참여연구진
연구책임자 : 연구위원 정경화
<요 약>
1. 연구목적
우리나라는 ’12년 11월 배출권거래제법 시행령이 국무회의를 통과 함에 따라 ’15년부터 배출권거래제를 시행을 위한 기본 설계를 완료 한 상태이다. 관련 법령에서는 ’13년 12월까지 기획재정부장관은 배 출권거래제 기본계획을 수립하고, ’14년 6월까지 환경부장관은 할당 계획을 수립해야 하는 것으로 규정하고 있다. 배출권 할당계획 수립을 위해서는 부문별 할당계획을 비롯하여 신규진입자 배출권 할당 규모 와 시장 활성화 및 안정화 조치를 위한 배출권 예비분(new entrant reserve, NER)에 대한 규모 및 운영방향에 대한 기초적인 연구가 필 요하다. 여기서 신규진입자는 시장에 새로 진입한 신규사업자와 기 존사업자의 설비확장을 포함하며, 예비분(NER)은 이러한 신규진입자 에게 할당할 목적으로 총할당량 중 일정 비중을 비축한 배출권을 말 한다. 우리나라는 신규진입자, 조기감축실적, 제약발전 등의 별도 할 당을 위해 예비분을 비축하도록 배출권거래제법 및 관련 법령에 규 정되어 있다. 향후에 이루어질 대형운송 및 가연성 폐기물과 같은 특례시설에 대한 추가 할당분을 별도로 비축할지 아니면 예비분에 포함할지에 대한 구체적인 운영방안에 따라 예비분의 사용용도는 더 욱 확대될 수도 있다.
이에 따라 본 연구는 해외 주요국의 신규진입자를 위한 배출권 예 비분의 규모 설정 기준 및 운영방안을 분석하여 정책적 시사점을 도
출하고 국내 배출권 예비분의 규모 결정기준 제시하는 것을 연구목 적으로 한다.
이를 위해 해외 주요국 신규진입자를 위한 예비분 규모 및 운영 사례를 분석하고, 국내 배출권거래제법과 관련 법령에서 규정하고 있는 배출권 예비분에 대한 주요 내용을 살펴본다. 더불어 게임이론 분석을 통하여 초기무상할당방식이 시장경쟁구도에 미치는 효과를 이론적으로 분석한다. 초기무상할당방식은 생산량을 기준으로 하는 방식(output based allocation)과 배출량을 기준으로 하는 방식(lump sum allocation)을 고려한다. 마지막으로 본 연구를 종합 정리하고 정책적 시사점을 기술함으로써 마무리한다.
2. 주요 내용
가. 해외 주요국 예비분 운영사례
해외 주요국의 예비분 운영사례를 살펴보면 다음과 같다. 예비분 할당대상인 신규진입자는 기존사업장의 신규 설비 확장을 포함할 수 도 있으며, 설비 확장으로 인한 생산량 또는 배출량 증가분 등의 기 준을 정하여 확장분에 대해 무상할당한다. 이밖에도 예비분은 시장 안정화 조치를 위한 예비분, CHP(열병합발전)에 대한 별도 할당을 위한 예비분 등 다양한 용도로 사용될 수 있다.
EU-ETS 1, 2기 예비분의 규모는 개별국가별로 상이하나, 배출총 량 대비 2% 미만이 13개국이고, 2~10%는 11개, 10%를 초과하는 국가는 3개국이다. 예비분이 부족한 경우에는 신규진입자가 시장에 서 배출권 유상구매하거나(영국 1, 2기, 네덜란드 1, 2기, 오스트리아
1기, 아일랜드 2기 등) 정부가 시장에서 배출권을 구매하여 신규진 입자에게 무상할당하는 경우(독일 1기)로 대별된다. 반면 예비분이 남는 경우에는 폐기(아일랜드, 독일 2기), 경매 또는 공개시장 매각 (오스트리아 1기, 영국 1, 2기), 기존사업장 재분배(네덜란드 1, 2기) 등의 방식을 취하고 있다.
반면 사업장이 폐쇄되는 경우에 할당된 배출권에 대한 처리 방안 도 국가별로 상이하다. 독일은 배출량이 기준연도의 10% 미만인 경 우에 폐쇄로 간주하고 있으며, 영국은 부분 및 잠정 폐쇄 규정이 존 재하나 배출랑 기준은 마련되지 않았다. 폐쇄된 사업장에 할당되었 던 배출권에 대한 처리방안도 국가별로 차이가 존재하며, 일반적으 로 폐쇄된 사업장의 배출권은 예비분에 귀속시키거나 폐기 또는 경 매 등을 통해 처리한다.
나. 국내 배출권 예비분 주요 요소별 운영방안
우리나라는 신규진입자에게 무상할당하기 위하여 각 계획기간의 총 배출권에 대해 일정 비율을 배출권 예비분으로 보유해야 하는 것 으로 규정하고 있다. 그러나 법과 법령에서 모든 업종에 동일한 예 비분의 확보율을 적용하거나 업종별 할당량을 별도로 설정하는 것인 지에 대해 구체적으로 명시되어 있지 않다. 1차 계획기간에 대한 배 출권 할당계획에서 제시할 예비분의 주요 구성 요소는 다음과 같다.
첫째, 예비분 규모를 결정해야 하고 예비분의 배분방식을 구체화하 여야 한다. 예비분을 국가 배출허용량에 대한 일정 수준의 비율로 비축할지 아니면 업종별로 세분화하여 예비분을 운영할지를 결정하 고 이에 따라 예비분 할당식을 제시해야 한다. 둘째, 신규로 할당대
상이 된 사업장과 기존사업장의 설비 확장분, 조기감축실적, 시장안 정화조치, 제약발전 등이 예비분을 추가 할당할 수 있는 대상이다(향 후 특례시설 할당분이 추가될 가능성 있음). 기준사업장의 경우에는 과거 배출량을 기준으로 신규사업장의 경우에는 벤치마크 기준으로 할당하는 것이 적절하다. 다만 여기서 기준사업장의 신규 설비를 도 입하여 확장한 경우에는 벤치마크방식을 적용하는 것이 신규진입자 와 기존사업자간의 형평성 문제를 야기하지 않는다. 셋째, 예비분이 부족할 경우에는 기존사업자와 신규사업자간의 공정한 시장경쟁구도 를 유도하는 차원에서 정부가 구매하여 할당하고, 예비분이 남는 경 우에는 초기할당방식을 토대로 재배분하는 방안이 제도의 엄격성을 지양하는 차원에서 적절한 것으로 평가된다. 또한 제1차 계획기간 내에서 이행년도에 구분 없이 예비분을 신청하는 순서대로 배분하는 방식이 유연성을 제공하는 측면에서 바람직하다. 넷째, 시장안전화 조치들 중에서 어떤 조치를 최우선적으로 활용할지에 대한 구체적인 방안이 제시될 필요가 있다. 예비분 활용, 배출권 최소/최대 보유한 도 설정, 배출권 차입한도 조절, 상쇄 배출권 제출한도 조절, 최고/최 저 배출권 가격 설정 등 시장안정화 조치에 대한 운영 지침을 마련 하는 작업이 선행되어야 한다. 다섯째, 대형운송설비와 가연성폐기물 등 특례시설에 대한 추가 할당을 예비분으로 비축하여 운영할지 아 니면 별도 비축분으로 운영할지에 대해 결정하여야 한다. 제도의 단 순성을 위해 예비분으로 비축하여 활용하는 것이 적절한 것으로 평 가된다. 여섯째, 퇴출 및 폐쇄 사업장에 대한 정의와 기준을 명확히 하고, 무상할당을 받기 위한 위장 설비가동에 해당하는 기준들을 제 시하고 이를 처리하는 방안에 대해서도 명시해야 할 필요가 있다.
다. 초기무상할당방식과 시장경쟁
배출권거래제 참여업체가 모두 유상할당을 받는 경우에는 신규사 업자에게 기존사업자와 상이한 초기무상할당방식을 적용하게 되더라 도 각 업체가 배출한 만큼 지불하기 때문에 시장경쟁구도를 왜곡시 키는 문제는 이론적으로 발생하지 않는다. 그러나 무상할당이 이루 어지는 경우에는 기존사업자와 신규사업자간의 상이한 초기무상할당 량은 초기무상할당방식에 따라 시장경쟁구도에 영향을 미칠 수도 있 고 미치지 않을 수도 있다. 이에 따라 본 연구에서는 생산량 기준과 배출량 기준의 초기무상할당방식에 따른 시장경쟁 효과를 살펴본다.
생산량 기준의 초기무상할당방식(output based allocation)은 규제기관 이 생산 단위당 할당비율(제품원단위)을 설정하고 각 참여기업의 생 산량에 적용함으로써 초기무상할당량을 사후적으로 확정하는 방식이다.
반면 배출량 기준 방식(lump sum allocation)은 기준년도 배출량에 기초하여 정량의 초기무상할당량을 사전적으로 확정하는 방식이다.
게임이론분석을 이용하여 초기무상할당방식이 시장경쟁구도에 미치 는 효과를 분석한 주요 결과는 다음과 같다.
생산량 기준 방식에서 동일한 생산 단위당 할당비율을 동질기업에 게 적용하는 경우에 기업들의 균형 생산량과 이윤은 같다. 그러나 만일 동질기업이 경쟁하는 것이 아니라 한계비용의 크기가 다른 두 기업이 경쟁하는 경우에는 동일한 생산 단위당 할당비율(제품원단위) 을 적용하게 되더라도 비용경쟁력이 낮은 기업이 초기할당에 있어 열위에 있게 된다. 왜냐하면 초기무상할당량이 생산량에 연계되기 때문에 생산량이 더 많은 기업이 초기무상할당도 더 많이 배분받기 때문이다. 이에 따라 기술경쟁력이 낮은 기업은 초기할당에서도 불
리한 위치를 점하게 되어 온실가스규제가 도입되기 이전보다 가격경 쟁력이 더 떨어진다.
배출량 기준 방식의 경우에도 정량의 초기무상할당이 균등하게 주 어지는 경우에 기업이윤은 같게 된다. 만일 초기무상할당량이 비대 칭적으로 배분된다면 초기무상할당량을 더 많이 받는 기업이 경쟁기 업보다 더 많은 이윤을 얻을 수 있다. 그러나 생산량 기준 방식과 다르게 배출량 기준 방식은 초기무상할당량이 사전적으로 확정되어 기업들의 생산량과 연계되어 있지 않기 때문에 시장경쟁구도에 영향 을 미치지 않는다.
초기무상할당방식에 따른 기업들의 균형 생산량 및 시장 가격을 비교해 보면, 배출량 기준 방식보다 생산량 기준 방식의 균형 생산 량이 더 크고 시장 가격은 낮다. 기업이윤은 수요곡선, 배출권가격, 생산 단위당 할당비율 또는 초기무상할당량에 따라 생산량 기준 방 식이 더 클 수도 있고 반대로 배출량 기준 방식이 더 클 수도 있다.
3. 정책적 시사점
가. 해외 주요국 예비분 운영 사례
첫째, 국가별로 신규진입자에 대한 정의와 사용 용도에는 차이가 있다. 우리나라의 경우 신규진입자는 기존사업자의 예상 가능한 설 비 확장분에 대해서는 포함하고 있지 않지만, 독일의 경우는 이를 신규진입자로 간주하고 있다. 우리나라는 BAU를 기준으로 할당하고 독일은 과거배출량을 기준으로 하여 할당을 하기 때문에 신규진입자 에 대한 정의와 사용 용도가 달라질 수 있는 점에 유의할 필요가 있다.
또한 영국의 경우 CHP(열병합 발전)에 대한 특별 할당을 예비분에 서 처리하도록 규정되어 있으나, 국내의 경우 제약발전에 대한 특별 할당을 예비분에서 처리하도록 하였다. 각 국가에서 추진해온 에너 지정책이 상이한 점을 반영하여 기존 정책과 조화롭게 배출권 할당 방안을 마련해야 할 것이다.
둘째, 영국과 독일은 예비분이 부족한 경우의 처리방식이 상이한 데, 영국은 예비분을 순차적으로 배분한 후 신청한 신규진입자의 배 출권 할당은 시장에서 구매하는 방식이고 반면 독일은 정부가 시장 에서 구매하여 신규진입자에게 배분하는 방식이다. 1기 독일은 예비 분을 적게 보유하였는데, 이는 1기의 과대 할당에 따른 예비분의 수 요가 적을 것이라고 예상하였기 때문이다. 그러나 실제로는 예비분 이 원래의 규모를 크게 초과하여 운영되었으며, 그 이유는 기존업체 들의 설비확장과 소송 등으로 인해 사후적으로 추가할당이 비교적 큰 규모로 발생하였기 때문이다. 독일에서와 같이 너무 낮은 수준의 예비분을 보유하는 경우 추후 발생할 수 있는 예비분 부족상황을 고 려하여 적절한 대비가 필요하다. 유사하게 배출총량의 일정비중이 예비분으로 비축되기 때문에 예비분 규모가 커질수록 기존사업자의 할당은 작아질 수 밖에 없는 구조이다. 따라서 예비분이 남게 되는 경우를 고려하여 잉여 예비분을 어떻게 처리할지에 대한 방안 마련 도 필요할 것으로 판단된다.
셋째, 영국은 2기에 예기치 못하게 발생할 수 있는 문제들을 해결 하기 위해 “예비준비금(전체 예비분의 2.4%)”이라는 제도를 운영하 였다. 이것은 국내 배출권 예비분이 시장안정화조치에 사용될 수 있 는 것과 유사한 조치로 볼 수 있다. 다만 국내 배출권 할당계획에서
시장안정화조치를 위한 예비분 규모 및 운영방안이 정해지지 않았기 때문에 직접적으로 영국의 사례와 비교할 수 없는 상황이다. 시행 초기의 불확실성에 대비하여 일정 규모의 시장안정화조치를 위한 별 도의 예비분을 비축하는 것이 시장의 안정성에 기여할 수 있음을 시 사하고 있다.
넷째, 영국은 업종별로 예비분을 할당하고 있다. 예비분은 할당계 획과 밀접하게 관계되기 때문에 업종의 특성을 반영하여 업종별 예 비분의 규모를 설정(총 예비분 규모 내에서)하는 것이 업종별 특성 을 반영하여 기존사업장에게 할당하는 것과 맥락을 같이 하는 점에 서 예비분 규모에 대한 기준 수립이 용이할 것으로 판단된다. 예비 분을 업종별로 구분하여 비축할지 아니면 전 업종에 걸쳐 운영할지 에 대한 방안이 배출권 할당계획에서 제시되어야 한다.
나. 초기무상할당방식과 시장경쟁구도
일반적으로 기존사업자는 기존에 생산 활동을 해 왔기 때문에 기 준년도 배출량에 기반하여 할당을 하는 반면, 신규진입자는 기존 배 출량 실적이 없기 때문에 현존하는 상위 기술수준의 벤치마크계수를 적용하여 할당한다. 기존사업자와 신규진입자간에 상이한 할당방식을 적용하게 되면 비대칭적인 초기무상할당이 이루질 수 있다. 배출량 기준의 초기무상할당방식(lump sum allocation) 하에서 이러한 비대 칭적인 초기무상할당은 초기할당을 적게 받은 기업의 이윤을 감소시 키나, 시장경쟁구도에는 영향을 미치지는 않는다. 그 이유는 초기무 상할당과 생산량 및 배출량은 독립적이기 때문이다. 반면 생산량 기 준의 초기무상할당방식(output based allocation) 하에서 비대칭적인
초기무상할당은 기업의 이윤뿐만 아니라 시장경쟁구도에도 영향을 미치게 된다. 이러한 결과를 비용 경쟁력이 낮은 신규 진입자의 입 장에서 살펴보면, 기존사업자가 시장점유율이 높은 상황이라면 생산 량 기준 방식이 배출량 기준 방식보다 상대적으로 진입을 어렵게 만 들 수 있다. 왜냐 하면 배출량 기준 방식에서는 비대칭적인 초기무 상할당으로 인한 부분의 이윤이 작아지나 시장경쟁구도에는 영향을 미치지 않기 때문에 추가적인 이윤 감소가 발생하지 않게 된다. 이 러한 단점에도 불구하고 생산량 기준방식은 비용 효과적이지 않는 기업을 시장에서 자연스럽게 도태시킬 수 있기 때문에 사회 전체적 으로 효율성을 높일 수 있는 장점도 있다. 따라서 신규진입자에 대 한 무상할당방식을 설계하는데 있어 생산량 기준 방식과 배출량 기 준 방식이 국내 산업에 미치는 효과를 분석하고 이를 바탕으로 하여 신규진입자에 대한 할당방안을 설계해야 한다.
ABSTRACT
Allocation methodology to new entrants is the most contentious issues in EU ETS. This is because it is one of the areas where policies among EU ETS members differ the most in the first phase of National allocation Plans. New Entrant Reserve(NER) in Korea ETS is also adopted for new entrants, and the details of the measure will be announced along with Korea's allocation plan for the 1st phase.
This paper provides an evaluation of the initial free allocation methodology using a game-theoretic model in a duopoly market.
Two methodologies of the initial allocation in ETS are considered:
output based allocation and lump sum allocation. The principle of output based allocation is that the volume of free allowance allocation is calculated by multiplying the production volume of an installation with a benchmark allocation rate. Ex-post adjustment should be allowed consequently, which is not allowed under the current EU-ETS directive. On the other hand, in lump sum based allocation, the volume of free allowance allocation is calculated by multiplying the emission volume of an installation with a historic emission rate.
Under lump-sum allocation where ex-post adjustment is not allowed, the asymmetric initial allocation does not affect market
structure. This is because initial allocation and output/emission are independent under the methodology. However, under output based allocation, asymmetric initial allocation does impact market structure as well as duopoly's profit. This implies that new entrant with a higher cost than the incumbent has to deal with higher entry barrier under output based allocation than lump sum allocation.
제목 차례
제1장 서 론··· 1
1. 연구 배경 및 목적 ··· 1
2. 선행 연구 ··· 2
제2장 해외 주요국 예비분 운영방안 사례··· 5
1. 국가별 NER 운영 사례 ··· 5
가. EU ··· 5
나. 영국 ··· 8
다. 독일 ··· 14
라. 네덜란드 ··· 17
라. 캘리포니아 ··· 19
마. 호주 ··· 21
2. 종합 및 시사점 ··· 21
제3장 국내 배출권거래제법령과 예비분··· 25
1. 국내 배출권거래제법 시행령 ··· 25
2. 국내 배출권 예비분 규모 결정 요인 ··· 30
가. 예비분 규모와 산정식 ··· 31
나. 적용대상 및 할당 방식 ··· 32
다. 과부족/잉여 예비분 처리방안 ··· 33
라. 제약발전 및 시장안정화 ··· 34
마. 특례시설 ··· 35
바. 사업장 퇴출/폐쇄 ··· 36
사. 소결 ··· 36
제4장 예비분 규모와 시장경쟁··· 39
1. 개요 ··· 39
2. 모델 ··· 40
3. 균형 ··· 43
가. 생산량 기준 무상할당 ··· 43
나. 배출량 기준 무상할당 ··· 48
다. 생산량 기준 vs. 배출량 기준 ··· 53
제5장 결론 및 정책적 시사점··· 55
참고문헌··· 61
부 록··· 65
표 차례
<표 2-1> 영국 신규진입자 배출권 예비분 할당 대상 및 운영 방안 ··· 9
<표 2-2> 영국 배출권 예비분 구성 비율 ··· 12
<표 2-3> 영국의 2기 설비 할당 현황 ··· 14
<표 2-4> 신규진입자의 제품군별 BAT 벤치마크 배출계수 ··· 15
<표 2-5> 독일 배출권 예비분 할당 대상 및 운영 방안 ··· 17
<표 2-6> 네덜란드의 2기 설비 할당 현황 ··· 19
<표 3-1> 국내 배출권거래제법 및 법령상의 예비분 관련 내용 ··· 27
<표 3-2> 국내 배출권거래제법 시행령 주요 내용 ··· 28
<표 3-3> 배출권 예비분 주요 요소 운영(안) ··· 38
그림 차례
[그림 2-1] EU ETS 2기 국가별 배출권 예비분 및 비중 ··· 7
제1장 서 론
1. 연구 배경 및 목적
우리나라는 ’12년 11월 배출권거래제법 시행령이 국무회의를 통과 함에 따라 ’15년부터 배출권거래제를 시행을 위한 기본 설계를 완료 한 상태이다. 관련 법령에서는 ’13년 12월까지 기획재정부 장관은 배출권거래제 기본계획을 수립하고, ’14년 6월까지 환경부 장관은 할당계획을 수립해야 하는 것으로 규정하고 있다. 배출권 할당계획 수립에는 부문별 할당계획을 비롯하여 신규진입자 배출권 할당 규모 와 시장 활성화 및 안정화 조치를 위한 배출권 예비분(new entrant reserve, NER)에 대한 규모 및 운영방향에 대한 기초적인 연구가 필 요하다. 여기서 신규진입자는 신규사업자와 기존사업자의 확장을 포 함하며, 배출권 예비분(NER)은 신규진입자의 생산량 또는 배출량 예 측치에 기초하여 총할당량 중 일정 비중을 무상으로 할당하기 위한 배출권으로 정의될 수 있다.
이에 따라 본 연구는 해외 주요국의 신규진입자를 위한 배출권 예 비분의 규모 설정 기준 및 운영방안을 분석하여 정책적 시사점을 도 출하고 국내 배출권 예비분의 규모 결정기준 제시하는 것을 연구목 적으로 한다.
이를 위해 다음 장에서는 해외 주요국 신규진입자를 위한 예비분 규모 및 운영방안 사례를 분석하고, 3장에서는 국내 배출권거래제법
과 관련 법령상에 나와 있는 배출권 예비분 규정 내용을 살펴본다.
4장에서는 게임이론분석을 통하여 초기무상할당방식이 시장경쟁구도 에 미치는 영향을 이론적으로 분석한다. 마지막으로 5장에서 정책적 시사점을 기술함으로써 마무리한다.
2. 선행 연구
배출권 예비분에 대한 선행연구에는 Ahman and Holmgren(2007), DEFRA (2007), Neuhoff, Martinez, Sato(2006), 이상엽 외(2012a, 2012b) 등이 있다.
Ahman and Holmgren(2007)는 배출권 예비분과 시장경쟁 간의 효 과를 분석하였고, DEFRA(2007)는 EU-ETS 1단계 이후 변화된 배출 권 예비분 관련 주요 쟁점별 옵션 소개 및 장단점 비교하였다. 반면, Neuhoff, Martinez, Sato(2006)은 NAP 조항에 따른 시장가격, 운영 및 투자결정에 미치는 경제적 인센티브 및 왜곡에 대한 평가하였다.
이외에도 신규진입자 무상할당이 기업 행태에 미치는 효과(Sterner and Muller, 2007; Ahman and Holmgren, 2006)와 신규진입자 무상 할당을 반대하는 연구(Ahman and Zetterberg, 2005; Harrison and Radov, 2002; Haites and Hornung, 1999)가 있다. 그 이유는 기존사 업자에게 무상할당하는 것은 ETS 시행이전 투자한 비용(sunk costs, 탄소비용 지불에 따라 발생하는 이익 감소)에 대한 보상으로 이루어 지며, 신규진입자의 경우 이러한 매몰비용(sunk costs)이 없고 ETS 시행에 대한 모든 정보를 알기 때문에 무상할당에 대한 정당성을 찾 을 수 없는 것으로 결론짓고 있다.
상대적으로 국내에서는 배출권 예비분에 대한 연구가 거의 없으며, 일부 배출권거래제 운영방안과 관련한 연구(이상엽 외, 2012a; 이상 엽 외, 2012b)에서 해외 주요국의 예비분 운영방안과 시사점을 도출 하고 있다.
제2장 해외 주요국 예비분 운영방안 사례
1. 국가별 NER 운영 사례
본 장에서는 해외 주요국 배출권 예비분 규모 및 운영방안 사례를 살펴본다. 배출권 예비분은 신규로 진입하는 업체(일부 국가의 경우 기존사업장의 확장 포함)에게 배출권을 무상할당하기 위해 배출허용 량의 일부를 비축하기 위한 목적으로 운영된다. 이러한 목적에 더해 배출권 시장에서 가격이 급격하게 변동하는 비상상황을 대비하기 위 해 혹은 배출권 거래제 행정비용을 충당하기 위한 목적으로 일정 수 준의 예비분을 비축한다.
가. EU
EC Directive는 EU ETS 1, 2기에 신규진입자(기존사업장의 확장 포함)에게 할당할 목적으로 비축한 배출권 예비분 관련 사항을 명시 하고 있다. 그러나 국가별 적용방식은 자유재량으로 허용하여 회원 국간 예비분 규모를 비롯하여 세부 운용방안 등이 상이하다. 예를 들면, 영국, 네덜란드, 아일랜드 등은 부문별 할당량의 일정 비율을 예비분으로 배정하는 반면, 독일, 오스트리아 등은 총할당량의 일정 비율을 예비분으로 배정하였다.
1, 2기 배출권 예비분의 규모를 살펴보면 독일, 이탈리아, 영국 순 으로 할당량이 컸으며, 비중은 상대적으로 경제성장이 필요한 라트
비아, 포르투갈, 리투아니아 순으로 높았다.
EU ETS는 3기로 들어서면서 배출권 할당 방식을 기존의 NAP 방 식에서 EU 중앙집권적 목표할당 방식인 CIMs, NIMs로 전환되었다.
CIMs는 국가별 통일화된 할당 방법에 대한 규칙을 의미하며, NIMs는 각 국가가 CIMs를 따르기 위한 실제 적용 양식의 규칙을 의미한다.
다음에서는 1,2기와 3기를 구분하여 예비분 운영 사례를 자세히 살펴본다.
1) EU ETS 1, 2기
EU ETS Directive는 각 국가별로 신규진입자에게 배출권을 무상 으로 할당하게 하거나 배출권 시장에서 배출권을 구매하는 방법을 제안하고 있으며, 폐쇄 기업에 대해서는 배출권을 보유하게 하거나, 되돌려 받는 방법을 제시하고 있다.
또한 배출권 예비분 수급이 불일치할 경우에도 국가별로 처리 방 식이 상이하다. 배출권 예비분이 남을 경우 이를 경매 또는 판매하 는 국가와 잉여 예비분을 폐기하는 국가로 나눌 수 있다. 반대로 예 비분이 부족한 경우에는 선착순 방식(영국)으로 할당하고 예비분이 소진된 경우에는 신규진입자가 시장에서 구매하거나 혹은 정부가 배 출권을 구매하여 무상할당(독일)하는 경우로 나눌 수 있다.
[그림 2-1]은 EU ETS 2기의 국가별 예비분 절대치와 비중을 보여 준다. 배출권 예비분 규모는 독일, 이탈리아, 영국 순으로 컸으며, 비 중은 라트비아, 포르투갈, 리투아니아 순으로 높았다.
주: 비중은 무상할당 총량을 배출권 예비분 총량으로 나눈 값임.
자료: Point Carbon
[그림 2-1] EU ETS 2기 국가별 배출권 예비분 및 비중
2) EU ETS 3기
EU ETS는 3기로 들어서면서 배출권 할당 방식을 기존의 NAP 방 식에서 EU 중앙집권적 목표할당 방식으로 전환하였다. EU-ETS 3기 에 적용되는 예비분과 관련 EC의 결정문에서는 2011년 6월 30일 이후 발생한 신규진입이나 설비 확장에 대해 무상할당하는 방안을 소개하고 있다. 회원국들은 1) 각 부시설을 별개로 하여 시설의 정상 적인 운영을 시작함으로써 예비 연간 무상할당량 수치를 계산(BM 방식)하거나, 2) 정상적인 운영을 시작하기 전에 개별적으로 배출량 검증을 한 신규진입자의 경우에는 기존 배출량 자료에 근거하여 추 가적인 배출권을 할당한다. 초기 연간 무상할당량은 1)의 모든 부시
설의 초기 연간 무상할당과 2)의 추가적인 할당량의 합으로 구성되 며, 최종 연간 무상할당량은 선형 감소계수(linear reduction factor)에 따라 매년 조정되도록 설계되었다.
나. 영국
1) EU ETS 1기
영국은 NAPⅠ에서 신규진입자를 위한 배출권 예비분을 두 가지 방법으로 계산하였다. 첫째는 부문별 사업장들로부터 투자정보(신규 진입, 폐쇄)를 제공받는 상향식 방법이고, 둘째는 성장률 전망(생산 량 또는 배출량)을 이용하여 각 부문의 신규진입 규모를 예측하는 하향식 방법이다. 배출권 예비분 규모는 상향식 방법과 하향식 방법 을 모두 적용하였으며, 다음의 5가지 경우로 구별하여 결정하였다.
① 예측 가능한 신규진입자가 없는 경우에는 하향식에서 검토되는 각 부문의 예상성장률중 1/2은 신규사업장으로 1/2은 기존사업 장에 의한 것으로 가정
② 하향식 NER이 상향식 NER 이하인 경우에는 그 차이를 기존 사업장의 확장에 의한 것으로 가정하여 다음 식에 의해 산출
배출권 예비분 상향식
하향식
상향식
③ 하향식 NER이 상향식 NER 이상인 경우에는 상향식으로 결정
④ 예측 가능한 신규진입자 규모가 0이고 부문 성장률이 0을 초과 하는 경우에는 하향식 NER의 10%를 명목 NER로 결정
1기
<2003 installation>
․1년 미만의 배출량 자료만 있는 사업장으로서 신규진입자와 동일한 벤치마크방식을 적용
․기존사업장용 할당량에서 할당
<신규진입자(new entrant)>
․’04.1.1~’07.12.31 기간 중 가동 시작 또는 계획된 사업장(new installation)
․’04.1.1~’07.12.31 기간 중 발생 또는 계획된 기존사업장의 물리적 확장분(extension)
․과거~’03.12.31에 부분적 또는 일시적 중단 후 재가동(’04.1.1~’07.12.31) 또는 계획된 사업장 및 일부분
․NER에서 할당, BM 방식 적용
․배출권은 실제 가동 또는 계획한 년도부터 할당하고 가동 시작연도 의 할당량은 그 해 실제 가동 일수를 반영
<기존사업자의 설비확장(late installation)>
․ETS 대상이지만, ’05.1.1~’07.02.28에 배출권을 신청하거나 발급받 은 기존사업장
․사업장 단위의 최종할당 시점까지 정부에 데이터를 제출하지 못한 사업장
․사업장 단위의 최종할당 종료 후 배출권을 신청한 사업장
․NER 중 1.5Mt를 배정. GF 방식 적용
․최종할당 시점부터 6개월 이내에 ETS에 참가하면 감축계수 0.1, 그 이후 참가 시 0.25 적용
<표 2-1> 영국 신규진입자 배출권 예비분 할당 대상 및 운영 방안
⑤ 예측 가능한 신규진입자에 대한 정보가 없거나 그 규모가 0이 면서 부문성장률이 0 미만인 경우에는 NER을 0으로 결정
․1.5Mt 소진시, 배출권을 구매해야 함
․’07.2.28 이후 잔여 배출권은 NER로 편입
2기
할당방법
․최적 기술 (Best AvailableTechnology)에 따라 기준 배출량을 상 정하고 할당량을 설정함
․기본적으로 기준 배출량의 95%를 할당량으로 하지만, 고효율 열병합발전은 기준 배출량의 100%를 할당하고, 보일러는 90%
만 할당함
․대규모 전력은 기존 설비 마찬가지로 BAU 배출량보다 30% 상 당이 되도록 할당함
․선착순으로 할당되기 때문에, 유보 분이 없으면 신규진입자는 기업의 배출권 구입 필요함
유보량
․86.4백만 tCO2(할당 총량의 7% 상당)을 할당 총량에서 보유
․이 중 9.4 백만 tCO2는 2006년 6월말 ~ 2007년 12월말에 운용 개시되는 설비용, 29.2백만tCO2는 고효율 열병합발전용이고, 2.44백만tCO2는 예비로 보유하는 분임(contingency fund : 할당량 산출 오류 등 예상치 못한 사태에 대응하기 위함)
감축계수: 95% 적용. GQ CHP 신규진입자는 100% 할당.
보일러 및 소규모 발전업자는 90% 할당(GQ CHP 투자 유인) LEP 신규진입자는 69.7% 할당 (기존사업장도 동일)
late new entrant에 배출권 우선 지급, 감축계수는 미적용 자료: 이상엽(2013), 無償割当 (일본 환경성)
2) EU ETS 2기
NAPⅡ에서는 부문을 세 개의 그룹으로 나누어 NER 규모를 산정 하였다. 그룹1은 NAPⅠ에서 신규진입자들의 배출량이 NAPⅡ BAU
배출량의 4%를 초과하고, NAPⅡ의 예상 신규진입자들의 배출량이 NAPⅡ BAU 배출량의 4%를 초과하는 부문으로 LEP, Offshore 원유 및 가스, 하류단계의 가스, CHP, 서비스 등이 속한다. 이 그룹의 예 비분 규모는 상향식 자료(예상 미래투자 정보) NAP I의 신규진입자 추세 분석을 이용하고 NAP 초안에 대한 정부자문, 예상배출량, 정 책변화를 고려한 해당 부문 전문가들의 의견을 반영하여 결정하였다.
그룹 2는 NAPⅠ에서 신규진입자들의 배출량이 NAPⅡ BAU 배출 량의 4%를 초과하지만, NAPⅡ의 예상 신규진입자들의 배출량이 NAPⅡ의 BAU 배출량의 4% 미만인 부문으로 시멘트, 철강, 유리, 화학, 우주항공(Aerospace), 승용차, 반도체, 목재보드(Woodboard)가 속한다. 그룹 2는 1기에서와 동일한 방법으로 예비분 규모를 결정하 였다. 예비분 규모 결정에 NAP I의 추세 분석을 이용하고 NAP 초 안에 대한 정부자문, 예상배출량, 상향식 자료, NAP I과 NAP II의 정책변화를 고려한 해당 부문 전문가들의 의견을 반영하였다.
마지막으로 그룹 3은 NAPⅠ에서 신규진입자들의 배출량 NAPⅡ BAU 배출량의 4% 미만이고, NAPⅡ BAU 배출량의 4% 미만인 부 문으로 라임, 세라믹, 펄프 및 제지, 음식 및 음료, 알루미늄, 기타 전력 생산자, 정유업, 석고, 광물면(Mineral Wool), 군수품, 섬유, 타 이어, 담배, 기타 비금속광물 등이 속한다. 동 그룹의 예비분 규모는 NAP I의 추세 분석에 의거하여 결정하였다.
NAPⅡ에서 신규진입자는 2008년 1월 1일 이후 운영을 개시한 사 업장으로 적용되지만 NAPⅠ기 후반(’06년 7월~’07년 12월) 운영을 시작한 신규진입자를 위해 추가적인 배출권 할당량을 배정하였다.
또한 고급열병합발전을 위한 예비분, 비상기금을 위한 예비분도 보 유하였으며 그 비율을 다음의 표와 같다.
신규진입자를 위한 예비분 55.0%
고급 열병합발전을 위한 예비분 33.7%
EU ETS 후반 신규진입자를 위한 예비분 8.3%
비상기금 2.9%
전체 100%
<표 2-2> 영국 배출권 예비분 구성 비율
사업장의 폐쇄는 영구적 폐쇄와 일시적 폐쇄로 구분된다. 이 둘의 구분은 규제기관의 재량으로 이루어진다. 영구적으로 폐쇄된 사업장 은 폐쇄연도에 대한 할당분은 받을 수 있으나 이후에는 수령이 불가 능하다. 또한 사업장 폐쇄의 기준이 불분명한 경우 운영 중단 여부 를 판단할 때까지 배출권 발행을 연기할 수 있다. 이외에 다음의 경 우 배출권 발행을 연기할 수 있다.
- 규제기관이 배출권 반납 신청서를 처리하고 있을 경우
- 배출권 반납 또는 취소 신청서에 대한 항소가 해결되지 않은 경우 - 배출권 취소 또는 반납에 대한 결정이 났으나 결정이 발효되지
않았을 경우
- 규제기관이 대체사업장 신청서를 처리하고 있을 경우 - 대체사업장 신청서에 대한 항소가 완료되지 않았을 경우
- 대체사업장 신청서에 대한 결정이 났으나 결정이 미발효된 경우 이와 같은 경우 배출권 반납, 취소, 변경 또는 대체사업장에 대한 평가를 완료하고 그에 대한 조치가 이루어지거나 항소에 대한 결과 가 결정될 때까지 배출권 발행이 연기된다.
영국은 대체사업장에 대한 규정도 명시하고 있다. 사업장 대체란 한 사업장이 폐쇄되고 다른 시설로 옮기는 것을 의미하며 폐쇄된 사 업장은 배출권 할당권리를 잃게 된다. 따라서 전력발전부문을 제외 한 부문은 대체사업장 규칙에 따라 폐쇄 사업장의 할당량을 받을 수 있다. 대체사업장 자격요건은 다음과 같다.
- 폐쇄된 시설이 영구적 폐쇄인 경우 - EU ETS 적용 시설로 생산 이동한 경우
- 생산 이동을 하는 시설과 받는 시설이 동일한 EU ETS 배출허 가 보유자인 경우
- 대체사업장과 관련된 모든 시설이 동일한 EU ETS 부문에 속해 있고 영국에 위치하고 있는 경우
- 폐쇄되는 시설의 폐쇄 직전 3년간 생산량 중 50% 이상이 다른 시설로 이동된 경우
- 생산 이동으로 인정받기 위해선 생산 이동을 받는 시설의 제품 이 폐쇄된 시설에서 생산하던 제품과 표준산업분코드가 동일한 경우
대구분 소구분 주요 내용
신규 진입자 할당량
유보량
․86.4백만 tCO2(할당 총량의 7% 상당)을 할당 총량에서 보유
․이 중 9.4 백만 tCO2는 2006년 6월말 ~ 2007년 12월말에 운용 개시되는 설비용, 29.2백만tCO2는 고효율 열병합 발전용이고, 2.44백만tCO2는 예비로 보유하는 분임 (contingency fund : 할당량 산출 오류 등 예상치 못한 사태에 대응하기 위함)
할당 방법
․최적 기술 (Best Available Technology)에 따라 기준 배 출량을 상정하고 할당량을 설정함
․기본적으로 기준 배출량의 95%를 할당량으로 할 의향 이지만, 고효율 열병합발전은 기준 배출량의 100%를 할당하는 한편, 보일러는 90%만 할당함
․대규모 전력은 기존 설비 마찬가지로 BAU 배출량보 다 30% 상당이되도록 할당함
․선착순으로 할당되기 때문에, 유보 분이 없으면 신규 진입자는 기업의 배출권 구입 필요함
폐지설비
취급 ․폐지 된 이후 연도부터 배출권을 할당함
자료 : 無償割当(일본 환경성)
<표 2-3> 영국의 2기 설비 할당 현황
다. 독일
독일은 NAPⅠ에서 배출권 예비분 규모를 기존에 파악하고 있는 신규진입자들과 예상 신규진입자들을 고려하여 산정하였다. NAPⅠ 에서 배출권 예비분 규모는 27MtCO2이며, 이 중 9MtCO2는 CHP(열 병합발전)부문이 발전량에 비해 배출량이 많은 점을 고려하여 사업
제품 벤치마크 배출계수 전력생산과
관련된 사업장
․kWh 당 750g CO2 eq.
․가스가 연료로 사용되는 경우에는 kWh 당 365g CO2 eq.(가스가 순 수 보조연료로만 사용되는 경우 제외)
온수 생산사업장 (낮은 온도 열)
․kWh 당 290g CO2 eq.
․가스가 연료로 사용되는 경우에는 kWh 당 215g CO2 eq.(가스가 순 수 보조연료로만 사용되는 경우 제외)
공압용 증기 생산 사업장
․kWh 당 345g CO2 eq.
․가스가 연료로 사용되는 경우에는 kWh 당 225g CO2 eq.(가스가 순 수 보조연료로만 사용되는 경우 제외)
열병합발전 신규진입자
․순전력생산량 kWh 당 750g CO2 eq.
․가스가 연료로 사용되는 경우에는 순전력생산량 kWh 당 365g CO2 eq.(가스가 순수하게 보조연료로만 사용되는 경우 제외)
․kWh 당 290g CO2 eq.
․가스가 연료로 사용되는 경우에는 kWh 당 215g CO2 eq.(가스가 순 수 보조연료로만 사용되는 경우 제외)
<표 2-4> 신규진입자의 제품군별 BAT 벤치마크 배출계수
장에 배분되었다. 또한 2005년 1월 1일부터 운영을 확장한 사업장 (확장분만 해당)과 실제 활동수준이 배출권 할당 시 예상수준보다 높아 차년도에 부족분을 추가로 할당해 주어야 하는 경우에도 무상 할당을 받도록 하였다.
신규진입자의 경우 기존사업장에 대한 할당방식(Grandfathering)이 적용될 수 없기 때문에 최적가용기술(Best Available Technology:
BAT)을 기초로 벤치마크 방식을 적용하여 배출권을 할당하였다. 벤 치마크 방식의 기본 원칙은 생산단위 당 특정 배출계수를 기준으로 할당량을 부여하는 것이다. 할당량은 사업장 생산설비의 제품 및 평 균 가동률의 예상치, 해당 제품군의 벤치마크, 신규사업자 선정 시점 등을 고려하여 결정된다. 신규진입자의 제품군별 BAT 벤치마크로 적용하는 배출계수는 다음과 같다.
제품 벤치마크 배출계수 공정용증기
생산
․kWh 당 345g CO2 eq.
․가스가 연료로 사용되는 경우에는 kWh 당 225g CO2 eq.(가스가 순 수 보조연료로만 사용되는 경우 제외)
시멘트/클링커 제조 사업장
․생산라인에 3개의 집진장치(cyclones)가 있는 경우에는 생산되는 시 멘트 클링커 1kg 당 315g CO2 eq.
․생산라인에 4개의 집진장치가 있는 경우에는 생산되는 시멘트 클 링커 1kg 당 285g CO2 eq.
․생산라인에 5개의 집진장치가 있는 경우에는 생산되는 시멘트 클 링커 1kg 당 275g CO2 eq.
유리제조 사업장
․용기유리의 경우에는 생산되는 유리 1kg 당 280g CO2 eq.
․판유리의 경우에는 생산되는 유리 1kg 당 510g CO2 eq.
벽돌제조 사업장
․앞면 벽돌의 경우에는 생산되는 벽돌 1kg 당 115g CO2 eq.
․뒷면 벽돌의 경우에는 생산되는 벽돌 1kg 당 68g CO2 eq.
․U자형 지붕 타일의 경우에는 생산되는 타일 1kg 당 130g CO2 eq.
․H자형 지붕 타일의 경우에는 생산되는 타일 1kg 당 158g CO2 eq.
열병합발전의 경우 발전량에 비해 배출량이 많은 점을 고려하여 이중 벤치마크 방식을 이용하여 할당량을 산정한다. 전력생산에 대 한 할당은 전력 벤치마크를, 열생산에 대한 할당은 열 벤치마크를 기준으로 결정하게 된다. 이외의 사항은 타부문과 동일 규정이 적용 된다.
NAPⅡ에서 신규진입자는 ’08년 1월 1일 이후에 가동된 사업장을 말한다. NAPⅠ에서와 마찬가지로 최적가용기술을 토대로 산정한 배 출량를 결정하여 배출권을 할당하였다. 배출권 예비분의 활용은 신 규진입자를 위한 예비분, 배출권거래제 행정 비용 처리, 각 기업의 비합리적 상황을 대비 등의 용도로 활용하였다. 이밖에 독일은 배출 권 예비분 부족 시 정부구매를 통해 배출권을 확보하며, 소진되지 않은 배출권은 폐기시키는 방법을 활용하였다.
1기
기존사업장의 확장(expansion of capacity, extension to installation)>
․’03.1.1~’04.12.31에 배출권을 발급받은 사업장 및 기존사업장의 확 장분(expansion of capacity, extension to installation)
․기존사업장용 배출권에서 할당
․실질활동수준(용량 및 가동률 이용)을 적용하여 사후조정, 차기연도 할당량에서 반영
․사후조정 후 증가된 배출권은 NER에서 할당
<신규진입자(new entrant)>
․’05.1.1~’07.12.31에 배출권을 발급받은 사업장, 기존사업장의 확장으 로 신규 ETS 대상으로 편입된 사업장
․NER에서 할당
․기존사업장 확장시, 기존분은 GF방식, 확장분에 대해서만 BM방식 적용
․감축계수는 배출권 발급 시점부터 14년간 1 적용
․실질활동수준을 적용하여 사후조정
2기
’11.6.30 이후 현저한 생산설비 확대(기존 설비용량 10% 이상 확대, 확대 이전 할당량 보다 5만톤 초과)사업장
․NER(총 할당량의 5%)에서 할당
․발전소 신규진입자는 유상할당 자료: 이상엽(2013)
<표 2-5> 독일 배출권 예비분 할당 대상 및 운영 방안
라. 네덜란드
1) 1기
네덜란드는 배출권 예비분을 두 가지로 구분하였다. 첫째는 미확정 신규진입자 및 기존사업장 추가 할당용 예비분으로 연간 4MtCO2를 배정하였고, 둘째는 확정 신규진입자용으로 진입 규모(성장률)를 고
려하여 배정하였다. 배정방법은 선착순으로 할당하였으며 예비분이 소진되면 신규진입자는 거래시장에서 배출권을 구매해야 한다. 또한
’06년 12월 31일까지 예비분이 소진되지 않으면 잔량은 각 부문별 최초할당량(예비분 공제 이전 할당량)을 기초로 비례적 배분하였다.
폐쇄사업장에 관한 구체적 조항은 없지만, 사업장이 폐쇄되더라도 배정된 배출권은 계속해서 할당되었다.
2) 2기
NAPⅡ에서는 폐쇄사업장에 대한 배정된 배출권에 대한 처리 방안 이 수정되었다. 폐쇄사업장에 기할당된 배출권은 해당 사업장이 소 유하되 폐쇄 이후년도에 대한 배출권은 예비분으로 편입되었다. 이 밖에 미확정 신규진입자라는 명칭을 삭제하였으며, 신규진입자용 배 출권 예비분이 소진되면 신규진입자는 거래시장을 통해 배출권을 구 매해야 한다. 다만 기존사업장에 대한 추가할당용 예비분이 부족한 경우에는 전체 기존사업장 할당량을 재조정하여 예비분을 확충하였 다. 기존사업장 추가할당용 배출권 중 ’11년 12월 31일까지 소진되 지 않은 배출권은 신규진입자용으로 편입되었다.
대구분 소구분 주요 내용
신규 진입자 할당량
유보량
․’07년 1월 1일 이후에 운용 개시 또는 시설 확장 (CO2가 50kt/yr 증가하는 경우 또는 CO2 배출량이 기 존 설비의 10% 이상 증가 할 경우)하는 신규진입자 에게 31백만tCO2를 할당 총량에서 보유
․1.4 백만tCO2는 질산 산업의 신규진입자에게 할당됨
․2.5 백만t2CO는 할당량을 해결하기 위해 예비로 보유
할당 방법
․해당기술 분야에서 가장 높은 수준으로 예상되는 에 너지 효율에 따라 할당량을 설정하며, 그 때 설비 가 동률은 90% 로 설계함
․선착순으로 할당 유보 분이 없으면 신규진입자는 기 업의 배출권 구입이 필요함. 그러나 설비 개요가 명 백한 신규진입자는 유보 분의 예약이 가능함
․할당량 수정할 예비량이 과다할 경우, 신규진입자에 게 할당하고, 부족하면 기존 시설에 대한 할당량 다 시 배당함
폐지설비 취급
․기간 내에 폐지 한 설비에 대해서는 다음 연도부터 배출권을 할당함. 해당 할당량은 신규진입자의 유보 분에 포함됨
․다른 시설에 생산을 이관 된 경우에는 설비를 확장하 지 않아도 이관 대상 시설에 할당됨
자료 : 無償割当(일본 환경성)
<표 2-6> 네덜란드의 2기 설비 할당 현황
라. 캘리포니아
캘리포니아 ETS(이하 CA ETS)에 있어 배출권 예비분은 감축비용
이 급격히 상승하는 위험을 방지하기 위하여 도입되었다. 비용 절감 (Cost Containment)의 역할을 하기 위하여 배출권 예비분을 고정 가 격으로 시장에서 구매할 수 있다. 즉, 책정된 가격보다 시장 가격이 높은 경우 사업자들은 예비분을 구매함으로써 비용 부담을 덜 수 있 는 장점이 있다. 이러한 예비분의 사용 목적은 제도 도입 초기에 발 생할 수 있는 급격한 비용 상승과 같은 불확실성에 대비하기 위한 방안이다. 그러나 책정된 예비분이 모두 소진되는 경우에는 시장안 정을 위해 비축되었던 예비분을 더 이상 시장에 판매할 수 없으므로 가격 상승을 완화시키는 것에는 제한적이게 된다.
캘리포니아 정부는 분기(quater)마다 가격을 책정하여 이용 가능하 도록 설계했으며, 2013년 예비분 가격으로 1st tier 가격은 40 $/Metric Ton CO2, 2nd tier 가격은 45 $/Metric Ton CO2, 3rd tier 가격은 50 $/Metric Ton CO2 으로 책정하였다.
CA ETS에서 예비분의 주요 특징은 예비분이 총할당량의 일부로 구성되는 점에서 찾을 수 있다. 총할당량에서 예비분이 차지하는 비 율이 커질수록 남아있는 할당량은 작아지게 된다. 이에 따라 예비분 의 규모가 커질수록 할당대상업체에게 배분하는 할당량이 작아지게 되어 감축비용을 상승시킬 수 있다. 이러한 영향을 고려하여 예비분 으로 비축된 규모만큼 상쇄사업을 통해 보충할 수 있도록 허용함으 로써 배출권거래제도의 의무수준을 적절하게 유지할 수 있도록 하였다.
CA ETS 예비분 규모는 1단계(’13~’14년)에는 총 할당량의 1%, 2 단계(’15~’17년)에는 총 할당량의 4%, 3단계(’18~’20년)에는 총 할당 량의 7%로 책정되었다.
마. 호주
탄소집약적이면서 무역노출산업(EITE 산업)의 총할당량 산정에 산 업의 성장률이 반영되어 있는 것으로 해석하여 별도로 신규진입자를 위한 배출권 예비분을 설정하고 있지 않다.
기존사업장이 확장하는 경우에는 해당 사업장에 적용된 무상할당 비율을 적용하며, 신규진입자는 기존사업장과 동일한 기준을 적용한다.
2. 종합 및 시사점
EU ETS에서 배출권 예비분은 신규진입자가 부속서 I(Annex I)에 명시된 활동을 수행하며 발생하는 온실가스에 대해 배출할 권리를 부여하기 위한 용도로 정의될 수 있다. 여기서 신규진입자는 기존사 업장의 신규 설비 확장을 포함하고 있으며, 설비 확장으로 인한 생 산량 또는 배출량 증가분 등의 기준을 정하여 기존사업자의 설비 확 장분에 대해 무상할당한다. 우리나라는 초기 배출권 할당 시 기존사 업자의 예상설비확장을 반영하여 할당하도록 제도가 설계되어 있기 때문에 예비분에서는 예정된 설비확장분은 제외하고 예상하지 못한 설비확장분에 대해서만 예비분에서 고려해야 하는 점이 EU ETS 예 비분 운영방안과 상이하다. 이밖에도 예비분은 시장안정화 조치를 위한 예비분, CHP(열병합발전)에 대한 별도 할당을 위한 예비분 등 다양한 용도로 사용될 수 있다. 국내의 경우에는 조기감축실적, 제약 발전을 위한 별도 할당분도 예비분에 비축되도록 규정되어 있다. 또 한 현재 대형운송과 가연성 폐기물 등 특례시설에 대한 추가 할당분 에 대한 방안이 정해지지 않았다. 이들 특례시설에 대한 추가 할당
이 예비분에서 배분되는 것도 한 가지 방안으로 제시될 수 있다.
EU ETS 1, 2기 예비분의 규모는 개별 국가별로 상이하나, 배출총 량 대비 2% 미만은 13개국으로 가장 많다. 13개국은 오스트리아, 벨 기에(왈로니아, 플랜더스), 사이프러스, 체코, 핀란드, 독일, 헝가리, 아일랜드, 네덜란드, 폴란드, 슬로바키아, 솔로베니아 등이다. 배출총 량 대비 2~10%는 11개국으로 벨기에(브루셀), 덴마크, 에스토니아, 프랑스, 그리스, 이탈리아, 리투아니아, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 영 국 등이다. 10%를 초과하는 국가는 라트비아, 룩셈부르크, 말타 등 3개 국가이다.
EU ETS에서 예비분이 남는 경우와 부족한 경우에 처리하는 방안 도 국가별로 상이하다. 예비분이 부족한 경우에는 신규진입자가 시 장에서 배출권을 유상구매하거나(영국 1, 2기, 네덜란드 1, 2기, 오스 트리아 1기, 아일랜드 2기 등) 정부가 시장에서 배출권을 구매하여 신규진입자에게 무상할당하는 경우(독일 1기)로 대별된다. 반면 예비 분이 남는 경우에는 폐기(아일랜드, 독일 2기), 경매 또는 공개시장 매각(오스트리아 1기, 영국 1, 2기), 또는 기존사업장 재분배(네덜란 드 1, 2기) 등의 방식을 취하고 있다.
EU ETS에서 사업장이 폐쇄되는 경우 할당된 배출권에 대한 처리 방안도 국가별로 상이하다. 우선 사업장 폐쇄에 대해 명시적으로 정 의하고 있는 독일, 영국, 이탈리아, 헝가리 등운 부분적으로 또는 잠 정적으로 폐쇄 규정을 마련하고 있다. 독일은 배출량이 기준연도의 10% 미만인 경우에 폐쇄로 간주하고 있으며 영국은 부분 및 잠정 폐쇄 규정이 존재하나 배출랑 기준은 마련하지 않았다. 폐쇄된 사업 장에 할당되었던 배출권은 예비분에 귀속되거나 폐기, 또는 경매 등
처리방안이 다양하다. 예비분에 귀속시키는 국가는 오스트리아, 벨기 에(플랜더스), 덴마크, 핀란드, 독일, 헝가리, 이탈리아, 룩셈부르크, 폴란드, 포르투갈, 영국 등 11개국이고, 폐기하는 국가는 라트비아, 리추아니아 등 2개국, 경매를 시행한 국가는 아일랜드가 있었다. 폐 쇄 설비의 배출권 처리방안에 대해 명시하지 않은 국가도 벨기에(왈 로니아, 브루셀), 체코, 네덜란드, 슬로바키아, 스웨덴 등으로 다수를 차지한다.
해외 주요국의 예비분 운영과 관련하여 국내 배출권 예비분 운영 방안이 주는 시사점을 요약하면 다음과 같다.
첫째, 국가별로 신규진입자에 대한 정의와 사용 용도에는 차이가 있다. 우리나라의 경우 신규진입자는 기존사업자의 예상 가능한 설 비 확장분에 대해서는 포함하고 있지 않지만, 독일의 경우는 이를 신규진입자로 간주하고 있다. 또한 영국의 경우 CHP(열병합 발전)에 대한 특별 할당을 예비분에서 처리하도록 규정되어 있으나, 국내의 경우 제약발전에 대한 특별 할당을 예비분에서 처리하도록 하였다.
각 국가에서 추진해온 에너지정책이 상이한 점을 반영하여 기존 정 책과 조화롭게 배출권 할당방안을 마련해야 할 것이다.
둘째, 영국과 독일은 예비분이 부족한 경우의 처리방식이 상이한 데, 영국은 예비분을 순차적으로 배분한 후 신청되는 신규진입자의 배출권 할당은 시장에서 구매하는 방식인 반면 독일은 정부가 시장 에서 구매하여 신규진입자에게 배분하는 방식이다. EU ETS 1기 독 일은 예비분을 적게 보유하였는데, 이는 1기의 과대 할당에 따른 예 비분의 수요가 적을 것이라고 예상하였기 때문이다. 그러나 실제로 는 예비분이 원래의 규모를 크게 초과하여 운영되었다. 그 이유는
기존업체들의 설비확장과 소송 등으로 인해 사후적으로 추가할당이 비교적 큰 규모로 발생하였기 때문이다. 독일에서와 같이 너무 낮은 수준의 예비분을 보유하는 경우 추후 발생할 수 있는 예비분 부족상 황을 고려하여 적절한 대비가 필요하다.
셋째, 영국은 2기에 예기치 못하게 발생할 수 있는 문제들을 해결 하기 위해 “예비준비금(전체 예비분의 2.4%)”이라는 제도를 운영하 였고, 캘리포니아는 비용 절감(Cost Containment)의 용도로 예비분 제도를 도입하여 배출권 가격이 급격히 증가하는 경우를 대비하였다.
이것은 국내 배출권 예비분이 시장안정화조치에 사용될 수 있는 것 과 유사한 조치로 볼 수 있다. 다만 국내 배출권 할당계획에서 시장 안정화조치를 위한 예비분 규모 및 운영방안이 정해지지 않았기 때 문에 직접적으로 영국과 캘리포니아의 사례와 비교할 수 없는 상황 이다. 우리나라도 ETS 시행 초기의 불확실성을 대비하여 일정 규모 의 시장안정화조치를 위한 별도의 예비분을 비축함으로써 초기에 안 정적인 시스템을 운영할 수 있으며, 시장안정화 조치를 위한 예비분 을 설정해야 할 필요성과 안정화 조치를 위한 예비분이 소진된 경우 를 대비하여 방안을 마련해야 하는 필요성을 시사한다.
넷째, 영국은 업종별로 예비분을 할당하고 있다. 예비분은 할당계 획과 밀접하게 관계되기 때문에 업종의 특성을 반영하여 업종별 예 비분의 규모를 설정(총 예비분 규모 내에서)하는 것이 예비분 규모 에 대한 기준 수립이 용이할 것으로 판단된다. 이것은 업종별 특성 을 반영하여 기존사업장에 할당하기 때문이다. 예비분을 업종별로 구분하여 비축할지 아니면 전 업종에 걸쳐 운영할지에 대한 방안이 배출권 할당계획에서 제시되어야 한다.
제3장 국내 배출권거래제법령과 예비분
1. 국내 배출권거래제법 시행령
국내 배출권거래제법과 관련 법령에서는 기존사업자와의 형평성 문제를 반영하여 신규진입자를 위한 배출권 예비분을 확보하여 할당 하도록 규정하고 있다. 본 절에서는 우리나라 배출권거래제법령에서 규정하고 있는 배출권 예비분 관련 내용을 살펴보고자 한다.
먼저 예비분에서 할당할 수 있는 신규진입자에 대한 정의를 살펴 본다. 법령상에서 정의하고 있는 신규진입자는 계획기간 중에 시설 의 신설․변경․확장 등으로 인하여 새롭게 할당대상이 된 업체를 의미한다. 우리나라의 경우 신규진입자를 위한 예비분에는 기존사업 자의 설비확장을 포함하고 있으며, 기존사업자은 예비분으로부터 추 가 할당을 받기 위해서는 1) 기존 업체의 예상하지 못한 신․증설, 사업장 양수 또는 합병으로 인해 할당된 배출권보다 배출량이 증가 된 경우, 2) 생산 품목의 변경, 사업계획의 변경 등으로 인해 해당이 행연도에 할당된 배출권보다 30% 이상 배출량이 증가되는 경우, 3) 제약발전으로 발전량이 증가하여 배출량이 증가된 경우 등의 조건을 만족시킬 때이다. 2) 조건의 경우에는 확정된 증가분의 50% 이내 범 위에서 추가 할당하도록 제한하고 있다.
배출권거래제법상에서 예비분과 관련하여 포함하고 있는 내용을 살 펴보자. 제18조에서 주무관청은 신규진입자에 대한 배출권 할당 및
제23조에 따른 시장 안정화 조치를 위한 배출권 추가 할당 등을 위 하여 계획기간의 총배출권의 일정 비율을 배출권 예비분으로 보유하 여야 하는 것으로 규정하고 있다.
반면 배출권거래제법령상에서는 법 보다는 세부적으로 예비분의 사용 용도를 명시하고 있지만, 구체적인 운영방안을 제시하지는 못 하고 있다. 관련 내용을 살펴보면, 배출권 예비분은 신규진입자, 시 장 안정화 조치(법령 제30조), 조기 감축분(법령 제19조), 조정(법령 제21조) 등에 사용할 수 있도록 규정하고 있다. 이외에도 특례시설 에 대한 무상할당분(법령 제12조)이 예비분에서 사용될 가능성도 존 재하고 있으나, 법 및 법령에서 다루지 않고 향후 수립될 할당계획 에서 처리방안이 제시될 예정이다. 배출권 할당이 취소되는 경우에 는 예비분 계정으로 이전(법령 제22조)하는 것으로 규정하고 있다.
이 외의 제1차 계획기간에 대한 배출권 예비분과 관련한 규모 설 정 및 세부적인 운영 방안 등은 배출권 할당계획에서 정할 예정으 로, 배출권 할당계획은 환경부장관이 ’14년 6월까지 수립하여야 한 다. 할당계획에는 앞서 언급했던 쟁점사안인 부분별 또는 업종별 규 모 산정식을 포함한 예비분 관련 주요 요소별 운영방안이 자세히 규 정될 것이다.
배출권거래제법 배출권거래제법 시행령 제5조(국가 배출권 할당계획의 수
립 등)
9. 제18조에 따른 배출권 예비 분의 수량 및 배분기준에 관 한 사항
제18조(배출권 예비분) 주무관청 은 신규진입자에 대한 배출권 할당 및 제23조에 따른 시장 안 정화 조치를 위한 배출권 추가 할당 등을 위하여 계획기간의 총배출권의 일정 비율을 배출권 예비분으로 보유하여야 한다.
제23조(배출권 거래시장의 안정 화) ② 제1항에 따른 시장 안정 화 조치는 다음 각 호의 방법으 로 한다.
1. 제18조에 따른 배출권 예비 분의 100분의 25까지의 추가 할당
제22조(배출권 할당의 취소) ⑨ 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 배출권 할당의 취소는 주무관청이 해당 할당대상업체의 배출권 거래계정에서 제24조제5항제2호에 따른 배출권 예비분을 위한 배출권 거래계 정으로 배출권을 이전하는 방식으로 한다.
제12조(배출권 할당의 기준 등) 6. 기본법 제53조에 따른 저탄소 교통체계 구축을 위한 대중교통수단의 운행 확대와 「지속 가능 교통물류 발전법」 제20조에 따른 대형중량화물의 운송대책 및 조치가 국가 온실가스 배출량 감축에 기여한 정도 7. 화석연료 대신 가연성 폐기물을 활용
하여 국가 온실가스 배출량 감축에 기 여한 정도
<표 3-1> 국내 배출권거래제법 및 법령상의 예비분 관련 내용
조항 주요 내용 도입시기 ’15년 1월 1일
할당위원장 기획재정부 장관
주무관청 환경부
의무대상 관리업체(기본법 제42조제5항)중 연 12만5천 tCO2이상 배출업체 또는 연 2만5천 tCO2이상 사업장과 자발적으로 참여를 신청한 업체 계획기간 5년 단위(’21년부터), 단 1차 및 2차는 3년 단위
할당 기준
․할당기준
- 기본법 제42조에 따른 국가 온실가스 감축 목표 및 부문별 온실가스 감축 목표
- 법 제5조 제1항 제4호에 따른 부문별·업종별 배출권 할당량 - 해당 할당대상업체의 과거 온실가스 배출량 또는 기술수준 - 제13조에 따른 무상할당비율
- 계획기간 중의 해당 업종 또는 할당대상업체의 예상성장률 - 기본법 제53조에 따른 저탄소 교통체계 구축을 위한 대중교
통수단의 운행 확대와 「지속가능 교통물류 발전법」 제20조 에 따른 대형중량화물의 운송대책 및 조치가 국가 온실가스 배출량 감축에 기여한 정도
- 화석연료 대신 가연성 폐기물을 활용하여 국가 온실가스 배 출량 감축에 기여한 정도
- 제품생산량 등 단위 활동자료당 온실가스 배출량 등의 실적·
성과를 국내외 동종 배출시설 또는 공정과 비교하는 방식(이 하 “벤치마크방식”이라 한다)으로 산정한 정도
․배출권 할당량의 산정방법은 주무관청이 정하여 관보에 고시
무상할당 1차: 100%, 2차: 97% 무상할당
3차 계획기간 이후: 90% 이하의 범위에서 할당계획에서 정함
탄소누출업종
민감업종 100% 무상할당 기준
① 생산비용발생도가 5% 이상이고 무역집약도가 10% 이상인 업종
② 생산비용발생도가 30% 이상인 업종
③ 무역집약도가 30% 이상인 업종
* 생산비용발생도 = (해당 업종의 기준기간의 평균 온실가스 총 배출량 × 기준기간의 배출권 평균 가격) / 해당 업종의 기준기 간의 평균 총 부가가치 생산액
<표 3-2> 국내 배출권거래제법 시행령 주요 내용
