5.2
고속도로 접도구역 지정범위 조정 및 매수청구제 도입방안 연구
A Study on the Rational Designation and Management of Roadside Clear Zone in National Expressways
지대식․조남건․문경희․노성규
2002. 7／1책(최종보고서 254면)／수탁연구／한국도로공사
도로법 제50조 및 고속국도법 제8조의 규정에 의거하여 도로구조에 대한 손궤방지(예 방), 미관 보존 또는 (고속)교통에 대한 위험방지를 위하여 비도시지역의 도로경계선으로부 터 일정한 구역(폭)을 접도구역으로 지정․관리하고 있으나, 특히 고속국도의 접도구역은 그 지정범위 설정근거가 미약할 뿐 아니라 외국의 유사제도에 비해서도 구역 폭이 넓게 지 정되어 있어 이에 대한 합리적인 지정범위 조정이 불가피한 실정이다.
또한 지금까지 정부(도로관리청)는 공적규제의 효율성에 치중하여 접도구역 제도를 운 용해 왔기 때문에, 동 구역의 지정범위(폭․구간)에 대한 기능적인 검토는 물론 매수청구 등 사유재산권에 대한 법적 보호장치가 미비한 실정에 있다.
이에 규제개혁위원회는 도로관리청으로 하여금 ‘고속국도 접도구역 지정범위 조정(축 소)방안’과 ‘접도구역 내 대지 등의 매수청구제 도입방안’에 대한 전문적인 연구용역을 시 행하여 그 결과에 따른 대안을 마련하여 보고토록 의결하였다.
요컨대 접도구역 지정으로 인한 사유재산권 행사의 제약을 최소화하기 위해서는 무엇 보다도 동 구역의 지정범위 조정과 매수청구제의 도입이 중점적으로 검토되어야 할 것인 바, 보다 적극적인 제도개선 차원에서 고속도로 접도구역의 지정범위를 축소하고 구역 내 대지 등에 대하여 매수청구제의 도입방안을 제시하는 연구가 필요하다.
이 연구의 목적은 고속국도 접도구역의 지정범위에 대한 타당성을 조사하여 적정한 구 역 폭 등을 설정함과 아울러 구역지정으로 인한 사유재산권 침해실태를 파악하여 보상범위 및 매수청구제의 구체적 도입방안을 검토함으로써 궁극적으로 접도구역 안의 토지소유자에 대한 실질적인 사유재산권 보호방안을 강구하는 데 있다.
따라서 이 연구의 핵심과제는 고속국도 접도구역에 대하여 지정범위 설정의 타당성을
검토함과 동시에 고속국도와 일반국도의 접도구역 내 대지 등에 대하여 매수청구제의 도입 방안을 검토하는 것으로서, 연구의 구체적인 내용은 다음과 같다.
첫째, 제2장은 접도구역 지정․관리의 의의와 그 제도적 현황을 제시하였다. 여기서는 접도구역의 제도적 의의와 연혁 및 그에 대한 개략적 평가를 고찰하고 동 구역의 지정․관 리에 대한 현행제도의 내용을 살펴본 후에, 고속국도 등 주간선국도를 대상으로 하여 최근 의 구역 지정․관리 및 토지이용에 관한 현황을 파악하였다.
둘째, 제3장은 접도구역 내의 행위제한 유형과 매수청구 및 보상실태를 파악하였다. 이 에 관해서는 접도구역 운영관련 질의회신 자료를 분석하고 구역 내 행위제한 유형과 법정 목적 등과의 상관관계를 파악하는 등으로 기본적 문제와 과제를 들여다본 후, 본격적으로 동 구역 내 매수청구․보상실태와 타법령 유사제도의 현황을 살펴보았다.
셋째, 제4장은 고속국도 접도구역의 지정범위 설정 등에 참고하기 위해 외국의 유사제 도를 고찰하고 시사점을 제시하였다. 분석대상으로는 미국과 유럽․일본의 관련제도 및 사 례를 검토하였는데, 주로 도로구조․설계측면의 도로변 안전구역(Clear Zone) 등에 주안점 을 두되 도로관리와 도로변 토지이용규제 등도 포함해서 다루었다.
넷째, 제5장은 몇 가지 주요 측면에서 고속국도 접도구역 지정범위 설정의 타당성을 검토하였다. 구역의 법정 지정목적(도로구조 손궤예방, 고속교통 위험방지, 미관보존) 중에 서는 고속교통에 대한 위험방지 측면을, 주변환경과의 조화(소음․진동․매연 등에 대한 완 충역할) 측면에서는 소음에 대한 완충역할을 각각 분석한 다음, 이를 종합해 도로구조 및 현지여건에 맞는 적용방안으로서 구역 지정범위를 제시하였다.
다섯째, 제6장은 발전적인 도로변 관리방향을 제시하고 고속국도 사례지역에 대한 기 초적인 검토를 행하였다. 여기서는 제4장․제5장의 연구결과와 관련하여 종합적으로 체계 화된 도로환경보전대책의 제시하에 접도구역의 기능 및 지정목적을 재정립하고, 이와 연계 된 구역 폭의 조정전략과 관련대책을 구체적으로 살펴보기 위해 고속국도 사례지역에 대한 기초적 적용을 시도하였다.
여섯째, 제7장은 고속국도․일반국도의 접도구역 내 대지 등에 대한 매수청구제 도입 방안을 검토하였다. 이에 대해서는 먼저 동 구역 내 토지 매수청구제 도입의 의의와 제도적 위상을 공고히 한 다음에, 매수대상 범위와 매수청구 절차, 매수가격의 산정 및 매수방법, 소요재원의 확보와 매수주체 등 세부사항을 제시하였다.
끝으로, 제8장은 연구결론을 요약하고 정책건의 사항을 제시하였다. 결론으로는 고속 국도 접도구역의 지정범위 조정방안, 구역 지정목적의 재정립 및 발전적 도로변 관리방안,
주간선도로변 접도구역에 대한 매수청구제 도입방안을 제시하고, 정책건의 사항으로는 제 도개선에 따른 예상문제와 대책 및 법령정비 등 제반 후속조치를 건의하였다.
이 연구의 주요결론은 다음 세 가지로 요약된다. 첫째, 현행 고속국도의 접도구역 폭 (경부․중부선 30m, 기타 25m)은 법정 지정목적에 비춰볼 때 과다한 것으로 판단되어 축소 조정하는 안을 제시하였다. 즉, 일반적으로 적용되는 구역지정 폭은 도로경계선 양측에서 15m로 통일하되, 예외적으로 도로구조 및 현지의 특수여건에 맞게 일정범위(예: 5m) 내에 서 가감, 적용할 수 있도록 하였다.
예컨대 개량완료 구간으로서 도로변 안전시설이 구비된 곳 중에서 차음성능이 뛰어난 방음시설이 완비된 구간은 10m를 적용하고, 미개량 구간으로서 도로변 안전시설이 미비한 곳이거나 또는 교통안전상 위험한 고성토부 하단 및 급커브 구간에 대해서는 20m를 적용 하자는 것이다.
둘째, 접도구역의 지정목적을 ‘고속교통의 위험방지’와 ‘환경적 완충기능의 수행’으로 특화하여 재정립하고 발전적인 도로변 관리방안을 마련할 것을 제시하였다. 즉, ① 고속교 통의 위험방지 차원(도로 자체의 기능유지 측면)에서는 필요 최소한의 범위 내에서 접도구 역을 존치하되, 장기적으로는 안전구역(Clear Zone) 개념으로 전환하여 도로부지 내에서 확 보하자는 것이다. 물론, 과도기적 조치로서 필요한 구역 폭(10m∼20m 정도)은 당분간 유지 하되, 구역 내 교통안전 및 환경상 특별히 문제가 있는 대지 등을 우선 매수할 수 있는 방 안이 병행되어야 할 것이다. ② 환경적 완충역할 측면에서는 축소 조정된 접도구역을 환경 시설대 개념으로 활용함은 물론 그 외 다양한 도로환경시책으로써 도로교통과 주변환경이 조화를 이룰 수 있는 종합대책을 강구하자는 것이다. 즉, 도로관리청은 환경친화적 도로건 설․관리에 커다란 관심과 노력을 경주하는 한편, 지자체는 간선도로변의 토지이용계획 및 입지(건축)규제에 만전을 기하는 등의 역할분담 및 업무협조 체계의 확립이 필요함을 강조 하였다.
셋째, 주간선도로변 접도구역에 대한 매수청구제의 도입은 발전적인 도로변 관리방안 의 일환으로서, 안전 및 환경상 특별히 문제가 있는 토지를 우선 매수할 수 있는 장치로 활 용이 기대되는 바, 기존의 타법령 유사제도와 같이 매수청구권에 대한 형성권은 인정하지 않으나 사권보호와 도로관리의 상린(相隣)관계에 토대를 두어 다음과 같이 실효성 있게 제 도화할 것을 제시하였다.
즉, ① 현행 고속도로변 기존건축물 등에 대한 보상방법(잔여지 및 간접보상)에서 정하 는 매수대상토지를 발전적으로 수용하여 매수청구 대상토지의 범위를 설정하자는 것이다.
이 경우, 일단의 토지의 일부가 접도구역에 편입됨으로써 종래 목적대로의 사용이 현저히 곤란하거나 또는 그 가격이 현저하게 하락된 토지, 도로경계선에서 30m 이내에 소재해 소 음․진동․매연피해와 일조․경관침해 등으로 종래 목적대로 사용함이 현저히 곤란하다고 인정되어 이전이 불가피한 미편입 건물 등이 매수청구의 대상이 될 수 있다. ② 매수청구 대상토지에 대해서는「해당 도로 및 도로변 시설상황을 감안하여 안전 및 환경상 특별히 문제가 있는 토지」,「도로관리청이 장차 도로확장 및 시설확충에 대비하여 사전 매수할 필요가 있는 토지」를 우선적인 매수보상의 대상범위로 정할 수 있도록 하여야 한다. ③ 매 수청구 절차는 현행 보상방법(잔여지 및 간접보상)에서 정하는 처리절차를 준용하되, ‘토지 소유자의 매수청구 → 도로관리청의 매수여부 결정 및 매수예상가격의 통지 → 감정평가 의뢰 및 매수가격 결정․통지’의 기본적 절차를 구비하도록 한다. ④ 매수가격의 산정은 타 법령 유사제도에서 채용하는 ‘인근유사토지 지가수준 평가방식’이 타당하고 합리적이며, 매 수방법은 전부 또는 일부매수(또는 차액보상)를 병행하되 현재 도로건설기간 내에 국한해 서 운용되는 간접보상 청구제를 공특법 등을 원용해 상설화 하는 방안을 강구한다. ⑤ 주간 선도로 접도구역에 대한 매수청구제 시행에 직접 소요되는 재원은 230억 원(고속국도 : 114 억 원, 일반국도 자동차전용도로 : 116억 원)∼979억 원(고속국도 : 114억 원, 1급국도 : 865 억 원)으로 판단되며, 이는 교통시설특별회계 도로계정과 고속국도관리․운영기관의 요금 수입 등으로 확보되어야 할 것이다.
한편, 위와 같은 주요결론(제도개선)에 따른 예상문제와 대책으로는 다음의 세 가지 사 항을 건의하였다. 첫째, 구역 지정범위 축소에 따른 건의사항으로는, ① 길어깨 바깥쪽을 도 로 개념에서 제외해 온 관행을 불식하고, 교통안전 및 주변환경과의 조화측면에서 도로변 시설수준의 개선 및 현대화, ② 구역 폭 축소에 따라 예상되는 부작용은 지자체가 관련법규 등에 의해 신규 건축물 등의 입지를 금지․제한하는 방안 검토, ③ 향후 접도구역 내에서 주용도의 기존건축물을 증축․개축․재축․이전하는 경우, 가급적 도로경계선에서 일정거 리(10∼20m)를 이격(離隔)하도록 유도(불가피할 경우, 매수청구제 등 적극 활용), ④ 도로소 음 피해보상과 관련한 기존주민과 신규 이주민간의 권리배분 체계화(도로개통 이전의 시설 물에 대해서는 소음피해에 대한 청구가 있을 시 보상해주되, 도로개통 이후의 시설물 입지 에 따른 보상이 불가하다는 원칙 확립) 등을 제시하였다.
둘째, 매수청구제 도입에 따른 건의사항은, ① 제도시행에 앞서 일정기간 구역 내 기존 건축물대장 등의 기초자료에 대한 일제정비작업의 수행, ② 연도(沿道)상황 조사 및 시설개 선 대책의 수립(매수청구제는 발전적인 도로변 관리방안의 일환으로서, 종합적인 도로환경
보전대책의 체계 속에서 도로구조의 개선과 도로연변의 환경보전을 기하기 위한 하나의 보 조수단이므로, 그 궁극적인 목적은 연도상황에 맞는 시설개선계획의 실행을 통해서 비로소 달성) 등이다.
셋째, 기타 건의사항으로는, ① 해당 전문분야의 세부 기술적 검토를 거쳐 구역지정 폭 에 대한 최종확정 필요(환경․안전 측면의 기술적인 복합요인과 규제의 경제적 효율성 측 면을 동시에 고려한 절충이 문제해결의 관건), ② 환경적 완충역할 측면에서 요구되는 적용 범위는 축소 조정된 접도구역(환경시설대 개념 등)은 물론 그 외 다양한 수단으로써 도로교 통과 주변환경이 조화를 이룰 수 있는 종합대책의 강구(특히, 도시지역의 경우에는 도시계 획시설로서 완충녹지제도를 환경시설대 개념으로 전환, 실질적인 적용범위의 확대를 도모) 등을 제시하였다.
이상, 이 연구를 통하여 예상되는 기대효과는, ① 고속국도 접도구역의 기술적․기능 적 지정범위를 설정하고, ② 동 구역지정에 따른 사유재산권 침해에 대해 실효성 있는 보상 방안을 마련함으로써, ③ 우리나라의 비도시지역에 특유한 접도구역 지정․관리 제도를 합 리적으로 개선하고, ④ 이를 통해 궁극적으로 도로(특히 간선도로)의 기능과 주변환경과의 조화 등을 강조하는 새로운 국토관리의 기조를 확립하는 것이다.
