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새 정부 에 바란 다
일자리와 지역정책에 대해 새 정부에 바라는 점
이정록 | 전남대학교 지리학과 교수
머리말
새 정부가 해결해야 할 과제가 산적해 있다. 가계부채와 하우스푸어 등의 민생문 제를 비롯해서, 사회복지, 일자리 창출, 창조경제, 재정건전성 확보, 지역균형발 전 등 헤아릴 수 없을 정도로 많다. 전술한 과제 중에서 새 정부가 특별히 관심을 가져야 할 것은 지역 차원에서 일자리를 만드는 것과 이를 통해 지역균형발전을 꾀하는 것이다. 일자리 만들기를 통한 민생안정과 지역경제 활성화는 글로벌 경 기침체를 겪고 있는 세계 각국이 공통적으로 채택하고 있는 정책이기 때문이다.
하지만 세계적인 경기침체를 고려하면, 향후 5년의 일자리 창출 또한 만만치 않은 과제일 것으로 짐작된다. 경제대통령을 자임한 MB정부가 지난 5년 동안 일 자리 창출을 위한 많은 노력을 기울였음에도 불구하고 대기업 노조의 비협조와 현실적인 한계로 좋은 일자리가 늘지 않았다는 최근의 언론 보도가 좋은 시사점 을 제공하기 때문이다.
주지하는 것과 같이, 우리나라에서 일자리의 지역적 분포는 매우 편향되어 있다.
수도권에는 일자리가 많은 반면, 비수도권에는 그렇지 못하다. 도시 지역에는 좋은 일자리가 많지만 농어촌 지역에는 그렇지 않다. 이러한 일자리의 공간분포는 지역 간 불균형을 심화시키고 있다. 그 결과 지방에 거주하는 많은 사람들이 수도권 사람 들은 잘살고 지방 사람들은 못산다는 인식을 갖고 있고, 이런 차별적인 인식은 국민 대통합을 저해하는 요인으로 작용한다. 모든 지역에서 일자리가 골고루 만들어질 수 있다면, 지역 간 불균형 성장은 저절로 해결될 것이다. 따라서 지역 차원에서 일
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특 집 새 정부 에 바란 다
자리가 만들어지고, 이를 통해 지역균형발전과 국민대통합을 꾀할 수 있도록 새 정 부가 관심을 갖고 추진해야 할 지역정책의 방향을 제안하려고 한다.
비수도권 중심의 일자리 창출과 지역정책으로의 전환
우리 사회의 통합을 저해하는 갈등에는 여러 가지가 있는데, 크게 보면 수도권과 비수도권 간, 대기업과 중소기업 간, 부자와 가난한 사람 간의 갈등을 들 수 있다.
이런 세 가지 유형의 갈등은 국민대통합을 저해하는 핵심요소다. 최근에 복지, 나 눔, 화합과 통합 등을 강조하는 사회적 분위기도 전술한 갈등요인을 해소하기 위 한 노력의 일환이다. 특히 박근혜 당선인이 강조한 100% 국민행복과 국민대통합 또한 마찬가지다.
전술한 세 가지 갈등에서 공통분모를 찾을 수 있는데, 그것은 경제활동의 공 간적·계층적 불균형이다. 즉 비수도권은 수도권에 비해, 중소기업은 대기업에 비해, 가난한 사람은 부자에 비해 살기가 힘들다는 점이다. 비수도권에 거주하는 주민들이 인식하는 일자리 감소와 흔들리는 지역경제, 비수도권에 입지한 중소 기업들이 직면한 열악한 경영환경과 고용구조는 경제활동의 공간적 불균형을 그 대로 보여준다.
실제로 우리나라의 일자리는 지역적으로 편향되어 불균형 분포를 보이고 있 다. 전국 취업자 수(2011년 현재) 2,424만 4천 명 중에서 거의 절반인 50.3%가 수 도권에 분포하고, 동남권(15.3%), 대경권(10.4%), 충청권(10.1%), 호남권(9.8%), 강원권(2.8%), 제주권(1.2%) 등의 취업자 수는 상대적으로 적다. 일자리 창출 중 심의 지역정책의 방향과 과제(정만태 외. 2012)에 의하면, 2000년부터 2011년까 지 일자리는 수도권에서 연평균 2.0% 증가한 반면, 동남권(0.7%), 대경권(0.2%), 강원권(0.1%), 호남권(0%) 등에서는 거의 증가하지 않아 지역적 격차가 심한 것 으로 나타났다. 또한 일자리의 지역적 분포에 관한 연구(송영남. 2011)에 따르면, 좋은 일자리는 비수도권보다 수도권에서 많이 만들어진 것으로 밝혀졌다. 수도권 에 집중된 일자리 분포, 비수도권에서의 일자리 정체 및 감소는 일시적인 현상이 아니라 구조적인 문제로 고착되고 있는 추세다.
따라서 비수도권에서 일자리를 늘리려는 노력은 국민대통합과 지역균형발전 측면에서 매우 실효적이다. 비수도권에서 보다 많은 일자리가 만들어지면, 상대 적으로 못산다는 패배주의적 인식을 가진 비수도권 주민들을 위무하는 정책이 될 것이고, 지방인구의 정주화에도 크게 기여하기 때문이다. 뿐만 아니라 수도권
고, 국민대통합을 촉진하는 지름길이 될 것이다.
지방 소재 중소기업 육성을 통한 일자리 창출
일자리를 만들어내는 핵심 주체는 기업, 특히 대 기업이다. 대기업의 입지로 지방이 활성화된 사 례는 많다. 넥센타이어 제2공장이 입지한 경남 창녕이 최근의 대표적인 사례다. 하지만 대기업 과 공장을 유치하는 데는 많은 시간과 재원이 소 요되기 때문에 쉽지 않다. 기업유치를 통해 새로 운 일자리를 만들어내는 작업에 우선해서 지방 에 위치한 중소기업의 경영활동을 정상화시키는 지원정책을 통해 중소기업의 일자리가 줄지 않 도록 하는 것이 시급한 과제다.
우리나라 전체 사업체 수에서 중소기업이 차 지하는 비중(2010년 현재)은 99.9%이고, 종사 자 수의 비율은 86.8%다. 게다가 전체 사업체에 서 중소기업이 차지하는 비중은 계속 증가하고 있다. 중요한 사실은 전체 사업체 중에서 중소 기업의 비중이 높은 지역이 비수도권이라는 점 이다. 전체 사업체 중에서 근로자 100인 이상 의 사업체 수가 비교적 많은 지역은 서울·울 산·충북·경남 등이다. 반면에 대구·강원·전 북·제주는 중소기업의 비중이 거의 100%에 육 박한다. 한편 전체 사업체 수에서 소기업의 비 율은 57.0%이고, 서울과 울산을 제외한 모든 지역에서 전국 평균을 상회한다. 강원(71.4%), 제주(69.5%), 대구(67.0%), 전남(66.0%), 전북 (65.9%) 등은 소기업의 비중이 상대적으로 높 다. 중소기업의 비수도권 분포는 압도적이다.
로자 10명 중에서 9명가량이 중소기업에 종사하 기 때문이다. 중소기업이 일자리를 만들어내는 주체이고, 이들 중소기업은 대부분 비수도권에 집중되어 있다. 그러므로 지방에 위치한 중소기 업에서 일자리가 늘어나지 않으면, 우리의 고용 환경은 취약해지고, 지역 간 불균형은 심화될 수 밖에 없다. 열악한 구조적 문제를 안고 있는 비수 도권 소재의 중소기업을 글로벌 경쟁력을 갖춘 강소기업으로, 중견기업으로 육성하는 여건조성 과 관련 제도의 정비가 긴요하다.
지방 소재 중소기업을 육성하고, 중소기업을 통해 일자리를 창출하기 위해 가장 필요한 처방 은 재정지원이다. 비수도권에 입지한 중소기업 들이 겪는 가장 큰 어려움은 자금조달이기 때 문이다. 중소기업공제사업기금 조성을 포함해서 실질적인 금융지원제도를 마련해야 한다. 정책 금융공사를 통해 중소기업을 위한 시설·운전 자금 대출과 사모·공모사채 인수 등의 자금지 원 프로그램도 확대해야 한다. 또한 중소기업이 우수한 인력을 확보할 수 있도록 소요 인건비 의 일부를 정부에서 지원하는 방안도 적극 검토 해야 한다. 아울러 연구개발사업 자금지원 확대 도 검토해야 하며, 특히 연구인력과 관련한 고용 확대를 위하여 신규 고용 1인당 일정 금액을 법 인세에서 공제하는 방안도 모색할 필요가 있다.
지역특화 및 뿌리산업 중심의 지역산업정책 추진
참여정부와 이명박정부는 일자리 창출과 지역균 형발전을 위해 지역별 특화산업, 전략산업, 선도
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산업 등을 육성·지원하는 정책을 시행하였다. 국가적인 관점에서 보면, 미래의 먹거리 산업을 육성하기 위한 R&D 기반확보와 역량강화에는 일정한 성과를 보 였지만, 일자리 늘리기에는 실질적인 도움이 되지 못하였다. 또한 클러스터 구축 을 위한 R&D사업에 치중한 나머지 실질적인 일자리를 만들어내는 지역 내의 특 화산업, 뿌리산업 등에 대한 투자와 지원도 미흡하였다.
지역산업 활성화로 일자리가 지속적으로 확대되기 위해서는 현재의 지역산업 정책을 바꿀 필요가 있다. 국가 전체적인 관점에서는 중앙정부가 중심이 되어 미 래의 성장산업에 필요한 R&D 투자를 지속적으로 늘리는 것은 필요하다. 반면에 지역 차원에서는 R&D사업에 대한 지원을 축소하는 대신 지역의 전통적인 특화 산업과 뿌리산업에 대한 지원 확대로 지역산업정책의 기본방향을 바꾸어야 한다.
왜냐하면 참여정부가 추진한 지역별 전략산업은 아직까지 뿌리를 내리지 못하였 고, 일자리 창출에 기여하지 못하고 있다. 이명박정부가 추진 중인 광역경제권별 선도산업의 성과도 마찬가지이기 때문이다.
따라서 권역별 전략산업과 선도산업에 대한 R&D사업은 중앙정부가 주도적으 로 담당하고, 지방정부는 지역의 전통적인 지연산업, 향토산업, 특화산업, 뿌리산 업 중심의 지역정책을 전개하는 이원적 산업정책으로 전환해야 한다. 지방에 부족 한 일자리를 단시간 내에 만들어내기 위해서는 자본의 회임기간이 긴 R&D분야에 대한 투자보다 단일 기업, 숙련집약형 전통산업, 뿌리산업 등에 대한 투자로 전환 하는 것이 현실적인 대안이다. 중소기업 중심의 의류, 가방, 신발, 귀금속가공 등의 숙련집약형 산업, 주조, 금형, 열처리, 표면처리 등의 뿌리산업, 농특산물 가공과 판 매, 식품산업 등 지역자원 활용형의 전통산업을 육성하는 정책으로 전환해야 한다.
최근의 통계에 의하면, 지방에서 일자리는 제조업보다 서비스업에서 주로 많 이 만들어지는 것으로 나타났다. 그러므로 사회적 기업을 비롯한 서비스 분야의 지원을 통한 일자리 창출도 필요하다. 하지만 지역의 산업구조와 일자리, 지역경 제 활성화에 보다 중요한 역할을 하는 부문은 제조업이다. 특히 지역산업정책은 R&D사업 중심에서 탈피하여 일자리 창출효과가 높고 지역의 특화·뿌리산업과 연계된 제조업 중심으로 전개하는 것이 시급한 과제다.
지방대도시권 육성을 위한 지역정책 시행
역대 정부는 지역균형발전을 위해 많은 정책을 실시하고 많은 재정을 투입하였 다. 그렇지만 수도권 집중은 여전히 심화되고 있고, 수도권과 비수도권 간의 성
광주·대전 등 지방대도시가 경쟁력 약화로 제 기능을 수행하지 못한다는 것이다. 광역경제권 의 확대로 산업기반이 취약한 지방경제가 수도 권 경제로 편입되면서 대부분의 지방대도시들 이 지역발전의 성장거점 역할을 상실한 상태다.
1980년대까지 지방의 대도시와 주요 거점도 시들은 지역의 산업·교육·문화의 중심지 역 할을 수행하였다. 지역경제의 중심지로서 인구 의 지방 정착과 지역산업을 견인하는 역할을 담 당하였다. 반면에 오늘날 부산, 대구, 광주, 대전 등의 지방대도시들은 고차위 중심지 기능을 주 변지역에 제공하지 못해 도시세력권이 축소되고 있다. 특히 KTX를 비롯한 광역교통망의 발달 로 지방대도시들이 보유한 의료, 생산자 서비스 등 고차위 중심지 기능을 서울에 빼앗기고 말았 다. 또한 현재의 광역경제권 발전전략은 지방대 도시의 역할을 확대하는 데 기여하지 못하였다.
수도권 집중 완화와 지역균형발전 촉진을 위 해서는 지방대도시 육성 정책을 추진할 필요가 있 다. 부산·대구·대전·광주·울산·전주·청주 등을 비롯한 10여 개의 지방거점도시가 글로벌 경쟁력을 갖춘 명실상부한 중추도시권이 될 수 있 도록 육성해야 한다. 이를 위한 대안으로 ‘지방대 도시와 거점도시 살리기 프로젝트’를 적극 추진해 야 한다. 단순한 근린주거 재생사업이 아닌 노후 산단, 역세권, 항만 재개발 등과 연계한 종합적인 도시재생, 지방대도시권 중심의 지역산업 육성과 재배치, 지방거점대학 중심의 지역인력 양성사업 추진, 지방대도시 및 거점도시와 배후지역 간의 통합성 강화를 위한 광역인프라 사업 추진 등을
지역발전위원회의 위상과 역할 강화
우리나라에서 지역균형발전은 헌법적 가치이고, 정부가 담당해야 할 헌법상 의무다. 그래서 역 대 정부는 다양한 지역발전정책을 추진했고, 많 은 성과도 이루었다. 하지만 대부분의 지자체와 지역주민들은 중앙 부처의 지역발전정책 수립 과 집행과정에 불만이 많고, 그 대안으로 지역발 전정책에 관한 대통령 자문기구인 지역발전위원 회(이하 ‘지역위’)의 역할을 강화해야 한다는 목 소리가 높다. 「국가균형발전특별법」(제22조)에 의거하여 설립된 지역위가 중앙부처가 추진하는 지역발전과 관련한 주요 정책에 대해 대통령에 게 자문하는 기구임에도 지역발전정책을 총괄적 으로 조정하고 자문하는 역할을 제대로 수행하 지 못하기 때문이다.
비수도권의 많은 지자체 주민과 전문가들은 지역위가 중앙부처에서 수행하는 많은 지역발 전정책을 종합적으로 조정하고, 재원을 합리적 으로 배분하는 역할을 수행하길 바란다. 하지만 현재의 지역위는 지역발전 관련 업무를 담당하 는 중앙부처들의 업무를 조정하는 데 한계가 있 고, 광특회계의 지역별 배분과정에서도 제 역할 을 하지 못하고 있다.
그러므로 지역위가 지역발전과 관련된 중요 정책을 심의·의결하고, 중앙부처 간 업무를 조 정하는 권한을 갖도록 관련법을 개정할 필요가 있 다. 적어도 광특회계의 배분권한 정도는 지역위가 가질 필요와 명분이 충분하다. 지역위가 지방분권 과 관련한 사항을 포함하여 지역발전과 관련된 중
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앙부처의 업무에 대한 조정권을 갖고, 각 부처에 조정권한을 행사할 수 있는 명실상 부한 지역발전의 컨트롤타워 역할을 할 수 있도록 위상을 강화하고 역할을 개편해 야 한다. 이는 박근혜 당선인의 대선공약이기 때문이다.
맺음말
지역균형발전과 건강한 국토공간의 조성을 통한 공간정의 실현은 헌법적인 가치 이고, 국민 모두의 염원이다. 지방에 사는 보통사람들의 바람은 거창하지 않다.
현재 자기가 사는 곳에서 계속 살 수 있고, 다음 세대가 현재 사는 지역에서 안정 된 일자리를 찾을 수 있기를 소망한다. 그렇다고 역대 정부가 지역균형발전을 소 홀히 다루어 그 소망을 들어주지 못한 것은 아니다. 역대 정부는 지역균형발전을 핵심 국정 과제로 추진하였지만, 여전히 비수도권에 거주하는 보통사람들의 마 음을 사로잡지 못하였고, 많은 사람들이 지역정책의 효과를 체감하지 못하였다.
오늘날 세계적인 화두로 등장한 일자리 또한 지역균형발전과 무관하지 않다.
특히 우리나라의 경제구조와 지역의 산업배치를 고려하면, 일자리 만들기와 지 역균형발전은 동전의 양면과 같다. 지방에서 일자리가 많이 만들어지고, 일자리 를 지속적으로 만들어낼 수 있는 강소기업·중견기업이 지방에 다수 포진해 있 고, 지역의 특화산업과 뿌리산업이 지속적인 경쟁력을 확보할 수 있다면, 보통사 람들이 지역균형발전의 효과를 인지할 수 있을 것이고, 지역균형발전이 앞당겨질 수 있다. 하지만 지역균형발전과 지방에서의 일자리 창출이 그렇게 간단하지 않 다는 데 문제의 심각성이 있다.
새누리당의 대선공약집에 제시된 것과 같이 서울에 살든지, 지방에 살든지, 도시 에 살든지, 농산어촌에 살든지 사는 곳과 관계없이 모든 국민이 행복한 나라, 모든 지역이 골고루 잘사는 나라, 이것이 새 정부가 추구하는 ‘100% 국민행복’의 모습이 고, 지역균형발전의 목표라고 생각한다. 지자체가 주도하는 지역발전, 지자체와 지 역전문가, 지역주민이 상호 협력하여 지역별 특성을 살린 맞춤형 지역발전전략이 추진될 수 있도록 관련법의 제정과 추진체계의 개편이 시급히 이루어져야 한다. 이 를 위한 지역위의 역할 강화는 아무리 강조해도 지나치지 않다.
참고문헌
새누리당. 2012. 세상을 바꾸는 약속, 책임 있는 변화: 제18대 대통령선거 새누리당 정책공약집. 서울 : Jammy.
송영남. 2011. “‘좋은 일자리’ 분포의 지역별 변화와 이행과정의 결정요인”. 지방행정연구 제25권 제3호. pp313-342.
정만태 외. 2012. 일자리 창출 중심의 지역정책의 방향과 과제. 서울 : 산업연구원.
