국토를 계획적, 환경친화적으로 관리하기 위해 제정한 국토의계획및이용에관 한법률(국토계획법)이 시행된 지 2년이 지났다. 그러나 국토연구원의 조사에 따르면 법에 의해 금년까지 수립해야 하는 수도권, 광역시 및 인근 지자체의 도 시계획 이외의 정책수단들은 시행실적이 미흡하다. 이 때문에 난개발을 해소하 고 도시의 교외화와 광역화에 대응하여 계획적으로 도시성장을 관리하기 위한 국토계획법의 취지가 퇴색되는 느낌이다.
국토계획법의 기본적 틀은 지자체의 행정구역 전역을 대상으로 토지이용계 획, 시설계획, 사업계획을 통합하여 수립하는 도시(군)계획으로 국토를 관리하 는 것이다. 이 법에서 새로 도입한 제2종지구단위계획, 기반시설연동제, 개발 행위허가제 등은 도시(군)계획의 집행효과를 높이기 위한 보충적 수단이다. 그 러나 국토계획법은 기존의 국토관리수단인 용도지역제의 한계를 벗어나지 못 하고 있다. 또한 기존 법제도 및 정책과의 일관성 때문에 입법 취지가 제대로 반영되지 않은 부분도 있다. 특히 복잡다기한 기존의 계획체계 및 지역∙지 구∙구역의 정비, 도시(군)계획의 위상 재정립과 계획내용의 개선, 새로 도입 한 제도들의 효율적 시행을 위한 구체적인 운용방안 마련 등은 국토계획법의 정착을 위해 시급히 풀어야 할 과제들이다.
국토계획법이 국토의 계획적 기능을 다하기 위해서는 우선 도시(군)계획을 중심으로 관련계획을 정비하여야 한다. 개별법에 의해 수립하는 택지개발계획, 농어촌정주생활권계획, 오지지구개발계획 등의 사업계획과 도시교통정비계획, 하수도정비계획, 도로정비계획 등의 시설계획을 도시(군)계획과 통합해야 한 다. 광역권개발계획, 수도권정비계획, 특정지역계획 등도 광역도시계획과 통합 또는 조정하여야 한다. 특별법에 의한 개발사업인 도시개발예정구역지정사업, 택지개발예정지구지정사업 등도‘선계획-후개발’취지에 맞도록 국토계획법과 수직적으로 연계하여‘개발절차법’으로 정비해야 한다.
국 토 시 론
국토관리수단, 무엇이 현안인가
박헌주｜주택도시연구원장
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둘째로, 국토계획법이 성장관리 기능을 수행하기 위해서는 토지이용 및 도시개발의 용도와 밀도뿐 아 니라, 시점과 비용을 함께 제어할 수 있어야 한다. 도 시개발 비용 문제는 기반시설연동제로 토대를 마련 하였다. 하지만 개발시점 문제는 도시(군)계획의 용 도지역 체계를 시간제 용도지역(time zoning) 개념에 입각하여 개발이 이루어진 지역, 도시개발이 이루어 질 지역, 도시개발을 억제해야 할 지역으로 재정립하 여야 한다. 도시로 개발된 지역은 주거∙상업∙공업 지역으로, 자연녹지지역과 계획관리지역은 도시개 발예정 용도로 구분하여야 한다. 생산용도 목적의 보 전용지인 생산녹지지역∙생산관리지역∙농림지역은 농림지역, 자연환경 보전이 목적인 보전녹지지역∙
보전관리지역∙자연환경보전지역은 자연환경보전지 역으로 통합하여야 할 것이다.
셋째로, 비도시지역의 계획적 관리를 위해 지구단 위계획의 기능을 재정립해야 한다. 현재 비도시지역 은 사업의 입지, 목적, 성격 등과 관계없이 택지개발 사업이나 도시개발사업은 제1종지구단위계획, 대지 조성사업이나 민간의 주택건설사업 등은 제2종지구 단위계획을 수립한다. 비도시지역의 개발사업은 제2 종지구단위계획, 이미 개발된 도시지역 재정비는 제 1종지구단위계획이 바람직하다. 또한 지구단위계획 은 성격상 도시관리계획의 시행계획이므로 택지개발 사업처럼 계획과 개발을 동시에 승인하도록 사업절 차를 개선할 필요가 있다.
넷째로, 농촌지역의 계획기준 보완이 시급하다.
국토계획법은 공간적으로 도시와 농촌을 하나의 계 획권으로 통합하였다. 하지만 도시(군)계획의 내용 은 과거의 도시계획 위주다. 다양한 유형의 취락과 미개발지가 혼재된 농촌의 공간적 특성을 반영하고, 도시지역과 기능적으로 상호 연계되도록 도시(군)계 획수립지침을 보완해야 한다.
다섯째로, 기반시설연동제의 활성화를 위한 제도 개선이 필요하다. 기반시설은 시설별로 영향권이 다 르고, 시설용량과 개발밀도간의 관계를 명확히 계량 화할 수 없어 비용부담의 과다 또는 과소 문제를 야 기할 수 있다. 개발이 확대되는 경우 기반시설이 추 가로 필요해지는 누적효과(cumulative effect), 비용 부담 시점의 차이에 따른 기회비용의 조정 등도 해소 해야 할 과제다. 성장관리의 합리적 예측 및 다른 정 책수단과의 연계도 해결할 과제다.
여섯째로, 비도시지역으로 확대한 개발행위허가 제의 허가기준을 지역특성에 맞게 입지∙환경∙기술 기준 등으로 세분하고, 입지 및 환경기준은 허가행정 청의 재량권을 확대해야 할 것이다. 개발행위허가제 도입 취지는 자유재량의 확대다. 그러나 개발행위의 허가기준이 대부분 정량화가 어려워 허가의 대상과 예외사항, 기준과 절차, 방법 등이 도시지역과 비슷 하다. 이 때문에 허가기준이 지나치게 상세하여 도시 계획위원회의 심의가 기속재량(羈束裁量)으로 환원 될 우려가 있다. 제도도입의 취지를 살려 허가여부는 가급적 도시계획위원들의 전문적 지식과 식견에 맡 기는 것이 바람직하다.
마지막으로, 담당공무원과 도시계획위원회의 전 문성을 높이고, 도시계획과 관련된 기초정보를 충실 히 구축해야 한다. 국토계획법은 여러 가지 새로운 제도의 도입과 함께 도시계획위원회의 기능을 강화 하였다. 그러나 이를 제대로 이해하고 운용할 수 있 는 여건이 아직도 미흡한 실정이다. 관련전문가를 충 분히 확보할 수 있도록 교육을 강화하고, 제도시행에 필요한 기초정보와 자료를 지속적으로 확충하여야 할 것이다.
