우리나라의 공무원 징계와 퇴출:
실태와 대안
박 천 오
우리나라 공무원은 권익과 신분을 강하게 보장받는 편이지만, 지금처럼 국가 간 경쟁이 치열하고 다수 국민이 공직사회의 역량과 생산성 강화를 국가 최우선 과제의 하나로 인식하는 상황에서는, 무능하고 불 성실한 공무원들에 대한 제재를 강화할 필요성이 있다. 이런 시각에서 보면 현재 일부 지방자치단체에서 추진 중인 공무원 퇴출 움직임은 분명 바람직하다고 할 수 있으나, 관련 절차의 체계성과 공정성 등의 측 면에서 문제점이 있어 부작용의 우려가 없지 않다. 본 연구에서는 우리나라 기존 징계체제의 문제점을 문헌조사와 관련 자료를 통해 점검하고, 바람직한 상시적 제재시스템으로서 점진적 징계체제를 검토･소 개한다. 본 연구는 제재와 퇴출의 가능성을 열어둠으로써 무사안일과 같은 공직사회의 부정적인 행태를 통제하는 효과를 거둘 수 있으리란 기대에 근거하고 있다.
[주제어: 공무원 징계, 공무원 퇴출, 점진적 징계체제]
Ⅰ. 서 론
공무원의 신분을 어느 정도 보장할 것인가는 현대 인사행정의 심각한 딜레마이다. 인사행정 체제는 전통적으로 정치적 압력으로부터 공무원들의 권익과 신분을 강하게 보호해 왔지만, 근 래에는 각종 법규에 의한 이러한 보호막이 공무원들의 무사안일을 조장하고 공공부문의 생산 성을 저하시킨다는 인식과 비판이 광범위하게 확산된 상태이기 때문이다(Hays, 1995: 147). 작 은 정부를 지향하면서 시장경제원리에 의한 경쟁과 성과를 강조하는 것이 오늘의 정부혁신 흐 름이자 사회 분위기임을 감안 할 때, 공무원의 신분보장에 대한 이 같은 부정적 시각은 당연한 추세라고 할 수 있다(Hays, 2001: 345).
이런 상황에서 최근 선진 각 국은 조직 감축(downsizing)이나 업무수행 효율성 저하 등을 이유 로 공무원의 신분보장을 완화해 나가고 있다(Hays, 2001; OECD, 1996). 우리나라의 경우도 불성 실하거나 무능한 공무원들이 적지 않은 것으로 알려져 있지만, 이제까지 이들에 대한 제재 조치 는 극히 미흡한 실정이다. 근무성적평정의 공정성 확보가 어렵고, 온정주의와 ‘감싸주기’ 조직 문화가 지배하고 있는 현실 등이 이런 현상의 주요 원인일 것이다.
관료조직의 ‘공무원 과잉보호’ 관행에 대한 사회적 비난이 고조되고 있는 가운데, 최근 일부 지방자치단체들이 무능･태만한 공무원들을 솎아내어 재교육시키거나 퇴출시키려는 인사쇄신 에 착수함으로써 상당한 반향을 불러일으키고 있다. 울산시를 비롯한 소수 자치단체가 적용하 기 시작한 이른바 ‘공무원 퇴출제’는 시민들의 강한 지지에 힘입어 다른 여러 지방자치단체들로 급속히 전파되고 있을 뿐만 아니라,1) 중앙정부에까지 영향을 미치고 있다.2) 공무원 퇴출에 대한 시민사회의 이 같은 공감대는 공무원의 수적 증대에도 불구하고 정부경쟁력이 지속적으로 하 락하고 있는 현실과도 무관하지 않을 것이다.3)
문제는 지방자치단체의 공무원 퇴출제가 구체적인 추진 방법 등과 관련하여 적지 않은 논란 을 불러일으키는 데 있다. 무엇보다 해당 공무원의 인격과 인권을 무시한 채 여론에 편승하여 추진되는 이벤트성의 인위적 조치라는 비판이 많다. 이와 함께 이번 조치 역시 과거의 공직사회
‘개혁 바람’들이 그랬듯이 시간이 흐르면서 흐지부지 되고 말 것이란 회의론과, ‘퇴출’이라는 자 극적인 용어에도 불구하고 실제로 퇴출되는 공무원은 상징적인 수에 불과할 것이란 냉소적인 시각도 대두되고 있다(노컷뉴스, 2007. 04 05). 이는 모두 이제까지 공무원 징계나 퇴출 조치가 체계적으로 이루어지지 않았던 데서 기인된 비관적인 전망이라고 할 수 있다.
공무원에 대한 징계나 퇴출은 현실적으로 필요하지만, 그 자체가 목적이 되어서는 안 된다.
뿐만 아니라 과정과 절차의 공정성과 합리성을 담보할 수 있어야 한다. 공무원의 권리보호와 정 부의 능률성 추구라는 두 개의 목표 간에 합리적인 균형점이 요구되기 때문이다. 이런 연유로 직무수행 능력이 부족하거나 근무태도가 불량한 공무원에 대해 제재 조치를 취함에 있어서는 합리적이고 체계적인 징계시스템이 요구된다. 그런데도 국내에서는 기존 징계시스템의 실태와 문제점을 진단하거나 시스템 개선을 위한 처방을 모색하는 연구가 현재까지 거의 전무한 형편 이다.4)
본 논문에서는 우리나라 공무원 신분보장 및 징계와 관련된 문제점을 점검하고, 보다 체계적 이면서도 상시적인 공무원 제재시스템을 검토･제시하고자 한다. 본 연구에서 초점을 맞추려는 제재 대상 행위는 공무원의 부정적 행위(misconduct offences)가 아니라 최근 관심사가 되고 있는 공무원의 역량부족(incompetence)과 부실한 업무수행이다.
1) 여론조사 결과 많은 국민들은 ‘공무원 퇴출제’가 정부경쟁력을 높이기 위해 필요한 극약 처방이라는 점에 충분 히 동의하면서, 무사안일과 행정편의주의에 빠진 공직사회의 풍토를 크게 바꾸는 효과를 거두기를 기대하는 것으로 나타났다(매일신문, 2007.04.10).
2) 최근 행정자치부는 중앙부처로는 처음으로 전체 직원 가운데 1% 정도의 무능 태만한 공무원을 퇴출후보로 선 정하였다고 발표했다(중앙일보, 2007.06.13).
3) 참여정부 들어 공무원 수가 4만 8천여 명 늘어났고 인건비가 5조원이나 증대하였음에도 불구하고(매일신문, 2007.04.10), 2006년 5월 스위스 국제경영개발원(IMD)이 발표한 ‘2006년 세계 경쟁력 연감’에서도 한국은 61개 국 중에서 38위로 전년도에 비해 9단계나 떨어졌으며, 정부행정효율 분야가 전년도보다 16단계 하락한 것이 주 요 원인이었다(한국일보, 2007.03.03).
4) 이를 본격적으로 다루는 학술논문은 거의 없으며, 일부 교과서에서 공무원의 징계에 관한 법규 위주의 기술을 담고 있을 뿐이다(유민봉･임도빈, 2003: 387-395; 강성철 외, 2007: 569-577; 박천오 외, 2007: 494-501; 김중양, 2004: 391-453).
Ⅱ. 공무원 신분보장과 징계 및 퇴출의 기본 성격
1. 신분보장과 징계 및 퇴출
실적주의에 근거한 현대 인사행정체제는 정치적인 이유로 공무원이 본인의 의사에 반하여 자의적으로 퇴출당하거나 불이익처분을 받지 않도록 신분을 보장한다(김중양, 2004: 363). 공무 원의 신분 보장은 공무원에 대한 정치적 영향력 차단 외에도 행정의 일관성･전문성･능률성을 유지 향상시키고, 공무원의 사기를 제고시키는 등 여러 긍정적인 효과를 거둘 수 있다.
역사적으로 볼 때 공무원의 신분보장은 처음부터 의도된 것이 아니었다. 1883년의 미국 Pendleton법은 당초 공무원의 정치적 중립 선언과 함께 공무원을 경쟁적이고도 공정한 방법으 로 충원하는 실적제를 도입함으로써 엽관적 임용을 방지하고자 하였다. 그러나 선거를 통해 집 권세력이 교체될 때마다 반대당 출신의 기존 공무원들이 부당하게 축출 당하는 사례가 빈발함 에 따라, 정당한 사유(justifiable causes)와 정당한 절차(due process) 없이는 공무원을 징계하거나 퇴출할 수 없도록 하고 정부에 제재 사유의 입증책임을 지게 하는 법제도들이 점진적으로 도입 되었다(Hays, 1995: 148-149; Patton et al., 2002: 360).5)
하지만 이들 법제도가 정착되면서, Pendleton법의 본래 취지와 달리 무능･태만한 공무원들의 신분마저 엄격히 보장하는 부작용이 발생되기 시작하였고, 이것이 공조직의 생산성을 저하시 키는 주요 원인으로 자리 잡게 되었다(Dresang, 1999: 268; 오석홍, 2005: 249~251).6) 서구의 다른 여러 나라들도 미국과 유사한 경험을 하였으며, 이러한 현상이 심화되면서 최근 각 국은 정부혁 신 등을 통해 공무원에 대한 신분보호를 약화시키고 문제 있는 공무원들을 퇴출시키는 경향을 나타내고 있다(Walters, 1997: Hay, 2001: 344-345; Patton et al., 2002: 354; 권영규, 2007).
넓은 의미의 징계(disciplinary action)는 공무원의 부실한 업무수행이나 그릇된 행동을 변경시 키기 위해 해당 공무원에게 제재를 가하는 여러 인사행정활동을 포괄하며, 공무원을 공직사회 에서 배제하는 퇴출 조치를 포함한다(오석홍, 2005: 610~611; Patton et al., 2002: 356). 징계는 어 떤 방식으로든 해당 공무원에게 불이익을 주는 결정이므로 그 사유와 기준 및 수준을 법으로 엄 격하게 규정하는 것이 보통이다(Patton et al., 2002: 356; 오석홍, 2005: 612).7)
공무원 퇴출의 경우 규칙･정책･절차의 위반이나 불만족스런 업무수행(unsatisfactory performance)이 그 원인이 될 수 있으며, 전자의 경우 심각한 위반은 곧 바로 퇴출로 이어질 수 있
5) 미국에서는 1912년의 Lloyd LaFollette Act, 1944년의 Veterans Preference Act, Kennedy 대통령의 행정명령 10987 과 10988, 1978년의 Civil Service Reform Act 등이 공무원들에 대한 이러한 신분 보호(job security)에 근거를 제공 해 왔다(Hays, 1995: 148-149).
6) 미국의 280만 연방공무원 매년 0.2-0.4%만이 공무원이 퇴출당하는 데, 이는 해마다 9%가 퇴직하거나 사직서를 제출하는 것과 대조된다. 주정부와 지방정부에서도 이러한 비율은 비슷하다(Dresang, 1999: 268).
7) 우리나라에서는 ｢국가공무원법｣, ｢공무원징계령｣, ｢공무원징계양정등에 관한 규칙｣, 그리고 ｢소청절차규정｣
에서 징계의 사유･종류･결정기관과 절차･소청절차 등에 관하여 규정하고 있다.
다. 본 연구의 관심사인 후자는 다양한 원인에서 비롯될 수 있으며, 처벌 이전에 그 원인을 시정 하려는 조치가 선행되는 것이 보통이다. 따라서 교육훈련이나 상담과 같은 시정책이 실효를 거 둔다면 징계는 사실상 불필요하게 된다(Dresang, 1999: 269-270).
현실에 있어 대다수 기관장이나 관리자들은 해당 사유가 발생하여도 징계를 기피한다. 대신 해당 공무원의 업무를 축소시키거나 조직 인원을 확장하는 등의 다른 방식으로 상황을 극복하 고자 한다(Dresang, 1999: 269; Klaas & Dell'omo, 1997). 이러한 징계 기피 현상은 대개 징계의 성 격 자체에 대한 거부감, 징계 조치를 합리화하기 쉽지 않을 것이란 우려, 주위 사람들의 인심을 잃을 수 있다는 부담감 등에 기인한다. 퇴출 조치에 있어서는 이러한 심리적 요인이 더욱 크게 작용한다. 징계제도나 절차의 불완전성도 징계 기피의 주요 원인이 될 수 있다(Hays, 1995: 154).
Klaas & Dell'omo(1997)은 관리자들은 해당 구성원을 퇴출시키는 절차가 지나치게 까다롭거나, 징계 사유가 명백하게 규정되어 있지 않거나, 구성원이 법적으로 이의제기를 할 가능성이 높다 고 인식할 때, 퇴출조치를 취하려는 의지를 상실한다고 지적한다.
그러나 기관장이나 관리자의 주된 역할이 행정기관을 효율적으로 작동시키는 것이라면, 업 무수행 능력이나 태도에 심각한 문제가 있는 공무원을 징계하여야 할 책임과 의무가 있다(Hay, 2001: 344). 징계에 대해서는 적지 않은 부작용을 수반한다거나, 비윤리적･비인간적이라든가 하 는 부정적 시각이 없지 않지만(Kearney & Whitaker, 1988: 341), 징계를 통해 더 많은 긍정적 효과 를 거둘 수 있다는 것이 관련 이론과 다수 학자들의 견해이다(Thompkins, 1995: 308; Cayer, 2004:
94).
우선 직무 동기에 관한 기대이론(expectancy theory)과 형평이론(equity theory)에 의하면, 업무 수행 기준을 제대로 충족시키지 못하는 공무원들을 징계하지 않을 경우 생산성이 높고 근면한 공무원들이 스스로의 업무와 역할을 하향 조정하게 만드는 결과를 초래하게 된다.
Anderson(1976)이 1600명의 제조업 근무자들을 대상으로 한 실증조사를 통해 파악하였듯이, 조 직에서 문제를 일으키는 소수의 구성원들에 대해 제재 조치를 취함으로써 나머지 다수 구성원 들의 비형평성(inequity) 의식을 불식시키고 조직의 생산성 저하를 방지할 수 있게 되는 것이다 (Kearney & Whitaker, 1988: 349; Cayer, 2004: 94-95).
관련 조사에 의하면 조직 구성원들은 징계를 적절히 활용하는 것이 정당할 뿐만 아니라 생산 적인 집단규범을 형성시키는 데 도움이 된다는 인식을 지닌 것으로 나타났다(Hays, 1995: 156).
비슷한 맥락에서 Arvey & Ivacevich(1980)는 징계에 관한 광범위한 문헌 검토를 통해 적절한 징 계는 부작용을 초래하기보다 구성원의 행태를 개선시킨다는 증거들을 제시하면서 현대 조직에 서의 징계는 생각만큼 비윤리적이거나 비인간적이지 않다고 주장하였다.
상당수 다른 연구들은 징계의 효과를 보다 직접적으로 밝히고 있다. 예컨대 O'Reilly &
Weitz(1980)는 169명의 민간부문 관리자들을 연구하여 징계조치를 과감하게 취한 관리자가 이 끄는 조직 단위가 그렇지 못한 관리자가 이끄는 조직 단위에 비해 업무실적이 상대적으로 높다 는 사실을 파악하였다. 이와 함께 최소한의 업무만을 수행하는 구성원들(marginal employees)에
대한 징계 조치는 해당 구성원의 업무수행 수준을 높이거나 바람직하지 못한 행위를 견제하는 동시에, 나머지 구성원들에 대해 표준과 기대를 설정하는 효과를 거둘 수 있다고 지적하였다.
그러나 근거가 모호하거나 일관성과 형평성이 의문시 되는 징계 조치는 당사자들의 불평불 만을 초래할 뿐만 아니라 조직구성원 전체에 갈등과 분열을 조장하고 근무의욕을 저하시킬 우 려가 있으므로, 징계의 합리적인 운영이 요구된다. 특히 퇴출은 공무원의 신분보장과 중립적 행 정의 근간을 저해하고 공무원의 인간적 존엄성을 해칠 수 있는 관계로 한층 신중을 기할 필요가 있다(김중양, 2004: 428; 유민봉･임도빈, 2003: 390-393).
2. 징계의 절차와 기본 원칙
징계 조치는 해당 구성원들의 권리와 품위를 손상시키지 않으면서도 일관되고 예측 가능한 방식으로 취해져야 하므로 절차과정(procedural process)이 매우 중요하다(Patton et al., 2002:
362-363). 우선 징계 결정은 직무와 직접 관련된 요인들에 기인된 정당한 사유(just cause)에 근 거해야 한다.8) 징계는 사람에 대한 것이 아니라 활동(action)이나 업무수행(performance)에 대한 것으로서, 관련 규정이 있고 당해 공무원의 업무수행에 대한 객관적 평가가 존재할 시에 취해 질 수 있는 조치이다(Patton et al., 2002: 355).
징계는 또한 정당한 절차(due process)의 원리에 따라야만 한다. 이는 누구도 공정하고 정당한 절차에 의하지 않고서는 가치 있는 것을 박탈당하지 않는다는 원리이며(Thompkins, 1995: 312), 이에 의하면 해당 공무원은 1) 왜 불리한 징계 조치가 자신에게 취해지는지의 이유를 알 수 있어 야 하고, 2) 그러한 징계조치를 뒷받침하는 증거나 증인에 대해 의문을 제기할 수 있어야 하며, 3) 관리자의 결정에 대해 이의 제기를 할 수 있어야 한다(Dresang, 1999: 275).
한편, 공무원에 대한 징계가 공식적이고 구조화되기 위해서는 다음 원칙들이 분명히 적용되 어야 한다(Kearney & Whitaker, 1988: 343). 첫째, 예측성(predictability)의 원칙으로서, 그릇된 행 위에 대해 신속히, 확실히, 그리고 동일한 패션(in a uniform fashion)으로 처벌함을 의미한다. 둘 째, 일관성(consistency)의 원칙으로서, 유사한 문제 행위에 대해서는 유사한 처벌이 적용되어야 함을 의미한다. 유사 행위에 대해 징계절차와 조치가 일관성 있게 반복적으로 적용 될 경우, 다 수 공무원들이 조직의 반응을 예측할 수 있는 반면, 변덕스럽고 일관성 없는 징계절차는 많은
8) 정당한 사유에 의한 것인지의 시험(test for just cause)은 다음 몇 가지 사항을 점검하는 것으로 이루어질 수 있다 고 한다. ① 조직은 해당 구성원에 대해 그의 행동이 처벌 될 수 있음을 사전에 알리거나 경고하였는가? ② 조직 의 규칙이나 관리질서(managerial order)가 조직 활동의 질서 있고 능률적이며 안전한 작동과 합리적으로 연결 되어 있는가? 그리고 조직이 해당 구성원들에게 기대할 수 있는 업무수행과도 합리적으로 연결되어 있는가? ③ 조직은 징계조치를 취하기 전에 해당 구성원이 실제로 규정이나 관리 명령을 위배하였는지의 여부를 확인하려 고 노력을 하였는가? ④ 조직은 조사를 공정하고 객관적으로 실시하였는가? ⑤ 조사 시에 조사관은 해당 구성 원이 문제의 위반행위를 하였다는 증거를 확보하였는가? ⑥ 조직은 규칙과 명령, 처벌을 구성원 모두에게 차별 없이 공정히 적용해 왔는가? ⑦ 특정 사례에서 조직에 의한 징계의 수위가 해당 구성원에 의한 위배행위의 심 각성과 조직에 대한 근무 기록에 비추어 볼 때 합리적인가?(Patton et al., 2002:: 355).
비용과 시간을 소모케 하는 법적 분쟁을 초래하기 쉽다. 셋째, 형평성(equity)의 원칙으로서, 모 든 징계 결정에 있어서 특정 사례와 연관된 완화요소들(mitigating factors), 예컨대 과거의 업무 실적, 근무기간 등을 고려하는 융통성을 발휘하여야 함을 말한다. 다만 융통성의 원칙과 예측가 능성 및 일관성의 원칙이 정면으로 충돌하는 상황에서는 후자의 원칙이 우선시되어야 할 것이 다.
징계는 성격상 사후적 제재이지만 예방적 기능도 함께 내포한다. 다수 학자들은 징계의 주된 목적이 처벌보다는 오히려 문제의 행태를 교정하는 데 있다고 보아 이른바 예방적 징계 (preventive discipline)･긍정적 징계(positive discipline)를 강조한다(오석홍, 2005: 610~611; Patton et al., 2002: 356). 그럼에도 불구하고 징계는 공무원에게 불이익을 가하는 것이므로 다른 방법으 로 징계 사유를 제거하려는 노력이 우선적으로 요구되며, 징계 시에도 다른 시정조치를 함께 취 하는 것이 바람직하다(오석홍, 2005: 611~612).
징계절차와 밀접한 연관성을 지닌 것이 이의제기이다. 징계가 공무원의 행태를 개선하기 위 한 최후의 방안이라면, 이의제기는 공무원이 징계 조치에 대항하는 유사한 과정이라고 할 수 있 다(Rollinson et al., 1996: 38). 근래 들어 각 국 정부는 징계 대상자들의 불만과 이의제기에 대비 하여 징계절차를 보다 치밀하게 구축하고자 노력해왔다.9) 징계절차를 소홀히 할 경우 중앙인사 기관이나 법원에 의해 징계조치가 번복될 위험성이 크기 때문이다(Hays, 1995: 149-150).
미국의 경우 절차상의 결함으로 징계 시도가 좌절되는 경우가 많았다. 그러나 절차에 대한 지 나친 강조로 인해 정당한 사유가 사장되는 사례가 늘어나는 문제가 발생되면서, 1978년의 Civil Service Reform Act는 절차적 하자가 구체적인 해악을 초래하였다고 여겨지는 경우에 한하여 MSPB(Merit Systems Protection Board)가 절차적 실수를 이유로 행정기관의 기존 결정을 뒤집을 수 있도록 하는 이른바 “test of harmful effects”의 원리를 적용토록 규정하였고, 이후 징계 조치가 절차적 근거에서 번복되는 사례는 줄었다(Dresang, 1999: 279).
Ⅲ. 우리나라 공무원의 신분보장과 징계: 제도, 실태, 문제점
1. 신분보장과 징계 및 퇴출공무원 신분보장과 관련하여 우리나라 ｢헌법｣ 제7조2항은 “공무원의 신분과 정치적 중립성
9) 미국 연방기관이 공무원에게 보수가 지급되지 않는 직무정지 조치를 취하거나 강등 혹은 해고시키고자 할 경 우 적어도 30일 전에 이를 고지하여야 한다. 이 기간 내에 해당 공무원은 기관장에게 이의제기를 할 수 있으며 변호사의 도움을 얻을 수 있다. 행정기관은 적절하다고 판단되면 공식적인 청문회를 열 수 있다. 행정기관은 공 무원의 이의제기에 대해 10일 내 반응을 보여야 한다. 공무원은 미국 MSPB(Merit Systems Protection Board)에 행정기관의 결정에 대해 이의제기를 할 수 있다. MSPB는 90일 내에 결정을 내려야 하며, MSPB의 결정은 법원 에의 제소대상이 될 수 있다(Dresang, 1999: 278-279).
은 법률이 정하는 바에 의해 보장 된다”라고 규정하고 있고, 이에 따라 ｢국가공무원법｣ 68조는
“공무원은 형의 선고･징계처분 또는 이 법에 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하 여 휴직･강임 또는 면직을 당하지 아니 한다”라고 규정하고 있다. ｢지방공무원법｣ 제60조도 이 러한 규정을 두고 있다.
그러나 이들 규정에도 불구하고 문제 있는 공무원에게 퇴출을 포함한 징계 조치를 취할 수 있 는 법적･제도적 기반 또한 마련되어 있다. ｢국가공무원법｣ 제78조는 징계사유를 “① 이 법 및 이 법에 의한 명령에 위반하였을 때, ② 직무상의 의무에 위반하거나 직무를 태만하였을 때, 그리 고 ③ 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때”라고 포괄적으로 규 정하고 있다. 이와 함께 ｢국가공무원법｣제79조는 파면, 해임, 정직, 감봉, 견책 등 다섯 가지 처 벌을 규정하고 있다.
파면과 해임은 우리나라 법률이 정하는 좁은 의미의 징계 가운데 가장 무거운 것으로, 공무원 에게 심각한 잘못이 있을 시에 일정한 절차를 밟아 퇴직시키는 배제징계를 뜻한다.10) 정직, 감봉, 견책은 해당 공무원에게 인사 상 일정한 불이익을 가함으로써 문제의 행위를 개선시키고자 하 는 교정 징계를 말한다.
파면과 해임은 법률에 정한 사유에 해당되는 공무원을 임용권자가 징계절차를 거치지 않고 직권에 의해 면직시키는 직권면직과 구분된다(오석홍, 2005 : 234). 직권면직은 직제･정원의 개 폐 등의 사유에 의해 공무원 신분을 박탈하는 제도로서, ｢국가공무원법｣제70조 제1항은 “제73 조의3제3항에 의하여 직무수행능력부족으로 대기명령(즉, 직위해제를)을 받은 자가 그 기간 중 능력 또는 근무성적의 향상이 기대되기 어렵다고 인정된 때”를 직권면직을 적용할 수 있는 주요 사유의 하나로 규정하고 있다.11) ｢지방공무원법｣ 제62조도 이와 유사한 규정을 두고 있다.
직위해제는 공무원으로서의 신분은 보존시키되 직무담임을 해제하는 행위를 말하며, 직위해 제 된 공무원은 복직이 보장되지 않는다. 직위해제 제도는 기관장의 소속직원에 대한 지위･감 독권한을 강화하는 제도이지만, 사실상 징계처분의 일종으로서 또는 징계처분의 전단계로서 운용되기도 한다(김중양, 2004: 392).
｢국가공무원법｣ 제73조의3은 직위해제 대상자로서 직무수행능력이 부족하거나 근무성적이 극히 불량한 자, 파면·해임 또는 정직에 해당하는 징계의결이 요구중인 자, 형사사건으로 기소 된 자 등을 포함시키고 있다.12) ｢지방공무원법｣ 제65조의3도 이러한 내용을 규정하고 있다.13) 이
10) 파면은 공무원을 강제로 퇴직시키는 처분이며, 파면된 사람은 5년 동안 공무원으로 임용될 수 없고 연금급여 의 제한을 받는다. 해임 역시 공무원을 강제 퇴직시키는 처분이지만, 연금법 상의 불이익이 파면의 경우보다 적고 공무원으로 다시 임용되지 못하는 기간도 3년이어서, 불이익 면에서 파면에 비해 상대적으로 가볍다.
11) 고위공무원단에 속하는 공무원이 제70조의2의 규정에 의한 적격심사 결과 부적격결정을 받은 때도 직권면직 사유에 해당하는 것으로 규정하고 있다.
12) 제73조의3은 ‘고위공무원단에 속하는 일반직공무원으로서 제70조의2제1항제2호 및 제3호의 사유로 적격심 사를 요구받은 자’도 포함된다고 규정한다. 또한 임용권자는 직위해제 된 자에 대하여 3월 이내의 기간 대기 를 명하고, 대기명령을 받은 자에 대하여는 임용권자 또는 임용제청권자는 능력회복이나 근무성적의 향상을 위한 교육훈련 또는 특별한 연구과제의 부여 등 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있다.
렇게 볼 때 넓은 의미의 징계 속에 ｢국가공무원법｣ 제79조가 규정하는 좁은 의미의 징계 외에도 직위해제, 직권면직 등을 포함시킬 수 있을 것이다.
공무원에 대한 위와 같은 여러 불이익 처분들 가운데 최근 공무원 퇴출과 관련하여 공직사회 안팎의 관심사가 되고 있는 것은 무능･태만한 공무원들을 대상으로 징계에 의한 파면과 해임, 직권면직 등 공무원 관계를 종료시키는 조치라고 할 수 있으며, 이 중 현재 지방자치단체에서 주로 취하고 있는 직권면직이 더 많은 주목을 받고 있다.
2. 우리나라 공무원 징계 실태와 문제점
현행 공무원법과 자치법규에 의해 직위해제, 직권면직, 파면 등 공무원에 대한 퇴출 조치가 얼마든지 가능하지만, 우리나라 기관장과 관리자들은 이러한 조치에 소극적인 태도를 보임으 로써 이들 법령이 거의 사문화된 실정이다. 따라서 현재와 같은 제도 운영 하에서는 비리만 적 발되지 않으면 무능을 이유로 공무원을 해직시키기 어렵고, 때문에 ｢국가공무원법｣ 제68조는
｢헌법｣ 제 7조 2항에 규정된 공무원의 정치적 중립 보장을 넘어 사실상 공무원의 ‘종신고용제’
또는 ‘정년보장제’를 의미하게 되었다(최병대･김상묵, 1999: 80; 배득종, 1997: 24-25; 조경호, 1999: 401; 최병대, 1999: 80). 이 때문에 일부 학자들은 공무원의 신분보장을 약화시키기 위한 방안으로서 계급정년제나 재임용제 도입을 검토할 필요가 있음을 지적한다(최병대･김상묵, 1999: 87; 배득종, 1997: 14-15).
계급정년제는 일정 연한 이상 한 직급에서 계속 머무르는 공무원을 무능하다고 추정하여 퇴 직시키는 제도로서, 현재 경찰공무원, 소방공무원, 군인 등에 적용되고 있다. 이 제도는 강제퇴 직을 제도적으로 담보하는 장점을 내포하지만, 공직의 매력을 크게 감소시킬 우려가 있다. 공무 원 재임용제는 공무원으로 재직하는 동안 몇 차례에 걸쳐 재임용 심사를 받게 하는 제도로서, 공직사회에 활력을 불어 넣을 수 있으면서도 계급정년제에 비해 신분보장이 상대적으로 강한 것이 장점이라고 할 수 있다. 공직사회의 무사안일 풍토를 획기적으로 바꾼다는 측면에서만 본 다면 이들 제도는 매우 바람직하지만, 공무원들의 사기 저하 문제 등을 감안 할 때 우선은 현행 제재조치와 징계제도를 체계화하기 위한 방안을 모색하는 것이 보다 현실적인 접근이라고 할 수 있다(최병대･김상묵, 1999: 88).
공무원의 신분보장이 강하다는 것은 국가공무원의 실제 퇴출 비율에서도 드러나고 있다. <표 1>에서 보듯이 최근 3년간(2004년-2006년) 유형별 평균 퇴직인원 및 퇴직률은 자진퇴직(의원면 직, 명예퇴직) 5,397명(42.5%), 당연퇴직(정년퇴직, 사망 등) 6,376명(50.3%), 강제퇴직(직권면직,
13) 공무원 본인의 의사표시에 의해 공무원관계가 소멸되는 의원면직도 실제로 강요에 의한 사의표시 즉 권고사 직을 당하는 경우에는 자발적 퇴직의 형식을 갖춘 사실상의 강제퇴직에 가깝다(김중양, 2004: 366; 오석홍, 2005: 614~615). 과거 권고사직이 징계수단으로 남용되는 사례가 적지 않았으나 근래에는 줄어들고 있다. 뿐 만 아니라 [비위공직자의 의원면직 처리제한에 관한 규정](대통령 훈령 143호) 제3조에 의해 징계대상자가 징 계절차를 거치지 않고 사직하는 것은 제도적으로 불가능하게 되었다.
징계퇴직) 238명(1.8%)으로 나타나, 강제퇴직의 수와 비율이 극히 낮다는 사실을 알 수 있다. 또 다른 자료에 의하면 동일 기간 동안 직무능력부족에 의한 직위해제 후 직권면직 사례는 단 1건 (2004년)에 불과한 것으로 파악되고 있다(중앙인사위원회 내부자료). <표 2>에 나타난 중앙징 계위원회 징계의결 현황을 보더라도 파면과 해임의 비율은 매우 낮다. <표 3>의 비위유형별 분 류에 의하면 직무유기 및 태만이 114명으로 가장 높은 비중을 차지하고 있지만, <표 4>에서 보 듯이 이러한 사유로 인한 퇴출은 해임 1명이 전부이다.
<표 1> 국가공무원 유형별 퇴직인원 및 퇴직률
구 분 합계
자진퇴직 강제퇴직
당연퇴직
(정년,사망 등) 기타
소계 의원
면직 명예
퇴직 소계 직권
면직 징계
2004 퇴직인원 13,525 5,763 3,904 1,859 377 16 361 6,805 580
비율(%) 42.6 28.9 13.7 2.8 0.1 2.7 50.3 4.3
2005 퇴직인원 11,856 4,715 3,246 1,469 179 10 169 6,322 640
비율(%) 39.8 27.4 12.4 1.5 0.1 1.4 53.3 5.4
2006 퇴직인원 12,662 5,714 3,679 2,035 160 12 148 6,001 787
비율(%) 45.1 29.0 16.1 1.3 0.1 1.2 47.4 6.2
평 균 5,397 3,609 1,787 238 12 226 6,376 669
42.5 28.4 14.0 1.8 0.1 1.7 50.3 5.3
출처: 중앙인사위원회 내부 자료 (* 지방공무원, 계약직 공무원은 제외)
<표 2> 중앙징계위원회 징계의결 현황(연도별/양정별)
구분 계 파면 해임 정직 감봉 견책 불문경고 기타(불문 등)
2003년 78 07 06 08 15 21 16 05
2004년 94 15 03 07 21 17 13 18
2005년 88 09 03 11 10 25 12 18
2006년 7월 현재 36 02 04 13 04 07 06
계 296 31 14 30 59 67 48 47
출처 : 2006년 국회 행정자치위원회 국정감사요구자료
<표 3> 중앙징계위원회 징계의결 현황(연도별/비위유형별)
구분 계 복무
위배
품위 손상
공문서 위조
직권 남용
직무유기 태만
감독 불충분
공금 유용
공금 횡령
금품 수수
2003년 78 1 10 023 10 1 33
2004년 94 1 09 046 06 2 30
2005년 88 3 25 028 11 1 1 19
2006년
7월 현재 36 1 07 017 02 09
계 296 6 51 114 29 2 3 91
출처 : 2006년 국회 행정자치위원회 국정감사요구자료
<표 4> ｢직무유기ㆍ태만 비위｣ 징계양정 현황(’03~’06.7)
구 분 계 파 면 해 임 정 직 감 봉 견 책 불문경고 기타
(불문 등)
2003년 23 1 5 2 12 3
2004년 46 9 9 13 15
2005년 28 3 1 8 6 10
2006년
7월 현재 17 1 3 5 1 4 3
계 114 1 7 20 20 35 31
출처: 2007.06.22. 정보공개 청구에 의거 행정자치부에서 통지 받음.
이렇게 평상시 공무원의 신분보장이 강한 것으로 나타나 있지만, 과거 정권교체기에 행정개 혁 등의 명분하에 행정조직 전체를 대상으로 한 숙청조치가 여러 차례 있었던 사실에서도 알 수 있듯이 공무원 신분이 정당한 법적 보장을 받지 못한 경우도 적지 않았다. 공무원들이 최근의 퇴출 움직임에 대해 민감한 반응을 보이는 것도 이제까지의 퇴출 조치가 이처럼 예측불가능하 고 일관성을 결하였기 때문이라고 할 수 있다. 공무원들은 이번 퇴출 역시 ‘공무원 숙청’의 재현 은 아닌지, 정치적 목적으로 이용하는 것은 아닌지, 개인적인 정실에 의해 징계대상자를 선정하 는 것은 아닌지 우려하고 있는 것이다(국민일보, 2007.03.19).
이러한 우려는 퇴출 제도 자체보다는 퇴출이 실제로 공정하고 합리적으로 시행될 수 있을지 에 대한 의문에서 비롯되는 측면이 더 강하므로, 공무원 퇴출제의 활성화를 위해서는 보다 객관 적이고도 합리적인 징계시스템을 갖추는 것이 선결과제라고 할 수 있다. 우리나라에서도 징계 위원회에 의한 징계는 어느 정도 체계화된 상태지만, 징계의결 요구권자에 의한 징계의결 요구 전 단계와 직위해제･직권면직 등 넓은 의미의 징계 적용은 합리적이라고 보기 어렵다.
한편, 우리나라에서는 본인의 의사에 반하는 불이익처분을 받은 공무원이 그에 불복하여 이 의를 제기할 경우, 이를 심사하여 구제하는 소청심사제도가 있다. 소청심사제도는 일종의 행정 심판제도로서 사법보충적 기능을 통해 공무원의 권리를 구제해 주려는 목적의 제도이며, 행정 소송을 제기하기에 앞서 반드시 거쳐야 하는 전심절차(前審節次)이다. 행정부의 주된 소청심사 기관은 중앙인사위원회에 설치된 소청심사위원회이며, 지방자치단체의 경우 서울특별시･광역 시 및 도에 지방공무원 소청심사위원회가 설치되어 이러한 기능을 담당하고 있다
Ⅳ. 서울시 공무원 퇴출제 사례
현재 서울시 등 일부 지방자치단체에서 추진되는 공무원 퇴출 방식은 직위해제 후 직권면직 조치를 취하는 것으로서, ｢지방공무원법｣ 제62조 1항 7호에 근거를 두고 있다. 대표적인 예로서 서울시의 [현장시정추진단]은 업무능력이 부족하거나 근무태도가 극히 불량한 공무원들에게
현장근무와 재교육을 통해 스스로를 돌아보도록 하는 동시에 공직자로서의 자세를 새롭게 다 지고 부족한 역량을 높일 기회를 부여하고자 설계된 것이다.
서울시는 2007년 1월부터 3월 말까지 2급 이하 전 직급을 대상으로 한 정기인사 과정에서, 직 무능력 및 근무태도 등을 바탕으로 본인 소명기회와 확인과정을 거쳐 대상자 102명을 선별하였 고, 이들 중 퇴직을 신청하거나 건강에 이상이 있어 특별 관리를 필요로 하는 22명을 제외한 80 명을 현장업무에 우선 배치하였다(서울시, 2007: 19). 서울시의 경우 각 부서에서 함께 일하기 어려워 다른 부서로 보내기를 원하는 직원의 명단을 3% 범위에서 제출토록 하였는데, 이는 관 행적 온정주의를 극복하기 위한 부득이한 방안이었다고 한다(서울시, 2007: 36).
서울시 [현장시정추진단] 구성 대상자의 선정 기준, 주체, 절차는 다음과 같다(서울시, 2007:
35-40). 먼저, 대상자 선별 기준은 신분보장이 되는 2급 이하 경력직 공무원 전체를 대상으로, 직 무 수행능력과 근무성적을 고려하여, ① 무사안일･직무태만･조직내 화합을 현저히 해치는 공 무원, ② 시민고객에 대한 봉사 마인드가 현저히 부족한 공무원, ③ 서울시정과 공무원의 품위 및 이미지를 심각하게 훼손하는 공무원을 중심으로 선별하였다.
대상자 선별 주체는 직원 근무성적에 대한 평정권한자인 부서장 및 실･국장이었다. 각 부서 장은 팀장등과 협의하고, 실･국장은 부서장들과 협의하여 실･국별로 다른 부서로 보내기를 원 하는 직원(기관전출자)을 선별하였다. 규모가 큰 실･국의 경우 총원이 200명을 넘는 관계로 실･
국장이 퇴출 후보 3%를 가려내기 사실상 불가능하여 과별로 과장과 팀장들이 서너 차례 회의를 열어 명단에 포함할 공무원들을 선정하였고, 실･국 별로 반드시 한 명씩 포함시키도록 되어 있 는 5급 공무원은 국･과장들이 모여 선정하였다(중앙일보, 2007.03.16).14)
선별 과정 및 절차를 보면, 실･국별 기관전출직원들은 그 외 전출대상직원(일정기간이상 근 무자･희망전출 직원･인사고충에 의한 직원)과 함께 전출 이유 구분 없이, ① 전출 대상자 근무 희망 부서(5개) 제출, ② 각 부서장이 함께 근무할 사람 추천(2회), ③ 추천받지 못한 직원에게 소 명자료 제출 기회부여, ④ 감사부서에서 개인별 소명사실 확인, ⑤ 평가 위원회에서 대상자에 대한 최종 선별의 순서로 진행되었다.15)
14) 서울시 검증과정에서 나타난 근무태도가 불량하고 실적이 미흡한 사례로는 ① 업무 시간 중에도 음주를 일삼 으며, 음주 후 여직원에게 불쾌감을 유발하는 행동을 상습적으로 하고, 주변 직원들에게 술주정을 심하게 하 여 업무수행에 심한 지장을 주는 경우,② 본인에게 분장된 업무를 소홀히 하여 다른 직원에게 전가한 후, 근무 시간 중 개인적인 자격증 취득을 위한 공부에만 치중하고, 시민과 동료들의 업무와 관련된 질문에는 모르쇠로 일관하는 경우, ③ 채용목적에 따른 본인의 전문 업무임에도 불구하고 상습적으로 직무를 회피하여 다른 직렬 직원이 업무를 대신하고 본인은 특정 업무가 없는 경우 등이 있다 직무수행 능력이 부족하여 업무를 제대로 처리하지 못하는 사례로서는 ① 담당직원 3명중 나머지 2명이 90%의 업무를 처리하고, 본인은 10% 정도에 해 당하는 경미한 일을 처리함에도 불평･불만으로 업무를 회피하여 수시로 부서를 옮겨야 하는 경우, ② 하위 직 급 직원에게 업무를 대신 수행하게 하고 본인은 지극히 적은 양의 단순･반복 업무만을 처리하는 등 해당 직급 의 평균적 업무 능력수준에 현저히 미달하는 경우, ③ 업무를 처리할 때 특정부분에 얽매이고, 업무진행 속도 가 지나치게 늦어, 제때에 민원을 처리하지 못해 시민의 불편을 초래하는 경우 등이 있다.
15) 평가위원회는 행정1부시장을 위원장으로 하고, 판검사 경력가진 변호사와 법학･행정학 교수 등 민간 전문가 5인, 서울시 여성･행정･기술직을 대표하는 국장급 이상 간부 3인으로 구성하였다.
서울시에 의하면 [현장시정추진단] 배치가 곧 바로 퇴출을 의미하는 직위해제나 직권면직으 로 이어지는 것은 아니며, 무사안일하고 업무에 태만했던 직원들에 대해 스스로 반성하고 자질 을 회복하여 공직자로서의 봉사 마인드와 사명감을 되찾는 기회를 부여하려는 것이 주된 목적 이라고 한다(권영규, 2007: 106-107).
[현장시정추진단]의 운영 프로그램은 자기성찰과 더불어 직무능력을 높일 수 있도록 총 27주 간 교육, 현장업무, 봉사활동, 시설물 조사･점검 등으로 구성되어 있다.16) 이 기간 후 평가결과를 근거로 인사조치(인사과)가 이루어진다. 평가는 일정 기간단위(주/월/분기/6개월)로 현장시정 지원실적, 직무수행 능력변화, 근무태도, 연구과제 수행실적(직무능력 향상을 위한 발전과제로 서 현장 지원 활동을 하면서 발굴한 문제점과 개선방안 연구)에 대하여 추진단 자체의 상호평가 등 다양한 방법으로 이루어지게 된다. 개인별 실적평가에 따라 부진자에 대해서는 [현장시정추 진단] 근무연장 또는 직위해제･직권면직 등의 조치가 취해지고, 일정수준 이상의 평가자는 실･
국으로 재배치되게 된다. 지난 4월에 출범한 1차 현장시정추진단은 오는 10월 초로 예정된 하반 기 인사에서 그동안의 근무태도 등에 대한 평가 결과에 따라 복귀여부가 결정된다.
서울시 [현장시정추진단] 구성의 경우, 부서 별로 일률적으로 3%의 기관전출자를 가려내도 록 강제할당 한 점, 근무평가기록 등 보다 객관적인 자료를 적극 활용하지 않은 점 등을 감안할 때, 해당자의 선별방식과 선별기준이 매우 체계적이고 공정하였다고 보기는 어렵다. [현장시정 추진단] 프로그램 역시 성격상 공무원의 불성실한 근무 자세를 시정하거나 시정여부를 평가하 는 데는 어느 정도 실효를 거둘 수 있겠지만, 부족한 능력을 개선하거나 개선 여부를 평가하는 데는 한계가 있을 것으로 판단된다. 프로그램과 평가가 주로 현장업무나 봉사활동 위주로 이루 어지고, 대상자 개개인의 직무능력 향상을 위한 교육과 능력개선 결과를 구체적으로 평가하기 위한 설계가 상대적으로 미흡하기 때문이다. 그럼에도 불구하고 직위해제나 직권면직의 조치 를 취하기에 앞서 다른 방법으로 제재 사유를 제거하려는 노력을 보인 점은 긍정적으로 평가된 다.
앞으로 [현장시정추진단] 제도가 보완･발전되어 안정된 시스템으로 정착될지, 아니면 일회 성･이벤트성 운영으로 그칠 것인지는 아직 불분명하다. 최근 서울시는 2008년부터 연 1회 [현장 시정추진단] 을 구성할 것이라고 예고하면서도, 다른 한편으로는 직원들의 근무태도가 개선되 면 [현장시정추진단]을 운영하지 않을 수 있다고 함으로써 폐지가능성을 내비치는 등 이중적 입
16) 구체적으로 ① 3단계 교육(3주)에서는 워크숍(1단계), 기본교육(2단계)을 통해 심리안정･자기진단･의식변화 기회를 부여, 실제로 재도약하겠다는 의지를 다지게 하고, 7월초에는 적응도 중간평가 등을 통해 부족능력을 보완하는 심화교육(3단계)이 진행되게 된다. ② 시민생활 현장업무(10주)에서는 매월 첫째, 셋째 주에 시정현 장에서 고된 육체노동으로 땀을 흘림으로써 일의 소중함을 일깨우는 동기를 부여 - 잡초제거, 꽃심기, 빗물받 이 청소, 불법광고물 제거 등을 하게 된다. ③ 사회 봉사활동(5주) : 매월 둘째 주에 자기보다 더 어려운 이웃을 위한 봉사활동을 통하여 시민고객서비스 정신을 쇄신 - 장애아동 돌보기, 무의탁 노인 목욕･청소봉사 등을 하 게 된다. ④ 시설물 조사･점검(5주) : 매월 넷째 주에 시설물 실태 조사를 통하여 시민입장에서 불편사항 개선 및 창의적 업무수행 능력 배양 - 교통･도로･공원 시설물, 자전거 도로, 수돗물 누수 조사 등을 하게 된다. ⑤ 마 지막으로 연구발전과제 수행 및 평가보고서 작성(3주)을 하고 휴가(1주)를 가지게 된다.
장을 취하는 것으로 알려지고 있기 때문이다(뉴시스, 2007.08.26).
<그림 1> 각 자치단체의 무능공무원 퇴출 방식 대상 공무원 선정
(근무태도 불량 업무역량 부족 등)
현업 부서에서 제외 현장근무 부서로 전출
근무태도 직무능력 심사, 일부직원 구제, 기준 미달 공무원 자진 사직 유도
직위 해제
직권면직
일부 공무원 명퇴
불복 공무원은 소청심사청구나 행정소송
출처: 중앙일보(2007.03.17)
<그림 2> 서울특별시 인사조치 방식
계획시행
→
실･국장 전출 대상자 명단 작성
→
실･국･사업소별 전입대상자 명단 제출 및
내정
→ 감사관 진단 →
최종잔여인력
인사부서
전보기준전출자 + 희망전출자 + 기관전출자(3%)
현장시정추진단 배치
출처: 서울특별시. (2007). 신인사시스템 설명자료
<그림 3> 서울시 현장시정 추진단 추진체계
대상자
→
교육훈련 및 과제수행 실시
→
평가
→
인사 조치
･무사안일 직무태만자, 공직사회부적응자 등 으로 [현장시정추진 단] 구성
･시정 현장에서의 봉사 및 업무지원 과제 발 굴 수행
･의식교육 및 자기개발 교육실시
･시정 현장에서의 봉사 및 업무지원 과제 발 굴 수행
･과제 발굴 및 수행실 적 평가
･업무능력향상도 등 평 가
･평가부진자는 인사 조 치
･평가우수자는 복귀및 인센티브 부여
출처: 서울특별시. (2007). 신인사시스템 설명자료
Ⅴ. 상시적 제재시스템: 점진적 징계체제의 제시
이론과 실제 양 측면에서 최근의 경향은 징계의 기본목적을 위반 행태에 대한 처벌보다는 장 래 행태에 대한 시정에 둔다(Rollinson et al., 1996: 39). 이러한 목적의 징계방식 가운데 가장 널 리 알려진 것이 점진적 징계(progressive discipline)이다. 이는 위반 행태의 심각성이 더해 가거나 위반의 발생빈도가 늘어남에 따라 점차 처벌의 수위를 높이는 방식으로 그릇된 행위를 교정해 나가는 징계방식을 말하며, 업무수행 불량자에게 적용하는 가장 일반적인 접근방법이기도 하 다(Hays, 1995: 155).
점진적 징계에서는 징계 과정의 여러 단계에 걸쳐 해당 공무원에게 스스로의 행태를 시정할 수 있는 기회를 부여하며, 그럼에도 불구하고 문제의 행태가 시정되지 않을 경우 징계 수위를 단계적으로 높이게 되고, 마지막 단계로 퇴출조치를 취할 수 있게 된다(Kearney & Whitaker, 1988: 343).
점진적 징계체제에서는 해당 공무원의 참여를 특히 중시한다. 공무원에 대한 징계과정은 사 후 이의제기 체제(grievance system)를 통해서도 재검토될 수 있지만, 징계과정 전반에 걸쳐 해당 공무원이 공정하다는 인식을 가지도록 참여 기회를 부여하는 것이다(Kearney & Whitaker, 1988:
349; Hays, 1995: 155).
점진적 징계체제에서는 시정 조치와 징계 조치가 혼용되며, 고의성, 위반행위의 빈도, 당해 문제의 심각성 등에 따라 치유책을 달리한다. 당연히 시정 조치가 우선 적용되지만, 문제의 행 동(그것이 위반행위든 불충분한 업무수행이든)이 계속되거나 증대된다면 징계 조치의 강도를 높이게 된다(Patton et al., 2002: 358). 예컨대 허락받지 않고 자리를 자주 이탈하는 공무원의 경 우, 처음에는 구두 경고를 받게 되겠지만 위반이 거듭될 시에는 몇일 동안 출근정지 처벌을 받 을 것이고, 그래도 시정되지 않을 시에는 최종적으로 퇴출될 수 있는 것이다.
전형적인 점진적 징계절차는 처벌 가능한 사유와 처벌 정도 등에 관한 규정을 근거로 시작된 다. 이러한 규정에는 법적 위반행위, 업무처리 지체, 결석, 불복종, 규칙위반, 표준미달의 업무 질 및 업무 량, 음주, 업무 중 수면 등에 관한 내용이 포함된다(Hays, 1995: 155; Dresang, 1999:
272). 점진적 징계에 대해서는 처벌의 수위를 높일수록 행태가 개선될 것이란 그릇된 전제에서 출발한다는 비판이 있지만, 징계 과정에 내포된 다단계의 시정 과정을 적극 활용한다면 이러한 비판을 상당 부분 극복할 수 있을 것이다(Hays, 1995: 155).
점진적 징계에서는 대체로 3단계의 전략을 활용한다. 첫째, 관리자가 문제 해결자(a problem solver)로서의 역할을 시작하는 단계이다(Patton et al., 2002: 359). 관리자는 근무성적평가 등을 통해 업무수행 결핍(a work deficiency)을 확인하면 지체 없이 당사자를 만나 해당 문제에 관해 대화･협의하게 된다. 여기서의 협의는 직무와 관련된 것으로서 관측된 사실적 상황(observed factual situations)에 초점을 맞춘 것이어야 하며, 해당 공무원에게 문제의 상황에 대한 소명 기회 를 부여하여야 한다(Hays, 1995: 155). 이 과정에서는 근무성적 평정 등의 타당성과 신뢰성이 전
제되어야 하며, 주변 관련자들과의 면담 등을 통해 사실을 확인하려는 관리자의 노력이 요구된 다(Finkle, 1995: 608-611).
둘째, 일단 관리자와 해당 공무원이 주어진 문제에 대한 협의를 진행함에 따라, 징계 절차에 서 가장 중요한 업무수행 개선 계획(performance improvement plan)을 설계하는 단계로 진입하게 된다. 업무수행 개선 계획은 해당 공무원이 정해진 시간 내에 충족시켜야 할 목표와 방법을 설 정하는 것으로서, 구체적인 업무수행 개선 사항(가능한 한 계량적인 지표 포함), 개선이 진행되 어야할 일정(time frame), 개선이 이루어지지 않을 시에 가해질 수 있는 구체적인 처벌 수위, 기 록문서(a written record) 등을 포함한다(Hays, 1995: 155; Dresang, 1999: 273). 관리자는 이러한 프 로그램을 통해 해당 공무원을 보다 면밀히 그리고 객관적으로 판단할 수 있게 된다(Dresang, 1999: 273).
보통 이 두 번째 단계에서 시정조치가 함께 이루어진다. 시정조치는 근접 감독, 특화된 훈련, 재배치, 인사이동, 개인상담, 일시적 휴가, 경력 상담 등 다양 할 수 있으나(Hays, 1995: 155), 구 체적인 조치는 해당 공무원과의 협의를 통해 문제의 원인을 진단하여 결정하게 된다. 실제로 둘 이상의 부실한 업무수행자가 그 원인이나 적절한 치유방법에 있어 동일한 경우는 흔하지 않다 (Dresang, 1999: 271; Patton et al., 2002: 359-360).
업무수행에 문제가 있는 공무원들을 대상으로 시정조치를 취함에 있어서는 기본적으로 해당 공무원의 본래 업무수행 능력(inherent ability)과 문제된 자신의 행태를 바꾸려는 의지(willingness) 의 두 가지 요인을 고려하여야 한다(Lovrich, 1990: 419). 이들 두 요인의 조합을 통해 문제 있는 공무원들을 1) 업무수행 능력은 있지만 스스로의 행태를 시정할 의지가 없는 공무원, 2) 스스로 의 행태를 시정할 의지는 있지만 업무수행 능력이 없는 공무원, 3) 스스로의 행태를 시정할 의지 와 업무수행 능력을 모두 갖춘 공무원, 4) 업무수행 능력과 스스로의 행태를 시정할 의지 양 쪽 모두 없는 공무원 등 4개의 기본 유형으로 범주화시킬 수 있다.
이들 네 범주의 공무원 유형에 대한 효과적인 대응책은 각기 상이할 것이다(Lovrich, 1990:
419-421). 예컨대 업무수행 능력은 있지만 스스로의 행태를 시정할 의지가 없는 사람들에 대해 서는 코칭(coaching)이 적절한 해결책이 될 수 있다. 코칭은 능력이 있음에도 불구하고 조직 내 에서 소외되어 있거나 동료나 조직에 대해 부정적 태도를 보이는 공무원을 대상으로, 직장과 업 무에 보다 긍정적인 인식과 태도를 가지도록 관리자가 집중적으로 주의를 기울이고 지도하는 것을 말한다. 스스로의 행태를 시정할 의지는 있지만 업무수행 능력이 없는 공무원들에 대해서 는 교육훈련이 바람직한 해결책이 될 수 있다. 공무원은 역량(competence)과 전문지식이 부족하 여 업무를 제대로 수행하지 못하는 경우가 적지 않다(Dresang, 1999: 272). 문제된 행태를 시정할 의지와 업무수행 능력 모두를 갖춘 공무원의 경우 멘토링 (mentoring)이 적절한 해결책이 될 수 있다. 멘토링은 상급자가 자신의 조직 경험에서 얻은 지혜와 교훈을 전달함으로써 해당 공무원 의 인격이 성숙될 수 있게 한다. 문제의 행태를 시정할 의지나 업무수행 능력 어느 것도 크게 부 족한 공무원에게는 마땅한 대안이 없다고 할 수 있다.
셋째는 점진적 징계를 집행하는 단계이다. 앞서 두 번째 단계가 효과적으로 진행된다면 이 마 지막 단계는 사실상 불필요하다. 그러나 문제가 지속될 경우 관리자는 해당 공무원과 이 문제를 다시 협의하게 되며, 구두 경고와 함께 문제가 일정 기간 내 시정되지 않을 시에 징계 조치를 위 한 문서화된 통보(written notice)가 있을 것임을 예고하게 된다. 정식으로 징계 조치를 취할 경우 이에 앞서 열리는 징계 청문회(a predisciplinary hearing)에서 해당 공무원은 대응 기회를 가지게 된다. 징계청문회는 해당 공무원, 감독자, 여타 관련자들이 함께 참여하며, 문제의 행위와 해당 공무원의 변론을 검토하는 공식적인 회합(a formal meeting)을 말한다(Patton et al., 2002: 359). 징 계청문회는 통상 상위직 공무원들로 구성된 합의제 위원회에 의해 개최되며, 기관장이나 감독 자의 요구에 따라 절차가 개시된다.
이러한 적법절차 청문회(due process hearings) 이후에 뒤따를 수 있는 징계조치는 다양할 수 있으나, 징계수준은 대체로 구두경고, 공식적인 질책 혹은 업무개선 통보, 직무정지, 감봉, 강임, 해고 순으로 점진적으로 강화 적용되게 된다. 원칙적으로 징계 강화 시마다 청문회는 요구된다 (Hays, 1995: 155-156; Patton et al., 2002: 359-360). 모든 청문회는 징계에 선행되어야 하며, 징계 의 수위가 높아짐에 따라 청문회의 참여자 및 출석 증인의 수, 검토되는 관련 증거의 양, 해당 사 안 심의의 강도 등이 단계적으로 증대･심화된다.
징계 수준 결정에 영향을 미칠 수 있는 요인은 크게 이슈 요인과 인적 요인으로 나눌 수 있다 (Rollinson, 1996: 40-42; Finkle, 1995: 610). 이슈 요인에는 위반의 심각성, 업무흐름에 대한 장애 정도, 재발 가능성, 시정 가능성, 기관 이미지 손상 정도, 고객관계 손상 정도 등이 포함된다. 인 적 요인에는 외적 속성(과업의 특성, 과업의 난이도와 명백성 등), 내적 속성(능력, 태도, 노력, 지능, 적성 등), 지위, 근무기간 등이 포함될 수 있다.
점진적 징계체제의 경우 징계 조치를 취하기에 앞서 해당 공무원이 징계사유를 극복하기를 기다리는 관계로(Lovrich, 1990: 420-421; Dresang, 1999: 271), 기관장과 관리자들에게 징계 적용 의 부담감을 덜어줄 수 있고 징계를 둘러싼 여러 법적･정서적 함정과 부작용을 최소화 할 수 있 는 장점이 있다(Hays, 1995: 156).
뿐만 아니라 모든 절차에 있어 문서화된 기록을 남김으로써 징계와 관련된 해당 공무원의 법 적인 도전에 대해 효과적으로 방어할 수 있다. 예컨대 미국에서는 일반적으로 연방인사기관이 나 법원이 징계대상자에 대한 관리자의 판단을 번복하는 경우는 드물다. 대신에 인사기록을 통 해 1) 해당 공무원을 일관되게 다루었는지, 2) 적절한 절차가 취해졌는지, 3) 불이익 처분에 관한 문서화된 적절한 기록이 있는지를 살핀다. 행정기관에 의한 공무원 퇴출 결정이 법원 등에서 번 복된다면, 이는 이 세 가지 조건을 제대로 충족시키지 못하였기 때문일 가능성이 크다(Hays, 1995: 156; Cozzetto, 1991).
점진적 징계체제의 여러 장점에도 불구하고 현실적으로는 관련 징계절차가 구축되어 있지 않거나 제대로 준수되지 않는 경우가 많다. 기관장이나 관리자가 비공식적 절차에 의존하여 유 사한 위반 사항에 대해 징계 조치 여부나 제재 수준에 관한 결정을 달리하거나, 징계 조치를 뒷
받침 할 수 있는 증거와 기록을 보유하지 못하고 있을 시에는, 법적 분쟁을 초래할 가능성이 그 만큼 커지게 된다(Hays, 1995: 157).
<그림 4> 점진적 징계 절차
1. 문제의 확인
• 관리자에 의한 문제 확인
• 해당 공무원과의 협의
• 문제 해결을 위한 업무수행계획
2. 구두 통보
• 해당 구성원의 시정 노력 검토
• 문제가 해결되지 않을 경우, 해당 공무원과 재협의
• 문서에 의한 징계 통보 예고
3. 서면 통보
• 징계대안 윤곽결정
• 문서화된 통보
• 징계전 청문회 개최
4. 징계조치
• 징계조치
• 해당 구성원의 시정 노력 검토
• 노력 미흡 시, 청문회 및 강화된 징계조치
출처: Patton, et al. (2002: 359) 재구성.
앞으로 우리나라에서도 점진적인 징계절차와 관행이 구축되고, 예측성･일관성･형평성의 원 칙에 입각하여 징계 조치가 취해진다면, 공무원 신분보장을 둘러싼 지금과 같은 사회적 비판과 징계에 대한 공무원들의 우려는 크게 줄어들 수 있을 것이다.
우리나라의 경우 점진적 징계절차는 ｢국가공무원법｣제79조가 규정하는 좁은 의미의 징계뿐 만 아니라 직위해제, 직권면직 등 실제로 징계의 성격을 띠는 모든 제재 조치에 대해 적용되어 야 할 것이다.
｢국가공무원법｣에 의한 좁은 의미의 징계절차에서는 징계위원회가 징계혐의자와 증인 등을 출석시켜 심문할 수 있고, 징계혐의자도 증거를 제출하고 증인의 심문을 신청할 수 있도록 되어 있으며, 징계양정 감경이 가능한 점 등 점진적 징계절차가 어느 정도 갖추어져 있다.17) 그럼에도 불구하고 행정기관의 장이 관할 징계위원회에 징계의결을 요구하기 전 단계에 취할 수 있는 시 정조치 차원에서의 점진적 징계절차는 강화할 필요성이 있다. <그림 4>의 1단계에서 3단계의 서면통보까지 절차가 이에 해당된다.
징계처분과 유사한 처분이라고 할 수 있는 직위해제나 직권면직의 경우는 이제까지 점진적 징계절차를 거의 따르지 않은 것으로 파악되므로, 향후 <그림 4>의 징계절차에 의거하는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 특히 행정기관 내부 절차로서 청문회를 개최토록 의무화할 필요가 있 다.18) <표 5>에서 보듯이 서울시 [현장시정추진단] 의 경우 그 구성과 운영 면에서 점진적 징계
17) 훈장･포장, 국무총리 이상의 표창 (단, 비위행위당시 6급이하 공무원･연구사･지도사와 기능직공무원은 청장, 차관급상당 기관장이상 표창), 모범공무원 규정에 의한 모범공무원, 성실하고 능동적 업무처리 과정중의 경 미한 과실로 인한 비위 등이 이러한 사유에 해당된다(공무원징계양정등에관한규칙 제4조).
와 다소 거리가 있다.
<표 5> 점진적 징계절차와 서울시 [현장시정추진단] 의 비교
비교 요소 점진적 징계 절차 서울시 [현장시정추진단]
1. 문제의 확인 ･근무성적 평가와 직속 상급자 등의 평상시 관찰에 의거한 확인
･정해진 기간 내 다수 상급자들의 협의에 의 한 확인
2. 당사자와의 협의 ･해당 문제와 관련하여 당사자와 대화･협의 ･감사부서에서 개인별 소명기회 부여
3. 업무수행개선 계획
･해당 공무원 별로 업무수행 개선 사항 및 개선 일정 설계
･개선이 미진할 시에 예상되는 처벌 수위 포 함
･일괄적으로 [현장시정추진단]에 배치
･27주간 동일한 현장업무 부여
4. 교육훈련 등 시정 조치
･부실 업무수행에 상응한 특화된 교육훈련 등 제공
･개인별 본래 업무 수행능력 개선에 초점
･워크샾과 기본교육 등을 일률적으로 실시
･정신교육 및 현장업무 중심의 교육 5. 당사자의 개선
노력 검토
･업무수행개선 계획에 근거한 상급자의 면밀 한 관찰
･일정기간 단위로 현장시정 지원 실적, 근무 태도 등을 평가
･추진단 자체의 상호 평가 병행
6. 개선 노력 미흡 시
･당사자와의 재협의
･일정 기간 내 문제가 시정되지 않을 경우 징계절차가 진행될 것임을 문서로 통보
･당사자와 재협의 절차 없음
･[현장지정추진단]에서의 활동에 대한 평가 결과를 토대로 부진자에 대해 직위해제 등 인사조치
7. 청문회 ･징계조치에 앞서 청문회 개최 ･청문회 없이 인사조치
출처: 자체 작성
Ⅵ. 결론: 현실적 함의
정부 생산성 향상을 위한 행정개혁에는 행정체제의 구조적 설계를 개선하는 구조적 접근, 행 정체제 내의 과정이나 일의 흐름을 개선하는 과정적 접근, 행정문화를 전환하는 문화적 접근 등 다양한 접근이 가능하다. 현대 행정개혁이 궁극적으로 지향하는 바는 이들 모두를 포괄하는 통 합적 접근이지만, 이론적으로나 현실적으로 이러한 통합 접근이 쉽지 않은 현 단계에서는 행정 의 일부 국면에 초점을 맞춘 다수의 분화된 접근이 유용하다(오석홍, 1998: 952-955; Pollitt &
Bouckaert, 2004: 6-23).
징계와 퇴출은 정부의 생산성 향상을 위해 정부 인적자원을 보다 효율적으로 관리하기 위한 접근의 일환이다.19) 현대 정부에서 징계는 기본적으로 공무원들의 바람직하지 못한 행태를 시정
18) 국가공무원법 제70조 2항과 지방공무원법 제62조2항에 의하면 직권면직 시킬 경우 관할 징계위원회나 당해 인사위원회의 동의를 얻도록 되어 있으나 청문회에 관한 규정은 없다.
19) 인력의 효율적 관리에 있어서도 이상적으로는 채용, 교육훈련, 성과평가, 보수 등을 모두 고려한 복합적 접근 이 요구되지만, 현실적으로는 연구와 실천에 부담을 줄이기 위해 이중 일부 요소에 초점을 맞추는 개별접근이 선호된다. 실제로 학계와 현실세계에서 통합적 접근의 시장점유율은 높지 않다(오석홍, 1998: 954).
함을 일차 목적으로 하지만, 일정한 시정 기회를 부여하였음에도 시정 의지가 없거나 업무수행 능력이 향상되지 않는 공무원들에 대해서는 조직의 역량과 생산성 제고를 위해 징계의 수위를 높이게 되고 극단적인 경우에는 퇴출 조치를 취하게 된다(Hays, 2001: 344).
우리나라의 경우 공무원의 권익과 신분을 계속 보장해 주려는 관행이 뿌리 깊지만, 지금처럼 국가 간의 경쟁이 치열하고 다수 국민이 공직사회의 역량과 생산성 강화를 국가 최우선 과제의 하나로 인식하고 있는 상황에서는 효율적인 인력관리를 위해 업무능력이나 업무수행 태도에 심각한 문제가 있는 공무원들에 대해서는 어떤 형식으로든 제재를 강화하는 것이 불가피하다.
문제 있는 공무원들에 대한 제재를 법적으로만 규정할 것이 아니라 실제 인사운영을 통해 실 효성을 확보하려는 노력이 요구된다는 시각에서 보면, 현재 일부 지방자치단체에서 추진 중인 공무원 퇴출 움직임은 분명 바람직하다고 할 수 있다. 그러나 이들 자치단체가 적용하고 있는 퇴출 방식은 관련 절차의 체계성과 공정성 그리고 예측가능성이라는 측면에서 문제를 안고 있 어 부작용을 빚을 가능성이 없지 않다.
선진국들의 사례에서도 알 수 있듯이 징계나 퇴출은 그 가능성을 열어둠으로써 보다 열심히 일하는 분위기를 조성하려는 데 주목적이 있다면, 우리의 경우도 기존의 징계 및 퇴출에 관한 법규의 취지를 살릴 수 있도록 관련 시스템을 재정비하여 합리적으로 운영할 필요가 있는 것이 다. 특히 징계시스템의 체계화는 공무원에 대한 ‘과잉보호’와 ‘감싸주기’ 풍토에서 비롯되는 여 러 문제를 해결할 수 있는 가장 효과적인 접근이 될 수 있을 것이다. 이런 인식에서 본 연구에서 는 기존 징계체제의 문제점을 점검하는 동시에, 상시적 제재시스템의 하나로서 점진적 징계체 제를 검토･소개하였다.
점진적 징계체제가 도입･정착되기 위해서는 근무성적평정의 신뢰성과 타당성이 확보되고 기관장을 비롯한 관리자들이 새로운 징계시스템의 정신을 내재화하여야 하는 등의 전제 조건 들이 어느 정도 충족되어야 할 것이므로 이를 위한 노력이 함께 요구된다. 신분보장이 우리나라 공직이 갖는 최대의 매력으로 인식되는 현실에서 공무원 퇴출시스템 강화가 실제로 정부의 생 산성 향상에 기여할 것인지에 대해 의문이 제기될 수 있겠지만, 점진적 징계체제는 대상 공무원 의 긴장과 혼란을 줄이는 특성을 지닌 관계로 이차적이면서도 보조적인 관리수단으로서 정착 될 가능성이 크다고 할 수 있다.
참고문헌
강성철 외. (2007). ｢새인사행정론｣. 서울: 대영문화사.
권영규. (2007). 서울시 신인사시스템의 운영경험과 발전방향: 현장시정추진단 제도를 중심으로. ｢한국행 정학회 하계학술대회 발표논문집｣.
김중양. (2004). ｢한국인사행정론｣. 서울: 법문사.
박천오 외. (2007). ｢현대 인사행정론｣. 서울: 법문사.
