 추진하면서 직면한 가장 어려웠 던 점 중에 하나가 실무를 담당하고 있는 각 부처 관료들과의 원활하고 정확한 의 사소통을 확립하는 일이었다고 한다(NPR History, 1997). 이러한 문제를 해결하기 위해 NPR내에 정부관료제 내부의 동태적 변화와 관계 및 원활한 의사소통을 담당 하는 ‘내부역학조사 및 커뮤니케이션 추진팀’을 설립하여 사명의식과 전략, 집행사 항의 점검 및 혁신적 사례에 대한 학습 등을 공유할 수 있는 의사소통체계를 구축 하여 개혁과제의 수행을 지원하였다(Gore, 1993:5).
셋째로는 규제개혁 절차의 객관성과 투명성을 위해 규제영향분석을 광범위하게 적용하려는 노력을 들 수 있다. 규제의 질적 관리라는 측면에서 규제영향분석은 규 제개혁 전과정을 통해서 가장 중요한 역할을 수행한다고 할 수 있다. 규제영향분석 은 좋은 규제(good regulation)의 신설 및 열등한 규제정비와 관련하여 가장 중요하 고 효과적인 판단 기준을 제공한다. OECD 역시 규제의 신설 및 기존규제 정비에 있어서 규제영향분석을 실시할 것을 강력히 권고하고 있으며(OECD, 1997:215) 선진 각국은 이를 위한 제도적 장치를 마련하고 규제영향분석의 적용을 광범위하게 확대 하고 있는 실정이다.
마지막으로 규제개혁 절차의 특징으로 정보기술(IT: information technology)의 활용을 들 수 있다. 정보기술의 활용은 규제개혁과정의 투명성과 효율성을 증진시 키며 규제담당자를 비롯한 이해관계자의 적극적인 동참과 실질적인 협력을 증진시 킬 수 있다는 점에서 매우 중요하다. 캐나다의 경우 효율적인 정보기술의 활용을 위하여 규모의 경제 관점에서 정부간 협력을 통한 정보기술의 통합을 추진하였으 며,17) 이와 동시에 민간부문과의 지속적인 연대강화를 추진하고 있다. 미국의 NPR 역시 정보기술의 활용을 통한 전자정부 실현을 주요 국정과제로 선정하여 지속적으 로 추진해 나가고 있다. NPR은 이를 위해 정보기술 관리개혁법(ITMR Act of 1996)을 제정하여 정보기술사업 추진기관 및 기관별 업무를 규정하였고, 대통령령 17) 정보기술 활용과 관련하여 캐나다는 상당한 진전을 보이고 있는데 그 주요한 이유로 전 통적인 정보기술의 발달 이외에 재정위원회 사무처의 강력한 리더쉽을 들 수 있다(총무 처, 1997:648).
제13011호18)를 통해 정보기술사업 지원을 위한 협의회 및 위원회를 설치하였다. 특 히, 이 법은 클린턴 행정부의 주요 개혁입법인 ‘정부성과 및 결과에 관한 법률(GPR Act of 1993)'의 효율적 집행을 위해 제정되었다는 것이 특징이며, 전술한 바대로 관리예산처가 그 성과에 대한 점검기능을 담당하고 있다.
18) U.S. EO 13011 'Federal Information Technology'
Ⅲ. 과거 우리나라 규제개혁 추진체계의 평가 : 문민정부를 중심으로
문민정부는 과거 정부와는 달리 강력한 의지를 가지고 지속적인 규제개혁을 추진 하였으며, 행정쇄신위원회, 경제행정규제개혁위원회, 기업활동규제심의위원회 등 총 9개의 규제개혁 추진기구를 설치하여 운영하였다.19) 문민정부의 규제개혁 추진체계 의 주요한 특성은 추진기구가 사안별로 다원화되어 운영되었다는 점과 노동, 금융 개혁 등 핵심규제의 경우 별도의 대통령직속의 위원회를 설립하여 정치적으로 접근 하였다는 점 등을 들 수 있다. 본 장에서는 문민정부의 규제개혁 추진체계를 구조 적 특성과 성과 및 문제점을 중심으로 살펴보고자 한다.
1. 추진체계의 구조적 특성
문민정부의 규제개혁 추진체계의 구조적 특성은 먼저 지속적으로 규제개혁을 추 진하였다는 점을 들 수 있다. 문민정부는 출범 초부터 강력한 의지를 가지고 규제 개혁을 추진하였으며 임기 말까지 대통령직속으로 노사관계위원회와 금융개혁위원 회를 설치하여 노사관계개혁 및 금융개혁 등 핵심규제개혁을 추진하였다. 또한 문 민정부의 규제개혁 3대 추진기구 중 행정쇄신위원회와 경제행정규제완화위원회는 설립 당시 한시적 성격의 기구로 출발하였으나, 이후 법령의 개정으로 상설기구로 전환되었다. 행쇄위의 경우 대통령 자문기구로서의 자문기능과 함께 실질적인 심의 의결권을 갖는 기구로서 지속적으로 행정쇄신 업무를 수행하였다(행정쇄신위원회, 1998:348). 문민정부의 규제개혁의 구조적 특성 중 특히 주목하여야 할 점은 기능별 로 다양한 위원회를 통하여 규제개혁을 추진하였다는 점을 들 수 있다. 문민정부의 규제개혁 추진체계는 3대 핵심기구인 행정쇄신위원회와 경제행정규제완화위원회,
19) 문민정부의 규제완화 추진기구는 행정쇄신위원회(대통령 직속, 1993. 4. 설립), 경제행정 규제완화위원회(재경원주관, 1993. 3. 설립), 기업활동규제심의위원회(통산부산하, 1993. 8.
설립), 행정규제합동심의위원회(총무처산하, 1994. 5. 설립), 국민고충처리위원회(국무총리 직속, 1994. 4. 설립), 국가경쟁력강화기획단(대통령비서실, 1994. 12. 설립), 경제행정규제 완화점검단(1994. 1∼1994. 6), 규제개혁작업단(공정거래위원회, 1997. 4 설립), 규제개혁추 진회의(국무총리, 1997. 4 설립) 등 총 9개 추진기구가 있었다. 설립 당시 행정쇄신위원회 와 경제행정규제완화위원회는 한시적 기구였으나 상설기구로 전환되었다(정책기획위원 회, 1998:336).
기업활동규제심의위원회를 중심으로 규제 사안별로 총 9개의 추진기구로 다원화되 어 운영되었다.
다음으로 규제개혁절차의 혁신적 변화를 들 수 있다. 문민정부의 규제개혁은 과거 어느 때보다 민간주도로 이루어졌으며, 특히 과제발굴 과정이 과거와는 달리 아래 로부터 이루어졌으며(bottom-up approach),20) 기업, 시민단체, 일반국민, 행정부처 등으로부터 광범위한 의견수렴절차에 기초하여 진행되었다. 또한 문민정부 규제개 혁의 가장 대표적인 추진기구인 행정쇄신위원회의 경우 위원 전원이 민간부문에서 충원되었다는 점은 상당히 파격적인 일이었다.
마지막으로 핵심규제개혁에 대한 정치적 접근방식을 들 수 있다. 노동, 금융 등 핵심규제의 경우, 첨예한 이해관계의 대립과 가치논쟁에 휩싸이는 등 정치적으로 대단히 예민한 사안이었다. 그러나, 글로벌 시대에 걸맞는 공정한 룰을 마련하여야 한다는 대내외적인 당위에 입각하여, 최고의사 결정권자가 강력한 의지를 가지고 정치적으로 접근하였다는 것이 중요한 특징이라 할 수 있다.21)
2. 문민정부 규제개혁 추진 성과
문민정부는 1) 규제개혁 절차의 혁신, 2) 규제개혁의 제도화 추진, 3) 행정만능주 의 퇴조 등 많은 성과를 이루었다(정책기획위원회, 1998; 행정쇄신위원회, 1998; 공 보처, 1998).
첫째, 문민정부의 규제개혁은 과거 어느 때보다도 민간중심으로 이루어졌으며, 광범위한 의견수렴절차에 기초하여 수행되었기 때문에 개혁의 절차적 합리성을 확 보할 수 있었다(행정쇄신위원회, 1998:348-349). 또한 노동, 금융 등 핵심규제의 경 우 대통령 자신이 직접 책임을 지는 정치적 접근방식에 의하여 추진되었다.
두 번째 성과로 들 수 있는 것은 규제관리를 위한 규제일몰제, 규제영향분석제도, 20) 행정쇄신위원회의 과제발굴과 과제처리 절차와 관련하여서는 행정쇄신백서(1998:21-25)
을 참조.
21) 김종석(1998:119)은 국민적 관심과 파급효과가 큰 소위 정책적(정치적) 규제에 대해서는 별도의 개혁위원회를 설치하여 정책목표 달성에 필요한 모든 규제수단과 기타 관련 정책 수단들을 종합적으로 점검, 평가하여 규제개혁 방안을 일괄 정비하는 방식이 가장 유효 하다고 주장하면서, 1996년에 구성된 노사관계위원회와 1997년의 금융개혁위원회가 이런 방식의 규제개혁을 추진한 좋은 선례가 될 것이라고 강조하고 있다.
규제법정주의 등 규제개혁의 제도화에 실질적으로 기여할 수 있는 선진 제도를 도 입하였다는 점이다. 문민정부는 규제의 질적관리를 위해 규제사전심사제도를 도입 한 ‘행정규제 및 민원사무기본법’과 규제법정주의 및 규제영향분석제도 등을 제도화 한 ‘행정규제기본법’을 제정하였다.22)
또한 우리나라의 뿌리 깊은 행정문화인 행정만능주의가 퇴조하게 되었다. 문민정 부의 지속적인 규제개혁노력은 개발연대의 정부기업간 관계의 특성이었던 행정만 능주의와 정부우월주의에 대한 상당한 인식의 변화를 가져왔다. 행정만능주의의 퇴 조와 정부와 민간부문간의 새로운 관계정립의 필요성에 대한 일반적인 인식이 확산 된 데에 규제개혁 노력이 일조한 것으로 평가할 수 있다(정책기획위원회, 1998:345).
3. 문민정부 규제개혁 추진체계의 문제점
전술한 괄목할 성과에도 불구하고, 문민정부의 규제개혁은 규제개혁이라는 복잡하 고 불확실한 과제에 대한 이해의 부족과 전략의 미비 등으로 인해 많은 문제점과 한계를 가지고 있었다. 문민정부 규제개혁의 문제점을 규제개혁체계의 차원에서 보 다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 규제개혁에 대한 전략적 접근의 미비를 들 수 있다. 문민정부는 강력한 의 지를 가지고 지속적으로 규제개혁을 시도하였으나, 국가경쟁력의 강화와 일반 국민 과 기업이 체감할 수 있는 개혁으로 이어지지 못했다. 그 이유는 규제개혁의 목표 와 원칙을 확립하고 이를 집행하며 조정할 수 있는 실행전략을 담은 마스터 플랜을 가지고 있지 못하였기 때문이다. 핵심규제의 경우 보완과제와 세부과제에 대한 체 계적이고 전략적인 집행이 결여되었으며, 추진기구별로 사안에 따라 단편적인 과제 발굴과 처리에 역량을 소진함에 따라 규제개혁의 정책적 우선순위에 혼선이 야기되 었다. 또한 규제개혁을 추진하기 위한 통합적인 전략의 미비로 인하여 규제개혁 역 량이 분산되는 결과가 초래되었고, 기존 법률의 재개정 등 규제완화에 따른 개혁의 제도화를 일관성있게 추진하지 못하였다. 규제개혁의 목표와 원칙이 객관적으로 납
22) 행정규제기본법은 1997년 8월 22일 법률 제5368호로 제정․공포되었으며, 1998년 3월 1 일부터 시행되었다. 중앙심사기구에 해당하는 규제개혁위원회의 설치, 기능 및 구성 등 (제23조-33조)을 일반 법률에 규정함으로써 규제개혁 추진기구의 권한과 기능을 대폭 강 화하고 체계화하였다.
득할만한 수준과 방식으로 제시되지 못하였기 때문에, 관료들의 소극적 대응(소위 복지부동)을 단속할 수 있는 유인과 설득력을 갖추지 못하였다.23)
둘째, 규제개혁에 대한 목표의 정합성의 문제를 지적할 수 있다. 규제개혁의 본질 은 경제정책을 비롯한 정부정책의 구성, 내용, 수준에 있어 근본적인 변화를 의미하 는 것이다. 그 결과로서 정부의 역할을 새롭게 정립하고, 민간의 창의력과 활력을 극대화함으로써 글로벌경쟁체제하에서 경쟁력 확보 등을 도모하려는 국가경영의 거 시적 틀의 변화를 의미한다. 그러나 문민정부는 규제개혁을 규제완화와 동일시하거 나, 경기활성화를 위한 행정절차상의 간소화 정도로 이해하여 기업이나 민간의 생 활불편 해소 차원으로 해석하였기 때문에, 출발에서부터 일정한 한계를 가질 수 밖 에 없었다.24) 이렇게 규제개혁의 본질에 대한 이해를 결여한 채 미시적 시각에서 규제개혁을 추진하다보니, 경기순환에 따라 불황에 빠지면 규제완화를 강조하다가 경기가 회복되면 그 논의가 다시 힘을 잃게되는 원인으로 작용하였다. 이러한 문제 점은 추진기구의 설립에서도 그대로 나타나는데 경제행정규제완화위원회의 경우 규 제개혁을 위한 근본적 문제인식에서 출발한 것이 아니라 ‘신경제 100일 계획’의 일 환으로 당초 신경제 100일 계획기간에만 운영할 목적으로 설립되었던 것이다(공보 처, 1998:70-71). 이처럼 문민정부의 규제개혁은 규제개혁에 대한 목표와 철학의 미 비로 말미암아 규제개혁을 추진하는 과정에서 형식주의와 규제완화 실적주의로 치 우치게 되었기 때문에, 핵심규제철폐에 역량을 결집하는 데에는 상당한 한계를 내 포하고 있었던 것이다.
셋째, 문민정부의 규제개혁은 규제개혁 수단선택의 적합성이라는 측면에서 문제점 을 가지고 있었다. 즉, 규제개혁 추진기구가 다원화, 복잡화됨에 따라 정책우선순위 결정과 개혁과제의 집행 및 평가를 위한 수단의 개발과 선택에 일정한 한계를 가지
23) Wilson(1986:ch.3)은 정책목표와 과업이 불분명하면, 일선 관료들의 재량권이 증가되어 결과적으로 업무에 있어 관료의 자의성이 증대된다고 주장한다. 복지부동 역시 관료들이 선택할 수 있는 대응방식의 하나임에는 틀림이 없다.
24) 김종석․김일중(1996)은 기업활동의 애로 해소에 초점을 맞춘 규제완화와 개혁은 규제 완화의 본질적 의미와는 상당한 거리가 있음을 지적하고 있으며, 유승민(1997)은 1988년 경쟁제한적 규제개혁을 위해 시작된 규제완화작업이 1989년 이후 경제침체와 더불어 경 제활성화를 위한 규제완화로 변질된 것과, 문민정부의 규제개혁 작업이 경제불황의 타개 책으로 모색되었던 점을 강도 높게 비판하고 있다(최병선, 1998:142에서 재인용).
고 있었던 것이다. 지나치게 다양한 민간중심의 위원회와 기구를 통한 개혁은 각각 의 개별 추진기구에게는 규제개혁의 대상과 수단의 선택에 있어서 한계를 가져다 주었고, 정책결정과정에서는 혼선을 야기했으며, 국민과 관료들에게는 혼란을 가중 시켰던 것으로 판단된다(김종석, 1998:114-117).
또한 추진기구의 사무국(혹은 행정실)의 인력들은 기존 관료들의 잠정배치 내지 는 순환보직으로 충원되었기 때문에 전문성을 요구하는 개혁과제의 분석 및 평가작 업에서 업무의 일관성과 전문성의 견지가 어려웠으며(행정쇄신위원회, 1998:
350-351), 규제개혁 수단의 개발과 연구에는 태생적 한계를 지니고 있었다. 이러한 실무 담당자의 전문성의 결여와 연구 및 분석기능의 부재는 규제개혁 수단선택의 적합성이라는 측면에서 심각한 문제를 야기할 수 밖에 없었다. 즉, 규제지향적인 일 선 관료들에게 제공해주어야 할 다양한 규제대안 및 비규제대안의 개발과 확산에 전문적으로 전념할 연구인력이 절대적으로 부족했다.25)
마지막으로 문민정부의 규제개혁추진체계의 문제점으로서 이해관계의 조정능력의 한계를 들 수 있다. 노사관계개혁에서 보았듯이 이해관계의 조정은 개혁의 성공에 있어서 매우 중요한 요소이다. 문민정부가 이해관계 조정에 한계를 가질 수밖에 없 었던 주요 원인은 전략과 정책의 우선순위 미비에도 그 원인이 있지만, 실제로 이 해관계를 조정할 수 있는 현장지식과 설득력을 갖춘 관료들의 개혁의지가 결여되었 다는데 보다 근본적인 원인이 있다고 할 수 있다. 관료들이 태생적으로 반개혁적이 어서가 아니라, 규제개혁을 실제로 집행하고 담당하여야할 관료가 오히려 개혁의 대상으로 매도되었기 때문에 관료들 자신이 적극적으로 이해관계를 조정하려는 동 기부여가 결여되었던 것이다. 개혁이란 항시 기득권층의 집단적인 저항을 초래하지 만 개혁의 효과는 장기적으로 나타날 수밖에 없음으로 개혁의 수혜자는 결속력이 약한 불특정 다수가 된다. 이러한 맥락에서 볼 때 문민정부는 기득권층의 저항을
25) 김종석․김태윤․이성우(1998)에 따르면, 규제라는 정책수단은 예산이 소요되는 여타의 정책수단에 비해 관료들에게 아무런 비용이 발생하지 않는 정책수단이므로, 관료들이 규 제라는 정책수단을 선호할 유인이 존재하는 경향이 있다는 것이다. 따라서 기본적으로 이러한 유인을 갖고 있는 관료들이 여타의 비규제대안을 선택하도록 설득하기 위해서는, 비규제대안을 누군가가 대신 개발해주어야 한다는 주장인데, 이러한 비규제대안의 개발 역시 규제개혁의 핵심요소중의 하나이다.
줄이고 유인을 통한 개혁의 지지세력을 확보하는 일이 개혁성패의 결정적 요인임을 간과하였다고 할 수 있다.
한편, 문민정부가 이해관계 조정에 한계를 가질 수밖에 없었던 데에는 이러한 정 치적 요인과 더불어 이해당사자들이 객관적인 인식의 토대에서 토론하고 서로를 설 득할 수 있는 환경과 과정을 규제개혁추진주체가 조성하는데 실패했다는 근원적인 이유가 있다고 할 수 있다. 즉, 객관적인 분석과 합리적인 절차에 입각하여 갈등을 조정하는데 문민정부 당시의 규제개혁추진체계의 능력이 미치지 못하였던 것으로 판단된다.26)
Ⅳ. 성공적인 규제개혁추진체계의 조건과 과제
선진국의 경험과 교훈을 토대로 문민정부의 규제개혁추진체계의 공과에 대한 평 가를 가감하여, 성공적인 규제개혁추진체계의 조건과 과제를 추진체계의 구조, 추진 기구의 기능, 규제개혁의 절차 세가지 측면에서 도출해 보고자 한다.
1. 구조적 측면
규제개혁추진체계의 구조가 규제개혁의 본질적인 목적을 달성하기 위해서는 정부 혁신이라는 거시적 차원에서 규제개혁을 추진할 수 있는 구조를 확립하여야 한다.
이러한 조건을 만족하기 위한 과제로는 첫째, 단기적인 위기극복 방안으로서가 아 니라 정책과정의 근본적인 혁신을 위해서, 범정부적인 규제개혁 추진체계의 구조를 확립하여야 한다.
둘째, 민간부문의 경쟁력과 창의력을 극대화하기 위해서 새로운 정부․민간간의 관계정립을 위한 광범위한 파트너쉽을 형성하여야 한다.
셋째, 정치적 지원이 규제개혁 성공의 전제조건이기는 하나, 목표를 달성하고 실 행전략을 집행하기 위해서는 정치적 이해관계로부터 자유로울 수 있는 추진체계의 구조를 마련하여야 한다.
26) 이러한 객관적 절차의 가장 대표적인 것이 전술한 규제영향분석제도이다.
넷째, 예상되는 많은 이해갈등과 혼선을 극복하기 위해서는 확고한 실행전략을 집 행할 수 있는 추진구조를 확립하여야 한다.
2. 기능적 측면
규제개혁 추진기구가 반드시 구비해야 할 합목적적 기능과 수단으로는 다음과 같 은 점을 고려해야 한다.
첫째, 추진기구에 규제개혁의 목표와 전략 및 정책우선순위를 수립할 수 있는 기 능을 부여하여야 할 뿐만 아니라 일선 부처의 집행에 대한 평가 및 포괄적 감독기 능까지도 부여하여야 한다.
둘째, 추진기구가 제대로 기능하기 위해서는 규제개혁 수단선택의 적합성을 확보 해 주어야 한다. 추진기구에 규제개혁의 목표와 전략을 실행하는데 필요한 정책수 단은 부여하지 않고 과업만 부여하였을 경우27) 규제개혁은 형식주의 및 실적위주로 흐를 수밖에 없다는 것을 선진국과 우리나라의 경험 모두에서 발견할 수 있었다.
규제개혁 수단의 적합성을 확보하기 위해서는 과제발굴 및 집행, 평가에 이르기까 지 수단선택의 대안을 부여하여야 하며, 추진기구의 구조를 규제사안별로 분화할 것이 아니라 기능별로 특화된 업무의 분화 및 협력체계를 마련하여야 한다. 즉, 추 진기구를 경제, 행정, 사회 등 규제대상별로 다원화하기 보다는 규제영향분석의 비 용․편익분석과 관련된 연구 및 분석기능, 비규제대안 개발기능, 집행에 대한 심사 및 평가기능 등 기능별로 명확한 업무 분담을 통한 협력체계를 마련하여야 한다는 것을 의미한다.
셋째, 추진기구의 또 다른 중요한 기능 중 하나인 이해관계의 조정역량을 증진시 키기 위해서는 객관적 기준과 분석에 입각한 설득과 합의의 전통이 도입될 수 있도 록 연구 및 분석기능을 확충하여야 한다. 특히 갈등의 이해당사자들 모두가 받아들 일 수 있을 만큼 타당성과 신뢰성이 높은 규제영향분석서가 작성될 수 있도록, 연
27) Rosen과 Osborne등은 정부혁신의 가장 큰 걸림돌은 통제중심의 품목별 예산과 효율적인 인 사체계를 가로막는 공무원법이라고 강조한다(Rosen, 1993; Osborne & Gaebler, 1992). 따라서 규제개혁이 정책결정과정 및 정부-민간 관계의 근본적인 변화를 의미한다면 과거와는 다른 정책수단을 추진기구에 부여하여야만 한다. 과거와 동일한 제약조건하에서 정책을 집행할 경 우 동일한 결과를 잉태할 수밖에 없기 때문이다.
구하고 교육하고 훈련하는 기능이 이의 요체가 된다.
3. 절차적 측면
규제개혁이 성공하기 위해서는 기존의 방식과는 다른 혁신적 변화에 의한 절차의 새로운 틀을 마련되어야 하는데, 이를 위한 세부과제는 다음과 같다.
첫째, 관료주도의 규제개혁 절차를 확립하여야 한다. 관료 자신들이 과거와 같이 개혁의 대상이 아니라 개혁의 주체세력으로서 자신들을 인식할 수 있도록 하여야 한다. 결국 관료들이 기업 및 일반 국민들과 광범위한 파트너쉽을 형성하고 활용하 도록 하여야 한다.
둘째, 정책우선순위에 입각하여 규제개혁 내용을 제도화할 수 있는 절차를 마련하 여야 한다. 이를 위해선 우선순위에 대한 합의 도출절차를 개발하고 이를 집행할 수 있는 법적․제도적 장치를 마련하여야 한다.
셋째, 규제개혁 절차의 새로운 틀을 마련하기 위해서는 객관적 기법의 일관성있는 적용으로 통일된 절차를 마련하여야 한다. 이를 위해선 규제영향분석의 광범위한 적용이 필수적 요건이다.
넷째, 자문(consultation)이 규제개혁과 관련된 모든 절차에서 핵심적 요소가 되 어야 한다. 전문가와 이해관계집단 등 폭넓은 자문은 사안의 이해와 예측을 위하여 규제관련절차의 전 과정에 걸쳐 핵심적인 요소이다. 또한 사회문제를 해결하려는 정부의 노력은 개방적이고 투명한 방식으로 이루어져야 하므로 이해관계집단이나 유관부처 및 지역공동체와의 협의는 필수적이다. 결국 자문은 성공적인 정책결정은 물론 나아가 정책집행의 용이성과 효과성을 증진시키는데도 기여할 것이다.
Ⅴ. 현행 규제개혁추진체계의 보완방안
본 장에서는 국민의 정부 출범이후 구축된 현행 규제개혁추진체계의 일반적 특성 과 구체적인 성과를 살펴보고, 추진체계의 문제점과 보완방안을 추진체계의 구조와 추진기구의 기능 및 절차적 측면에서 각각 살펴보고자 한다.
1. 현행 규제개혁추진체계의 특성
행정규제기본법의 시행으로 기존규제 정비를 비롯한 총체적 규제개혁을 위해 대 통령 직속하에 중앙심사기구에 해당하는 규제개혁위원회가 신설되었으며,28) 사무국 기능을 위하여 국무조정실에 규제개혁조정관실을 설치하였다. 또한 각 부처에 ‘규제 개혁추진단’을 구성하여 규제개혁위원회 및 국무조정실과 중앙행정기관이 긴밀히 연계해서 규제개혁업무가 체계적, 효율적으로 추진될 수 있도록 하였다. 이러한 현 행 규제개혁진체계는 과거와는 달리 일반 법률인 행정규제기본법에 근거하여 기구 의 한시성을 법적으로 극복하였고, 중앙심사기구의 실제 심의․의결 권한을 강화한 것이 주요 특징이라 할 수 있다.29)
추진체계의 세부사항을 살펴보면, 먼저 각 부처의 규제정비계획의 심사를 위하여, 전문가로 구성된, 분과위원회별 심사소위를 구성하여 각 부처의 담당자가 참여하는 가운데 기존규제 정비계획을 심사하였다. 2∼3개월의 짧은 기간동안 완벽한 준비하 에서 만개가 넘는 규제에 대한 심사가 제대로 이루어졌을리는 없겠으나, 다음과 같 은 측면에서 긍정적인 측면이 있었다고 판단된다. 첫째, 기존규제 전수를 부처별․
법령별로 확인했으며, 둘째, 기존규제의 존속 타당성에 대한 입증책임을 관련부처에 부담시켰으며, 셋째, 동일한 규제심사기준이30) 모든 규제에 일관되게 적용되었기 때 28) 규제개혁위원회의 설치 근거 및 기능, 구성, 운영 등에 관하여서는 행정규제기본법 제23
조∼ 제33조 및 대통령령 제15681호, ‘행정규제기본법 시행령’, 제17∼제29조를 참조.
29) 그러나 이러한 규제개혁추진체계의 대강은 문민정부가 도입한 행정규제기본법의 단순한 이행이었다는 측면에서, 현정부의 공과를 논하는데 있어 직접적인 관련은 없다고 보아야 할 것이다.
30) 심사소위가 기존규제심사시 판단의 준거로 활용한 규제심사 기준은 다음 다섯가지이다.
① 기존의 허용 행위 열거방식(Positive System)에서 규제항목 열거방식(Negative System)으로 규제 시스템을 전환하고, 규제 폐지시 사후평가 시스템을 구축한다. ② 규 제의 기준과 절차를 투명화, 객관화, 현실화함으로써 집행권자의 재량권 남용의 소지를 제거하고 규제준수비용 등을 절감한다. ③ 기존의 적발, 처벌, 단속위주의 방식에서 단속 율보다는 준수율 향상에 중점을 두는 피규제자 지향방식으로 전환하고, 소기의 정책목표 달성을 위한 유인(incentive) 제공 및 여건을 조성한다. ④ 행정규제기본법에서 규정하고 있는 규제법정주의를 확립한다. ⑤ 국가경쟁력 강화에 적합하지 않은 인허가, 신고 등 각 종 정부규제를 대폭 간소화하고, 정부를 Network 조직화하여 국가경쟁력 강화와 국민편 의를 제고한다(국무조정실, 1998).
문에 각각의 규제의 품질을 개선시킬 수 있는 계기가 되었으며, 넷째, 관련 실무자 들과의 직접적인 교류를 통해 실무자들에게 미흡하나마 어느 정도의 학습효과가 있 었으며 규제개혁에 대한 전문가의 저변을 확대시키는데 공헌하였다.
추진체계의 세부사항으로 전문위원 및 전문연구기관 지정제도등도 보완을 요하기 는 하나 과거에 비하면 진일보한 방식으로 운영된 것으로 평가된다. 다만, 규제개혁 조정관실의 상대적인 비전문성은 아직 해결되지 않고 있다. 또한 행정규제기본법의 시행으로 도입된 규제영향분석과 규제일몰제 등과 같은 규제관리를 위한 주요 제도 가 실질적으로 입법 취지를 살리지 못하고 있다. 즉, 규제개혁위원회는 물론 행정부 처 모두 전문인력의 부재 때문에 규제영향분석은 초보적인 수준에서 형식적으로 이 루어지고 있으며, 규제일몰제에 대한 행정부처의 이해 부족으로 인해 신설되는 규 제법안에 그 정신이 제대로 반영되지 못하고 있는 실정이다.
2. 현행 규제개혁추진체계의 보완방안
앞에서 선진국과 우리의 경험과 교훈을 토대로 규제개혁추진체계의 조건과 과제 를 도출하였다. 여기에서는 도출된 조건과 과제를 기준으로 현행 규제개혁추진체계 를 구조적 측면, 기능적 측면, 절차적 측면에 따라 재검토함으로써 적실성있는 대안 을 제시하고자 한다.
1) 추진체계의 구조적 측면
정부혁신이 수반되지 않은 규제개혁은 한계를 가질 수밖에 없으며 규제개혁의 성 공을 기대할 수 없다. 즉, 불필요한 기존규제를 대폭 철폐하고 신설규제를 사전에 억제한다 해도 규제를 입안․집행․유지․관리하는 방만한 정부조직과 인력이 혁신 되지 않는 한 규제개혁은 의도한 성과를 달성할 수 없다. 따라서 규제개혁은 범 정 부차원의 거시적 차원에서 접근하여야 하며 규제개혁을 통한 제도적 선택이 이루어 질 때31) 개혁의 성과를 기대할 수 있고, 국민적 합의와 지지를 이끌어 낼 수 있다.
31) Knott & Miller(1987:ch.11-13)는 미국관료제의 개혁에 있어서 중립성, 기술적 효율성, 책임성 등 고전적 행정개혁의 파라다임이 과연 사회적으로 합리적인가에 의문을 제기하 면서, 새로운 상황적 맥락에 적합한 대안적인 제도적 선택이 요구된다고 강조한다. 규제
여기에서는 선진국의 경험과 교훈 및 우리의 현실을 감안하여 현행 규제개혁 추진 체계의 구조의 보완방안을 살펴보고자 한다.
규제개혁이 성공하기 위해선 먼저 범정부적 차원에서 규제개혁체계의 역할 구조 를 재정립하여야 한다. 이를 위해선 규제개혁의 성과와 연관된 인사․조직․예산 등에 있어, 규제개혁위원회와 행정자치부, 기획예산위원회간의 긴밀한 협력과 명확 한 역할 분담이 이루어져야 한다. 규제개혁추진체계의 구조에 있어서 명확한 역할 정립이 전제되지 않고 규제개혁 관련 추진기구간 실적위주와 부처이기주의에 입각 한 미시적 접근으로 개혁이 추진된다면, 정부혁신 및 정부와 민간부문간에 생산적 관계 재정립이라는 규제개혁의 본질적 목표를 달성할 수 없을 것이다. 특히, 정부개 혁에 대한 전반적인 전략과 추진과제의 수립은 기획예산위원회의 정부개혁실이 담 당하고 있고, 규제개혁과 관련한 종합지침 및 계획은 규제개혁위원회가 담당하고 있는 현재 업무구조하에서는 양 기구간에 긴밀한 의사소통과 협력이 무엇보다도 중 요하다고 할 수 있다. 그러나 정부조직개편, 인사 및 예산개혁 등이 규제개혁과는 별도로 기획예산위 주도로 진행되고 있어, 집행상의 혼란과 사후적인 점검 및 평가 에 있어서 어려움이 예상된다.
둘째, 규제개혁위원회의 구성과 관련된 문제이다. 규제개혁위원회는 일반 법률에 의거한 대통령 직속의 실질적인 심의의결권을 가진 기구이다. 과거의 규제개혁추진 기구가 매우 격이 높은, 민관합동(혹은 민간중심)의 한시적 자문위원회의 성격을 가 지고 있었던 반면(김종석, 1998:114), 현행 규제개혁위원회는 제도적(법적)으로 기구 의 한시성을 극복하였으며 심의의결권을 강화하고 국무총리와 민간부문의 학식과 경험을 갖춘 인사가 공동위원장을 맡음으로써 그 권한과 위상이 과거의 규제개혁 관련 추진기구와 비교해 볼 때 상당히 격상되었다. 그러나 규제개혁위원회의 민간 위원의 구성을 보면 위원 개인의 대표성에 초점을 맞추어 구성되어 있으며, 그나마
개혁은 인사․조직․예산․감사제도 등 행정개혁의 대안적 제도적 선택의 객관적인 기준 이 될 수 있을 것으로 판단된다. 그러나 규제개혁이 반드시 정부구조조정으로 이어져야 한다는 주장은 아니다. 최병선(한국행정연구원, ‘규제개혁 정책토론회’에서)은 공무원의 입장에서 보면 규제개혁이 이루어져서 자신의 신분과 위치가 직접적으로 위협받게 된다 면, 규제개혁에 적극적으로 참여할 유인이 없을 것이라고 지적하면서 정부조직 감축과 규제개혁을 단선적으로 연계시키는 경향을 경계하였다.
전원 비상근 위원으로 위촉되었기 때문에 규제에 대한 전문성과 추진력에 있어서 한계를 가지고 있다. 이러한 맥락에서 규제개혁위원회가 앞으로 실질적인 심의의결 기구라는 권능에 걸맞는 역할을 수행할 수 있을지 의문이며, 과거의 규제개혁 관련 위원회와 마찬가지로 규제사안별로 민간부문의 의견을 전달하는 자문기구로 전락할 위험이 있다. 규제개혁의 기본전략 차원에서 결정되어야 할 문제이기는 하나, 중․
장기적으로는 규제개혁위원들의 구성에 있어 대표성과 전문성의 조화를 도모하는 것이 필요하다 하겠다.
규제개혁위원회의 구성과 관련한 또 다른 문제점은 사무국에 해당하는 조정관실 의 조직과 운영에 대한 문제이다. 조정관실은 관리관인 조정관과 3개의 국으로 구 성되어 있으며, 각 국은 경제, 비경제, 환경분야 등 기능별로 분화된 업무를 관장하 고 있다. 조정관실의 인력은 전원 총리실 소속 직업관료로 충원되어 있어, 사무국 인력의 순환보직과 잠정배치에 따른 문제점에 대한 과거의 비판이 반영되지 않고 있다고 볼 수 있다. 따라서 규제개혁위원회가 그 권능에 부합하는 역할을 수행하도 록 보좌하기에는 규제개혁조정관실은 전문성과 지속적인 추진력에 있어서 미흡하다 고 할 수 있다. 현재 파견형태로 조정관실의 업무를 보조하고 있는 전문위원의 상 당수를 계약직 전문위원으로 고용하는 것이 , 현행 제도의 제약하에서는 비교적 합 리적인 방안이 될 수 있을 것이다.
넷째, 규제개혁위원회와 규제담당 관료들과의 협력체계가 보완되어야 한다. 일반 적으로 규제개혁의 가장 큰 걸림돌 중 하나가 규제개혁을 실질적으로 담당해야 할 관료들의 적극적인 의지와 참여가 상당히 부족하다는 점이다. 규제개혁이 지속적으 로 이루어지고 개혁의 성과가 가시화되기 위해선 공무원의 적극적인 주도와 참여가 필수적인 요소이다. 따라서 규제개혁위원회와 정부부처내의 규제담당 관료들과의 긴밀한 협력체계를 마련하는 일은 시급한 과제라 하겠다. 현행 규제개혁추진체계를 살펴보면 각 부처내의 규제개혁추진단이 마련되어 있어 형식상으로는 협력체계가 이루어져 있다고 할 수 있다. 그러나 그 내용을 보면 합의와 협력이라는 민주적 방 식이 아니라, 상의하달식의 일방적인 관계로 환원될 가능성이 농후하다. 특히 금년 에는 대통령의 지시에 따라 규제개혁위원회가 상의하달식으로 지침과 목표의 할당 량을 각 부처에 부과하고 각 행정부처는 주어진 목표를 달성하기에 급급한 경향이
있었다. 이러한 일방적인 개혁방식은 대통령의 과감한 지원을 즐길 수 있었던 금년 에는 효과적일 수 있으나, 그 지원이 약화된다면 시스템 자체가 전혀 가동되지 않 을 것이라는 치명적인 단점이 있다.32) 규제개혁위원회와 규제담당 관료들과의 실질 적인 협력체계가 마련되기 위해선 개혁과제 선정에서부터 집행에 대한 심사, 평가 에 이르기까지 합의와 협력을 도출할 수 있는 구조를 확립하여야만 가능하다. 이러 한 구조확립은 규제개혁위원회가 단기적 성과를 내기 위해 근시안적으로 접근하여 서는 달성될 수 없으며, 장기적이고 거시적 차원에서 규제개혁에 접근할 때 비로서 달성될 수 있는 것이다. 이를 위한 구체적인 방안으로는 규제개혁위원회와 각 부처 의 규제개혁추진단간의 인적교류, 교차적인 교육 및 훈련 등을 들 수 있을 것이다.
2) 추진기구의 기능
여기에서는 우리의 경험과 선진국의 교훈을 토대로 현행 규제개혁추진기구의 기 능적 측면에서의 보완방안을 살펴보고자 한다.
첫째, 추진기구는 규제개혁의 전체적 방향과 전략수립 기능을 확보하고 있어야 한 다. 이러한 기능에 훼손이 있으면 개혁 역량이 분산되고, 개혁의 체계적인 조정이 불가능해진다. 결국 규제개혁에 대한 국민적 합의와 지지를 이끌어 내지 못하며 규 제개혁을 담당하는 일선 관료들 역시 무엇을 어떻게 해야 하는지에 대해 사명지향
32) 규제개혁 추진체계의 구조적 차원에서 우리가 올바로 이해해야 하는 부분은 최고결정권 자의 정치적 지지와 규제개혁의 성공간의 함수관계에 관한 것이다. 최고결정권자의 규제 개혁에 대한 지속적인 정치적 지지가 없으면 어떤 나라에서도 규제개혁의 성공을 기대하 기 어려운 것은 사실이다. 현행 규제개혁추진체계의 구조를 보면 대통령의 규제개혁에 대한 강력한 의지와 정치적 지지가 뒷받침되어 추진되고 있기 때문에, 세계적으로도 유 례가 없는 기존규제 총수의 50% 철폐라는 성과(그 실질적 효과에 대해서는 치밀하게 관 찰해야 하겠으나)를 달성할 수 있었다. 그러나 규제개혁위원회가 앞으로 필요로 하는 정 치적 지지는 규제개혁의 목표와 실행전략에 대한 후원자로서의 정치적 지지를 의미하는 것이지 최고결정권자가 규제개혁의 목표와 정책집행의 주체가 되는 것을 의미하는 것이 아니다. 문민정부의 예에서 볼 수 있듯이, 대통령이 규제개혁의 세세한 부분까지 정치적 책임을 지는 상황이 된다면 규제개혁의 이해갈등의 강도를 고려할 때, 대통령의 정치적 입지에 악영향을 미칠 수 있는 가능성이 매우 높다. 자신의 정치적 입지를 손상시키는 정치적 아젠다를 대통령이 무작정 견지할 수는 없는 노릇이다. 이러한 상황이 조성되면 자연히 규제개혁위원회의 정치적 권위도 도전받게 될 것이다. 즉, 대통령이 규제개혁의 주체가 되면 규제개혁이 정치적 시류의 향배에 취약해질 수밖에 없는 것이다.
적인 행태를 가질 수 없다. 규제개혁이 성공하기 위해서는 규제개혁의 전체적인 목 표와 전략을 추진기구의 입장별로 혹은 정치적 고려에서 수립하여서는 안되며, 중 앙심사기구인 규제개혁위원회가 수립하여야 한다. 따라서 전략과 추진과제 선정에 있어서 규제개혁위원회와 현재 기획예산위원회간의 명확한 업무 분담이 이루어져 한다. 지금처럼 이원화되어 전략과 추진과제가 수립될 경우 영향력을 둘러싼 부처 이기주의와 정책적 혼선이 가중될 것이다.
둘째, 개선된 사항의 집행에 대한 점검 및 평가기능을 들 수 있다. 행정부처 소관 업무는 원칙적으로 행정부처내의 규제개혁추진단의 기관장에게 위임하는 간접평가 방식을 채택하고, 규제개혁위원회는 감사원등과 협력하여 부처별로가 아니라 사안 별로 심사, 평가기능을 수행하는 체계를 마련하여야 한다. 여기서 구태여 간접평가 방식을 추천하는 이유는 첫째, 부처에 대한 신뢰에 기초하고 있으므로 규제개혁추 진체계 구조의 원칙중 하나인 파트너쉽의 형성에 기여한다는 점과, 둘째, 규제개혁 위원회가 해당 부처의 집행상황을 평가하기에는 전문성과 정책수단이 부족하다는 현실적인 배경에 있다. 그러나 규제개혁위원회가 각 부처의 자체평가의 원칙과 주 안점 등을 명시한 평가지침을 시달하고 각 부처가 입안한 평가계획을 심사해야 함 은 물론이다.
셋째, 규제의 질적 관리를 위한 중앙심사기구의 연구 및 분석기능의 강화를 들 수 있다. 규제개혁의 기본방향 중 하나가 규제의 질적 관리이며, 이를 위한 최우선 과 제는 규제개혁위원회의 전문성 강화와 연구 및 분석기능의 확립이라고 할 수 있 다.33)
마지막으로 규제개혁의 중앙심사기구에 해당하는 규제개혁위원회가 공무원에 대 한 지속적인 유인체계를 개발하고 제공할 수 있는 기능을 담당하여야 한다. 규제개 혁이 성공하기 위해서는 규제담당 공무원이 전문성과 추진력을 갖추는 일이 무엇보 다도 중요하다. 특히, 고급 전문인력을 확보하여 그들로 하여금 규제개혁 관련 조직 에 뿌리를 두고 규제분야에서 경력을 쌓고자 하는 의지가 형성될 수 있도록 지속적 인 유인을 제공할 수 있어야 한다. 규제개혁위원회는 현행 규제개혁조정관실이 안 33) 여기에서 거론하는 전문성 및 연구역량의 영역은 규제영향분석과 관련된 미시경제학, 거시경제학, 법학 및 행정학/정책학등을 망라한다. 경우에 따라서는 공학과 이학등이 포 함될 수도 있을 것이다.
고 있는 인적자원과 조직구성 상의 한계와 문제점을 각 행정부처내의 규제개혁추진 단 역시 그대로 내포하고 있음을 인식하고, 이를 해결할 수 있는 유인을 개발하고 제공할 수 있는 기능을 수행하여야 한다.
3) 규제개혁의 절차적 측면
규제개혁이 성공하기 위해서는 절차에 있어서도 혁신적인 변화가 있어야 한다. 규 제를 담당하는 관료의 적극적인 참여를 유도하고 국민의 지지를 확보할 수 있도록 아래와 같은 방향으로 개선이 이루어져야 한다.
첫째, 투명하고 객관적인 절차적 합리성이 확보되어야 한다. 규제개혁의 절차가 수요자에 대한 반응성과 민주성을 증진시킬 수 있도록 혁신적으로 변화하고 개혁에 대한 지지와 합의를 도출하기 위해서는 절차의 투명성과 객관성의 확보가 필수적이 다. 현행 규제개혁의 과제발굴 및 의사결정과정을 보면 민주성과 투명성이라는 측 면에서는 오히려 과거에 비해 역행하고 있다는 비판을 받을 여지가 있다. 특히, 기 존규제 정비에 있어서 의사결정과정은 상의하달식의 권위주의 방식에 의존하고 있 다.34) 기존규제 정비대상 선정과 집행, 점검 및 평가에 이르기까지 각 부처내의 규 제담당 관료와의 협의를 통한 합의 도출 절차를 생략한다면, 과거의 경험에서 보듯 이 관료들의 저항이 조직적으로 나타날 우려가 있다. 따라서 규제개혁의 절차는 고 객지향적으로 이루어져야 한다. 즉, 외부고객인 일반 국민과 내부고객인 행정부처 관료들의 지지와 협력을 이끌어 낼 수 있는 절차를 확보하여야 한다. 비록 불필요 한 규제의 철폐가 시급하게 이루어져야 한다는 당위에는 동의한다 하더라도 절차적 합리성을 갖추지 못한다면 의도한 성과를 기대하기 어렵다.
규제개혁 절차에 있어서 투명성과 더불어 또 다른 중요한 측면은 절차의 객관성 확보이다. 이를 위해선 규제영향분석제도의 광범위한 적용과 이를 위한 객관적이고 유용한 기법과 지침 마련이 시급하다.35) 특히, 우리의 경우 기존규제정비에 있어서
34) 규제개혁위원회가 민감한 정책결정을 하면서 시민 대상의 공청회 한번 하지 않았다는 비판에 대해 이진설 민간위원장 역시 ‘공청회를 못한 것에 대해 아쉬움이 있다’고 밝히고 있다(월간중앙 WIN, 1998(11):176)
35) 규제영향분석제도의 성공적 정착을 위한 조건과 과제는 김정렬․김태윤․노현종(1998) 참조.
