안전하고 편리하며 쾌적한 도시를 만들기 위한 지난 30년간의 노력에도 불구하고 여 전히 우리의 도시는 불안하고 불편하며 불쾌하다. 국토균형발전, 부동산 투기 억제, 신도시 건설, 공공기관의 지방이전과 혁신도시 건설, 도시재생 사업, 그리고 스마트시 티 건설에 이르기까지 우리가 겪어온 국토와 도시 가꾸기의 역사를 살펴보면 상당한 성과도 있었지만 가장 중요한 시민의 삶의 질 관점에서 보면 여전히 미흡한 점이 많 다. 세계의 도시인구는 2050년까지 두 배로 증가할 것으로 예상되어 국제적으로는 여 전히 도시로 인구가 집중되고, 저소득 계층에 대한 불평등이 심화되고 있으며, 이들 은 사회경제적으로 배제되고 있다. 이러한 세계화 추세와는 달리 우리나라는 고령화 및 인구감소 위기에 직면하고 있으며, 사회적으로는 양극화 현상과 극단적 대립으로 인한 문제가 제기되고 있다. 여기에 첨단 IT기술의 발전과 4차 산업혁명으로 인한 새 로운 도전과제가 앞에 놓여 있다. 이 글에서는 이러한 위기의 원인을 살펴보고 앞으로 나아가야 할 방향을 짚어보고자 한다.
도시계획의 위기를 초래한 원인 중에서 가장 중요한 세 가지를 먼저 살펴보자.
1. 고령화 및 인구감소
우리나라의 고령화 및 인구감소 문제는 다양하게 예견되어 왔다. 한국보건사회연구 원의 연구결과에 의하면 생산가능 인구는 2016년을 정점으로 감소하고, 총인구도 2031년을 정점으로 감소할 것으로 전망되지만, 1인 또는 2인 가구의 분화 때문에 가 구수는 2043년이 지나야 감소하는 것으로 추정되고 있다(박종서, 이삼식, 유삼현 외 2017, 251). 이러한 고령화 및 인구감소가 도시와 농촌지역에 미치는 영향은 이미 형
머리말
도시계획의 상황 변화와 위기의 원인에 대한 진단
도시계획의 위기와 도전
류중석 | 중앙대학교 사회기반시스템공학부 교수 ([email protected])
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권보다 비수도권이나 농촌지역에 훨씬 더 큰 영향을 미칠 것으로 예측되고 있 다. 지방도시에서는 인구가 감소하고 있 음에도 불구하고 도시계획 권한의 지방 이양으로 인하여 여러 가지 정치적 목적 으로 과잉개발이나 도시재생 사업이 여 전히 지속되고 있어서 빈집 증가, 교통 및 공공서비스 공급 문제 등 심각한 후유 증을 겪게 될 것이다.
2. 양극화 및 개인주의 확산
촛불정국으로 명명된 정권교체 이후 한국사회는 그 어느 때보다 양극화로 인한 갈등이 심각해지고 있다. 경제적 양극화가 사회적 양극화로 이어지고 정치적으로도 견제와 상 호 보완을 기반으로 한 성숙한 양당제도가 아닌 대립과 타도의 대상이 되는 양당제도로 변질되고 있다. 이러한 경제 · 사회 · 정치적 양극화는 주거공간, 도시공간으로 확대되어 공간적 양극화로 발전되고 있다.
경기연구원의 연구에 의하면 공간적 양극화는 도시계획 사업이나 용도지역 결정, 도 시계획시설의 입지결정, 개발 사업의 편중, 공공서비스의 불균등한 분포 등에 의하여 심화되어 왔다(이상대, 이혜령 2017, 3-4). 그러나 이러한 양극화를 도시차원에서 해 결하려는 움직임은 아직 보이지 않고 있다. 도시재개발 사업이 무산된 지역에 도시재 생 사업이 추진되고 있지만 여전히 재개발을 원하는 그룹과 재생 사업으로 혜택을 보 는 그룹 간에 양극화가 존재한다. 아파트단지 내의 임대주택과 분양주택 간의 양극화 를 해소하기 위한 소셜믹스(social mix) 시도는 여전히 주민들 사이에서 갈등요인이 되고 있다.
양극화 현상과 함께 도시계획의 큰 변화 원인으로 개인주의의 보편화를 들 수 있 다. 오프라인에서는 개인주의가 성행하지만 온라인상에서는 TGIF(Twitter, Google, Internet, Facebook)로 일컬어지는 사회관계망(social network service)이 형성되어 시 간과 장소를 초월한 범세계적인 친구관계가 형성된다. 도시에서 개인주의 확산의 결과 는 1인 가구 증가로 이어진다. 혼밥, 혼술, 혼행 등의 행태가 보편화됨에 따라 요식문화, 여행문화의 변화가 진행 중이다. 계획가의 입장에서는 공원, 광장 등 공공공간에서 프라 이버시를 존중하면서도 상호 교류가 일어나고 공동체로서의 일체감을 느낄 수 있는 공 간을 설계해야 하는 새로운 과제가 주어진 셈이다.
<그림 1> 통계청의 장래인구추계(2018년 12월)
출처: 통계청 2018, 41.
1965 1990 2015
(’17년) 88
1,258
유소년인구고령인구 생산가능인구
1,525
3,763(’16년)
2,062
1,827 413
2040 2065
(만 명) 4,000
3,000
2,000
1,000
0
3. IT기술의 발달과 4차 산업혁명 시대의 도래
건설교통 분야의 국가R&D 사업으로 2007년 8월부터 2013년 6월까지 총 6년에 걸쳐 1017억 원을 투입한 U-Eco City 프로젝트는 신도시 건설기술과 IT기술, 그리고 지속가 능한 생태도시기술이 총망라된 융 · 복합 프로젝트였다. 「유비쿼터스도시의 건설 등에 관 한 법률」이 제정되었고, 이 법에 근거하여 국가차원의 유비쿼터스도시 종합계획이 수립 되었으며1) U-City 핵심기술의 국산화 및 표준화, 시민친화형 U-서비스 발굴, 친환경 녹색기술 개발, 산업 활성화 및 성과확산 지원 등 4개 분야 9개의 세부과제가 진행되었 다. 최근에는 세종시, 인천 송도, 부산 에코델타시티 등 스마트도시 시범사업이 진행되 고 있다. 전 세계에서 최근까지 가장 많은 신도시를 건설한 경험과 IT강국의 장점을 결 합하여 미래 신산업으로서의 스마트도시 건설기술을 수출상품으로 특화하는 전략을 수 립하고 실행에 옮기고 있다.
SF영화에서 보았던 장밋빛 미래도시에 대한 꿈을 실현하기 위한 기술 개발은 계속되 고 있지만, 개발된 기술이 도시공간에 어떻게 적용되고 더 나아가 우리의 삶을 어떻게 바꿀 것인가에 대한 고민은 여전히 부족하다. 첨단기술의 개발도 중요하지만 삶의 질이 나 도시공간의 계획과 연계되지 않은 기술 개발은 사상누각이 될 수 있다.
최근까지 도시계획이나 도시 개발에 있어서 절대적인 신조로 받들었던 지속가능한 개 발(sustainable development) 개념은 24년 전인 1986년 터키 이스탄불에서 열렸 던 유엔 해비타트II 회의에서 채택된 이스탄불 선언에 그 뿌리를 두고 있다. 지금도 SDGs(Sustainable Development Goals)로 부르는 지속가능개발 목표는 공적개발원조 (Official Development Assistance) 사업에 있어서 꼭 고려해야 하는 요소로 다루어지 고 있다. 지속가능개발과 함께 당시에 제기되었던 또 하나의 중요한 요소가 바로 주거권 (housing right) 개념이다. 당시 개발도상국의 주거상황을 감안하면 적절한 주택에서 살 권리를 기본권으로 보장하자는 주장은 실현이 어려운 것이었다. 그러나 그 후 20년 동안 주거권 보장을 위해서 수많은 시민사회단체들이 정부 및 지방자치단체를 대상으로 시민 운동을 펼쳤고 아직까지도 이러한 움직임은 계속되고 있다.
2016년 에콰도르의 수도 키토에서 열렸던 유엔 해비타트III 회의에서는 키토선언문2) 이 채택되었는데 몇 가지 중요한 변화가 있었다. 지속가능한 개발의 개념을 승계하여 포 용도시(inclusive city)의 개념이 제시되었고, 주거권의 개념을 확대하여 도시권(right to
향후 20년간 도시계획을 주도할 새로운 이념의 대두
1) 제1차 유비쿼터스도시 종합계획(2009~2013), 제2차 유비쿼터스도시 종합계획(2014~2018), 제3차 스마트도시 종합계획 (2019~2023) 등 국가차원의 종합계획이 세 차례 수립되었음.
2) 해비타트III 회의 결과보고서인 「신도시의제(The New Urban Agenda)」에 키토선언문 및 이행계획 문서가 포함되어 있
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the city)을 기본 권리로 보장하자는 주장이 제기되었다.
포용도시는 취약계층에 대한 적절한 일자리 제공, 소상공인의 보호, 사회적 약자(노 인, 어린이, 여성, 장애인)를 배려하는 도시계획 및 도시설계를 통하여 차별받지 않고 더불어 살 수 있는 도시를 의미한다. 도시권은 도시의 공간과 기반시설을 누구나가 공 평하게 이용할 수 있는 기본권리를 의미한다. 자본의 논리에 의해서 공공공간이 특정계 층에 독점되지 않도록 하고, 도로나 상하수도뿐만 아니라 도서관, 병원 등 다양한 도시 기반시설의 혜택이 모든 계층에게 골고루 돌아갈 수 있도록 도시계획을 수립하고 시행 해야 한다.
1. 고령화 및 인구감소에 대응하는 축소도시 정책
일본에서는 저출산 고령화 사회에 대한 대비책으로 축소도시 정책을 시행하고 있다. 도 로, 상하수도, 전기, 가스 등 도시기반시설과 학교, 병원, 행정관청 등 공공시설에 대한 유지관리 및 보수 비용이 감당하기 어려운 수준으로 증가함에 따라 도시의 규모를 축
도시계획의 도전과제
출처: 권규상, 서민호 2019.
<그림 2> 일본 아오모리시의 축소도시를 위한 입지적정화계획
소하여 효율적인 도시 관리를 가능케 하는 정책이다. 한국 역시 저출산 고령화로 인하 여 전국의 85개 기초자치단체가 30년 이내에 소멸될 위기에 처해 있다(강인호, 노세희 2017, 174).
현재 전국에서 시행되고 있는 도시재생 뉴딜사업은 물리적 환경 개선, 공동체 활성화, 지역경제 활성화 등 세 가지 부문으로 진행되고 있다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 지속적으로 인구가 감소하게 되면 밑 빠진 독에 물을 붓는 격이 된다. 정확한 진단을 통하 여 스마트 축소(smart shrinkage) 정책이 병행되어야 막대한 예산이 투입되는 도시재생 뉴딜사업의 효과를 높일 수 있을 것이다. 도시규모가 작아지는 것에 대한 부정적 생각을 불식하고 오히려 축소도시가 환경을 중시하면서 삶의 질을 높이는 방법이라는 인식의 전 환이 필요하다.
2. 양극화 및 개인주의에 대응하는 포용도시 정책
토지사유제로 인한 빈부 격차를 극복하기 위하여 우리나라에서는 노태우 정부 시절에 소위 토지공개념 3법(「택지소유상한에관한법률」, 「개발이익 환수에 관한 법률」, 「토지초 과이득세법」)이 제정되었으나 위헌심판으로 현재는 「개발이익 환수에 관한 법률」만 남아 있다. 유엔 해비타트III 회의에서 제시된 포용도시는 토지사유제의 단점을 극복하기 위 하여 공원, 광장 등 공공공간을 확충하고 공유주택, 공유사무실 등 공유공간을 확대하는 정책 추진을 권고하고 있다.
1999년 헌법 불합치 판정에 따라 2020년 7월 1일부로 장기미집행 도시 · 군계획시설 일몰제가 시행되면 공원, 광장, 녹지, 유원지 등의 공간시설과 운동장, 체육시설, 청소년 수련시설 등 공공문화체육시설의 감소가 불가피하다. 현재 지방자치단체의 재정여건으 로는 사유지에 지정된 장기미집행 시설의 매입이 어렵고 채권 발행도 제한적일 수밖에 없어서 결국 민간 개발 인허가 시에 현재보다 강화된 공공기여를 요구하는 방법이 가장 현실적인 대안이 될 것이다. 공유공간의 경우 도시재생 정책과의 연계를 통해서 주민자 치조직이 우선적으로 공유공간을 확보하여 운영하고, 모자라는 부분은 민간사업자가 보 조금을 받아 운영하는 방식이 바람직하다.
3. 스마트도시 정책의 방향
스마트도시 정책은 융복합 기술 개발이라는 정부의 정책목표와 부합하고 특히 침체된 건설산업의 미래 먹거리 확보라는 차원에서 적극적으로 추진되어야 할 과제이다. 그러 나 앞에서 언급한 바와 같이 공간계획과 분리된 기술 개발은 삶의 질 향상에 큰 도움이
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구현하기 위한 공간과 기술의 접목이 이루어져야 한다. 지나친 비관론도 경계해야 하지 만 지나친 낙관론도 금물이다. 도시가 스마트해질수록 정보의 격차도 벌어진다. 스마트 도시 기술이 시민들의 상호 교류를 촉진시키고 정보 격차를 해소하는 방향으로 활용되 기 위해서는 형식적으로 수립되는 각 도시의 스마트 도시계획에 대한 수립기준을 구체 화해야 한다.
우리나라의 도시계획 체계는 도시기본계획과 지구단위계획 그리고 개별 사업계획으로 이어진다. 도시기본계획은 전략계획에 가깝고 도시 전역을 대상으로 하기 때문에 구체 적이지 않다. 지구단위계획은 가로나 블록 단위에 특성을 부여하는 3차원 계획이므로 종 합설계에 가깝다. 도시기본계획과 지구단위계획의 중간영역에서 마을이나 동네 단위의 특성을 살리고 필요한 시설을 확충하는 계획으로 서울시에서 최근에 수립한 생활권계획 이 지금까지 언급한 도전과제들을 실현시키는 중요한 수단이 된다.
생활권계획에서는 지역생활서비스시설 7개 계획항목(공원, 주차장, 도서관, 노인여
맺음말:
삶의 질 향상을 위한 생활권 계획의 시대
출처: 서울특별시 2018, 194.
<그림 3> 2030 서울시 생활권계획: 동작구 흑석지역생활권 발전구상도
102생활권 내부 녹지축 조성 및 연계
9.1
2030 서울생활권계획 (서남권) 동작구 흑석지역생활권
지역발전구상도
9.2 워터프론트 및 여가공간 조성
한강공원 접근로 및 노량대교 하부공간 정비 1.3환승기능 도입
1,1 1.2 6.2 6.1 6.3
8.2
6.3
10.1 4.1
4.2
5.1
흑석역 중심의 다양한 도시기능 수용
공공부지 활용 청년지원시설 도입 존치관리구역 노후주택 관리 역세권 주거 고밀복합개발 가로환경 개선
경관 개선, 안전한 가로환경 조성
구릉지 특성을 고려한 정비
동작충효길 시설정비, 보행 연계체계 구축 흑석로 상권 활성화
서달로 커뮤니티공간 형성
공공시설 활용 부족한 주차장 확보
2.1
8.3 7.1 한강변 문화중심공간 조성
가로환경 개선 노후아파트 재건축사업 추진, 수변공공용지 확충
목표 1: 흑석역세권 복합화를 통한 중심기능 강화 전략 1 흑석역세권을 대학가 상업 및 문화의 중심지로 육성
전략 2 한강변 활용가능부지를 통한 복합 커뮤니티공간 조성 1.1
2.1
흑석재정비촉진계획 내용과 연계하여 흑석역을 중심으로 다양한 도시기능 수용가능한 공간 조성
원불교 문화기념관 및 유수지를 활용하여 한강변 문화중심 공간을 조성하고 장기적으로 워터프론트 조성
1.2 공공부지를 활용하여 대학가 특성을 반영한 청년 지원시설 도입 1.3 환승기능 도입으로 중심성 강화
목표 2: 중앙대와 연계한 교육문화환경 조성 및 생활기반시설 공유 유도 전략 3 지역사회 교류(중앙대 + 지역사회) 강화를 통한 주민커뮤니티 기반 구축
전략 5 공공시설 개방을 통한 생활기반시설의 공유 유도 전략 4 대학로(흑석로, 서달로) 정비를 통한 대학문화 활성화
3.1
5.1 4.1 4.2
지역주민을 위한 시민대학 등 교육 문화 프로그램 육성
부족한 주차장 확보를 위한 방안 마련 흑석로 상권 활성화 서달로 커뮤니티공간 형성
목표 4: 여가공간 조성 및 한강변 녹지네트워크 구축 전략 9 흑석역 주변 한강과 연계한 수변공간 활용방안 마련
전략 10 동작충효길과 연계한 한강변 녹지네트워크 구축 9.1
10.1 9.2
10.2
워터프론트 조성 및 효사정 일대 여가공간 조성
동작충효길 시설 정비 및 보행 연계체계 구축 한강공원 접근로 및 노량대교 하부공간 정비로 이용환경 개선
생활권 내부 녹지축(동경축) 조성 및 연계체계 구축
목표 3: 지역적 특성을 고려한 다양한 주거지 관리방안 마련 전략 6 흑성재정비촉진계획 실행에 따라 지역적 특성을 고려한 다양한 주거지 관리방안 마련
전략 7 한강변 주거지 관리방안 마련
전략 8 생활가로 정비를 통한 보행안전성 확보 및 가로 활성화 6.1
7.1
8.1 8.2 8.3 6.2 6.3 6.4
역세권 주거지 고밀복합개발을 통하여 지역거점 조성 및 주변 주거지역과 중앙대 지원기능 확보
한강변 노후아파트 재건축사업 추진 및 수변공공용지 확충
흑석로 교통체계 및 가로환경 개선 서달로 경관 개선 및 안전한 가로환경 조성 흑석한강로의 가로환경 개선 존치관리구역의 노후주택밀집지역 관리방안 수립 구릉지 특성을 살릴 필요가 있는 지역의 정비방안 마련 청년(대학생) 등 1인가구를 위한 주거확보방안 마련
가복지시설, 청소년아동복지시설, 보육시설, 공공체육시설)에 대하여 서비스 소외지역 을 분석하고 이를 반영하여 계획을 수립한다. 특히 과제 도출에 있어서 주민참여단을 활 용한 상향식 계획방식을 도입하여 주민들이 원하는 시설을 원하는 장소에 공급함으로써 삶의 질을 획기적으로 향상시킬 수 있는 중요한 계획수단이다. 도시재생활성화계획의 경우에도 마을 단위의 생활권계획과 연계 또는 통합하여 수립하되 포용도시의 개념과 스마트 축소도시의 개념을 함께 반영하는 것이 필요하다.
지금까지 언급한 많은 현안과제가 우리 앞에 놓여 있지만 국가의 도시 정책은 부동산 대책에 쏠려 있어 시민의 삶의 질에 대한 배려가 보이지 않는다. 부동산 투기는 정상적 인 도시의 발전을 저해하는 암적 요소이며 시급히 바로잡아야 할 우선과제임에 틀림없 다. 그러나 부동산 투기를 잡기 위한 대책과 함께 고령화 및 인구감소에 대응하는 도시 정책, 양극화 및 개인주의 확산문제를 해결하는 도시 정책, 올바른 스마트도시 정책이 병행되어야 불안하고 불편하며 불쾌한 도시를 안전하고 편리하며 쾌적한 도시로 변화시 킬 수 있다.
강인호, 노세희. 2017. 인구소멸 시대의 일본 축소도시가 추구하는 스마트 수축 전략. 한국정책과학학회보 제21권 제3호:
173-197.
권규상, 서민호. 2019. 콤팩트시티 정책의 효과적 추진방안. 국토정책Brief 제705호. 세종: 국토연구원.
경실련 도시개혁센터. 경실련 도시개혁센터 창립 20주년에 즈음한 도시권 선언, 9월 20일. 발표자료.
류중석. 2016. 해비타트III와 시민사회단체의 역할 및 과제. 국토 11월호: 30-34.
박종서, 이삼식, 유삼현, 전광희, 염지혜, 성명재, 손일선 외. 2017. 저출산ㆍ고령화에 따른 미래 가족 변화의 사회경제적 영향과 정책 과제. 세종: 한국보건사회연구원.
서울특별시. 2018. 2030 서울생활권계획-지역생활권계획-동작구. 서울특별시.
이상대, 이혜령. 2017. 도시 내 양극화 현상과 도시정책 대응. 수원: 경기연구원.
통계청. 2018. 장래인구추계. 대전: 통계청.
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World Health Organization. 2015. Measuring the Age-Friendliness of Cities: A guide to using core indicators.
Geneva: World Health Organization.
참고문헌
