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전통적으로 정부가 공공복리 증진을 위해 결정하 는 각종 국책사업들의 정당성은 오랫동안 의심받 거나 저항받지 않았다. 그러나 우리 사회의 민주화 가 향상됨에 따라 전통적인 국책사업의 결정방식 에 대한 사회적 신뢰가 의문시되고 있다. 최근 국 책사업이 공공복리 증진보다는 오히려 사회적 통 합을 저해하는 심각한 갈등의 원천으로 작용하고 있기 때문이다.
본 보고서는 국책사업으로 인해 예상되는 갈등 이나 이미 발생된 갈등을 해소하기 위해 합의형성 (consensus building)이 중요하다고 인식하고 이를 위해‘사회적 합의형성시스템 구축’을 연구목적으 로 하고 있다. 이러한 인식을 바탕으로 제2장에서 는 기존 정책결정과정의 대안으로 합의형성 이론 과 방법론을 검토하고 있다. 구체적인 갈등저감을 위한 방법론으로서‘합의형성 프로세스’에 주목하 고 구체적인 수단으로 합의회의, 시민배심원제, 시 나리오 워크숍, 공론조사, 조정, 포커스그룹 등을
제시하고 있다.
제3장에서는 국책사업의 갈등현황과 특징을 알 아보기 위해 한탄강댐 사업과 서울외곽순환고속도 로 사업을 살펴보고 있다. 이들 분석을 통해 국책 사업결정에서 경제적 타당성만큼 정치적 타당성도 고려되어야 함을 피력하고 있다. 특히 갈등의 원인 으로 다양하고 상이한 이해관계자들의 가치를 반 영하는 합의형성 프로세스 구축의 실패가 국책사 업의 표류를 야기했다고 지적하고 있다.
제4장에서는 성공적으로 해결한 국내ㆍ외 갈등 사례를 살펴봄으로써 합의형성 시스템 구축을 위 한 시사점을 찾고 있다. 이들 사례를 통해 본 보고 서는 정책구상단계에서부터 합의형성과정을 도입 하고, 객관적인 제3자의 도움이 갈등관리 및 해소 에 필수적임을 시사하고 있다. 또한 합의형성과정 의 성공에는 갈등영향분석이 중요하며, 갈등조정 회의와 협력적 거버넌스는 사후적 갈등해소에 효 과적이라고 설명하고 있다.
K R I H S 보 고 서
『국책사업의 효과적 추진을 위한 사회합의형성시스템 구축방안 연구』
Establishment of Consensus Building System for the Efficient Implementation of National Development Project
김선희∙박형서∙조진철
정부-시민 간 동반자적 관계를 위한 합의형성 절차의 중요성 강조
김광구｜경희대학교 행정학과 교수
본 보고서에서 가장 중요한 내용은 제5장과 제 6장일 것이다. 제5장은 국책사업의 효과적인 추진 을 위한 사회합의형성시스템 구축방안을 제시하고 있고, 제6장은 제시된 구축방안을 실현시킬 정책 적, 제도적 개선방안을 제안하고 있기 때문이다.
제5장은 국책사업 결정의 패러다임을 갈등이 아 닌 신뢰와 협력에 기초한 합의기제로 전환할 것을 요구하고 있다. 이 장은 구체적으로 사회합의형성 시스템 구축의 5가지 기본원칙과 5가지 전제조건 을 제시함으로써, 사회합의형성시스템 구축은 매 우 세밀하고 섬세한 노력이 필요함을 암시하고 있 다. 본 보고서는 입법예고 중인‘공공기관의 갈등 관리에 관한 법률(안)’의 갈등예방 및 갈등관리 절 차를 상세히 서술하고 있다. 또한 합의형성 수단으 로서 갈등영향분석, 참여적 의사결정방법, 갈등조 정회의를 설명하고 있다. 주목할 것은 보고서가 제 시하고 있는 갈등조정회의 운영방안을 한탄강댐 사례에 가상적으로 적용하고 있어 실무자들에게 도움을 주고 있는 점이다.
제6장은 합의기제에 의한 의사결정 패러다임을 담보할 수 있는 정책제언과 제도적 방안을 담고 있 다. 가장 먼저 국민들의 적극적인 참여를 보장하는 품격 있는 국책사업 추진을 위해 사업내용과 절차 의 타당성 및 신뢰성을‘협력적 거버넌스’체제를 통해 구축하고 숙의민주주의(deliberative democracy)의 실천을 통해 정부와 시민 간의 동반 자적인 관계를 정립할 수 있다고 제안하고 있다.
이러한 실천적 목적달성을 위해 본 보고서는 합의 형성절차의 제도화를 요청하고 있다. 또한 기존의 경제적 타당성 분석, 환경영향분석, 공청회 등이 관련 이해당사자들에게 실질적인 정보제공 및 참 여를 제공하지 못하고 있어 이들의 실질화도 합의
형성 문화조성에 기여할 것으로 보고 있다.
본 보고서에 소개된 합의형성 구축 및 제도개선 방안 등의 필요성은 널리 인지되어 왔다. 하지만 앞으로는 우리 사회가 갈등을 성숙하게 해결하지 못하고 있는 근본적인 원인들을 좀 더 심도있게 연 구해야 할 것이다. 특히 사회의 다원화에도 불구하 고 정부의 일방적‘정책결정 - 공표 - 방어’방식 (DAD)이 계속되고 있는 이유를 심층적이고 동태 적으로 밝힐 필요가 있다.
또한 과거 개발중심 시대에 제정된 각종 법ㆍ제 도와 이러한 법ㆍ제도의 단순한 집행에 익숙해 있 는 정부 관료들의 의식과 행태를 바꾸기 위한 전략 개발도 국책사업의 갈등을 예방하는 중요한 과제 일 것이다. 즉, 관료들의 갈등민감성(conflict sensitivity)을 배양시키고 세련된 정책결정을 위한 유연하고, 적극적이며, 개방적이고, 창의적인 의식 변화를 위한 전략의 연구도 필요할 것이다.
국책사업은 공간적 범위와 시간적 범위에 따라 다양한 이해관계자들이 생겨나기도 하고 또는 사 라지는 불확실성을 갖고 있다. 이러한 국책사업의 고유한 속성을 반영하는 합의형성시스템의 구축도 필요할 것이다. 특정 시점의 이해당사자 간 합의가 다른 시점의 다른 이해당사자들에 의해 파기되는 경우가 많기 때문이다. 이와 함께 합의된 결정에 대한 승복문화를 조성할 수 있는 더욱 실천적이고 효과적인 다양한 전략에 대한 연구도 필요하다.
본 보고서는 이러한 향후 연구과제의 중요한 출 발점이자, 급변하는 국책사업 환경 속에서 민주적 으로 사회적 합의형성을 구축하기 위한 정교하고 세련된 의사결정시스템을 갖추는 데 일조할 수 있 는 연구결과가 될 것이다.
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