4. 도시재생사업 내 이해관계자 간 갈등에 대한 연구-창신숭인 도시재생지역을 중심으로

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도시재생사업 내 이해관계자 간 갈등에 대한 연구*

창신숭인 도시재생지역을 중심으로

A Study on conflicts of stakeholders in Urban Regeneration Projects

Focusing on the ChangsinSungin Project

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박사유**

Park, Sau 김경민***

Kim, Kyung-Min

Abstract

The urban regeneration project in a public competition supported the majungmul project(as CPR).

Study area as ChangshinSungin is a sewing center industrial area with various stakeholders. In the analysis of this study, citizen participation without communication between stakeholders was found to be exclusion from governance and exclusion of residents, and this was reflected in the project results. The cause was that the conflict was difficult to mediate due to the passive attitude of the public-led field support center, and the resident council failed to form a consensus with the citizen (sewing workers), leading to the result of PIMFY. In order for ‘the public-led citizen- participatory urban regeneration project’ to resolve conflicts well, the collaboration of stakeholders according to regional characteristics rather than performance should be the basis.

색인어 : 공공주도, 주민참여형, 도시재생사업, 이해관계자 간 갈등, 창신숭인, 공유재 Keywords : Public-led, Citizen-participatory, Urban Regeneration Project, Stakeholders, Conflicts,

Changsin-Sungin, Common Pool Resource(CPR)

* 본 논문은 박사유의 2020년 박사학위논문을 일부 발췌하여 수정⋅보완하였음.

** 서울대학교 환경대학원 도시계획학 박사 (주저자: perisu@snu.ac.kr)

*** 서울대학교 환경대학원 교수 (교신저자: kkim2@snu.ac.kr)

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Ⅰ. 서론

뉴딜재생정책의 도시재생사업을 비롯하여 공공주도 주민참여형 도시재생사업이 도 시공간의 균형적인 발전과 지역의 주민에게 만족감을 충족 시기키고 살기 좋은 지역으 로 거듭나는 데 좀 더 나은 방향의 대안이었는지 살펴봐야 할 시점이다. 공공주도 주민 참여형 도시재생사업이 확산되기 이전의 민간주도형의 도시재개발사업은 지역주민을 위한 디벨로퍼의 부재, 추상적인 정책목표, 과다한 멸실구조, 저소득층 전세난 등이 실 패의 원인으로 지적되었다(김경민, 2011). 공공주도 주민참여형 도시재생사업은 2000 년 초부터 소규모로 시작되다가, 도심재개발사업의 대안과 함께 2013년 도시재생활성 화및지원에관한특별법의 제정으로 선도지역이 선정되고 시범사업을 본격화하였다. 이 와 함께 문재인정권의 공략사업인 뉴딜재생정책으로써 도시재생사업(’17-’20)은 전국 으로 확장되었다. 도시재생선도지역은 지원할 대상에 따라 유형을 구분하고 사업 기간 내 국비지원(공유재

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)으로 균형적인 배분과 혜택을 주었다. 또한, 이해관계자의 갈등발 생을 최소화하기 위하여 협력적 해결방안과 주민참여를 바탕으로 한 거버넌스를 강조 하였다. 이러한 도시재생사업은 제도적 정착이 되기까지 시행착오와 장기간의 경험이 필요(박세훈 외, 2014)함에도 불구하고 선도지역의 도시재생활성화사업은 제대로 된 평가와 검토가 이루어지지 않았고, 철저한 평가와 반성없이 무리한 확산으로 인한 사 업의 한계(국토교통부, 2017)가 지적됨에도 불구하고 뉴딜재생정책이라는 이름으로 전 국에서 무분별하게 확산되고 진행되었다.

앞서 언급한 것과 같이 공공주도 주민참여형 도시재생사업은 공공이 공모를 하고 사업기간 내 국비를 정산한 뒤, 지역에서 자생능력을 갖출 수 있도록 준비하는 마중물 사업

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을 지원한다. 민간주도형 도시재생사업

³

의 경우는 갈등이 발생하면 사업지연으로 연결된다. 하지만 공공주도 주민참여형의 도시재생사업은 갈등발생과 무관하게 사업 이 종료되어야 한다. 또한, 국비는 비배제성과 경합성이라는 공유재로 이해할 수 있기 때문에 균형적인 배분과 혜택이 이루어져야 한다. 이는 행정과 주민, 주민과 주민 등 이해관계자 간 갈등을 발행하게 하는 요인이 될 수 있다. 본 도시재생사업의 공모지침 에서 부처 간 협업체계 구축의 적절성, 이해관계 등에 대한 의견수렴체계 등을 제시하 는 평가항목이 있고 협력을 구축하고 갈등관리의 노력을 한다(국토교통부, 2014). 하지

1 본 연구에서 마중물사업은 국비지원으로 희소한 자원인 공유재로 보았으며, 사회적 가치와 사적가치의 충돌로 딜레마를 갖는 갈등은 공유재의 분배문제와 밀접한 관련이 있다(Ostrom, 1990; 2005).

2 국가도시재생기본방침(2013)에 의하면 마중물사업은 사업초기에 민간활력을 유도하기 위한 것으로 부처 협업을 통해 지원되는 예산과 별도로 지방자치단체의 재생사업을 지원한다.

3 재개발⋅재건축의 민간주도형 도시재생사업은 주민과 지자체 간의 갈등, 공동체 붕괴 등, 이해관계자 간 갈등이 사업지연의 가장 큰 원인으로 지적되고 갈등을 최소화하는 것이 사업의 성과에 영향을 준다.

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만 이해관계자 간 갈등은 해결되지 않고 지속적으로 발생하고 있으며, 갈등이 수면위 로 드러나지 않고 공공의 절차에 의해 마무리 되는 실정이다.

본 연구의 대상지인 창신숭인은 세부사업의 변경에서 과정상 암묵적 갈등을 잘 마무 리하지 못한 채 기간 내 사업이 종료된 것으로 확인되었다. 또한, 불균형한 분배를 비롯 하여 실효성 없는 성과에 지역주민의 불만이 끊임없이 제기되고 있었다(김지윤, 2015).

이에 공공주도 주민참여형 도시재생사업에서 발생하는 갈등을 창신숭인을 대상으로 사업 기간 내 일련의 과정을 살펴보면서 마중물사업 내 세부사업의 변경과정을 이해관 계자와 연관성을 도출하고, 갈등의 발단과 전개를 통해 갈등의 원인을 밝히고자 한다.

그 갈등의 원인으로 이해관계자의 암묵적 갈등과 배제, 사업의 불만족 등이 지속되었다 면, 현 정부의 도시재생뉴딜정책이 순방향에 이르지 못한다고 볼 수 있고 그것의 대안 을 찾는 것이 시급하며, 현재는 적절한 시기로 짐작된다. 이에 갈등의 해결 기제로 내 세운 거버넌스를 포함하여 이해관계자를 유형별로 살펴보고 그들의 목소리를 통해 공 공주도 주민참여형 도시재생사업의 갈등과 한계를 다양한 이해관계자의 관점에서 살 펴보고자 한다. 또한, 창신숭인의 도시재생사업에서 발생한 일련의 사건을 통해서 이 해관계자 간 갈등의 인과관계를 개념화하여 나온 결과를 통해 공공주도 주민참여형 도 시재생사업의 새로운 대안을 마련하는 데 이바지하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 고찰

1. 공유재 분배의 갈등

본 연구에서 국비지원의 마중물사업을 사회적 가치와 사적 가치의 충돌이 발생할 가능성이 있는 공유재 분배의 문제로 인식하였다. 공유재

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는 한 개인의 사용량이 증가 하면 다른 사용자들이 사용하는 양이 줄어들면서 갈등을 발생하게 할 수 있다. 공유지 의 비극은 개인의 무절제한 이익추구가 궁극적으로 전체손실을 초래한다는 것인데, 집 합행동의 딜레마(Dilemma of the collective action)처럼, 갈등은 구성원 다수의 이익을 위한 방향으로 해결되지 않으며 소수의 특수 이익집단이나 권력자원에 영향력을 행사 하는 이해관계자들에게 유리한 방향으로 귀결한다(정건화, 2007).

본 연구에서는 공유재 분배로 발생하는 갈등의 원인을 선행연구를 참고하여 구분하 였다. 참여 미흡, 핌피(PIMFY), 공감대형성 부족, 공개⋅투명성 미확보, 공공주도 일방

4 공유재(common pool resource)는 다수의 주체들이 공유하고 공동으로 사용하며, 잠재적인 사용자들을 배제하기 불가능하거나 곤란한 비배제성과 한 개인의 사용량이 증가함에 따라 다른 사용자들이 사용할 수 있는 양이 감소하는 경합성을 갖는다(이명석, 2006; Ostrom and Ostrom, 1978).

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적 계획, 공공조직 내 협조체계 부재 등을 중심으로 구분하였으며, 본 연구에서 살펴보 고자 하는 이해관계자 간 갈등에 관하여 이론적 고찰을 하였다. 참여의 통로는 공청회, 공람 등 전반적인 계획수립 절차상의 의견수렴제도가 활용된다. 공공주도 주민참여형 의 도시재생사업에서도 그러한 제도적 장치가 있지만 잘 작동되지 않아 잠재적 갈등이 현실적으로 드러날 수 있다(하혜영, 2007). 핌피(PIMFY)는 사업구역에 주민을 위한 시 설을 유치할 때, 지역의 경제활성화의 수익을 기대하지 않더라도 이질적인 지역의 하 나의 사업단위로 묶이면서 공유재 분배의 균등함을 요구하려는 의지가 더 강하게 나타 난다고 본다(강재호 외, 2005). 주민의 충분한 공감대가 형성될 수 있도록 사업에 대한 선입관과 편견, 불안감을 해소할 수 있는 객관적인 정보제공을 비롯하여 대화와 설득 등 합리적인 대응전략이 필요하다(김상권, 2008). 특정지역의 이해관계가 얽혀있는 사 업 등의 입지선정의 정보가 체계적⋅적극적으로 제공되지 않을 경우 정책결정과정에 대한 신뢰성이 결여되어 극단적인 집단행동으로 이어지기도 한다(하혜영, 2007). 주민 사회의 다양한 의견을 수렴하지 못하고 상반된 집단 사이의 이견을 조율할 기회를 상 실하면서 갈등이 초래(박경효, 2019)하기도 하며, 상호 협력할 협력시스템이 없을 경우 갈등을 유발(김상권, 2008)하기도 한다.

이러한 문제점의 해결에서 갈등관리의 중요성이 드러나는데, 그림 1에서 갈등관리 유형을 이해관계자의 이익성향추구와 관계를 고려하여 5가지로 나누어 보았다(Vliert and Kabanoff, 1990). 특히 협력형(collaborating)은 이해관계자 간 좋은 상태로 유지하 면서 상호간의 이익을 추구하여 갈등관리에 가장 이상적인 전략으로 인식되며 협력형 을 선호하는 추세이다(Vliert and Kabanoff, 1990; 김대건, 2010).

협력형

(Collaborating) 이해관계자간 좋은 상태 유지, 상호간의 이익추구 타협형

(Compromising)

협상을 통하여 관련집단이 만족할 만한 선에서 해소 수용형

(Accommodating) 해당집단의 이익추구보다는 상대집단과의 관계에 중점 (Competing) 경쟁형 해당집단의 이익만을 추구

회피형

(Avoding) 갈등을 피하고자 현 상황에 무관심 자료: Van de Vliert Evert and Boris Kabanoff(1990). Toward Theory-Based Measures Of Conflict Management.

Academy of Management Journal, 33(1) p.200.을 바탕으로 연구자 재 작성 그림 1. 갈등관리의 이론적 상호관계

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2. 이해관계자의 갈등

공유재의 분배로부터 나타나는 갈등의 해결을 위한 갈등관리의 부각으로 인하여, 이 해관계자 간 발생하는 갈등을 중재할 조직이 필요하고, 이에 협력적 거버넌스의 필요 성이 대두되기 시작하였다. 거버넌스는 이해관계자에 포함되는 것으로 볼 수 있으며, 특히 공공주도 주민참여형의 도시재생사업은 거버넌스의 조직을 포함하여 지역의 이 해관계자가 공유재의 분배와 연관을 가지는 구조가 되기 때문에 거버넌스를 포함한 이 해관계자의 이해가 필요하다. 이해관계자

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는 정책수립에 직⋅간접적으로 영향을 준다 (Dente, 2014; Boerboom and Ferretti, 2014). 국가 도시재생 기본방침에 주민, 지방자치 단체, 국가, 민간투자자, (사회적)기업, 지원기구 등으로 이해관계자를 구분한다(국토교 통부, 2013). 장소기반의 이해관계자가

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목표에 부합한 의사결정을 하고 정책적 분쟁을 해결(Grimble and Wellard, 1997)하는 것에 기반한다.

이해관계자 중 주민은 중요한 구성요소이자 갈등의 시발점의 가능성이 있다. 특히, 사회문제로부터 보호 받지 못했을 때, 배제된 경우가 발생하면 참여의 부재로 이어질 수 있다(김연금 외, 2016). 배제의 경우, 의도적으로 참여하게 하는 것은 권력의 재분배 로 보고 풍요로운 사회공유의 수단(Arnstein, 1969)으로 보기도 한다. 참여의 권리는 의 사결정에 적극적으로 참여하는 것이지만 구성원의 힘의 원리와 경제적이익으로 주민 들이 참여하지 못하고 전유권리는 감소한다(강현수, 2009). 또한 이해관계자 중 중간지 원조직은 조직의 연계를 강화하거나 원활하게(Briggs, 2003)하지만, 우리나라는 독립적 민간 위탁보다는 공공이 직접 운영하여 정책목표달성을 돕는 조직으로 이해(박세훈 외, 2014)되기 때문에 갈등조정역할이 역부족일 수 있다.

3. 선행연구 고찰 및 연구의 차별성

도시재생사업 내 이해관계자의 역할을 다룬 선행연구를 바탕으로 공공주도 주민참 여형의 도시재생사업에서 발생하는 최근의 현안을 도출하고자 하였다. 선행연구는 공 공(행정), 주민, 중간지원조직으로 분류하여 살펴보았다(표 1).

선행연구를 살펴보면, 공공(행정)은 정책목표에 따르는 보수적인 의사결정권자에 관 한 내용중심으로 구성되어 공모지원사업이 공공주도로 될 수밖에 없다는 내용이 주를

5 이해관계자(stakeholder)를 정의할 때, Freeman(1984)은 조직의 목적에 영향을 주고 받고 Bryson(2004)은 조직의 관심, 자원 또는 산출물을 요구하거나 영향을 받는 사람, 집단, 조직이라고 본다. 특히 Gray(2008)는 균질한 실체가 아니며, 지리적 위치와 경계, 제도와 조직, 소득수준, 토지소유나 직업, 법적자격, 논쟁적 주제 등에 따라 구분하기 때문에 다양하게 나타날 수 있다.

6 장소기반의 이해관계자는 지역에서 일을 하거나 혹은 거주하고, 방문하는 이들이며, 문제기반 이해관계자 는 프로젝트 수행과 관련된 정부부처, 정부기관, 지역정부, 비영리단체, 전문가로 구분한다.

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이루고, 주민에 관한 연구는 참여와 배제로 나눌 수 있으며 제도적인 뒷받침 등 참여할 수 있는 여건이 마련되는 것의 중요성을 강조하였다. 또한 중간지원조직은 전문성과 자율성을 유지하는 경영방식의 필요성을 강조하는 내용이 많았다.

이에 본 연구는 이해관계자 간 특징과 갈등을 특정사례지를 통해 알아보고자 하며, 공공주도 주민참여형 도시재생사업에서 세부사업의 변경과 연계하여 이해관계자 간 갈 등관계를 사업기간 내 전 과정을 살펴보는 것에 연구의 차별성을 가질 수 있다. 특히 이해관계자를 유형화하여 갈등의 변화과정을 시기별로 살펴보면서 그 변화과정을 통해 서 결론을 도출하고자 한다. 이러한 이해관계자 간 갈등의 변화양상에 따른 결과를 바 탕으로, 가시적 성과목표인 정책사업에서 벗어나 지역특성을 명확히 이해하고 주민에게 균형적인 혜택이 돌아갈 수 있는 방안의 필요성을 강조하는데 의의가 있다.

주제 저자 주요내용

(행정)공공

(2010)이정석 행정의 의사결정은 다소 수동적이고 법적기준이나 정책목표, 선례 등에서 벗어나지 않는 보수적인 의사결정

박정우 외

(2013) 장기적이고 포괄적이지 못하기 때문에 지역주민들의 요구사항보다는 소속행정기관의 정책목표에 따라 의사를 결정

주민

김혜천 (2013)

주민 참여

주민참여는 집을 소유했거나 전문직(혹은 사무직)이며, 사회문제의 관심과 정책에 이해가 있어야 참여율이 높은 경향

이영아

(2013) 주민참여는 정부와 주민의 관계에 따라 다르기 때문에 대등한 관계가 유지될 때 비로소 자발적인 주민참여가 가능

여혜진

(2014) 공공산하의 조직인 것을 지적하고 향후 비영리조직, 주민단체 등 주민주도적인 단계로 성숙할 수 있는 주민협의체의 중요성을 제시

원제무 (2013)

주민 배제

주민참여를 비판적으로 고찰하여 대형 도시재생 프로젝트 수행과정에서 주민이 배제되는 문제를 지적

박주형

(2013) 주민참여에 대한 주민의식도 변화지 않았고 주민참여가 제도적으로 보장이 되지 않았기 때문에 형식적임을 지적

박화청

(2016) 정책수행과정에서 전문가 및 기술자의 합리성이 주도하게 되고 공동체나 주민참여는 도구 화되고 있다는 비판

중간지원 조직

박세훈 외

(2009) 도시재생센터의 운영방식에서 행정, 전문가, 주민의 세 주체가 가장 효과적으로 결합한 독립성과 자율성이 보장된 민간위탁 경영방식의 중요성

이상민 외

(2013) 도시재생 활성화를 위한 지원체계 구축 및 운영 사례연구를 통해 중간지원조직은 공공과 민간, 행정과 주민, 주민과 주민 관계의 중요성 부각

(2016)한승욱 도시재생센터의 소극적인 역할의 대안으로 중간지원 조직에 전문가를 영입하여 전문성을 강화할 것을 강조

표 1. 각 이해관계자의 입장에 따른 도시재생사업에 대한 선행연구의 항목별 분석

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Ⅲ. 분석의 틀

창신숭인은 도시재생선도지역으로 공공주도 주민참여형 도시재생사업이 실시된 지 역이지만 봉제도심산업의 특수성 등 다양한 이해관계자 간 암묵적 갈등이 존재한다. 본 연구에서 언급하는 도시재생사업이 진행되기 전부터 이러한 갈등과 지역의 열악함이 대두 된 곳이다. 작업환경과 주거환경 역시 열악하고 지역의 지속성의 위협에 직면한 시급한 곳으로 뉴타운 개발방식이 아닌 다른 방안이 필요하다고 지적하였다(김경민 외, 2013).

뉴타운 해제로 대안이 요구될 시점이 왔고 서울시는 정부의 도시재생정책의 맥락과 맞 물리면서 공공주도 주민참여형 도시재생사업이 시작된 곳이다.

아파트형 봉제공장의 계획은 수용한정과 미등록 영세세입 봉제업체 등이 제외되면서 갈등이 발생하였고(이윤덕, 2012), 창신뉴타운은 산업생태계의 분석없이 발표되어 찬반 내분을 불렀고 지역커뮤니티 해체와 지역주민의 생계수단이자 패션산업의 기반을 무 너뜨릴 개연성이 있어 비난을 받았다(김경민 외, 2013). ’05년 뉴타운후보지로 선정된 후 ’13년까지 진척되지 못하다가 뉴타운해제(’13.10)이후, 도시재생사업은 빠른 속도로 선정(’14.05)되었다. ’08년 금융위기로 사업이 좌초되고 서울시장이 바뀌면서(’11.10), 뉴 타운정비사업 신정책구상(’12)은 해제를 가속화하였다. 최초로 주민에 의해 해제된 곳 으로 삶의 터전을 지킨 주민의 결과물(손경주, 2018)로 알렸지만 근본적인 갈등은 해결 되지 못 하였다. 해제지역은 해제과정에서 지자체 및 지역주민들간의 갈등 등 다양한 사회문제를 내포하고 있다(이삼수 외, 2020).

자료: 주민협의체 회의자료 중 발췌 자료: 현황분석을 바탕으로 연구자 작성

그림 2. 연구대상지 그림 3. 이해관계자와 거버넌스 관계

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창신숭인은 봉제도심산업의 특수성으로 이해관계자는 좀 더 세분화되고, 지자체 공 모사업으로 공공이 주도한 이후에 주민참여가 진행된 특징을 가진다. 관련자료 및 현 장조사의 분석을 통해 봉제도심산업의 특징을 뚜렷이 나타내는 다양한 이해관계자로 구성된 주민을 구분하였다(그림 3). 가옥주나 세입자와 같이 지역에서 거주를 하는 주 민(거주주민)과 지역에서 생업을 위해 경제활동을 하는 주민(경제활동주민)으로 나누 고, 거주를 하지 않고 경제활동만으로 경제활동주민으로 포함하였다. 더 세부적으로 봉제업을 위해 지역에서 활동을 하는 주민(봉제활동주민)으로 구분하였다.

연구의 범위는 공간적, 시간적, 이해관계자의 범위로 구분하였다. 공간적 범위는 도 시재생활성화계획 선도지역인 창신숭인이다(’14-’17)

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. 봉제산업과 주거지가 혼재된 도 심산업지이고 이해관계자의 다양한 구성으로 각각의 입장을 가진다. 시간적 범위는 선 정(’14)과 종료(’17)를 거쳐 사후진행사업(’20)기간을 포함한다. 현장조사는 사업완료 의 시점으로 주민만족도 인터뷰가 가능하였다(’19~’20). 사업의 범위는 마중물사업(근 린재생형 선도지역으로 지정되면 국비 200억 투입)에 국한하고 이외의 사업(부처연계 사업, 지자체사업, 공공기관투자사업, 민간투자사업)은 지자체의 예산과 외부기관의 추 가적인 지원으로 배제하였다. 이해관계자범위는 행정, 현장지원센터, 주민협의체, 지역 주민으로 구분하고 사업기간 내 활동 및 거주자를 포함한다.

연구방법은 공공주도 주민참여형 도시재생사업에서 이해관계자 간 갈등을 분석하기 위하여 질적연구에 기반한다. 갈등과 관련된 문제는 연구참여자에 대한 심층면담에 의 존할 수 밖에 없는 점(권중섭, 2013)을 고려하였다. 질적연구에서 자료수집은 연구목적 을 달성하기 위하여 의도적으로 자료수집을 하는 것(Charmaz, 2006: 조용환, 2018)으 로 본 연구의 대상지와 관련한 다수의 논문과 문헌으로 의도적인 자료수집 절차를 고 려하였고 문헌고찰에서 부족한 부분은 집중면담을 시행하였다.

국내외 학술논문, 보고서, 정부홈페이지 및 간행물 등과 연구참여자(인터뷰대상자) 의 심층면담과 현장분석을 통해 미시적 관점으로 귀납적으로 추출하였다. 심층면담자 로 주민 11명(봉제활동주민4명, 경제활동주민3명, 거주주민4명)으로 구분하여 선정하 였고, 거버넌스 참여주체 9명(주민협의체 대표4명, 현장지원센터2명, 행정3명)으로 구 분하여 선정하였다

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.

선행연구를 바탕으로 공유재분배(마중물사업)의 갈등현황을 그림 4의 분석의 틀로 분석하였다. 갈등발단은 사업추진의 공감대 형성과 공공주도의 계획 등으로 살펴보고 (Ⅳ. 1.), 이해관계자의 입장에 따른 갈등변화는 거버넌스 내와 주민 간으로 나누고 공

7 2013년 12월, 선도지역을 위한 공모가 추진되고 창신숭인은 근린재생형으로 선정되었으며, 근린재생형 11곳과 도시경제기반형 2곳이 2014년 5월 선정되었다(국토부보도자료, 2014; 이삼수 외, 2018).

8 서울대학교 생명윤리심의위원회 승인(IRB No. 2005-003-005)

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유재의 분배(마중물 사업)의 갈등변화는 주민중심으로 살펴보고(Ⅳ. 2.), 마지막으로 갈 등양상분석을 각 이해관계자의 입장에서 분석하고자 한다(Ⅳ. 3.).

Ⅳ. 갈등현황 분석결과

1. 갈등발단

갈등발단은 두 가지로 나누어 볼 수 있는데, 이해관계자의 구성요소의 차이로 부터 의 갈등과 지역적 특성으로 인한 주민의 이질적구성의 갈등으로 구분하였다.

이해관계자 목표 수단

결정자 정부 사업성과 예산지원

거버넌스

행정 예산확보,사업성과 예산지원과 편성, 의견수렴

현장지원센터 사업조정 의견수렴+의견전달

주민협의체 주민대변 의견제시

지역주민 거주주민, 활동주민(경제+봉제) 사업혜택 의견제시

자료: 김철회(2017)의 정책분석틀을 바탕으로 연구자 작성 표 2. 이해관계자의 목표와 수단

이해관계자는 거버넌스와 지역주민으로 나뉘고, 결정자인 정부까지 포함시킬 수 있 다(표 2). 거버넌스에서 사업수립자인 행정은 예산확보와 사업성과가 목표이며 예산지 원과 편성 및 의견수렴을 한다. 현장지원센터와 협의체대표는 사업을 조율하고 주민의 견을 대변한다. 수혜자인 주민은 의견을 제시할 수 있지만 의견전달이 편협적으로 나 타났다. 공공의 의사결정이나 진행사항을 주민협의체의 대표를 제외한 주민들에게 정 보의 공유가 적절하게 이루어지지 않았음을 알 수 있다.

그림 4. 분석의 틀

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“실제적으로 주민들이 어떤거를 결정하거나 그런일이 전혀 없었어요. 거의 모든 의결은 동대표들, 회의가 매달 시 관계자와 하는데, 우리는 어떤 내용이 진행되는지 모르지....”

22020년 6월, 연구참여자: 경제활동주민

앞선 언급과 같이 공공과 주민은 공모시작부터 불신이 만연하였다. 행정에서 주민협 의체를 형식적으로 두고 도시재생운영위원회를 따로 두면서 주민배제라는 민원으로 운영이 중단된 사건은 공공의 주민불신의 근거라고 볼 수 있다. 주민들 또한 주민의견 을 수렴한 결정이 아니라 행정의 계획된 사업을 추진한다고 여겼으며 도시재생지원세 터도 행정과 같은 입장으로 주민의견을 수렴하지 않는다고 여겼다.

“...우리한테 설명한 거랑 좀 달랐어요. 마중물 사업에 동등하게 예산배분된 것은 좋은 일이긴 하죠. 근데, 우리에게 알리지 않고 행정에서 이미 계획을 갖고 있었던 거죠”

2020년 6월, 연구참여자: 경제활동주민

“행정의 대리인으로 주민을 입장을 대변하지 못한거죠. 수익구조도 독립적이지 않아 서 공모에 의존을 하고 센터장은 직인이 없어서 의사결정권도 없잖아요?”

2020년 6월, 연구참여자: 거주주민

주민특성에 따라 의견이 전달되는 상대적 차이를 보이는 경향을 비교하기 위하여 창 신숭인의 주민구성의 밀집도(LQ지수)를 확인하였다

⁹

. 창신2동의 봉제활동주민의 LQ가 2.8로 가장 높고 창신1동은 활동주민이 2.9인 반면, 봉제활동주민은 0.3으로 낮다. 이러 한 동별차이가 뚜렷한 현상은 각 동의 이질적인 특징이 잘 나타난다(표 3). 주민 간에는 가옥주와 세입자, 봉제업을 하는 영세업자 등이 섞여있어 힘의원리가 적용되어 주민의 의견이 골고루 사업에 편성되지 않았음을 짐작하게 하는 부분이다.

구분¹⁰ 창신1동 창신2동 창신3동 숭인1동 누적합계

주민 면적 6,240 110 10,365 260 8,037 230 7,060 230 31,702 830 전체활동 LQ 12,298 2.9 4,225 0.6 1,386 0.3 3,534 0.7 21,443 1.0 경제활동 LQ 11,676 1.1 2,340 0.6 1,255 1.0 2,774 0.9 18,045 1.0 봉제활동 LQ 622 0.3 1,885 2.8 131 0.6 760 1.3 3,398 1.0 자료: 도시재생활성화 계획 보고서(서울시, 2015)의 2013년 봉제산업을 바탕으로 연구자작성

표 3. 창신숭인 동별 주민의 특징 (명/㎢)

9 LQ는 산업특화도를 나타내는 지수로 1의 값 이상이 상대적 특화가 높다는 것을 적용하여, 각 동의 주민특 성의 밀집도를 도출하였다(LQ= 전체개동특성주민수전체개동주민수특정개동특성주민수특정개동주민수

)

(11)

이해관계자 특징을 살펴보면, 주민의 필요에 의한 자발적인 참여라기 보다는 공모방 식의 공공주도임을 알 수 있고, 중재역할인 현장지원센터와 주민협의체는 공공의 보조 수단이었다는 것을 알 수 있다. 또한 이해관계자의 입장과 상호작용 및 각각의 목표와 수단에 따라 갈등이 발생하였는데, 이는 결과에 영향을 주었다. 초기의 과도한 공공주 도의 개입에 대한 우려(이영은, 2017)가 나타나고 있음을 짐작할 수 있다.

2. 이해관계자 입장에서의 갈등

공공주도한 도시재생사업은 기존의 불만을 잠재우면서 시작했지만

¹¹

내부적으로 다 양한 갈등이 야기되었다. 첫 번째로, 거버넌스 내 공공과 주민협의체의 갈등이 나타났 으며, 현장지원센터는 갈등을 조정하는 역할을 제대로 못 하였다. 두 번째는 주민들 사 이에서 힘의원리와 핌피현상에 의해 4개의 동의 주민의 주장을 모두 받아들이면서 세 부사업의 계획(안)이 변경되었고, 갈등조정도 쉽게 이루어지지 않았다.

“주민들이 뉴타운 해제했으니깐... 비대위 분들을 여사님으로 극대우하면서 200억이 들어온다는 것을 엄청 강조를 하였고, … 이게 다 서울시에서 강조를 한 거예요.…”

2020년 6월, 연구참여자: 경제활동주민

“처음에 공무원들이 와 가지고 만날 200억 200억 하니깐... (사업이)뭐가 이렇게 많아 요? 뭐 봉제인을 위한 장소, 공공작업장, 그런데 지금보면 봉제와 관련한 건 없잖아요.”

2020년 6월, 연구참여자: 봉제활동주민

그림 5는 마중물사업의 갈등양상의 변화를 기간별로 보여주는데, 1~2단계를 거버넌 스 내 갈등으로 구분할 수 있고, 3~4단계를 주민 간 갈등으로 구분하였다. 특히, 1~2단 계에서는 갈등과 회복과정이 가시적으로 들어났지만, 3~4단계의 주민 간 갈등은 힘의 원리에 의해 한쪽에서 갈등회피과정이 있었고. 이후 사업이 확정되었다.

10 주민구분은 그림 3에서 지역의 특성을 고려하여 연구자가 정의하였으며, 서울시(2018)의 창신숭인 함께 달리다(p35)의 창신숭인 산업구성자료를 바탕으로 재구성하였으며, 종사자수는 전체의 ‘활동’주민으로, 의류제조 종사자수를 ‘봉제활동’주민으로, 그 외는 ‘경제활동’주민으로 구분하였다.

11 도시재생사업 전, 뉴타운의 일방적 추진(’05년~’13)으로 공공과 주민과 갈등이 고조되고 주민의 행정불신 이 만연한 상황에서, 또 다른 공공주도 공모사업의 시작은 주민의 주거권과 생존권을 위협받는 상황에서도 공공은 주민들에게 적극적인 홍보와 설득으로 성과에 집중하였다(서울시, 2019)

(12)

거버넌스 내

주민 간

자료: 주민설명회 및 주민협의체 자료 등을 바탕으로 연구자 작성

그림 5. 사업의 흐름과 주민설명회

1) 거버넌스(공공, 주민협의체, 현장지원센터)내 갈등

먼저, 마중물사업 계획(안)을 공개하는 과정에서 주민공개내용과 국토부승인의 내용 이 불일치하면서 공공과 주민협의체의 갈등이 시작되었다. 표 4(p.12)의 결과를 보면, 공공은 주민설명회에서 발표한 내용과 다르게, 봉제와 관련한 사업을 마중물사업으로 옮겼다. 그 사이에는 별다른 설명회가 없었던 것으로 나타났다. 봉제산업활성화에 관 한 연구 등 봉제마을박물관의 건립은 진행중인 지자체사업이었다. 하지만 시급성과 파 급력을 요하는 마중물사업을 고려하였고, 봉제와 관련된 지자체사업이 마중물사업의 봉제재생으로 주민동의 없이 임의로 이동한 결과가 나타난 것이다. 가시적으로만 주거 주민을 위한 주거환경재생, 지역의 특성상 중요한 봉제활동주민을 위한 봉제재생, 공 공의 지역홍보를 위한 관광자원화로 구분하여 고르게 분배한 탁상행정으로 짐작할 수 있으며, 당시의 관련기사도 다음과 같이 부각되었다.

｢서울시가 ‘창신⋅숭인 도시재생사업’ 추진과정에서 극히 일부 주민만 참여시켜 진행하 거나 도시재생활성화계획을 공개하지 않아 주민들의 반발에 부닥쳐 오락가락하고 있다.｣

김선일. (2014 11, 27). 창신⋅숭인' 도시재생, 말로만 주민주도?. 내일신문

이에 주민협의체는 반발하였지만, 공공은 갈등의 근본적인 부분을 해결하기 보다는

사업진행에 방해가 되지 않을 수준으로 마무리하였다. 주민전체가 아닌 주민협의체회

의에서 설문조사를 진행하고 약간의 사업내용을 조정하였다. 주민협의체가 주민을 대

표할 수 있는지에 대한 의문을 가지기 보다는 공공의 기존관행을 유지하면서 형식적인

회의에 그쳤다는 것을 보여준다. 의도가 없다 하더라도 단기간의 계획 등의 결과에서

주민의견은 배제가능성과 행정중심의 절차임을 짐작할 수 있다.

(13)

9월주민설명회(14.9.25) *마중물사업으로이관 11월국토부 승인(14.11.10) **새로유입 주민공모사업*,도시재생마을학교*,종합사회복지센터 건립,

지역맞춤형 공유공간 조성*, 도시재생가로조성사업, 안전 안심, 골목길 조성*, 성곽봉제마을, 골목투어루트조성*, 어 린이집(공원)* 및 노인정현대화사업, 지역재생 및 예술문화

마 중 물사 업

주택개량 및 저소득층 집수리**, 창신숭인 맞춤형 공공주택 확보**, 어린이공원정비, 노후불량 가로공간 개선, 안전안심 골목길 조성, 종로 302 하수관로 정비

주거 환경재생

마 중 물사 업 봉제산업 활성화 방안연구, 봉제마을 관광자원화*, 봉제마

을박물관 건립*, 봉제관련 등 일자리 지원 사업*, 주택개량 /정비 매뉴얼과 건축가이드라인개발, 주민참여 푸른마을 가꾸기 사업, 소외/낙후지역 도시경관 개선*, 종로역사문화 보행환경조성사업, 기반시설 정비공사, 숭인배수분구 하수 관로 종합정비*, 찾아가는 돗자리 음악회, 창신길83 공영 주차장/복합시설걸립

지자 체 사업

봉제지원앵커시설, 봉제공동작업장 조성**,

봉제 일자리 지원 봉제

재생 봉제플랫폼/거버넌스, 성곽봉제마을관광화, 채석장관광화*, 소외/낙후지역도시경관개선 관광

자원 주민공모, 주제공모**, 도시재생마을학교 주민 역량 자료: 주민협의체 회의자료(http//opengov.go.kr)를 바탕으로 연구자 작성

표 4. 마중물사업의 변경(9월 주민설명회 vs. 11월 국토부 승인)

“공공은 주민협의체 대표를 뽑으면서 최소한의 기준도 마련해 놓지 않았고, 서울시의 일방적인 계획⋅결정⋅집행으로 불공정⋅불투명하게 진행되고 있는 것이 현실입니다.”

2020년 6월, 연구참여자: 거주주민

현장지원센터는 행정의 보조의 역할에 그쳤고, 센터장을 비롯한 활동가들은 의사결 정권이 없었다. 전문가들이 활동가로 있었지만 현장경험의 부족으로 주민의 의견을 적 절하게 대응하지 못하였다. 결과적으로 주민의견의 수렴보다는 성과를 위한 행정편의 로 진행될 수 밖에 없었다. 창신숭인 현장지원센터는 지자체 공무원이 파견하여 근무 하는 방식으로 직영

¹²

되는데, 조직운영에 있어 현장파견 지자체 공무원이 담당하는 형 식으로 이루어진다(김홍주, 2018). 이는 창신숭인의 현장지원센터가 행정보조수단에 그칠 수 밖에 없는 구조적문제를 담고 있다.

“현장지원센터는 기대를 많이 했어요....행정직원도 같이 있고 의견을 내려면 사람들 은 행정에 직접(구청, 시청) 요구를 했어요. 센터장이 의사결정권이 없죠.”

2020년 6월, 연구참여자:경제활동주민

2) 주민 간 갈등

또한 공공주도의 마중물사업은 4차례의 설명회에도 초기계획을 유지하였고, 봉제활

12 김홍주(2018)에 의하면, 도시재생지원센터를 위탁과 직영으로 나뉘고 있으며 직영은 지자체전담주서 팀으 로 운영하는 경우와 지자체공무원의 파견근무로 나뉜다(p152). 또한 김수진⋅진영효(2020)에 의하면 거점 공간의 운영방식에서 행정직영이라는 용어를 사용한다(p46). 이를 근거로 본 논문에서는 행정이 센터에 파견되어 관리하는 운영방식을 행정직영으로 보았다.

(14)

동주민의 의견은 영향력을 주지 못하면서 갈등이 시작되었다. 설명회를 살펴보면, 주민 사이에서 힘의원리가 작용되었고 참여주민과 배제주민으로 나뉘면서, 주민협의체대표 로만 구성된 회의로 진행되면서, 봉제관련 사업은 축소되고 주거환경개선, 특히 공동이 용시설이 강조되었다. 주민참여의 도시재생을 강조한 계획이 공공주도로 시작하여 주민 의견을 수렴한 한 진행은 도시재생법의 제도안에서, 계획수립의 주체는 서울시이며, 4 년의 제도적 제약때문이라고 지적하였다(김지은, 2018).

마중물사업의 변경과정인 표 5(p.16)에서 보듯이 3,4차 주민설명회에서 봉제재생이 지역경제활성으로 변한 것은 주민사이의 힘의 원리가 작동한 결과임을 알 수 있다. 세 입자나 비거주자의 봉제활동을 하는 주민보다는 거주자 중심(주민협의체대표단)의 의 견이 반영되었다는 것을 다음의 심층면담에서 확인할 수 있었다.

“참 그리고 몇 번 찾아 갔는데...싸움질하고 어르신들이...봉제쪽에 이야기만 나오면 난리가 났어...센터에서... 봉제산업에 마련을 해서 따로... 회의를 해 줬으면 하는데..”

2020년 6월, 연구참여자: 경제활동주민

“주민협의체 대표님은 먹고살만하고 명예욕이 있기 때문에 땅의가치를 높아지기를 바라는 사람들이기 때문에 동기가 되는 거예요. 이런분들의 욕구만 반영하면 소수의 욕 구가 되는 거니깐 세입자나 가옥주들도 관심있는 욕구가 있을 텐데...”

2020년 6월, 연구참여자: 봉제활동주민

또한 주민공동이용시설이 전체 1개의 계획에서 각 동마다 1개씩 4개가 된 것은 동별 핌피(PIMFY)의 결과로 볼 수 있다.

“회의에서 생각나는 것은 어떤 사업에 대해서 심도있게 논의가 되어야 하는데, ‘왜 우 리동에 안 주냐’이러고 목소리 높이고, 싸우고 그래서 회의 참석하는게 소비적이었어요.”

2020년 6월, 연구참여자: 경제활동주민

“동이 4개동인 뭉치다 보니 협의해서 논의하는 내용이 ‘우리동에 더 필요한 것’을 요 구하는 자리가 되었었죠. …(중략)…지금은 특징없이 나눠가지게 된 것 같습니다.”

2020년 6월, 연구참여자: 거주주민

창신숭인은 4년동안 공공과 주민은 갈등과 회복이 반복된 듯 보이지만 순방향의 갈

등해결을 하지 못하였다. 갈등회복과정은 성과를 위한 것이었고, 주민간 갈등은 강자

와 약자에 의한 논리가 적용되었다. 표 5(p.16)의 사업의 결과를 분석하면, 공동이용시

설이 1개에서 4개로 증가였고, 봉제재생의 축소로 볼 때, 가옥주 등 주민협의체대표의

(15)

의견이 수렴되었고 봉제관련업을 하는 영세업자인 봉제활동주민의 의견이 축소되었음 을 짐작할 수 있다. 이것은 힘이 약한 주민의견은 배제되었다는 것을 보여주는 결과일 수 있다. 공공은 주민참여를 유도하지만 공공의 목표인 사업성과를 강조할 수 밖에 없 었고, 결과적으로 직접수혜자인 지역주민은 배제된 결과를 가져왔다.

“봉제인이 많으면 (예전에 했던 것 처럼)관이 인원수 불려서(하고하는 대로 해서) 통 과시킬 것을(염려하여)…(중략)…봉제인이나 세입자가 제한되었어요.”

2020년 6월, 연구참여자: 경제활동주민

“처음에 20명으로 제한을 두었다가 그 이후에는 해제되었어요. 구성원에 대해서는 봉 제인도 있었고, 다양하게 구성되었고 제한을 두지는 않았습니다.”

2020년 6월, 연구참여자: 공무원

이해관계자의 입장에서의 갈등을 요약컨데, 이해관계자의 입장에 따른 변화양상으 로 거버넌스는 각 이해관계자의 균형과 협력에 잘 대응하지 못하였다. 공공과 주민협 의체대표는 서로 추구하는 바가 다르지만, 민원발생을 최대한 줄이려는 것으로 갈등을 마무리하려고 하였고, 중재역할의 현장지원센터는 주민의 의견을 진정성 있게 수렴하 지 못하고 행정의 보조역할로 중립적인 입장에서 합의점을 이끌어 내지 못하였다. 주 민사이의 갈등은 힘이 약한 봉제활동주민의 갈등회피로 마무리되었다.

3. 공유재(마중물사업)분배의 갈등

마중물사업은 공공이 선도적 투자이후 민간의 자발적 참여를 유도하는 목적을 가진 다. 하지만 주민참여를 독려하여 새로운 도시정책의 철학과 원칙의 지향에도 마중물사 업(공유재)이 균형적 혜택으로 주민이 만족하는 성과를 이루기에는 역부족이다. 각 이 해관계자는 힘의원리가 작용되고 사업의 목표와 수단이 다르기 때문에 진행과정에서 균형을 잃게 되었다. 공유재의 불균등한 분배는 갈등을 초래하고 수혜자인 주민은 불 이익을 받을 수 있다. 거버넌스를 구축하고 제도적으로 중간지원조직과 현장지원센터 의 역할을 강화하였지만 단 시간 내에 해결되기는 힘든 구조를 가지고 있다.

창신숭인의 마중물사업은 지역정체성 회복, 주민의 삶의 질 향상, 지역경쟁력 강화,

지속가능한 도시조성, 거버넌스구축의 가이드라인을 바탕으로, 뉴타운의 지정해제 과

정에서 관리가 소홀했던 주거환경과 지역특화인 봉제산업이 함께 쇠퇴하는 점을 인지

하고 주거환경과 봉제산업을 재생하고 지역의 역사적 가치가 있는 낙산, 한양도성의

자원으로 지역의 활기를 불어넣는 미래상을 강조

¹³

하였지만 균형적인 사업성과를 이루

지는 못한 결과를 가져왔다.

(16)

2차설명회 (‘15.2.4.) 3차, 4차 설명회(‘15.8.18. / ’16.10.11.) 사업평가자료(‘18.12.) 주거

환경 75억재생

안전안심골목길 주거 환경 90억->재생

99억

안전안심골목길

주거 환경 104억개선

안전안심골목길

푸른마을가꾸기 - -

어린이공원정비 자투리땅쉼터 누리공간 조성 누리공간조성

주민공동이용시설1개 주민공동

이용시설 1개 주민공동이용시설

4개(창신1,2,3,숭인) 주민공동이용시설 4개(창신1,2,3,숭인1)

봉제 재생 70억

봉제지원앵커시설

지역 경제 활성 73억

봉제박물관

봉제 재생 51억

봉제역사관

봉제공동작업장 공공작업장 공공작업장

봉제 일자리 지원 일자리 지원 일자리 지원

봉제플랫폼/거버넌스 - -

채석장일대명소화 -

관광 자원 45억

성곽봉제마을관광화 역사 문화 자원 27억

마을 탐방로조성

관광 자원 38억

마을탐방로조성

- 백남준기념공간(->생가터활용) 백남준기념공간

채석장 관광화 - 채석장일대명소화

소외/낙후도시경관개선 - -

주민역량강화 10억 주민역량강화 6.4억

자료: 주민협의체 회의자료(http//opengov.go.kr)를 바탕으로 연구자 작성 표 5. 마중물사업의 변경과정(주민협의체의견수렴)

과정을 살펴보면, 세부사업의 주거환경과 봉제에서 잘 드러났음을 알 수 있다. 봉제 재생은 경제활성화에 기여할 수 있는 사업임에도 봉제역사관(39.7억)건립과 공공작업 장(8.9억)조성, 일자리지원(2.8억)으로 70억에서 약 20억이 줄어들어 총 사업비는 51억 4천으로 감소하였다. 봉제역사관(39.7억)조성이 전부로 봉제산업에 대한 활성화에 도 움을 주지 못하였다. 봉제와 관련한 봉제역사관은 지역의 봉제활동주민을 위하고 지역 경제를 활성화하는 봉제지원앵커시설

¹⁴

이 아니라, 외부인들을 위한 관광자원화 성격의 봉제역사관이 되었다(표 5, p16).

“여기가 봉제집적지인데 봉제관련한 게 하나도 없어요.…(중략)…봉제역사박물관도 봉제인은 접근을 하지 않고, 주민도 가지를 않아요. 처음에 실제적인 봉제관련사업을 해 달라고 이야기를 했는데, 무시를 하더라고 봉제쪽에 뭘 한건지...”

2020년 6월, 연구참여자: 봉제활동주민

13 서울시(2015). 서울특별시 종로구 도시재생선도지역 근린재생형 활성화계획 p49-51에서 요약 14 ‘15년 봉제산업 종합발전계획(안)에는 봉제박물관과 봉제거리의 계획과 더불어 봉제전문인력의 양성으로

봉제산업을 지원하고 봉제산업 성장 동력을 창출하는 계획(서울대학교 산학협력단 연구용역, 책임연구원:

김경민, 13.8~14.2; 김경민 외, 2014; 이상욱 외, 2014)

(17)

창신숭인의 초기 마중물계획(안)은 주거, 경제, 관광, 주민역량으로 전반적으로 균형 을 이루었다. 그러나 거주주민은 주거환경을 강조하고, 봉제활동주민은 주거환경과 함 께 봉제에 혜택을 받기를 원했고, 공공 또한 가시적인 사업성과가 더 중요하였기 때문 에 지역홍보효과의 관광에 예산을 유지하려 했으며, 현장지원센터는 주민과 공공의 갈 등을 중재하기 보다는 행정보조역할에 그치게 되었다. 결과적으로, 관광자원화와 주민 역량강화는 공공과 현장지원센터의 가시적 성과를 위한 수단이 되었고, 주거환경개선 은 주민협의체 대표의 요구가 부각되었다. 봉제재생은 지자체에서 시급성과 파급력을 이유로 이미 진행중인 봉제관련사업을 마중물사업으로 이관하였는데, 이는 주민 간 갈 등에서 힘의원리로 봉제할동주민들의 갈등회피로 이어졌고 이음피음봉제역사관은 외 부관광객을 위한 시설로 남게 되었다(그림 6, p.17).

자료: 창신숭인 도시재생활성화계획 추진실적 평가(2019)를 바탕으로 연구자 작성 그림 6. 마중물사업과 이해관계자의 연계

4. 갈등양상 분석결과

공공주도의 주민참여형 도시재생사업에서 발생한 갈등은 이해관계자의 각 특성에 따

라 협력, 갈등, 회복, 지속(회피) 등으로 나누어 졌으며 이것은 세부사업 변경의 결과를

가져왔고 초기의 목적과는 다른 결과로 마무리되었다. 봉제재생은 봉제역사박물관으로,

주거환경재생은 4개의 주민이용공동시설로, 관광자원화는 명소화건립 등 신축을 위한

물리적인 시설물만 남게 되었다. 그 과정에서 이해관계자의 입장에 따라, 공공의 기존관

행대로 공공과 현장지원센터는 협력관계가 이어졌고, 공공은 전체주민보다는 주민협의

체와 갈등과 회복단계를 거치지만 피상적으로 남았고, 주민참여는 주민협의체 대표와

주민협의체 구성원(주민)과는 갈등이 지속되는 양상으로 나타났다(그림 7). 갈등양상의

분설결과를 다음과 같이 정리하였다.

(18)

자료: 창신숭인 도시재생활성화계획 추진실적 평가(2019)를 바탕으로 연구자 작성 그림 7. 이해관계자의 입장에 따른 갈등양상과 사업결과

공공은 기존관행을 유지하면서 사업성과에만 치중한 모습을 보였다. 단기(6개월)로 급하게 마련된 계획은 사업과정에서 세부사업이 변경될 수 밖에 없다. 런던의 킹스크 로스 역 도시재생의 6년의 초기계획(김예성, 2017)과 비교하면 대조적이라 할 수 있다.

공공의 입장은 기존관행을 유지하면서 진행을 빨리 하고자 했으며, 주민을 불신하여 주민협의체를 협의조직이 아니라 참여수단으로 여겼다. 주민이 아닌 전문가 자문위원 중심의 도시새생운영협의회라는 조직(서울시, 2018)을 두면서 주민을 배제했다는 이유 로 주민과의 갈등을 초래하였다.

｢행정 입장에서는 마감 기한에 맞춰 활성화 계획안을 만들어 내는 일이 급하다 보니 이런 저런 수정사항에 대해 주민의 의견을 구할 여유를 충분히 갖지 못했던 것이다.｣

서울시 주거재생과. (2018). 창신숭인 함께 다시 살리다. p.9

공공은 갈등회복을 위한 과정은 있었지만, 주민을 위한 진정성 보다는 공공의 목표 에 이끌려는 수단의 피상적인 노력이었다. 초기의 세부사업 변경과정을 살펴보면 한달 의 짧은 기간동안 주민의 전체의견을 수렴할 수 없기 때문에 주민참여가 이루어진 주 민의 대표로 구성된 주민협의체회의를 4차례나 시도 하는 등 공공은 주민요구를 인정 하고 주민협의체 의견을 수렴하는 입장을 취하는 입장을 보였다.

“센터를 통해 의견받고 주민협의체 대표자회의와 동별 주민협의체도 있고. 동별은 월 1-2회 가량 유동적으로 진행된 것 같아요. 전체, 사업별 주민설명회도 있으니깐...”

2020년 6월, 연구참여자: 경제활동주민

(19)

주민참여를 강조하는 재생정책을 따르고자 공공은 초기에 주민참여를 위해서 제도 적인 기반을 바탕으로 노력하였지만 기반이 약한 제도는 주민의 수동적인 참여를 적극 적으로 바꾸지 못하였다. 제도적기반인 공청회나 주민설명회는 형식적이었고, 주민참 여감독제 또한 시기상으로 사업의 계획단계에서 주민참여의 기회가 없었던 것이다.

｢서울시 도시재생본부장은 ‘주민참여 감독제’ 도입은 도시재생을 위한 계획과정뿐만 아니라 공사과정에도 주민이 참여하는 기회를 마련해 주민과 함께하는 ...｣

안광호. (2016 02, 23). 서울 대표 도시재생 사업지 ‘창신⋅숭인’, 주민이 감독한다. 경향신문

도시재생활성화계회의 선도지역인 창신숭인은 주민참여에 대한 기여는 크다고 볼 수 있지만 주민참여의 노력은 아직 초기단계이다. 주민들은 초기에는 행정에 의한 추진에 의구심을 갖고 시작하였으나 시간이 지나면서 적극적인 자세로 참여의 의지를 밝혔다.

그러나 행정은 주민에 대한 신뢰성이 여전히 부족하다고 인정하고 의도하지 않은 주민 배제를 가져왔다. 또한 주민의 구성이 다르기 때문에 힘의원리에 의한 주민 간 갈등으 로 인한 배제가 발생하였다. 결과적으로 공공과 주민, 주민협의체 구성원 내 대표단과 구성원, 그리고 주민의 특성에 따라 갈등이 발생하게 되면서 주민의 관심은 줄게 되고 갈등해결에 적극적인 태도보다는 피하려는 모습으로 나타났다.

｢행정의 입장에서는 주민협의체가 더 구체적인 실천의 주체가 되어주기를 …(중략)…

행정에서는 주민협의체 대표자 회의에서 공유되는 많은 정보들이 동별 주민협의체 회의 까지 원활하게 공유되고 있는지에 대해 의문을…(중략)…｣

서울시 주거재생과. (2018). 창신숭인 함께 다시 살리다. p.109

공공주도 주민참여형 도시재생사업은 협력적계획 기반의 거버넌스를 도입하여 민간 주도형 도시재생사업에서 이해관계자 간 갈등의 문제를 해소하려고 노력하였다. 그러나 주민참여의 자생적 기반부족의 보완을 위한 제도적 정착은 쉽지 않고, 힘의 논리에 의 한 사익의 더 추구되었고 공공의 관행에 따른 사업의 성과에 치중하기 때문에 불균형적 이고 불만족스러운 결과를 가져오게 이르렀다.

Ⅴ. 결론

도시재생법 이후 공모형식의 공공주도 주민참여형 도시재생사업의 특징은 사업기간

내 공유재인 마중물사업을 지원하고 갈등관리의 제도적장치로 거버넌스를 구축하여

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현장지원센터와 주민협의체가 조정을 할 수 있도록 가이드라인에 명시되어 있다. 문재 인정부의 정책사업인 뉴딜재생사업(‘17)은 기존의 시범지역의 평가가 미비한 상태에 서

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확장되었고 사업성과에 치중한 정책으로 전략하게 된 실정이다.

창신숭인의 공공주도 주민참여형 도시재생사업은 봉제도심산업으로 다양한 이해관 계자가 분포하고 단기간 사업의 공유재 분배 등이 복잡하게 얽히게 된다. 가이드라인 에 주민참여를 강조하고 중재를 위한 제도적 장치가 마련되었지만 이해관계자 간의 주 민참여는 잘 작동되지 않아 주민배제로 이어지는 현상이 발생하였다. 본 연구의 결과 로 이해관계자 간 소통의 미흡으로 인하여 정보공유의 불투명, 힘의 원리 등으로 거버 넌스 내 배제와 주민 간 배제로 도출되었고, 이것은 사업의 결과에 반영되었다.

자료: 연구결과를 바탕으로 연구자 작성

그림 8. 소통미흡과 참여배제

본 연구의 분석을 정리하면(그림 8), 이해관계자의 참여배제는 두 가지로 구분이 될 수 있었다. 첫째, 공공주도 계획으로 인하여 행정이 주민을 배제한 경우와 둘째, 각 이해 관계자의 힘의원리에 의하여 배제된 경우로 거주주민으로 구성된 주민협의체대표와 임 대 및 비거주 주민으로 구성된 봉제활동주민의 격차로 발생한 것이다. 배제로 인해 부 각된 갈등은 갈등해결기제의 제도적 장치인 현장지원센터와 주민협의체대표가 중재역 할이 적절하게 적용되지 못 하여 이해관계자 간 소통이 원활하지 않았다. 그 원인은 공

15 임미화 외(2019)에 의하면, 도시재생법 이후 도시재생사업의 갈등문제를 다룬 관련연구가 미비하다.

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공주도로 인하여 공무원이 파견되어 운영되는 행정직영의 현장지원센터의 소극적 태도 를 지적하고, 주민협의체대표의 대표성은 주민의 의견을 잘 수렴하여야 하지만 개인의 이익에 의한 핌피가 발생하고 지역주민(봉제활동주민)과의 공감대를 형성하지 못했기 때문으로 드러났다.

첨언하면, 공공과 주민사이에서 갈등이 발생하였을 때 갈등의 회복노력이 행정편의 보다는 주민을 위한 진실성의 노력이 있었다면, 공공주도 주민참여형 도시재생사업의 긍정적인 방향을 모색할 수 있는 기회였을 수 있었을 것이다. 하지만 공공은 여전히 성 과위주의 행정절차에서 벗어나지 못하고 있었다. 주민들 또한 개인의 이익이 중요한 상 황임은 충분히 짐작할 수 있지만 지역을 위한 공익가치에 대한 배려가 더 필요한 부분 이었다. 또한 새롭게 조직된 중간지원조직으로서의 역할은 아직 정립되지 않는 구조적 인 문제가 있기 때문에 보조적인 역할에 그칠 수 밖에 없었던 아쉬움은 분명 남아있었 고 제도적 장치를 더 강화할 기반이 마련되어야 할 것이다.

선도지역으로 도시재생법 제정 이후 처음으로 실행된 공공주도 주민참여형임을 감안 해야 할 부분도 분명 있을 것이다. 하지만 새로운 도시재생정책으로서 공공주도 주민참 여형 도시재생사업이 갈등을 잘 해결하고 제도적으로 정착되기 위해서는 공공의 사업 의 성과의 위주가 아니라 지역의 특성에 따라 이해관자들의 협력이 바탕이 되어야 하고 이는 단기간에 이루어지기 보다는 여러 시행착오를 겪을 수 있는 시간을 확보하는 것이 필요할 것이다.

주민참여가 배제되고 소통이 이루어지지 않는 도시재생사업은 지양할 필요가 있다. 공공주도 주민참여형의 도시재생사업은 공공의 역할이 중요하지만 공유재 분배에 있어 주민배제가 발생하지 않는 제도적 방안이 필요하다. 중재역할의 현장 지원센터는 독립 전문성이 보장되고 주민협의체는 핌피에서 벗어나야 한다. 천편 일률적인 계획이 아닌 지역의 정체성, 자율성, 공익성이 기반이 되어야 한다. 단기 간의 사업은 가시적성과에 집중할 수 밖에 없고 지역의 특색을 고려하지 않는 가 이드라인을 적용하면 지역의 이해관계자 간 갈등이 발생할 수 밖에 없다. 본 연구 는 창신숭인의 특수성으로 다른 지역으로 일반화하는 것에 한계를 피할수 없지만, 주민참여가 소통미흡으로 인한 참여배제의 갈등발생을 이해한다면, 정부정책아래 무분별하게 시행되는 전국의 도시재생사업지구는 지역의 정체성을 고려한 유연한 계획이 절실할 것으로 보인다.

정책적 시사점

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