주택 및 부동산 정책

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ISSUE PAPER 07󰠏08

차기정부 실행과제 󰠏｝7

주택 및 부동산 정책

이 병 기 한국경제연구원 연구위원

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주 택 및 부동 산 정 책

1판1쇄 인쇄/ 2007년 12월 18일 1판1쇄 발행/ 2007년 12월 24일

발행처/ 한국경제연구원 발행인/ 김종석 편집인/ 김종석 등록번호/ 제318-1982-000003호

(150-756) 서울특별시 영등포구 여의도동 28-1 전경련회관 전화 3771-0001(대표), 3771-0057(직통) / 팩스 785-0270∼1

http://www.keri.org

(구입문의) 3771-0057 값 3,000원 / ISBN 978-89-8031-476-8

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Ⅰ. 문제제기 / 7

1. 주택･부동산 정책 추진 현황 / 7 2. 주요 주택･부동산 정책 이슈 / 8

Ⅱ. 참여정부 주택･부동산 정책 현황과 문제점 / 11 1. 반시장적 분양가상한제와 분양원가공개제 추진 / 11 2. 주택･부동산 세제의 강화 / 13

3. 택지공급 및 용적률의 축소 / 19 4. 재건축･재개발 규제 확대 / 21

Ⅲ. 차기정부 주택･부동산 정책의 개선방향 / 26 1. 단기 정책과제 / 26

2. 중기 정책과제 / 30

참고문헌 / 34

목 차

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표 1. 시기별 부동산시장 안정대책의 주요 내용❘8 표 2. 부동산 소유단계별 세목❘14

표 3. 종합부동산세 세율구간 신설 및 세율❘15 표 4. 양도소득세율❘18

표 5. 부문별 주택건설 실적❘19 표 6. 지역별 주택건설 실적❘20

표 7. 국토계획법상의 용도지역과 건폐율･용적률❘21 표 8. 재건축 사업의 규제내용과 규제목적❘22

부표. 주택･부동산 관련 제도개혁 Time Schedule❘33

그림 1. 보유가액별 연도별 실효세 부담수준 변화 추이❘17

표･그림 목차

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전체 간지

주택 및 부동산 정책

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Ⅰ. 문제제기 󰠐｝

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Ⅰ . 문제제기

1. 주택･부동산 정책 추진 현황

□ 규제 위주의 주택_･부동산 정책 추진

◦1998년 외환위기 직후 ‘국민의 정부’는 대대적인 규제의 완 화 및 폐지를 통해 부동산시장의 기능을 저해하는 각종 규 제를 폐지하였지만, 2001년 하반기 이후 계속하여 부동산 가격이 크게 상승하자 참여정부의 정책기조는 다시 규제 중심으로 환원

◦참여정부 출범 이후 굵직한 주택_･부동산 정책만 10여 차례 이상 발표

∙대부분이 시장가격 안정을 위해 추진된 규제 위주의 시장원리에 반하는 정책

□ 참여정부의 부동산정 책은 시 장경제 원리보다는 투기적 수요를 규 제하기 위 해 제도 적인 장 치를 통 해 억제 함으로써 주택_･부동산 가격 안정을 도모

◦부동산시장의 수요공급에 의한 자율적 조절기능은 사실상 도외시되고 있다는 특징

◦분양가상한제, 분양원가공개제, 재건축규제, 양도세_･거래세 강화 등 시장의 수급원리에 배치되는 정책을 지속적으로 추진

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8

󰠐｝주택 및 부동산 정책

□ 현재 주택_･부동산 시장의 상황은 가격 안정 기에 접어든 것이라 기보다는 중첩 적인 각종 주택_･부동산 규 제로 인해 부 동산거래가 사실상 실종 된 상태

◦더구나, 부동산 관련 정책이 부동산시장의 상황에 따라 수 시로 변경됨으로써 국민들은 도입된 정책_･제도가 장기적 으로 유지될 가능성이 높지 않다는 부정적인 인식을 갖게 되어 주택_･부동산 거래의 위축 초래

2. 주요 주택･부동산 정책 이슈

□ 반시장적 분 양가상한제와 분양원가공개 제 도입

□ 주택_･부동산 세 제 강화

□ 재건축_･재개발 규제 확대

□ 택지공급 및 용적률 축 소조정

❘표 1. 시기별 부동산시장 안정대책의 주요 내용❘

연도 부동 산

대 책 주요 내 용

200 3 5･23 대 책

- 투기과 열지구(분양 권 전 매금지) 확대: 수도권 전역 , 충청권 5개 시･ 군으로

- 투기과열지 구 내 주 상복합 사 업승인 대 상: 주택연면적 90% 이상 또 는 세대 수 300 이상

- 재건축 80% 공 정 후분 양제 도 입, 안전진단 기준 강화 (7월 1 일 시행) - 투기과 열지구 내 사업승인 이후 에도 지역･직장조 합 주택 의 조 합원

지위 전매 금지 9･5

대 책

- 재건축 소형 평형 의무비율 강화 : 60% 이상을 국민주 택(전용 85㎡ 이하)으로 의무화

- 투기과열 지구 내 재건축 조합원 지위양도 금지: 20 04년부터

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Ⅰ. 문제제기 󰠐｝

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표 1. 계속 연도 부동 산

200 3 1 0･29 대 책

- 투기과열 지구 확 대: 6대 광 역시와 도 청소재지

- 투기지역 아파트 에 대한 주택담보 인정비율 하향조정 (50%→40% ) - 300세 대 미만 (건 축허가 대상) 주상 복합아파 트도 사 업승인 대 상 - 종합부동 산세 조 기 도입 추진(20 06년→200 5년)

- 1세대 다주택자 양도세 강화

◦투 기지역 2 주택 이상자 양 도세 탄력 세율(75%～주민 세 포함 8 2.5% ) 우선 적용

◦1 세대 3 주택 이상 자 양도 세율 6 0% 로 인 상 - 준비 중 인 2단계 대책

◦주 택법 개 정을 통한 분양권 전매 금지 전국 으로 확 대 계획 ◦재 건축 아 파트에 대 한 개발 이익 환 수방안 검 토

◦일 정기간 제한적으 로 주택거 래허가제 도입 검토

◦토 지거래 허가대상 강 화[주거지 역(180㎡→90㎡), 녹지 지역(200㎡

→100㎡), 공업지역(660㎡ →330㎡), 상업지역(200㎡→1 00㎡)]

200 5 2･17 대 책

- 판교 택지 및 아파 트 공 급관리대 책(일괄분양 , 채권･분양가 병행 입 찰로 분양가상승 억제)

- 재 건축 안정대 책(개발이 익 환수 시행 , 안전 진단 절차 강 화, 층 고제한 강 화, 초고층 불허)

5･4 대 책

- 2008 년까지 2003년 의 2배 수준으 로 보유세 강화

◦보 유세 실효 세율 200 3년 0.12%→20 08년 0 .24 %→2013년 0.5%

→2 017년 1.0%

◦보 유세 강 화수준에 맞추어 거래세 완화 - 양도소득 세의 실 거래가 과 세 확대

8･31 대 책

- 양도세 강화

◦실 거래가 과세: 1가구 2주택 비거 주(2006 년), 거주 (2 007년 ), 나대 지(2007 년)

◦양 도세 중과: 2주택자 5 0% , 3주택 이상 60 % , 나 대지 60% (2 007년 ) - 종부세 강화 [개인 별→가 구별, 주 택 6억 원 이상(나대 지 3 억 원 이

상) 대상 확대]

- 모든 부 동산 실거 래가 과 세(200 6년) - 기반시설 부담금 도입, 개발부 담금 부활

- 실거래가 신고의 무화, 실거래 가 등기부 기재(2 006년 )

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표 1. 계속 연도 부동 산

200 6 3･30 대 책

- 재 건축 안전 진단 강화 (재검토 의뢰 권한 시･도지 사로 상향, 건 교부도 재 검토 요청, 객관 적 평 가항목의 비중 확대 및 재건축 판정요건 강화 ) - 재건축 개발이익 환수

◦개 발부담금= [종료시점 주택가격 󰠏 (착 수시점 주택 가격 + 개발비 용+ 정상 집값 상 승분)] × 부담 률

- 택지공급 가격 인 하

◦2 5.7평 이하 공급 가격: 감정가격→ ｢조성원 가+ α(수 도 10% , 광 역 0% , 지방 -10% )｣

- 용지보상 합리화

◦감 정평가 기 준 강화, 행위제 한 시점 조기 화(지구지정 일→공람공 고 일)

◦주 민 추천/시행 자 추천 평가사의 평가액 차 이 110 % 를 넘을 경우 재 평가 의 무화

1 1･15 대 책

- 주택공급 확대

◦2 007년 분당급 신도시 추가개발 [개 발밀도(11 8인/ha→136 인/h a), 용 적률(17 5%→191% )]

◦주 상복합 연면 적 비율 상향 조정, 소규모 오피 스텔의 바닥 난방 허 용

- 투기지역 LTV (주 택담보비 율) 강화: 은행･보 험(일괄 6 0%→40% ), 비 은행(60～70%→50 % )

- 투 기지역 6 억 원 이 상 아파트 신규구입 DTI(총부채 상환비율 ) 수도권 투 기과열지 구까지 확대

200 7 1･11 대 책

- 분 양가상한 제: 택지비 + 기본형 건 축비 + 가산비, 9월 부터 민간 택지로 확 대

- 원가공개 확대: 공공 택지 원 가항목 확대(7개→61 개), 수도권 및 투 기 과열 지구 내 민 간택지

- 토지임대 부 및 환 매조건부 분양 시범실시 - 분양주택 전매제 한 강화

◦공 공택지 2 5.7 평 이하 10 년, 초 과 7년/ 민간택지 25.7평 이하 7 년, 초 과 5년

- 민 간택지 내 공공･민간 공 동사업: 토지 5 0% 이상 매수 시 공 공부문 이 잔여토 지 수용 권

- 토 지보상제 도 개선[보상 금 산정기준 시점 변경 (개발계획 승인시점→ 예정지 구 지정시 점)]

1･31 대 책

- 장기임대 주택 공 급 확대, 수 요자 중심 의 임대 정책 추 진 - 분양주택 공급확 대 위해 공공역할 강화

자료: 두성규_･김현아_･박용석(2007)

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Ⅱ. 참여정부 주택･부동산 정책 현황과 문제점 󰠐｝

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Ⅱ . 참여정부 주택 ･ 부동산 정책 현황과 문제점

1. 반시장적 분양가상한제와 분양원가공개제 추진

□ 분양가상한제와 분양원가공 개제 도입

◦참여정부의 부동산정책은 시장경제 활성화를 통한 부동산 시장의 자생력 회복보다는 서울의 강남지역 등 특정 지역 부동산 가격 하락에 치중하는 정책을 지속 추진

󰠏 2007년 4월 주택법 개정으로 민간이 개발한 택지(민간택 지)에 건설되는 20호 이상의 주택에 대해서도 분양가상 한제와 분양원가공개제 적용

□ 분양가상한제의 문제

◦분양가상한제의 주요 내용

󰠏 민간택지 내 모든 공동주택에 대해 분양가상한제 적용

(주택법 제38조의2 제1항)

󰠏 신규로 건설되어 공급되는 주택은 택지비(감정평가액)+ 기 본형 건축비(건교부 고시)+ 가산비의 범위 안에서 공급

◦분양가상한제의 부작용 및 경제적 문제점

󰠏 분양가상한제 부활의 배경

∙국민들이 주택의 질보다 가격을 중시하는 경향

∙분양가를 규제하면 재고주택의 가격이 하락한다거나 또는 분양 가를 규제하더라도 주택의 질은 하락하지 않을 것이라는 믿음

󰠏 분양가상한제의 경제적인 문제점(이용만, 2007)

∙신규주택 공급량의 감소

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∙신규주택 품질의 저하

∙신규주택 배분의 문제

∙분양프리미엄 및 암시장 형성

◦분양가상한제가 시행되면 표면적인 분양가는 낮아지겠지 만 공급업체들은 수익보전을 위해 생산단가를 낮출 수밖에 없고 이로 인해 품질하락 불가피

◦주택사업에서 수익이 감소하면, 점차 주택사업을 축소할 것이고 중장기적으로는 주택공급 감소와 가격상승 초래

□ 분양원가공개제 의 문제점

◦1998년 이전에 민간이 분양하는 주택에 대해 원가연동제에 의해 분양가 상한제를 실시한 바 있으나, 1998년 말 원가 연동제 폐지

󰠏 당시 원가연동제는 국민들로 하여금 주변 시세보다 싼 가격으로 분양주택을 구입할 수 있는 기회를 제공

󰠏 그러나 획일적이며 질이 낮은 주택의 양산, 분양 프리미 엄을 둘러싼 암시장의 형성 등 시장왜곡 현상이 장기간 지속

◦현행 분양원가공개제의 주요 내용

󰠏 시장_･군수 구청장이 공공택지 외의 택지에서 공급되는 분양가상한제 적용 주택에 대하여 입주자 모집 승인을 하는 경우에는 다음 각호의 구분에 따라 분양가격을 공 시하여야 함(주택법 제38조의2 제5항).

∙민간부문 적용 지역: 수도권 등 분양가 상승 우려가 큰 지역으로 투기과열지구, 지역의 주택가격 상승률 및 청약경쟁률 등을 고려 하여 건교부장관이 따로 정하는 기준에 해당하는 지역 및 관할 시 장 등이 주택가격 상승률 등을 고려하여 지정을 요청하는 지역

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󰠏 민간택지에서는 택지비, 직접공사비(재료비･직접 노무비 등), 간접공사비(현장관리비･일반관리비), 설계비, 감리비, 부대 비, 기본형건축비 가산비용 등 7개 항목을 공개

◦분양원가공개제의 주요 문제점

󰠏 시장원리에 어긋나고, 자유시장 경제의 근간을 훼손할 우려(김현아, 2007)

∙가격규제를 목적으로 제품원가를 공개토록 할 경우 경영혁신을 통해 원가를 절감하려는 의욕의 저하를 초래

∙기업의 생산원가 절감 노력이 기업이윤으로 연결되지 않으면, 기 업의 의욕이 상실될 것이며 시장 역동성의 상실을 초래

∙동일지역에 아파트를 공급하는 업체들이 동일한 가격으로 분양 하였을 경우, 생산원가를 절감한 업체(분 양원가 낮은 업체)가 그렇지 못한 업체(분양원가 높은 업 체)보다 더욱 더 폭리를 취한 것으로 매 도되는 결과 초래

󰠏 윤승봉_･장봉규_･정창무(2004)는 그랜저 인과관계분석을 통 해 서울의 아파트시장에서 분양된 신규아파트의 분양권 가격변동이 기존 아파트 가격변동의 원인이 되는 것이 아니라 오히려 기존 아파트 가격변동이 분양권 가격변동 의 원인이 된다는 실증분석 결과 제시

2. 주택･부동산 세제의 강화

□ 다양한 주택_･부 동산 세제

◦부동산 관련 세목들은 우리가 일반적으로 생각하는 것보다 훨씬 더 많은 상태

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󰠏 우리나라 부동산 관련 세목들은 부동산의 취득, 보유, 양 도 단계에 걸쳐 총 22개의 세금이 존재하는데, 이 가운데 9개는 지방세이고 나머지 13개는 국세

❘표 2. 부동산 소유단계별 세목❘

구 분 취득 단계 보유단 계 양도단계

국 세

상속 세 증여 세 인지세 부가가 치세 농어촌 특별세

소득 세(임대 등) 법인 세(임대 등)

부가가치 세 농어촌특 별세 종합부동 산세

양 도소득세 법인세 부가 가치세(사 업자)

지방세

취득 세 등록 세 지방교 육세

재산세 도시계획 세 공동시설 세 사 업소세재 산할

지방교육 세

주 민세소득할

자료: 김상겸(2007)

◦2003년 10_･29대책과 2005년 8_･31대책에서 부동산 투기수 요 억제를 위해 다주택 보유자의 양도소득세 강화 및 고가 부동산에 대해 종합부동산세를 도입

󰠏 8_･31 주택부문 양도소득세 및 종합부동산 세제 개편 주 요 내용

∙양도소득세 과세를 1세대 2주택은 2006년부터, 나머지 주택은 2007년부터 실거래가 기준으로 전환하고, 1세대 2주택에 대한 양 도소득세 과세가 강화되어 세율이 9～36%에서 50%로 대폭 증가 되고, 장기보유특별공제 적용도 배제

∙종합부동산세를 인별 합산에서 세대별 합산으로 개편하고, 기준 금액을 공시가격 9억 원에서 6억 원 초과로 확대하여 과세대상 확대(세대별 로 부동산 보 유가액을 합산하여 기준이 초과 되는 금액 에 대해 국 세인 종합부동 산세를 부과)

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❘표 3. 종합부동산세 세율구간 신설 및 세율❘

조정 전 조정 후

공시 가격 세율 공 시가격 세 율

6억～9억 원 1 %

9억～20 억 원 1% 9 억～2 0억 원 1.5%

20억～10 0억 원 2% 20 억～1 00억 원 2 %

10 0억 원 초과 3% 1 00억 원 초과 3 %

󰠏 2006년도 재산세의 과도한 상승을 막기 위한 재산세 상 승률의 재조정

∙2006년 들어 정부는 과도한 재산세 증가에 따른 중산층의 부담을 완화하기 위해 공시가격 3억 원 이하의 주택에 대해서 재산세 상 승률이 전년도 재산세의 5%를 넘지 않도록 하고, 3억 원 초과 6 억 원 이하의 주택은 10%를 넘지 않도록 재산세 상승률 상한 기 준을 조정

󰠏 그러나 종합부동산세 부과대상이 아닌 일반 주택과 토지 의 재산세도 과표가 상향조정됨으로써 부담이 크게 증가

∙2017년까지 1%의 보유세 실효세율을 목표로 하기 때문에 당분간 부동산 세부담의 증가는 계속될 것으로 예상

□ 종합부동산세제 의 문제점

◦종합부동산세는 도입 이래로 많은 논란의 대상이 되고 있 는 세제로 종합부동산세 세율이 지나치게 높고 과세 대상 자와 과세 범위가 너무 넓다는 문제

󰠏 과세 범위가 너무 크다는 것은 기초자치단체의 세원을 그만큼 더 국가의 간섭하에 두고 있다는 것을 의미하며 동시에 제도운영의 사회적 비용이 그만큼 더 크게 되어 있다는 의미

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󰠏 부동산 보유의 실효한계세율이 지나치게 높게 되어 있어 서 사유재산권을 위협하는 수준을 넘어서고 있다고 판단

∙이러한 현상은 특히 소득이 적은 은퇴계층 등에게 심각한 현금 흐름의 문제를 야기

∙곽태원(2007)은 재산세와 종합부동산세 등 재산보유에 대한 모든 세율을 합한 최고세율이 부동산 평균 임대수익률의 35%를 넘지 않도록 제한하는 것이 바람직하다고 제안

󰠏 장기적으로 공급이 탄력적인 건축물의 공급을 위축시킴 으로써 건축물 중 특히 양질의 주택공급이 줄어들게 하 는 결과를 초래할 가능성

◦8_･31 대책에 의한 보유세 강화로 주택보유세 부담의 지속 적인 증가 예상

󰠏 최명근_･김상겸(2006)의 연구결과에 따르면 보유세 부담은 보유재산의 평가액이 높아질수록, 과세시점이 미래로 이 행할수록 증가하는 것으로 분석

󰠏 보유세 세율체계 및 과표적용률의 변동으로 종합소득세 가 증대되는 구조

∙우리나라 보유세 체계는 1차 과세인 재산세에서 3단계, 2차 과세 인 종합부동산세에서 4단계(주 택의 경우, 토지는 3단계 ) 등 총 7단계 의 초과누진세율을 적용

∙따라서 과세대상 부동산의 평가액이 높아질수록 더욱 높은 세율 을 적용받게 되며, 이에 따라 보유세 실효세율이 높아지는 결과 를 초래

∙또한 보유세 실효세율로 나타난 보유세 부담은 시간이 지날수록 증가되며, 이는 과표현실화율(과표 적용비율 )이 해마다 높아지기 때 문임.

∙결국 보유세 부담은 종합부동산세의 과표적용비율과 재산세의 과표적용비율 인상이 동시에 진행되는 2009년까지는 급격히 진

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행된 후, 재산세의 과표적용비율 인상만이 진행되는 이후에는 상 대적으로 완만해질 것으로 전망

󰠏 보유세 강화정책은 투기수요자뿐 아니라 실제 거주목적 의 수요자로 볼 수 있는 1세대 1주택자, 노령층 및 은퇴 자 등에게도 과도한 세부담

∙고령자 가구의 경우 재산은 많은 반면 소득이 적어 보유세 강화 에 따라 생활난이 가중될 위험에 봉착

❘그림 1. 보유가액별 연도별 실효세 부담수준 변화 추이❘

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

2006 2007 2008 2009 2010 2011

5억 10억 50억 100억 150억 200억 230억

(%)

자료: 최명근_･김상겸(2006)

□ 양도소득세 강화에 따른 문제점

◦양도소득세제 개편의 주요 내용

󰠏 양도소득세제 개편의 주요 내용은 한 가구가 여러 채의 주택을 소유하고 있는 경우 양도소득세의 세율 상향조정 및 장기보유 특별공제제도의 적용을 배제

󰠏 양도소득세율

∙1세대 1주택의 경우, 양도차익의 9～36% 세율 적용

∙1세대 2주택의 경우, 양도차익의 50% 세율 적용

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❘표 4 . 양도소득세율❘

양도 차익 세율

1 ,0 00만 원 이하 9%

1 ,0 00만～4,000만 원 1 8%

4 ,0 00만～8,000만 원 2 7%

8 ,0 00만 원 초과 3 6%

◦양도소득세제 개편의 문제점

󰠏 곽태원(2007)은 양도소득세제 개편조치는 종합부동산세의 도입과 과세표준의 대폭적인 인상으로 주택 등의 보유세 가 크게 증가되는 조치와 병행하여 이루어졌다는 점에서 더 문제라고 지적

󰠏 우선 보유세의 인상은 일시적으로 과열된 부동산시장의 가격수준을 떨어뜨리는 효과를 목표로 한 것이지만, 이 러한 효과가 실현되려면 주택을 보유하고 있는 사람들이 보유세의 부담 때문에 주택을 시장에 매물로 내어 놓아 야 함.

󰠏 그러나 양도소득세 강화 조치는 주택의 매각을 현저히 억제하는 효과를 가지고 있음.

∙양도소득세율을 높이는 것이 자산시장의 동결효과를 가져온다는 것은 주지의 사실

∙양도소득세 인상은 부동산 투기억제라는 당초 목적과는 달리 주 택거래 감소, 주택가격 인상을 초래할 가능성

󰠏 보유세와 양도소득세의 병행인상과 같은 불합리한 정책 믹스는 참여정부의 부동산정책 실패를 초래한 주요 원인

□ 장기보유특별공 제의 적용배 제

◦일반적으로 장기보유에 대한 세제상의 우대는 당연히 장기

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보유의 유인이 되는 것이므로 동결효과를 강화

󰠏 장기보유특별공제의 적용배제는 동결효과를 줄이는 효 과를 나타내는 것이 합리적인 시장반응

◦그러나 양도세율 인상과 함께 장기보유 특별공제의 혜택 배제로 장기보유자들이 자신의 주택이나 부동산을 매각하 려고 할 때 세부담이 지나치게 높아지기 때문에 부동산 매 각을 유보하는 효과 발생

󰠏 장기보유특별공제율 범위의 세분화 및 공제율 인상으로 양도소득세 경감을 확대하고, 실수요자 중심의 주택거래 활성화 촉진

3. 택지공급 및 용적률의 축소

□ 택지공급규제

◦민간택지 개발의 감소는 주택시장 안정을 목표로 추진 중 인 각종 세제와 규제조치들과 더불어 주택건설의 감소를 초래

󰠏 2002년 이후 주택건설 실적이 감소하기 시작하여 민간부 문의 주택건설 실적이 크게 감소

❘표 5 . 부문별 주택건설 실적❘

(단위: 천 호, %)

구분 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년

전체 53 0 667 585 46 3 4 64 470

공공 128(2 4.2 ) 124 (18.6) 12 1(21.0) 124(26 .8 ) 141 (3 0.4) 14 4(30.6) 민간 402(7 5.8 ) 543 (81.4) 46 5(79.0) 339(73 .2 ) 323 (6 9.6) 32 6(69.4) 자료: 건설교통부, 󰡔2007년도 주택종합계획󰡕

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◦지역별로 볼 때 수도권 지역의 주택건설 실적의 비중이 감 소하는 것으로 나타남.

󰠏 2003년 전체 주택건설 실적 중 수도권의 비중은 50.7%였 으나, 2006년에는 36.5%로 급격히 저하

❘표 6 . 지역별 주택건설 실적❘

(단위: 천 호, %)

구 분 2003년 2004년 2005년 2006년

전 국 5 85 46 3 464 470

297(5 0.7) 205(44 .2 )

1 98(42 .6) 17 2(36.5)

수도권 서울 1 16 58

경기 1 52 12 5

광 역시 1 40 86 108 123

기 타 1 48 17 2 158 175

주: 2005년도 이후에는 서울과 경기도의 주택건설 실적을 분리하여 발표하지 않았음.

자료: 건설교통부, 󰡔2007년도 주택종합계획󰡕

□ 국토계획법상 용적률규제

◦신규택지개발_･재건축 사업 등에 대한 용적률 하향 등으로 도시계획 관련 기준이 강화되고 있어 신규 주택공급이 매 우 제한적인 상태

󰠏 개발밀도 규제강화로 인해 주택공급 축소 및 분양원가 인상과 같은 현상이 나타나는 것도 사실

󰠏 윤주현_･김혜승(2000)은 준농림지 및 재건축 등의 용적률 규제로 인한 주택공급 감소는 주택가격을 약 4_～5% 상 승시키는 요인으로 작용한다는 결과 제시

◦2002년부터 기존의 국토이용관리법과 도시계획법 등을 통 합하여 국토계획법을 제정하면서 개발밀도(용적률)에 대한 규제를 대폭 강화

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󰠏 도시 내 주거지역의 경우 기존 용적률이 700% 이하였지 만 500% 이하로 강화, 서울시는 조례를 통해 제2종 일반 주거지역의 용적률을 200% 이하로 강화

❘표 7 . 국토계획법상의 용도지역과 건폐율･용적률❘

(단위: %)

과거(국토이용 관리법) 현재(국토계 획법)

용 도지역 건폐율 용적 률 용도 지역 건폐율 용 적률

주 거 70 700 주 거 70 500

준도시 60 200

관리 지역

계획 40 100

준농림 40 80 생산 20 80

보전 20 80

농 림 60 400 농 림 20 80

자연 환경보전 40 80 자연환 경보전 20 80

자료: 김정호(2007) 참조.

□ 택지제한 및 용적률 규 제의 관계

◦용적률규제에 따라 주택공급량에 많은 격차 발생

󰠏 용적률 강화와 주택공급 간에는 반비례하는 인과관계 존재

◦용적률을 상향 조정할 경우, 공급택지가 적게 필요한 반면 에 주택공급량의 증가도 가능(한국토지공사, 2004)

4. 재건축･재개발 규제 확대

□ 재건축시장의 불안이 기존 주택시 장의 불 안을 초 래한다는 전제하 에 다양한 재건축규제를 강화

◦일반 주택가격의 상승에 비해 재건축 대상 아파트의 가격 상승폭이 컸기 때문에 주택가격 안정을 위한 정부의 대책

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은 주로 재건축 대상 아파트에 대한 규제를 강화

□ 재건축_･재개발 사업에 대한 지속적인 규제강화와 최근 도입된 재건축 관련 규제

❘표 8. 재건축 사업의 규제내용과 규제목적❘

구 분 내 용 목 적

시 장실패의 보완

원인자부 담금(기반 시설부담금 , 광역 교통시설 부담금, 학교 용지부담 금)

재건축 으로 인한 기반시 설 부족, 혼 잡 등 부정적 외부효과 의 내부화 정비계획 상의 기 반시설 기부체납

조건

재건축 으로 인한 기반시 설 부족, 혼 잡 등 부정적 외부효과 의 내부화

용적률 규제 부정적 외부효과의 발생 자체를 제한

소형주택 의무건설 시장의 수급불균 형 해소 및 저소 득 층의 입 주기회 확대

재건축 시기 및 안전진단 강화 자원 낭 비를 방 지 형평성

증진

임대주택 의무건설 세입자 주거안정 과 개발 이익 환 수

재건축부 담금 재건축 에 따른 개발이익 환수

주택시장 안정

조합원 지위 양 도 제한 입주권 의 거래를 제한하 여 재건 축 대상 아 파트 가 격 안정

입주권을 1주택 으로 간주 입주권 의 거래를 제한하 여 재건 축 대상 아 파트 가 격 안정

일반분양 분의 후 분양 분양시 장의 과열 을 방지 하여 주 택 가격 안 정

일반분양 분의 분 양가상한 제 분양가 를 제한하 여 주택 가격 안 정 주: 원인자부담금이나 정비계획상의 기부체납 등을 개발이익 환수 수단으로 보는 경

우도 있음. 그리고 소형주택의무건설은 시장실패 보완 외에 형평성 증진(저소득 층 입주기회 확대)을 목적으로 하고 있음.

자료: 이용만(2007)

□ 재건축 관련 주요대책

◦2003년 9_･5대책의 경우, 수도권에서 재건축 시 국민주택규 모 이하의 주택을 60% 이상 짓도록 의무화하는 등 주택관 련 규제정책들을 외환위기 이전수준 이상의 규제강화로 재 건축방향을 전환

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◦2005년 8_･31대책 중 재건축 관련 사업추진에 따른 개발이익 의 기대감이 집값 불안의 주요요인이 되고 있다는 판단하에 기반시설부담금 제도도입 등을 통해 개발 이익을 환수

󰠏 기반시설부담금에 관한 법률에 의한 부담금 신설

◦2006년 3_･30대책 중 재건축 관련 정책은 8_･31대책을 보완 하기 위한 재건축사업 규제에 중점을 두고 있으며, 재건축 절차의 투명성 강화, 재건축 개발부담금의 부과 등을 주요 내용으로 함.

󰠏 3_･30대책은 재건축 초과이익 환수에 관한 법률, 도시 및 주거환경정비법 제정으로 귀결

□ 재건축_･재개발 관련 규제의 세부적인 내용과 문제 점

◦재건축_･재개발 관련 규제는 다양한 형태로 존재하고 있으 나, 다음과 같은 몇 가지 규제는 많은 문제점을 노출

◦소형주택 의무건설의 의무화

󰠏 도시 및 주거환경정비법 제4조의2에 의해 건설교통부장 관은 주택수급의 안정과 저소득 주민의 입주기회를 확대 하기 위해 재건축 시 소형주택을 의무적으로 짓도록 고 시할 수 있음. 이 법에 따라 현재 수도권과밀억제권역 내에서는 60_㎡이하 주택을 20%, 60_～85_㎡이하 주택을 40%, 85_㎡ 이상을 40% 건설하도록 의무화

∙즉 전체건설예정 세대수의 60% 이상을 국민주택규모(85㎡ 이하)로 건설하도록 의무화

󰠏 소형주택 의무건설이 주택수급 안정이 아니라 불안정을 초래(이용만, 2007)

∙주택규모가 클수록 단위면적당 건설비용은 싼데도 불구하고 단

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위면적당 주택가격은 비싸다는 사실: 정부가 소형주택 의무건설 을 유지한 결과, 해당지역 거주자들의 수요와는 다르게 소형주택 이 많이 공급되고, 대형평형 주택의 공급부족으로 주택규모가 클 수록 단위면적당 가격이 상승하는 현상이 발생

∙소형주택 의무건설의 또 다른 명목은 저소득 주민의 입주기회 확 대: 재건축 요구가 생기는 지역에서 재건축이 일어날 경우, 소형주 택이라 하더라도 높은 지가 때문에 저소득층이 거주할 수 있는 가 격으로 분양되기가 어렵고, 따라서 이 지역에서 소형주택은 고소 득층의 자녀나 고소득직종의 젊은 부부가 사는 주택으로 변모

󰠏 소형주택 의무건설은 수급안정이 아니라 주택규모별 수 급 불안정을 증폭시켜 저소득층의 입주기회를 확대하는 데에도 도움을 주지 못하는 제도적 모순 발생

◦기반시설부담금 부과

󰠏 기반시설부담금은 ‘기반시설의 설치(이하 신축, 증축 포함)

를 유발하는 건축행위’가 아닌 ‘재개발_･재건축_･증개축을 포함한 건축연면적 200_㎡를 초과하는 전국의 모든 건축 행위’로 획일적으로 규정

󰠏 부담금 산정기준은 기반시설 표준시설비용과 기반시설에 대한 용지비용을 합산(원단위비용)한 금액에 200_㎡를 초과 하는 건축연면적과 부담률을 곱한 금액(법 제9조 제1항)

∙기반시설 표준시설비용: 58,000원/㎡(2006년)

∙용지비용: 지역별 용지환산계수(건축별 기반시 설유발계 수 시･군_･구 개 별공시 지가평균/㎡)

∙기반시설부담금의 산식을 보면 각 지역별로 건축행위가 유발하 는 기반시설의 추가수요가 각기 다르지만, 단순히 건축면적과 해 당지역의 지가 등과 연계하여 산정

󰠏 기반시설부담금 부과의 문제점(강운산, 2007)

∙재건축 등 개발부담금 부과대상이 아닌 건축행위에 대하여 개발 이익을 환수할 목적으로 적용범위가 포괄적인 기반시설부담금을

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도입하는 것은 무리

∙민간이 사업주체일 경우 각종 부담금을 일반분양에 전가하여 분 양가가 높아질 가능성이 큼.

◦재건축초과이익환수제

󰠏 재건축 초과이익 환수에 관한 법률은 _｢도시 및 주거환경 정비법_｣에 의한 주택재건축사업(이하 “재건축사업”이라 한다)

에서 발생되는 초과이익을 환수함으로써 주택가격의 안 정과 사회적 형평을 기하는 데 목적을 둠.

∙재건축 사업의 종료시점(준 공시점)의 주택가격에서 개시시점(추진위 원회 승인 일)의 주택가격과 정상집값 상승분 및 개발비용을 공제하 여 산정되는 ‘초과이익’을 기초로 부과

∙개별 조합원당 평균 초과이익이 3천만 원을 넘는 경우 초과이익 의 규모에 따라 10～50%의 누진율을 적용하여 결정(개별 조합원의 평균 초과이익 이 3천만 원 이하 이면 면 제)

∙재건축 조합에 징수된 재건축부담금은 국가, 광역지자체, 기초지 자체에 각각 5:2:3의 비율로 배분되며 이 중 국가귀속분은 지자체 별 주거수준 등을 평가하여 광역 및 기초자체단체에 5:5의 비율 로 전액 배분되며 배분된 부담금은 주거수준이 열악한 지자체 및 임대주택 건설 등 주거수준 향상 노력이 큰 지자체에 우선적 으로 배분

󰠏 재건축초과이익환수제의 두 가지 쟁점(이용만, 2007)

∙개발부담금에서는 토지의 용도변경 등에 따른 우발적 이익만을 부담금으로 환수하는 데 반해, 재건축 사업에 대해서는 토지의 용도변경이나 용적률의 변화가 없어도 부담금을 부과

∙개발이익 환수에 관한 법률에서 말하는 개발이익과 재건축 초과 이익 환수에 관한 법률에서 말하는 초과이익이 다르다고 하더라 도, 재건축과 유사한 다른 개발행위에 대해서는 부담금을 부과하 지 않으면서 재건축에만 부담금을 부과

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Ⅲ . 차기정부 주택 ･ 부동산 정책의 개선방향

1. 단기 정책과제

□ 부동산 관련 세제의 개 선

◦우리나라 재산과세는 세제논리에 맞지 않는 무리한 운영행 태를 노정

󰠏 취득세와 등록세 등의 재산거래에 관한 세부담이 보유세 부담의 증가에도 불구하고 높아지고 있어, 전반적인 세 부담이 큰 것으로 평가

󰠏 보유세 부담 강화와 동시에 거래세 부담도 증가함에 따 라 높은 거래세가 자연스러운 시장가격기구의 작동을 막 아 부동산 가격 안정화에 장애요인으로 작용

◦종합부동산세제 개선

󰠏 일차적으로, 종합부동산세제는 1가구 1주택자에 대한 조 세 경감조치와 함께 현금소득이 적은 노령자에 대한 정 책적 배려 필요

∙1세대 1주택자이더라도 고가주택 소유자의 경우 처분단계에서 양도소득세 과세대상이 된다는 점을 감안할 때 보유단계에서 노 령자 등에 대한 세부담 경감 필요

∙미국의 일부 시에서 채택하고 있는 바와 같이 현금소득이 적은 은퇴계층 등을 보호･배려하는 조치 필요: 뉴욕시의 경우, 재산세 경감 제도는 노인(65세 이상, 연소득 29,900달러 이 하)에 대해서 주거주 주택에 대하여 소득의 규모에 따라 5～50% 과표(평 가액) 감면(국회 재정경 제위원회, 2005)

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Ⅲ. 차기정부 주택･부동산 정책의 개선방향 󰠐｝

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󰠏 더욱 근본적으로는 현재의 재산세의 자율권을 근본적 으로 제약하도록 되어 있는 종합부동산세의 구조 정리 필요

∙재산세 납부액을 종합부동산세에서 세액공제하기 때문에 기초 자치단체에서 재산세의 탄력세율을 적용하는 것이 종합부동산 세 과세대상인 납세자에게는 실제적인 영향을 주지 않도록 되 어 있음.

∙납부한 재산세의 세액공제를 폐지하는 대신 이에 상응하는 정도 로 종합부동산세 세율을 하향조정함으로써 두 세목이 독립적인 효과를 갖도록 해야 할 것임.

◦양도소득세 및 거래세 개편

󰠏 1가구 1주택 양도소득세 비과세 문제

∙현재는 1가구 1주택의 경우 시가 6억 원을 초과하는 부분에 대한 양도차익에 대해서만 과세하도록 되어 있는데 주택가격의 급등 으로 1가구 1주택이라도 양도소득세 부담을 걱정하는 가구가 급 속히 증가

󰠏 소득세법상의 고가주택 기준을 실거래가격 9억 원 이상 으로 상향 조정

∙현재의 고가주택의 기준인 실거래가격 6억 원은 1999년에 설정한 것으로 그동안의 주택가격 상승을 고려할 필요성 증대

∙고가주택에 대한 기준을 과거의 기준으로 준용하는 것은 현실성 이 없는 상태

󰠏 등록세_･취득세 등 거래비용의 증가는 집을 바꾸거나 다 른 지역으로 이사하는 비용을 지나치게 높일 가능성

∙취득세와 등록세 등 거래세의 과세표준이 급등함으로써 세율의 현저한 인하에도 불구하고 거래세 부담이 여전히 큰 상태

∙등록세는 점진적으로 인하하여 궁극적으로는 폐지

∙취득세율은 적용세율을 대폭 인하하여 거래 활성화를 도모

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□ 재건축_･재개발 관련 제도 개편

◦부동산시장의 교란 원인이 서울 강남지역 등의 재건축시장 에 있다는 전제하에 재건축_･재개발 규제를 강화하는 경우, 단기적으로 수요억제효과를 얻을 수 있겠지만 장기 공급부 족으로 인한 부동산시장의 장기불안은 가중

󰠏 민간 주택시장은 시장경제원리가 제대로 작동할 수 있도 록 하는 환경마련을 통해 주택시장 활성화 및 수급안정 을 통한 가격안정 도모

◦재건축_･재개발 규제는 시장실패의 보완, 형평성 증진, 주택 시장 안정 등 다양한 목적하에 규제가 이루어지고 있는 상태

󰠏 그러나 현재 실시되고 있는 주택금융의 적절한 규제_(LTD･

DIT 등 주택대출규제)를 통해 재건축_･재개발에 대한 투기적 수요는 억제하되 용적률 확대 등을 통해 공급 확대 필요

󰠏_｢도시 및 주거환경정비법_｣의 개정을 통해 소형평형 의무 비율 완화 등의 재건축규제를 완화하여 중대형 평형의 공급 확대(한형수･문영기, 2007)

∙1 : 1 재건축의 경우 용적률의 상향 조정

∙소형평형 의무비율 규제를 2 : 4 : 4에서 2 : 2 : 6으로 완화함으로써 공 급 확대

󰠏 공급 확대도 단순 물량증가가 아닌 수요집중지역에 중대 형 평형 등 수요층의 요구를 충분히 반영할 수 있는 방 법으로 공급이 이루어지는 것이 바람직

□ 용적률의 상 향조정

◦시가지 내에서는 입지특성 및 주택건설의 유형 등을 종합 적으로 고려하여 개발밀도의 탄력적인 적용방안을 검토(박 용석, 2006)

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󰠏 대도시 내부 시가지 역세권 지역을 국민주택 규모 이하 주택을 중심으로 개발하되, 개발밀도를 상향 조정하는 것이 필요

◦신도시 개발 등 도시지역 외의 택지개발 시 주거 및 도시 환경이 치명적으로 저해되지 않는 수준에서 개발밀도 상향 조정

󰠏 민범식 외 4인(2004)의 연구에 따르면 주거환경기준에 따 라 개발밀도를 산출한 결과 남향기준 판상형의 경우 용 적률을 160_～190%, 타워형의 경우 200_～240% 정도 수준 에서 개발밀도 설정이 적정

◦개발밀도 상향으로 주택공급의 확대 및 중장기적인 수급불 균형으로 인한 주택시장 불안정성 완화 가능

□ 시장원리에 어긋나는 분 양가상한제 및 분양원가 공개제

◦가격통제는 신규 판매주택의 가격을 낮추는 효과가 있지만 재고주택과의 가격 차이만큼 형성된 프리미엄이 당첨자에 게 귀속되는 또 다른 문제점 발생

◦공급자는 가격통제로 인해 주택건설사업에 대한 유인이 줄 어들게 되어 공급감소와 품질저하 불가피

◦민간까지 분양원가를 공개토록 하는 것은 기업의 영업상 중요 비밀을 보장해 주지 않고 가격결정 권리를 본질적으 로 침해

◦따라서 분양가상한제 및 분양원가공개제 등 실질적 분양가 규제조치는 폐지하는 것이 바람직

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30

2. 중기 정책과제

□ 토지이용규제의 합리화

◦택지공급 활성화를 위해 우선 도시적 용지 수요를 충족할 수 있는 개발가능지의 확보가 필요하고, 이를 위해 토지이 용규제의 합리화가 필요(김정호, 2007)

◦개별필지가 도시적 용도로 전환되는 과정에서 적용되는 규 제와 도시 전체를 대상으로 적용되는 규제로 구분

󰠏 국토계획법이 전국의 모든 토지에 대해서 규제의 내용을 정하고 있지만, 전 국토의 90%에 이르는 농지와 임야의 경우 국토계획법보다는 농지법과 산지관리법의 적용을 받는 상태

∙수도권에서의 토지이용은 위의 여러 가지 규제들과는 별도로 수 도권정비계획법의 규제

󰠏 도시 전체를 대상으로 적용되는 규제

∙국토계획법에 의해서 도시 내의 모든 토지가 주거, 상업, 공업, 녹지지역 중 하나로 지정되며, 각각에 대해서 용적률과 건폐율을 규제

◦토지이용의 합리화를 통해 택지공급의 확대 필요

∙정부는 토지이용과 관련된 지역･지구 등의 지정과 관리에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 토지이용규제의 투명성을 확보하 여 국민의 토지이용상의 불편을 줄이고 국민경제의 발전에 이바 지함을 목적으로 하는 토지이용규제기본법(2006), 동 시행령 및 시 행규칙을 제정한 상태

∙개발가능용지의 확보를 위해 민간사업자도 택지개발사업을 제안 할 수 있도록 규제완화 필요

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□ 기반시설부담금 부과 및 재건축초과이익 환수제

◦재건축 등 개발부담금 부과대상이 아닌 건축행위에 대하여 개발이익을 환수할 목적으로 적용범위가 포괄적인 기반시 설부담금을 도입하는 것은 무리

◦민간이 사업주체일 경우 각종 부담금을 일반분양에 전가하 여 분양가가 높아질 가능성 증대

󰠏 외국의 개발영향부담금제 등도 시행과정에서 부담금의 전가가 문제시 되고 있음.

󰠏 사업성이 높은 인기지역은 부담금이 일반분양분에 전가 되고 기타 비인기지역이나 고밀도 아파트지구, 주택가격 이 상대적으로 낮은 지역은 각종 건축행위 자체가 위축 될 가능성이 큼.

◦재건축초과이익환수제의 경우, 유사 사업 간의 형평성 원 칙에 위배: 재건축 사업과 동일한 법적 근거를 갖고 있는 재개발 사업 및 도시환경정비사업 등에 대해서는 초과이익 을 환수하지 않으면서 유독 재건축 사업에서만 초과이익을 환수해야 하는 뚜렷한 명분이 부족

󰠏 도시 및 주거환경정비법 제정으로 재건축 사업에 각종 계획규제가 증가하고 있는 가운데 또다시 재건축 사업에 대해서만 초과이익을 환수하는 것은 징벌적 성격이 강한 규제

󰠏 각종 개발사업에는 다양한 사업의 위험요인이 있는바 사 업시행자가 이러한 위험요소를 감수하는 데에도 불구하 고 이 제도는 사업시행자가 부담하는 위험부담은 고려하 지 않고 개발사업의 결과로 나타난 가격지표만을 가지고 초과이익을 판단

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◦기반시설부담금부과 및 재건축초과이익환수제에 대해서는 법리적_･경제적 타당성에 대한 논란이 제기되어 있는 상태

(두성규, 2006; 이용만, 2007)

󰠏 재건축사업은 도정법 등 관련법에 규정하고 있는 주요 규제뿐 아니라 후분양제, 재건축 허용연장, 소형주택 의 무비율 작용, 임대주택의무비율건립 등 다양한 규제가 이미 부과되고 있는 상황

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❘부표. 주택･부동산 관련 제도개혁 Tim e Sch edule❘

주요 과제 개혁시 간표

08 09 10 11 12

양도소 득세율 인 하 종합부 동산세 개 선 등록세 폐지 취득세 율 인하 분양원 가공개제 폐지 분양가 상한제 폐 지 소형평 형의무비 율 완화 재건축 초과이익 환수제 폐 지 기반시 설부담금 제 폐지 용적률 확대 토지용 규제의 합 리화

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󰠐｝주택 및 부동산 정책 참고 문헌

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