Ⅰ - 20
통합국토를 향한 지역간 공동발전방안 연구(II): 지방자치단체간 협력을 통한 공동발전방안 A Study on Collaborative Development of Regions
: Focusing on Interregional Cooperation 박양호․이원섭․윤혜철․양진홍․정옥주․박인권
2004. 12／197면／기본연구／국토연 2004-14
이 연구는 2003년부터 2005년까지 3년간 진행되는「통합국토를 향한 지역간 공동발전방안 연구」의 2년차 연구로서 지방자치단체간 협력을 통한 공동발전방안을 모색하기 위한 연구이다.
제1차년도에는 수도권과 비수도권의 상생발전방안을 연구한 바 있다. 본 연구는 지역간 균형발 전과 지역의 경쟁력 강화를 위해 추진되고 있는 다양한 지역개발 사업 중에서 복수의 지자체가 협력을 통해 공동의 이익을 추구하고 이 과정에서 유형, 무형의 이익이 창출될 수 있다는 것을 전제로 하고 있다. 지역간 협력을 통해 지역발전에 필요한 경험을 공유하고 나아가 사회적, 공간 적 통합을 도모하는 것은 우리나라뿐만 아니라 유럽연합을 비롯한 선진국에서도 중요하게 인식 되어 국가적 차원에서 지원하고 있다.
이 연구는 다음과 같이 구성된다. 제1장은 서론으로 연구의 배경과 목적, 연구의 범위와 방법 이 제시된다. 제2장은 연구의 분석틀로서 선행연구의 검토와 연구의 분석틀을 제시하고 있다. 제 3장은 지자체간 협력의 개념을 규정하고 이와 관련한 중요한 이론적 배경을 검토하고 있다. 제4 장은 우리나라의 지역개발 관련 지자체간 협력사업의 사례를 심층 분석하고 있으며, 제5장에서 는 외국의 지자체간 협력사례를 소개하여 우리나라의 지자체간 협력 촉진을 위한 시사점을 도출 하고자 한다. 제6장에서는 국내외의 지자체간 협력사례 분석을 토대로 우리나라에서 지자체간 협력을 촉진하기 위한 새로운 패러다임을 모색하고 정책방안을 제시한다. 마지막으로 제7장에서 는 연구의 주요 결론과 연구의 한계, 그리고 향후 연구과제를 제시한다.
제1장 서론
제1장에서는 연구의 배경 및 목적, 선행연구 검토, 연구의 범위와 방법, 연구의 분석 틀 등을
살펴보고 있다. 연구의 배경으로서는 국가균형발전을 위한 각종 지역개발 사업이 추진되는 시점 에서 지역간 협력을 통한 공동발전이 중요한 과제로 대두되고 있음을 강조하고 있다. 본 연구의 목적은 지자체간 협력의 메커니즘을 분석하여 한국형 지자체간 협력정책이 지향해야 할 방향을 제시하는 것으로 설정하였다.
대부분의 지자체간 협력사업에 관한 선행연구는 심층적인 분석을 다루는 대신 관념적이고 제 도적인 측면에 초점을 두고 있다. 본 연구에서는 선행연구와 관련 문헌을 토대로 지자체간 협력 의 이론과 개념을 정립하면서 지자체간 협력사업의 실증분석에 초점을 두고 우리나라에서 협력 사업이 활발하게 진행될 수 있도록 성공과 실패의 메커니즘을 밝히고자 한다. 이 연구에서는 지 역개발과 관련한 기초간, 광역간, 기초-광역간 협력사업을 대상으로 설정하였다. 연구의 핵심 방 법은 지자체간 협력사업의 메커니즘을 도출하기 위해 관련 지자체의 공무원에 대한 인터뷰와 함 께 관련 자료를 심층 분석하였다.
연구의 분석틀은 연구의 진행순서와 각 단계의 핵심내용을 담고 있다. 연구의 주요 내용은 지 자체간 협력의 정의와 범위 설정, 지자체간 협력과 관련한 이론적 배경, 지자체간 협력실태의 분 석, 지자체간 협력사업의 유형화와 인과메커니즘의 분석, 지자체간 협력의 패러다임과 전략, 지 자체간 협력 활성화를 위한 정책방안의 6가지로 구성된다.
제2장 지자체간 협력의 개념과 이론적 배경
제2장에서는 지자체간 협력의 개념과 이론적 배경을 살펴본다. 지자체간 협력은 상호협력을 통하여 이익을 공유하기 위한 활동으로 정의된다. 이론적 배경으로서는 정부간 관계론, 협상이론, 경영학의 활동공유 모형, 파트너십 모형, 연결의 경제성 및 시스템 경제론, 분업이론, 지역간 혁 신이론 등을 살펴본다.
이들 이론적 배경을 토대로 우리나라에서 지자체간 협력의 메커니즘을 분석함으로써 도출하고 자 하는 것은 지역간 혁신모델(IRIS: Inter-Regional Innovation System)이다. 지역간 혁신이란 지역별 산업 클러스터 등 개별지역 차원의 특성화에 초점을 두는 지역혁신체제(RIS)를 넘어 지 역간 혁신클러스터의 통합 및 분업이라는 거시적 틀 속에서 개별지역의 특성화를 위한 혁신이 창 출되는 것을 의미한다. 지자체간 협력을 토대로 하는 지역간 혁신체계는 우리나라 지자체가 안고 있는 구조적 문제를 해결하면서 지역의 잠재력을 기반으로 지역혁신체계를 추진할 수 있는 개념 이기도 하다.
본 연구에서 제시하는 지자체간 협력 관련 이론과 실증분석을 연계할 경우 지역간 혁신이론의 이론적 토대가 일부 정립될 수 있을 것으로 기대된다. 지역간 혁신이론의 핵심적인 개념은 개별 적으로 진행되는 지역개발 프로젝트의 공동추진을 통해 통합, 연계함으로써 기대되는 효과가 개 별 프로젝트의 단순 합 이상이 되는 시너지가 발생하게 되는 것을 의미한다.
지자체간 협력사업은 지역간 연계와 혁신의 네트워크화가 상승 순환되는 과정을 거쳐 공간적 통합을 유도하는 잠재력을 지닌다. 효율성 중심의 분리형 분업체제에서 네트워크의 외부효과가 창출되는 통합형 분업체계를 구축함으로써 지역발전의 시너지 효과를 창출할 수 있다. 더 나아가 개별지역 단위의 혁신클러스터가 상호 연계되는 지역간 혁신체계(IRIS) 정립을 통해 전체 지역 의 경쟁력이 향상되고 이들이 공간적으로 통합되는 상태로 진화할 수 있다.
제3장 지역개발 관련 지자체간 협력사례 분석
제3장에서는 지역개발과 관련한 국내의 지자체간 협력사례를 심층 분석하여 지자체간 협력의 메커니즘을 도출하고자 한다. 이들 사례 중 일부는 완료되어 성과를 공유하는 단계이며, 나머지 는 계획수립과 같은 초기 단계 또는 사업의 집행단계에 있다. 진행중에 있는 사업들은 원만하게 진행되는 사업이 있는 반면 그렇지 못한 사업들도 있어 성공과 실패의 메커니즘을 살펴볼 수 있 도록 하였다. 분석 대상 사업은 9개로 다음과 같다.
▸ 영호남 화합의 남도대교 건설사업
▸ 전북 - 전남 기초지자체간 장수벨트화 사업
▸ 대구시 - 경북도의 한방산업 육성
▸ 대구경북과학기술연구원 설립
▸ 서울시 구로구 - 경기도 광명시 환경기초시설 빅딜
▸ 충남 - 전북 관광분야 교류협력사업
▸ 강원 - 경북 - 충북도의 중부내륙 광역권 개발계획수립
▸ 강원도 기초지자체간 탄광지역 균형발전 협력사업
▸ 서울 - 인천 - 경기 -강원 - 충북도의 민족의 젖줄 한강 700리
국내사례 분석을 통해 도출되는 주요 시사점은 다음과 같다. 첫째, 성공가능성 높은 협력사업
의 선정이 필요하다. 지역간 협력사업이 모두 성공하는 것은 아니므로 사업의 원활한 추진을 위 해서는 대상사업을 잘 선정하는 것이 무엇보다 중요하다. 지자체간 협력사업의 대상으로는 단일 사업보다는 종합계획의 성격을 갖는 사업이 공동의 관심을 유발하기에는 적합하지만 지나치게 복잡하거나 사업의 성격이 불명확할 경우 추진과정에서 많은 어려움이 따르게 된다. 그리고 쉽게 실천할 수 있는 영역에서부터 협력사업을 시작함으로써 협력․제휴의 학습경험을 쌓아가는 것이 필요하며, 가시적 실천모델을 실행에 옮겨 보는 과정이 중요하다는 시사점이 도출된다.
둘째, 인식의 전환과 리더십이 중요하다. 지자체간 협력사업은 지역내 의사결정권자들에게서 흔히 발견되는 행정구역 중심의 의식 타파가 필요하며, 참여 주체들은 지역간 협력․제휴를 통해 해결되어야 할 지역과제가 무엇인지에 대한 공동 문제의식을 형성하여야 한다. 단체장의 리더십, 인식문제, 그리고 주민성향이 어떤가에 따라 공동협력사업의 성패에 크게 영향을 미치게 된다.
그리고 지자체간의 양보와 협력에 기반한 합의도출을 위해서는 의사결정권을 지닌 단체장보다는 실무진이 협상을 주도할 수 있도록 권한을 부여하는 것이 필요하다.
셋째, 수평적 파트너십과 명확한 역할분담이 필요하다. 협력사업 관련 지자체간의 수평적 파트 너십의 형성이 사업 추진에 긴요하며, 지역간 과열 경쟁을 유발할 수 있는 요인을 사전에 배제해 나가야 한다. 지역특성을 감안하여 명확한 역할분담 체계를 확립하고 주도권 경쟁을 예방해 나가 는 것도 중요하다. 사업추진방식에 있어서는 참여 지자체가 협력사업을 공동으로 추진하되 주관 지자체를 윤번제로 교체하여 지자체의 적극적인 참여 및 관심을 유도하는 것이 바람직하다. 아울 러 지역주민과 지자체간에 파트너십을 형성하는 것도 요구된다.
넷째, 지자체간 협력사업의 성과의 가시화와 공유가 필요하다. 지역간 공동사업 추진으로 기대 되는 세외수입, 예산 절감, 중복투자 방지 등 편익의 가시화는 발의단계에서부터 지자체장을 포 함하여 담당자의 설득을 용이하게 하며 사업성공의 중요한 요인이 된다. 그리고 지역간 협력․제 휴에 대한 필요성 인식과 이를 통해 얻어지는 지역발전효과가 무엇인지에 대한 확신을 지역사회 가 공유하는 것도 사업의 원활한 추진에 도움이 된다.
다섯째, 지역간 경쟁요인의 제거와 문제에 대한 조정기능을 강화할 필요가 있다. 지역간 협력 사업에 있어서 지자체장들의 선의의 경쟁은 지역주민에게 선택할 수 있는 다양한 기회와 가능성 을 열어 준다. 반면에 협력사업 추진에 있어 추진주체들간의 과당 경쟁은 오히려 협력사업을 교 착상태에 빠뜨리게 되므로 지나친 경쟁을 유발하는 요소를 제거해 나가야 한다. 사업 발의단계에 서는 참여지역간의 협약서 또는 협의회 규정을 마련해야 한다. 이것이 없을 경우 사후의 외부적,
환경적 변화에 따라 갈등이 발생하기도 한다. 계획 및 집행단계에서는 입지에 따른 분쟁을 최소 화하고 원활한 사업추진을 위해 공동기획단(또는 추진단)을 설치하고 거기에 실질적인 조정역할 을 할 수 있는 권한을 부여하는 것이 필요하다. 우리나라의 지자체간 협력사업에 있어서는 중앙 정부 등 상급기관이 재정지원 수단을 활용하여 조정력을 발휘하는 것이 효과적일 것이다.
마지막으로 제도적 지원이 요구된다. 중앙정부는 지자체간 공동사업의 지원, 계획수립 및 집행 과정에서 당사자간의 기능 및 역할분담과 이해의 상충관계를 조정할 수 있는 제도적 기반을 마련 하는 것이 필요하다. 또한 지역간 협력의 성공사례를 중앙정부의 정책프로그램을 통해 전국으로 확산시켜 국가 및 지방재정의 효율화와 지역통합을 유도하는 기능을 발휘하여야 한다.
제4장 지역개발 관련 지자체간 협력의 해외사례
제4장에서는 지역개발과 관련한 외국의 지자체간 협력사례를 소개하여 우리나라의 지자체간 협력 촉진을 위한 시사점을 도출하고자 한다. 외국의 사례로는 유럽연합의 지역간 협력프로그램 인 Interreg III과 주요 사례, 일본의 시정촌간 협력사례, 프랑스의 꼬뮌간 협력제도 및 사례, 영 국의 Thames Gateway Strategic Partnership(TGSP)를 소개하고 있다. 외국사례 분석에서 도출 되는 시사점은 다음과 같다.
유럽연합의 경우에는 지역간 협력사업을 거시적인 지역정책의 틀 안에서 운용함으로써 전체 공간정책과 연계하여 체계적으로 추진하고 있다. 먼저 유럽연합에서 지역간 협력사업의 기본정 신은 유럽연합 차원의 결속과 통합을 강화하기 위해 선도지역이 축적한 경험과 노하우를 다른 지 역과 공유하는 데 있다. 지역간에 나타나는 유사한 문제에 대응하는 효율적인 정책수단을 함께 개발하고 공동학습을 통해 공동으로 집행하는 것이 기본 전략이다.
다음으로 지역간 협력사업의 유형화를 통해 협력사업의 성격 및 주제에 따라 재정지원, 파트너 십 구성, 목표설정 등 차별화된 운용방식을 적용하고 있다. 지역단위 협력, 개별협력사업, 네트워 크 협력 등 유형화된 협력방식을 사업의 성격에 따라 달리 적용하고 있다. 세 번째로 유럽연합과 회원국의 재정지원과 체계화된 모니터링을 통해 협력사업의 안정적이고 계획적인 집행을 보장하 고 있는 것도 중요한 특징 중 하나이다.
지역간 협력사업에 대한 재정지원을 위해 유럽연합의 구조기금에서 지역개발기금을 출연하고 참여지역이 속한 국가에서도 협력사업에 필요한 사업비를 분담한다. 또 예산집행에 대한 체계적 인 모니터링 시스템을 통해 효율적인 집행을 감독하고 있다. 마지막으로 유럽연합의 경우에는 지
역간 협력사업의 구상에서 실천까지 모든 참여주체가 대등한 관계에서 참여하는 수평적 파트너 십을 구성하고 역할을 분담한다. 특히 사업추진을 선도하는 파트너의 재정부담을 높일 수 있도록 하여 참여주체의 역할에 맞는 책임과 권한을 부여함으로써 불필요한 경쟁을 예방하고 있다.
일본의 지자체간 협력은 환경․자연자원 , 역사․문화자원, 공공시설 등 지역내 다양한 자원을 활용하여 이뤄지고 있고, 협력이 용이한 작은 사업부터 확대해 가는 전략을 구사하고 있다. 또한 지자체간 협력사업은 지역에 대한 비전을 공유하고 책임을 명확히 하며, 역사․문화․자연적 요 소 등을 최대한 활용하고 배려하는 것을 원칙으로 한다. 두 번째로 지적할 수 있는 일본의 지자 체간 협력사업의 특징은 사업주체간 직접적 연계뿐만 아니라 지자체간 네트워크 강화를 통한 기 능적 연계를 활성화할 수 있는 다양한 방안을 모색하고 있다는 사실이다
마지막으로 일본은 지자체간 협력의 촉진을 위해 여러 가지 제도적 장치를 마련하고 있다. 일 본은 1992년에 지방거점법을 제정하고 1994년 지방자치법의 개정으로 광역연합제도를 도입하 여 시행하고 있다. 또한 1998년에 확정한 제5차 전국총합개발계획에서도 다양한 주체들이 참여 하고 연계하도록 하는 추진체제를 마련하였다.
프랑스의 꼬뮌간 협력체 구성은 협력의 필요성을 절감한 꼬뮌들의 자발적 참여와 중앙정부의 제도적, 재정적 지원책의 결과라고 할 수 있다. 협력체 구성은 전적으로 꼬뮌의 자율적인 의사에 따르며 중앙정부는 다양한 공간 규모, 결성과 운영에 대한 규칙을 만들어 협력의 제도적 틀을 제공 하고 있다. 꼬뮌간 협력에 대한 유인책으로서 우리나라의 특별교부세에 해당하는 DGF(Dotation gloable de fonctionnement)를 협력체에게 지급하여 이를 주요재원으로 삼아 여러 가지 사업들을 계획, 시행하도록 하고 있다.
꼬뮌간 협력체는 꼬뮌을 대신하여 지역개발계획을 수립하는 주요 주체로서, 협력관계 진작을 통해 전통적인 기초민주주주의의 산실인 꼬뮌을 통합하지 않고서도 규모의 경제를 추구하며, 기 능공간의 확대에 대응하여 광역 개발단위를 창출하고 있다. 꼬뮌간 협력체들 중 뻬이(pays)와 아 글로메라시옹(agglomeration)은 중앙정부와 광역자치치단체인 레지옹과 개발계약을 체결하는 최소지방단위가 되어 실질적으로 준지방자치단체에 해당하는 기능을 수행하고 있다.
영국의 Thames Gateway 재개발 사업은 런던 대도시권의 성장과 함께 그 입지적 중요성이 증 가하고 있는 초광역공간을 대상으로 복합적 지역개발 사업을 추진하는 다자간 협력 틀을 보여주 는 사례이다. 여기서는 주택건설, 교통인프라, 공공시설, 사회복지시설, 고용촉진, 상하수도, 에너 지, 통신, 방재 등 종합적인 도시개발 프로젝트가 지역간 협력을 통해 추진되고 있다. 사업의 원
활하고 효율적인 추진을 위해 중앙정부부처와 광역지방자치단체, 광역단체의회, 지역파트너십 등 15개에 달하는 파트너들이 Thames Gateway Strategic Partnership이라는 협력체를 구성하고 있다.
이 보다 작은 하부단위에서도 기초자치단체들과 대학, 공공기관 등이 참여하는 지역파트너십 을 구성하여 중층적 구조의 파트너십을 형성하고 있다. 넓은 사업지역에 Thames Gateway Strategic Partnership이 3개의 광역 단위로 구분되어 있어서 분업과 협력이 용이한 체제가 구축 되어 있다.
제5장 지자체간 협력의 패러다임과 정책방안
제5장에서는 국내외의 지자체간 협력사례 분석을 토대로 우리나라에서 지자체간 협력을 촉진 하기 위한 새로운 패러다임을 모색하고 정책방안을 제시한다. 지자체간 협력에 입각한 지역발전 패러다임은 기존의 패러다임과는 차별화되는 중요한 요소들을 요구하고 있다. 새로운 패러다임 은 상생발전 패러다임의 정립, 제도 및 정책프로그램에 의한 체계적 지원, 중앙정부의 지원 및 조 정력 강화, 네트워크형 협력의 촉진, 합의형성 시스템의 정립으로 구성된다.
<지역간 협력의 패러다임 변화>
기존의 패러다임 새로운 패러다임
① 자력갱생 패러다임
② 즉흥적, 산발적 협력 추진
③ 지자체 중심
④ 단선적 협력
- 인적교류, 단일사업 중심 - 관주도형
⑤ 갈등 및 분쟁조정기능 미약
➡
① 상생발전 패러다임
② 제도 및 정책프로그램에 의한 체계적 추진
③ 중앙정부의 지원, 조정 역할 강화
④ 네트워크형 협력 - 복합적인 협력사업 - 민관협력 파트너십
⑤ 체계화된 합의형성 시스템 구축
한국형 지역간 협력모델 정립
지자체간 협력을 촉진하기 위한 정책방향으로 정책프로그램의 도입과 제도적 기반 구축, 중앙 정부와 지자체의 역할분담을 제시하고 있다. 첫째, 지역간 협력프로그램의 도입은 지역간 공동발 전을 위해 요청되는 지자체간의 협력을 활성화시키기 위해서는 제도적, 정책적 지원이 필요하다 는 논거에 바탕을 두고 있다. 아울러 기존의 지역간 협력사업의 근거가 되는 지방자치법 등이 형 식적인 측면에 치우쳐 협력사업의 추진에 실질적으로 기여하지 못하는 문제가 있기 때문에 더욱 그 필요성이 높다. 지역간 협력프로그램에는 행정계층과 지리적 인접성 등을 감안한 협력사업의 유형, 지역개발에 있어 협력을 통해 사업의 효과가 배가될 수 있는 대상분야, 협약과 같은 지자체 간의 약속을 담보하는 장치, 역할분담을 위한 효과적인 추진체계, 협력사업에 대한 상급정부의 재정 등 지원장치, 단계적 도입방안 등 6가지의 요소가 포함되어야 한다.
지자체간 협력을 촉진하기 위한 제도적 기반으로서는 지역간(inter-local) 또는 정부간 (inter-governmental) 협력법의 제정이 필요하다. 이와 함께 다양한 유형의 지자체간 협력사업 을 추진할 수 있도록 국가균형발전특별법과 지방자치법 등 관련 법률의 개정이 요구된다. 이들 법률의 개정을 통해 지역개발 관련 지역간 협력사업의 추진체계를 정립하고 국가의 지원에 관한 사항을 규정할 수 있다.
지자체간 협력사업의 추진에 있어 특히 중요한 것이 지역간 갈등을 조정하고 합의를 도출하는 것이다. 이를 위해 기존의 제도를 정비하고 민관공동의 조정기구를 설치하는 등의 조치가 필요하 다. 또한 국가 - 지자체간, 지자체 - 지자체간 지역발전 투자협약의 활성화를 통해 지자체간 협 력사업을 촉진할 필요가 있다.
중앙정부와 지자체의 역할분담과 관련하여 먼저 중앙정부는 지자체간 협력사업에 직접 참여하 지는 않으나 지자체간의 협력이 활발하게 진행될 수 있도록 필요한 제도적, 행정적 지원체제를 정비하여야 한다. 중앙정부는 관련 법률의 제정 및 개정 등 제도 정비와 지자체간 협력사업에 대 한 재정지원체제를 구축해야 한다. 아울러 지역간 협력프로그램을 도입하면서 지자체간 갈등조 정 및 합의형성시스템을 구축해야 한다.
지방자치단체는 지역간 협력사업의 추진주체로서 지역의 발전을 위해 필요하면서도 성공가능 성이 높은 협력사업을 발굴해야 한다. 또한 협력사업의 원활한 추진을 위해 지역내, 지역간 파트 너십을 형성해야 한다. 마지막으로 지자체간 협력사업의 지속가능성을 제고하기 위해 지자체의 역량을 제고하는 것이 필수적이다. 중앙정부의 권한 이양을 통해 지자체의 행정 및 재정력을 강 화해야 하며, 이와 함께 협력사업에 참여하는 지역내 주체들이 공동학습을 통하여 추진역량을 강
화하여야 한다.
제6장 결론 및 향후 연구과제
제6장에서는 연구의 주요 결론과 연구의 한계, 그리고 향후 연구과제를 제시하고 있다. 본 연 구에서 사용한 협력사업의 인과메커니즘 분석체계는 성격이 유사한 사업에 적용할 수 있을 것이 며, 이 점이 본 연구의 주요성과로 평가할 수 있다. 또한 본 연구에서 도출된 성공과 실패의 메커 니즘이 일반화될 수 있는지는 의문이 있으나 성공적인 협력과 실패하는 협력은 동전의 양면과 같 은 관계에 있고 외국의 사례에서도 유사한 메커니즘이 작동하고 있다는 점을 지적할 수 있다.
향후의 연구에서는 협력사업의 구조분석 대신 분야별 또는 개별 사업별로 실증적인 비용/편익 분석을 통해 지자체간 협력사업이 가져오는 실제 효과를 평가할 필요가 있다. 이와 함께 지역개 발 관련 지자체간 협력사업의 제도화를 통한 추진체계의 정립, 지역간 이해관계 상충 및 갈등의 조정시스템 구축, 한국적 상황에 적합한 지역간 협력이론의 정립 등 지자체간 협력사업 추진에 보다 직접적으로 기여할 수 있는 주제에 관한 접근이 요구된다.
