일본의 경관법 제정과 그 의미
오민근｜서울대학교 대학원 조경학과 박사과정 수료, National Trust for Historic Preservation 정회원
머리말
2002년 12월 18일, 일본에서는 경관에 관한 상징
적인 재판 결과가 있었다. 도쿄도(東京都) 내 기초 자치단체 중 하나인 쿠니타치(國立)시의 경관권 재판1)결과가 그것인데, 쿠니타치시에 지어진 맨션 건축물에 대한 시민들의 경관권 소송 결과 도쿄고 등재판소의 화해권고에 기초한 화해안에 대해 쿠 니타치시의회에서 의장 채결로 가결2)되었다. 재판 결과는 쿠니타치시의 아름다운 가로인 대학로에 면하여 지어진 높이 44m의 거대 맨션건축물에 대 한 주민들의 소송에 대해, 도쿄고등재판에서 이 건 축물의 높이 20m 이상에 해당되는 부분을 철거할 것을 명하도록 판결하였다.이는‘경관’이라는 추상적인 개념에 대한‘권
리’, 즉‘경관권’을 법적으로 인정하였다는 점에서 상징적인 의미를 가진다.
게다가 2004년 6월 18일에는 경관법이 제정∙
공포되어 이처럼 주민 혹은 지방자치단체가 해당 지역의 경관을 지키고 가꾸어 나가기 위한 여러 노 력에 대해 뒷받침할 수 있게 되었다.
이 글에서는 경관과 관련한 우리의 현실을 돌아 보고, 일본에서는 경관법을 왜 제정하게 되었고 그 내용이 무엇인지, 우리에게 시사하는 바가 무엇인 지 정리해 보고자 한다.
우리나라의 경관관리 현황
우선 국가 수준의 경관 관련 정책 법률에서 경관관 리에 관한 법률적 근거를 살펴보면 다음과 같다.
1)도쿄도 쿠니타치(國立)시의 상징가로로서 JR중앙선 쿠니타치역에서 정남쪽으로 길게 난 폭 44m의 대학로. 도로 양측에 288본의 벚나무와 은행 나무가 식재되어 있는 길이 1.2km의 녹도가 늘어서 있다. 가로수 풍경은 도쿄백선으로도 선정된 경관의 명소임. 전후부흥과 고도성장기를 거쳐 쿠니타치시 주민들은 75년간에 걸쳐 문교지구(文敎地區) 지정, 경관조례 제정 등의 수단을 행사하며 경관파괴에 맞서 왔다. 그러나 1999년에 대 학로변의 대규모 맨션건축계획에 대해 주민들이 시장을 선두로 대학로의 경관을 지키기 위한 저항과 반대운동을 전개하였으나 건설 저지에 실패 하여, 결국 주민들은 소송을 결단하게 된다. 이후 여러 번의 재판을 거쳐 2003년 12월에 경관권이 법적으로 인정되는 획기적인 판결을 쟁취하게 되었다
2)每日新聞 2002년 2월 19일 朝刊, 多摩版
3)제19조 도시기본계획의 내용 1의 6. 경관에 관한 사항 / 제37조 용도지구의 지정 1의 1. 경관지구 / 제52조 지구단위계획의 내용 1의 6. 경관계획 / 시행령 제31조 용도지구의 지정 2의 1. 경관지구 - 가. 자연경관지구, 수변경관지구, 시가지경관지구
4)제13조 자연환경보전기본계획의 자연경관보전 및 관리에 관한 사항 제4장 자연경관의 보전 및 관리
제38조 자연경관의 보전 / 제39조 자연경관보호구역 2의 1. 자연경관특별보호구역 2. 자연경관관리구역 / 제40조 자연경관마을 지정 / 제43조 자 연경관보호구역의 관리계획의 수립 / 제44조 자연경관보호구역에서의 행위제한 / 제48조 자연경관보호구역의 주민지원 / 제49조 자연경관영향 검 토 및 심의 등
5)제35조 생활환경정비시행계획 1의7. 농어촌 경관의 보존∙조성 및 농어촌관광휴양 지원시설의 정비
6)제5조의 1의 5. 농산어촌의 자연환경 및 경관보전에 관한 사항 / 제30조 농산어촌의 경관보전 / 제38조 농산어촌 지역종합개발계획의 수립 및 시 행의 4. 농산어촌의 경관보전
7)이외에도 2004년 3월에는 고도보존에관한특별법이 제정되어, 경주, 부여, 공주 등의 고도(古都)의 경관을 관리하는 내용을 다음과 같이 규정하 고 있다. 제8조의 1의 1. 역사경관 관련 특별보존지구, 2. 역사문화환경지구 / 제9조 고도보존계획
8)부산광역시, 인천광역시, 대구광역시, 광주광역시, 경기도, 강원도, 제주도
9)용인시 경관형성기본계획 / 안산시 도시경관형성기본계획 / 안양시 경관관리 기본계획/과천시 경관관리 기본계획 / 영월군 경관형성기본계획 / 춘 천시 경관형성기본계획 / 청주시 도시경관기본계획 / 진주시 신축건물 고도조정 및 경관기본계획 / 마산시 경관관리계획 / 마산시 진동 시가지 고 도조정 및 경관기본계획 연구 / 창원시의 도시패션화를 위한 색채환경 연구 / 김해시 도시경관계획에 관한 연구 / 제주시 도시경관 기본계획 10)강원도의 원주, 강릉, 횡성, 평창, 화천, 고성과 전라남도 내 22개 기초자치단체가 예정이고, 서울특별시와 속초시, 양구군은 수립중이다 11)인천광역시, 강원도, 전라남도
2000년에 도시계획법이 개정되면서 도입된 지구단
위계획에서 경관계획을 수립할 수 있도록 하였고, 이후 특히 도시계획법이 폐지되고 2003년에 국토 의계획및이용에관한법률이 제정되면서 도시기본 계획이나 용도지구, 지구단위계획과 같은 조항에 서 경관에 관한 내용을 포함하여 규정3)하고 있다.아울러 2004년에는 자연환경보전법 개정안4)에서도 자연경관에 관한 내용이 추가되었을 뿐만 아니라
2002년에는 농촌경관에 관한 내용
5)이 추가되었으 며, 2004년초에 제정된 농림어업인삶의질향상및농 산어촌지역개발촉진에관한특별법에서도 농산어촌 의 경관보전6)에 관한 내용을 규정하고 있다7).반면, 우리나라 지방자치단체 수준에서의 경관관 리 현황은 지방자치단체의 경관계획 수립 및 경관관 련 조례제정 현황을 통해 가늠할 수 있을 것이다.
경관계획 수립의 경우 2004년 9월 30일 현재
16개의 상위 지방자치단체 중 7개의 지방자치단체
8) 와 전국 227개 기초자치단체 중 13개의 자치단체9) 가 경관계획을 수립하고 있다.10)마찬가지로, 우리 나라 16개의 상위 지방자치단체 중 3개의 지방자치단체11)가 4개의 경관조례를 제정하고 있으며, 전국 의 227개 기초자치단체 중 40개의 자치단체가 경 관조례를 제정하고 있다. 기초자치단체의 경관조 례는 대부분‘자연경관’을 대상으로 하는‘자연경 관조례’의 제정이 다수를 차지하고 있다.
이와 같이 개별 법률에서‘경관’에 관한 내용을 규정하고 있는 경우가 늘어나고 있는 추세이며, 지 방자치단체 수준에서의 경관계획 수립 및 경관조 례 제정 또한 증가일로에 있다고 할 수 있다. 그러 나 경관계획을 수립하고, 경관조례를 제정하고 있 어도 이에 근거하여 경관정책을 수립하고 시행하 는 사례는 거의 전무하다시피한 실정이다. 즉, 경관 조례 제정의 필요성은 인식하였으나, 조례운영의 사례와 경험이 없고, 조례운영의 실효성을 담보할 만한 법적 근거가 상위법에 존재하지 않아 법적 구 속력을 가질 수 없기 때문이다. 물론, 국토의계획및 이용에관한법률에서 도시기본계획에 경관계획이 포함되어 있고, 그 중요성에 대해 강조하고 있지만, 경관계획에 대한 정의가 모호할 뿐만 아니라, 해당 시행령에는 경관계획에 대한 명확한 규정이 없는
실정이다. 그러므로 법률에 나타난 경관계획은 어 디까지나 법적 구속력이 결여된 선언적 의미일 뿐 이며, 그 세부지침은 시각자원관리에 치중하고 있 으며, 주민에 의한 경관형성측면의 고려가 미흡한 형편이다.
한편, 1995년 이후 지방자치제도가 도입된 지 약 10년이 채 흐르지 않은 지금, 서울에 대한 일극 집중 현상과 향도이촌현상, 난개발로 황폐해져가 는 도시와 농촌의 환경 등과 같은 문제에 대해 적극 적으로 대처할 만한 역량을 갖추고 있는 지방자치 단체는 그리 많지 않은 것이 현실이다. 이에 대해 지방자치단체의 역량을 강화하기 위한 법률로 지 방자치법과 지방분권특별법을 들 수 있는데, 전자 의 경우는 주민발의에 의해 조례를 제정하는 것이 가능하도록 규정12)하고 있으며, 후자는 지방자치단 체가 독자적으로 조례를 제정할 수 있도록 자치입 법권을 강화하고, 주민참여 확대를 규정13)하고 있 다. 이러한 규정내용으로 보아 지방자치단체가 독 자적인 경관조례를 제정하고, 이 조례에 근거하여 독자적인 경관정책을 수립시행할 수 있는 가능성 이 마련되었다고 할 수 있다.
일본의 경관법 제정 배경
1. 일본 지방자치단체의 자주적 경관관리 시행과 한계
제2차 세계대전 이후 일본은 급속한 도시화가 진전 되면서 경제성 및 효율성, 기능성 위주의 개발을 주 로 해왔으나 최근 급속한 도시화 및 도시성장의 시 대가 종언을 고하고, 지속가능성과 삶의 질을 추구14) 하는 시대가 되었다. 이에 따라 아름다운 마을 등 양호한 경관에 관한 국민들의 관심이 높아지고, 전 국 각지에서 주민참여에 의한 마치즈쿠리가 활발 하게 전개되고 있어 가치관 또한 전환점을 맞이하 고 있음을 알 수 있다. 게다가 지방자치단체에서는 경관에 관한 자주조례15)를 제정하여 해당 지역의 경관에 대해 주체적으로 대처하고 있다.
지방자치단체가 경관조례를 제정하기 시작한 것은 1964년 도쿄올림픽을 계기로 일본 전국에 리 조트 건설과 같은 개발붐이 일어나면서부터라고 할 수 있다. 1968년 일본에서는 처음으로 가나자와 (�澤)시에서 리조트 개발붐으로 인한 지역의 역사 적 환경이 파괴되는 것을 막기 위해 전통환경보존 조례를 제정하였다. 이후 1972년에는 교토(京都) 시에서 시가지경관조례를 제정하였는데 대체로 이 시기까지는 역사적 경관의 보전과 형성을 목적으 로 조례가 제정되었으나, 1978년 고베(神戶)시에 서 도시경관조례를 제정하면서 그 범위가 역사적 경관에서 도시경관으로 더욱 확대되었을 뿐만 아 니라, 일본 전국의 각 지방자치단체로 확산되기 시 작하였다.
12)제13조의3 조례의 제정 및 개폐 청구 ①지방자치단체의 20세 이상의 주민은 20세 이상의 주민 총수의 20분의 1의 범위 안에서 대통령령이 정하 는 20세 이상의 주민수 이상의 연서로 당해 지방자치단체의 장에게 조례의 제정이나 개폐를 청구할 수 있다. / (제15조)조례 - 지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. / (제17조)조례와 규칙의 입법한계 - 시∙군 및 자치구의 조례나 규칙은 시∙도의 조례나 규칙에 위반하여서는 아니 된다.
13)제12조 자치행정역량의 강화 - 자치입법권 강화를 위한 조례제정범위확대 / (제14조)주민참여의 확대 - 주민투표제도, 주민소환제도, 주민소송 제도 도입
14)大方潤一郞. 2002. 地方分權とまちづくり條例. Power Point 자료
15)일본의 조례는 위임조례와 자주조례로 구분된다. 위임조례란 도시계획법 및 건축기준법 등 국가의 법률규정(상위법)에 반드시 근거를 두고 있 어야만 제정될 수 있는 조례(예: 건축기준법에 근거를 두고 있는 日影規制), 자주조례란 상위법에 근거를 두지 않으며 지방자치법의 규정에 의 해 지방자치단체가 독자로 정할 수 있는 조례(대부분의 경관조례 및 마찌즈쿠리조례)를 말한다
이와 같이 약 40년의 시간을 거쳐 오면서 현재 는 약 500여 개의 지방자치단체에서 자주조례의 형 태로 경관조례를 제정하는 등 경관정비 및 보전에 대해 적극적으로 대처하고 있다.
그러나 자주조례에 기초한 경관조례는 법적 구 속력이 없기 때문에 대부분 행위의 신고 및 권고 등 소프트한 수법을 사용하고 있다. 따라서 경관을 둘 러싼 많은 소송이 제기되고 실효성에 대한 논란이 야기되었다. 또한, 지방자치단체의 자주적인 대처 에 대해 그동안 국가의 세제 및 재정상의 지원이 불 충분했던 것도 경관법 제정의 가장 중요한 배경이 라고 할 수 있다. 따라서 지방자치단체의 고유한 법 적 수단인 경관조례 제정시 그 법적 근거를 마련하 였다는 것이 경관법의 큰 특징이라고 할 수 있다.
2. 일본 정부의 대처
일본 정부도 국정상 중요한 주제로‘경관’을 배려 하는 정책들을 만들었다. 가장 직접적인 것으로는 경관법이 제정되기 1년 전인 2003년 7월 국토교통 성에서 발표한‘아름다운 국가만들기 정책대강(美 しい國づくり政策大綱)’이 그것이다. 그리고 정책 대강이 발표된 지 약 2주 후에 발표된‘관광입국행 동계획’에도‘경관에 관한 기본법 제정’이 목표의 하나로 되어 있다. 아울러, 12월에는‘도시재생비
전’이 발표되었는데 여기에서도‘양호한 경관형성 및 풍부한 녹(�)의 창출에 관한 제도정비’를 도시 재생의 행동계획 중 하나로 언급하고 있다. 이는 국 토경관의 관리와 관광부문을 연계하여 지역활성화 도 함께 도모하려는 국가의 의지라고 볼 수 있다.
‘아름다운 국가만들기 정책대강’을 전후로 관련 움직임들을 정리해보면 <표 2>와 같다.
주요 배경 정책의 고찰
앞서 서술하였듯이 경관법은‘아름다운 국가만들 기 정책대강’, ‘관광입국행동계획’, ‘도시재생비 전’이 직접적인 정책적 배경16)이 되었으므로, 여기 서는 이 세 가지 정책에 대해 살펴보기로 한다.
1. 아름다운 국가만들기 정책대강
1) 작성 배경
일본은 그동안 국토만들기 및 마치즈쿠리에서 경 제성 및 효율성, 기능성을 중시했기 때문에 아름다 움에 대한 배려가 결여되어 있었다. 그러나 경관형 성의 대처를 둘러싼 최근의 정세를 보면 양호한 경 관형성에 대한 관심 및 수요17)가 한층 높아지는 중 이다. 2003년 7월에 국토교통성에서 발표한‘아름 다운 국가만들기 정책대강’은 아름다운 국가만들
<표 1> 일본 지방자치단체의 조례 제정 현황(2003년 9월 현재)
구분 전체 지자체 제정 지자체 미제정 지자체 제정된 조례
都道府縣 47개 20개(43%) 27개(57%) 20건
市町村 3,190개 450개(14%) 2,740개(86%) 494건
자료: 國土交通省. 2004. 景觀綠三法の制定について. p8의 그림을 토대로 필자가 재작성
16)물론 일본 전국 각지의 모든 지방자치단체의 요망을 전제로 한 것이다
<표 2> 경관법 제정 경위
시기 사건 및 정책 내용
2001. 5. 8 내각에 도시재생본부
설치
환경∙방재∙국제화 등의 관점에서 도시재생을 지향하는 21세기형 도시재생 프로젝트 추진 및 토지 유효이용 등 도시재생 시책을 종합적∙강력 추진
2002. 4. 5 도시재생특별조치법 제정 도시재생본부
4. 8 전국도시재생을 위한
긴급조치 생활의 질 향상과 지역경제 및 사회의 활성화 도모 7. 24
도시재생긴급정비지역 지정 정령 및 지역정비 방침
도시재생(도시기능 고도화∙도시 거주환경 향상)의 거점으로써, 도시계획∙금융 등의 제시책의 집중적 실시가 상정되고, 민간자금∙노하우 등의 투자 재촉으로 도시개발사업 등을 통해 긴급∙중점적 시가지 정비를 추진해야만 하는 지역
12. 11 자연재생추진법 제정 자연재생시책의 종합적 추진, 생물다양성 확보를 통한 자연과 공생 사회 실현,
지구환경보전에 기여
12. 18 國立市 맨션소송 지방재판 國立市 경관형성을 위한 주민들의 경관권 인정 판결
〃 구조개혁특별구역법 제정
경제활성화를 위한 규제개혁, 민간활력을 최대한 끌어내고 민간사업을 확대, 지방자치 단체 및 민간사업자 등의 자발적 입안으로 지역특성에 따른 규제특례도입 특정구역을 두어 해당지역에서 자발적 구조개혁 진행을 위한 구조개혁특구 도입
2003. 3 도시재생특별지구 활용수법
조사
도시재생특별지구 활용수법에 관한 조사위원회
도시재생특별지구의 조기∙적확한 활용 도모 위한 활용수법 조사 6. 12
농림수산업에 관련한 문화적 경관의 보호에 관한 조사연구
일본의‘문화적 경관’의 보호를 위한 목록화, 문화적 경관의 정의 및 분류, 문화적 경관 보호제도
7 아름다운 농산어촌 만들기를 향하여
일본 농산어촌의 아름다움에 관한 기본적 고려방안과 아름다운 농산어촌 만들기에 관한 시점에 대하여 정리
7. 11 아름다운 국토만들기
정책대강
지역개성중시, 아름다움의 내부목적화, 양호한 경관을 지키기 위한 조치, 각 주체의 역할 및 연계를 통한 국토경관 관리 및 형성
7. 31
관광입국행동계획 (관광입국관계각료회의 결정)
관광입국을 향한 종합적 전략전개, 일본의 매력 재인식 및 확립(경관 관련 기본적 법제정비 포함), 일본 브랜드의 발신, 매력을 활용한 소프트∙하드 인프라 환경정비
9. 5 물과 �의‘아름다움의 里’
계획 21
개성 있고 매력적인 농산어촌 형성을 위한 경관고려∙보전활동 실시∙법적 규제 검토∙
기술개발 등
12. 24 도시재생비전
사회자본정비심의회
도시정책 기본방향을 바탕으로 긴급∙우선적으로 대처해야만 하는 정책 10가지 제시.
경관에 관한 기본법제 정비 언급
12. 15‘경관기본법’제정을 위한
토론회
동경대학 西村 교수의 발제인‘풍경을 시민의 것으로’내용에서 경관에 관한 기본법인‘풍경기본법’제정 제안
12. 24
景觀綠三法에 관한 설명회 (국토교통성지역정비국∙
도시계획과∙공원녹지과)
경관법, 옥외광고물 관련, 도시공원법 및 도시녹지보전법에 대한 제도의 내용∙예산∙세제에 대해 발표
2004. 1. 10 환경재생연구회 주최
환경재생 심포지엄
‘경관형성촉진법안이 지향하는 것’이라는 주제로 岸田里桂子(국토교통성 도시지역정비국 도시계획과 과장 보좌) 발표
1. 22 제27회 일본 도시계획학회
도시계획세미나
국토교통성 도시계획과 기획전문관 神田昌夫, 아름다운 국가만들기 정책대강과 새로운 경관법제 고려방안 발표
2. 9 국토교통성
‘경관법안’발표
景觀綠三法안(경관법안∙경관법 시행에 따른 관계법률 정비 등에 관한 법률안∙
도시녹지보전법 등의 일부 개정법률안)을 국회에 제출 5 문화재보호법 개정 보호대상에‘문화적 경관’추가
6. 18 경관법 공포
자료: 국토교통성(www.mlit.go.jp), 농림수산성(www.maff.go.jp), 도시재생본부(www.kantei.go.jp), 下村彰男(2004) 서울대학교 특강발표자료, 오민 근(2004), 기타 관련 심포지엄 및 워크숍 자료 등을 토대로 필자가 작성
기를 위한 기본적인 고려방안과 구체적인 시책에 대해 정리한 것이다.
2) 대강의 개요
■ 아름다운 국가만들기를 위한 기본적 고려방안: 아 름다운 국가만들기를 위하여 지역의 개성중시, 아 름다움의 내부목적화, 양호한 경관을 지키기 위한 선행적이고 명시적인 조치, 환경정비 등 6가지 기 본자세를 들고 있다. 그리고 아름다운 국가만들기
를 위해 각 주체의 역할과 연계에 대하여 언급18)하 고 있다.
■ 아름다운 국가만들기를 위한 시책의 전개: 국토교 통성은 아름다운 국가만들기를 위해‘아름다운 국 가만들기를 위한 기본적 고려방안’에 따라 각 주체 에 의한 지금까지의 대처를 더욱 심화시키고 특히, 실효성 확보에 중점을 두고 다음과 같은 시책을 구 체적으로 전개할 것이라고 밝히고 있다19).
① 사업에서 경관형성의 원칙화
② 공공사업의 경관어세스먼트(경관평가시스템)
<그림 1> 아름다운 국가만들기 정책대강의 요점
자료: 國土交通省. 2004. 景觀綠三法の制定について. p53
아 름 다 운 국 가 실 현
역할분담과 협동 주민 등
지방공공 단체
기업
전문가
17)그 예로 각지에서의 조망 및 경관을 둘러싼 분쟁 발생, 지역 경관문제 대응을 위한 독자적 조례 제정 지방공공단체 증가, 주민단체 및 NPO에 의 한 공공사업 및 공공적 시설관리에의 참획(參劃) 진행 등
18)주민과 NPO의 참여에 의한 계획과 주체적인 대처, 지방자치단체 중 하위 자치단체에 해당하는 시정촌(市町村) 역할의 중요성, 국가 및 기업역 할의 중요성, 전문가 활용 필요, 각 시책의 연계 및 관련 기관의 연계와 협조 필요. 전제조건으로 인재육성, 정보제공, 기술개발에 관한 정비를 서술하고 있다
공공사업 실시 전 및 완료 후 등 사업의 각 단계에서 경관평가 구조 확립
공공사업에서 양호한 경관형성을 도모하기 위한 경관형성 가이드라인 책정
양호한 경관의 보전∙형성을 종합적, 체계적 추진하기 위한 기본법제 제정
綠에 관한 법제정 충실과 아울러 도시근교 대규모 숲의 창출.
綠의 골격축 형성 등을 도모하는 綠의 회랑구상 추진 옥외광고물제도의 충실에 아울러 관광지 등 일정지구에서
위반옥외광고물 등을 단기적으로 집중 정리 관광진흥에도 유의하면서 관계자가 연계하고 선정된 긴급히 추진해야만 하는 지구 내의 주요 도로에서 5년 지방공공단체 및 주민 등이 지역 경관의 점검을 행하고, 점검결과를
경관저해요인의 개선 등에 활용하는 대처를 촉진
<국토교통성>
중점적 대처를 추진
확립
③ 분야마다 경관형성가이드라인 책정 등
④ 경관에 관한 기본법제 제정
⑤ 녹지보전, 녹화추진책의 충실
⑥ 수변 및 해변공간의 보전∙재생∙창출
⑦ 옥외광고물제도의 충실 등
⑧ 전선류 지중화의 추진
⑨ 지역주민∙NPO에 의한 공공시설관리의 제도적 구조 검토
⑩ 다양한 담당자의 육성과 참획(參劃)추진
⑪ 시장기능 활용에 의한 양질의 주택 등의 정비 촉진
⑫ 지역경관의 점검촉진
⑬ 보전해야만 하는 경관자원데이터베이스 구축
⑭ 각 주체의 대처에 이바지하는 정보의 수집∙축 적과 제공∙공개
⑮ 기술개발
2. 관광입국행동계획
1) 배경
고이즈미 총리의 국회시정방침연설과 관광입국간 담회의 보고서를 토대로 관광입국관계각료회의를 개최하여 관광입국행동계획 작성에 착수하였다.
이어 2003년 7월 31일에 관광입국관계각료회의 제
2회 모임에서‘관광입국행동계획’
을 결정하였다.2) 관광입국 실현의 과제와 전략
관광입국 실현을 위한 과제와 전략으로는 경관을 매력의 하나로 보고, 이를 관광자원으로 활용하여 지역활성화를 도모하려는 것이다.
3) 관광과 경관을 연계한 정책사업
국토교통성의 관광정책부문20)에서 관광입국과 경 관을 연계한 정책사업으로는 관광카리스마 100선, 관광교류 공간만들기 모델사업, 도시경관대상‘아 름다운 마을상’등을 들 수 있다21).
■ 관광카리스마 100선: 종래의 개성이 없는 관광지 가 열악한 상태에서 헤어나지 못하고 있을 때, 각 관광지의 매력을 높이기 위해서는 관광진흥을 성 공으로 이끈 사람들의 선도적 노력에 대해 배우는 것이 중요하다. 이를 위해‘관광카리스마100선 선 정위원회’를 설립하고, 그 선도적인 사람들을‘관 광카리스마100선’으로 선정하게 되었다.
■ 관광교류 공간만들기 모델사업: 관광진흥을 핵으 로 국내외 교류인구를 확대하는 지역만들기가 중요 하게 되므로, 마을가로 및 생활양식, 지역과의 교류 등에 의해 여행자에 따라 매력 있는 관광교류 공간 만들기를 추진하게 되었다. 이를 토대로 2003년도 부터 하드∙소프트 사업 및 시책에 의해 종합적∙
중점적으로 지원하는‘관광교류 공간만들기 모델사 업’을 실시하게 되었으며, 2003년도는 전국 8개 지 역이 선정되어 해당 지역에서 다양한 관광교류 공
19)대강(大綱)에서는 각 시책의 구체화시기를 명기함과 함께 단기간으로 중점적∙집중적으로 대처해야만 하는 사업에 대해서는 가시적 성과를 올리기 위한 행동계획으로써 사업별로 일정기한 내에 달성해야만 하는 목표를 설정하고 있다
20)‘관광진흥’은 2003년 156회 총리시정방침연설에서 언급되었을 뿐만 아니라, 관광입국관계각료회의에서 관광입국행동계획이 결정되는 등 정부 의 중요과제가 되고 있다. 이러한 가운데에 국토교토성은 외국인 여행자의 일본방문 촉진을 위해 민관 대처전략인 글로벌 관광전략을 책정하고, Visit∙Japan∙Campaign을 추진하고 있다
21)이외에도 총무성의 관광진흥 관련 시책으로 지역자원 활용촉진 사업, 중심시가지 재활성화 등 특례대책 사업 등이 있다
간만들기를 실시하고 있다.
■ 도시경관대상 아름다운 마을가로상: 도시경관대상
‘아름다운 마을가로상(美しいまちなみ賞)의 목적 은 아름다운 마을가로를 형성하기 위해 행정과 민 간의 협력으로 하드와 소프트를 포함한 종합적 대 처가 행해지고 있는 지구를 전국에서 모집하여, 그 중에서도 특히 우수한 지구22)에 대해서 표창23)하고, 널리 국민에게 소개함으로써 보다 좋은 도시공간 형성을 지향하는 것이다.
■ 사업총괄조정관실의 관광을 축으로 한 지역만들기 대처사업: 국토교통성 사업총괄조정관실의 지역만 들기 대처사업 중에서 관광을 축으로 하는 사업은
<표 3>과 같이 네 가지가 있다.
3. 도시재생비전
2003년 12월 24일 사회자본정비심의회는 안전하고
쾌적하고 아름다운‘생활∙활동∙교류공간’을 창 출하고, 새로운 시대의 변화를 극복하는 21세기형 도시재생비전을 제안하였다.도시재생비전의 5가지 기본방향은 첫째, 환경과 공생한 지속가능한 도시구축, 둘째, 국제경쟁력이 높은 세계도시∙개성과 활력이 어우러지는 지방도 시 재생, 셋째, ‘양호한 경관∙녹(�)’과‘지역문 화’로 풍부한‘도시미공간’창조, 넷째, 안전하고 안심할 수 있는 도시구축, 다섯째, 도시의 장래상 실현을 향하여 민관협동에 의한 도시의 종합관리 로 기술하고 있다.
22)대상지구의 요건으로는 다음 두 가지로 정하고 있다
첫째, 지방자치단체(市町村 또는 특별구)와 시민 등이 협력하여, 가로 및 공원 등의 공공공간과 건축물 등에 의한 민유공간(民有空間)을 일체 로 아름다운 마을가로가 정비되고 있을 것. 건축물 등의 규제 및 유도, 전선류 처리, 광고물 정비 및 제거 등이 고려되고 아울러 가로변 경관 등 에도 배려한 도로 등의 공공시설 정비가 행해지고 있을 것 등
둘째, 마을의 유지 및 보전에 관련한 NPO 등의 마치즈쿠리조직 등이 설립되어, 적절하게 관리 및 운영될 뿐만 아니라, 마을이 충분히 활용되어 지역활성화가 도모되고 있을 것
23)심사는 2004년도부터 인터넷에 의한 일반인의 투표결과를 심사위원회의 심사결과에 추가하여 진행할 예정
<표 3> 사업총괄조정관실의 관광을 축으로 하는 지역만들기 대처사업
사업명 내용
手づくり향토상 (1986년부터 실시)
지역의 개성과 매력을 창출하고 있는 각종 양질의 사회자본 및 사회자본과 관련이 있는 지역의 개성∙매력∙활력을 창출하고 있는 양질의 활동을 널리 발굴∙표창하고, 그러한 성공사례 소개 및 여유와 안정감이 있는 개성적인 지역만들기에 일조 CCZ
(Coastal Community zone) (1987년부터 실시)
해안 정비와 함께 배후지에 있는 공원, 도로 등의 정비를 계획적∙일체적으로 행함으로써, 지역주민이 바다와 친숙해지고, 모이고, 쉬는 장소로써 coastal community zone정비를 추진하여, 해안을 포함한 지역의 매력향상 도모
바다와 綠의 건강지역만들기 -건강해안- (1996년부터 후생성과 공동실시)
양호한 해안환경의 건강 효과에 착안, 건강증진∙보양시설과 고령자∙장애자도 해안이용이 용이한 완경사제방 및 유보도 등을 일체적으로 정비하여, 해안이 갖는 건강증진효과를 활용한 지역만들기의 적극적 추진으로 지역의 매력 향상 도모
차세대 지역만들기 모델적 실천 (1999년부터 실시)
새로운 전국종합개발계획‘21세기 국토 그랜드디자인’의‘참가와 연계’이념을 보급∙
개발하고, 지역만들기활동의 실천을 통한 구체적 실현을 도모하기 위해, 여러 시정촌 구역에 걸친 지역에서 민관 서로가 주체적으로 참가하여 각 지역이 독자로 선정한 주 제를 바탕으로 하는 지역만들기활동 실시 추진
자료: http://www.mlit.go.jp/sogoseisaku/kanko/top.htm
자료: 國土交通省. 2004. 景觀綠三法の制定について. p54의 <참고 3>과 景觀法制硏究會. 2004. 景觀法. 東京: ぎょうせい. pp206-223
① 도보생활권 형성에 의한 전국도시재생
② 순환형 도시구조 구축
③ 전략적 도시교통정책 전개
④ 대도시권의 국제경쟁력 향상
⑤ 마을 중심을 재생하는 민간투자 확대
⑥ 도시 관광의 진흥
⑦ 경관형성과 �의 창출을 향한 제도 구축
⑧ 안전하고 안심할 수 있는 도시 구축
⑨ 주민주체의 지역운영 추진
⑩ 정책과제에 대응한 금후의 도시전략
<표 4> 도시재생비전의 행동계획
이를 위하여 <표 4>와 같은 10가지 행동계획을 제시하고 있다.
경관법의 체제와 특성
경관법이 제정되기까지는 전국 각지에서 경관을 지키고, 가꾸고, 활용하기 위하여 많은 노력을 경주 해왔다. 물론 국가에서도 경관과 관련한 여러 사업 들을 시행해왔음은 부인할 수 없다. 다만, 이러한 시행착오를 거치면서 얻게 된 경험과 노하우를 국 가와 지방자치단체가 공유하게 되었고, 경관법이 라는 초유의 법률을 제정함으로써 더 나은 경관형 성과 이렇게 형성된 경관을 다른 분야에서 활용할 수 있는 토대를 만들었다고 할 수 있다.
경관법은‘경관법의시행에따른관계법률의정비 등에관한법률’과‘도시녹지보전법등의일부를정하 는법률’과 함께 제정되어 소위‘경관녹삼법(景觀
�三法)’의 주축을 구성하고 있다24).
1. 경관법의 구성과 내용
경관법은 총 7장 107조로 구성되어 있으며, 그 내
용은 크게 총칙, 경관계획, 경관지구, 경관협정, 경 관정비기구 등으로 되어 있다. 여기서는 주요 구성 항목의 내용을 다음과 같이 정리하였다.
1) 기본이념과 각 주체의 책무
경관법은 도시뿐만 아니라 농산어촌, 자연공원 등 의 경관에 관한 이념법이자 기본법에 해당하며, 그 기본이념과 각 주체별 책무를 정하고 있다. 기본이 념은 첫째, 양호한 경관은 현재 및 장래의 국민공통 의 자산, 둘째, 양호한 경관에는 지역의 자연∙역 사∙문화∙사람들의 생활∙경제활동 등과의 조화 불가피, 셋째, 양호한 경관은 지역의 개성을 신장하 도록 다양한 형성 도모, 넷째, 양호한 경관에는 관 광 및 지역활성화에 대한 고려 필요, 다섯째, 양호 한 경관의 형성은 주민∙사업자∙행정의 협동에 의해 진행되어야 한다는 것이다.
2) 경관행정단체와 경관정비기구
‘경관행정단체(경관법 제7조)’라 함은 경관법에 기 초하는 시책의 실행주체가 되는 지방자치단체이 며, 정령시(政令市)25), 중핵시(中核市)26)및 도도부 현(都道府縣)이지만, 정령시 및 중핵시 이외의 시
24)즉, ‘경관법의 시행에 따른 관계 법률의 정비 등에 관한 법률’은 경관법 시행에 따라 도시계획법∙옥외광고물법∙기타 관계 법률 정비 등을 행 하기 위하여 제정하였고, ‘도시녹지보전법 등의 일부를 개정하는 법률’은 도시에서 녹지의 보전 및 녹화와 함께 도시공원 정비를 한층 추진하 고, 양호한 도시환경 형성을 도모하기 위해 녹지보전지역에서 녹지 보전을 위한 규제 및 녹화지역에서의 녹화율 규제 도입, 입체도시공원제도 창설 등 소요조치를 강구하기 위한 것이다(都市綠化技術開發機構 http://www.greentech.or.jp)
<그림 2> 景觀�三法의 체제
자료: 神田 昌幸. 2003. “「美しい國づくり政策大綱」及び「景觀綠三法」について”. 日本都市計畵學會誌. Vol.52 No.5. p50의 그림 2
자료: 野良明. 2004. ‘景觀法案について’. 日本都市計畵學會誌. Vol. 53 No. 2. p91
<그림 3> 경관법 개념도
아름다운 경관에 의한 지방도시 재생 열섬현상의 완화 및 자연과의 공생 세계에 자랑하는 관광입국의 실현
전국 각지에서 아름다운 경관, 풍부한 綠의 형성추진 경관에 관한 기본법제 정비
경관을 정비, 보존하기 위한 기본이념 명확화 국민, 사업자, 행정 외 책무 명확화
경관에 대한 기본계획 작성 경관형성을 위한 행위규제 수행구조 창설 등
옥외광고물에 관한 제도의 충실
시정촌 역할 강화/간이제거제도 확충/옥외광고물 적정운영 확보
綠에 관한 법률의 발본적 검토 도시공원의 경관 및 녹지보전, 녹화의 종합적 추진
입체적으로 공원구역을 정하는 제도 창설 도시근교 야산의 綠을 보전하는 제도 확충
대규모 건축물에 녹화율 규제 도입
기본이념, 국민∙사업자∙행정의 책무 명확화
∙건축물의 건축 등에 대한 신고 및 권고를 기본으로 하는 완만한 규제유도
∙일정한 경우는 변경명령 가능
∙‘경관상 중요한 공공시설’정비 및‘전선공동구법’의 특례
∙농지형질변경 등의 규제, 경작방기지 대책강화, 삼림시책사업 촉진 경관계획구역(도시계획구역 외에서도 지정 가능) 공공사업 실시에 관한
경관에의 배려
소프 트한
측면 지원
경관지구(도시계획)
∙보다 적극적으로 경관형성을 도모하는 지구 대해서 도시계획으로 지정
∙건축물 및 공작물의 디자인, 색채에 대해서 처음으로 규제(형태의 장제한 인정)
∙폐기물 퇴적 및 토지형질변경 등에 대해서 행위규제도 가능
경관협정 주민합의에 의해 아주 상세한
경관에 관한 규칙만들기 관련예산 및 세제의 충실 세제(요망중)
경관형성에 이바지하는 건축물 등에 대한 특례 도시근교 야산의 綠의 보전 등에 대한 특례
예산(요구중)
∙아름다움 경관형성에 이바지하는 사업
∙마치즈쿠리에 대한 지원
∙전선류의 지중화 등
∙풍요로운 綠의 실현을 위한 사업
∙도시공원정비, 녹지 보전사업의 일체적 보조
∙민간소유녹지의 활용
경관을 배려한 공공사업 실시
<경관협의회>
행정과 주민 등이 협동∙
대처하는 장
<경관정비기구>
∙NPO법인 및 마치즈쿠리
공사 등을 지정
∙경관중요건조물의 관리토지 취득 등을 행함
경관행정단체에 의한 경관계획 책정
규제완화조치의 활용 옥외광고물법과의 연계 주민 등에 의한 제안제도 일체적
효과의 발현
경관중요건조물 경관상 중요한 건축물, 공작물, 수목을 지정하여 적극적으로 보전
정촌도 사전에 도도부현(都道府縣)의 동의를 얻어 경관행정단체가 될 수 있는 단체27)를 가리킨다.
경관행정단체라는 체제를 창설하는 이유는 다 음과 같다.
양호한 경관형성은 거주환경의 향상 등 주민생 활과 밀접한 사항이므로, 주민에게 가장 가까운 기 초자치단체인 시정촌이 중추적인 역할을 담당해야 한다. 그리고 시정촌과 도도부현에 의한 이중 규제 를 피하기 위해 하나의 지역에 대해서 일원적(一元 的)으로 경관계획에 기초하는 시책을 실시하기 위 한 주체로서‘경관행정단체’라고 하는 주체를 창설 하는 것이다.
‘경관정비기구(경관법 제912조)’는 민법 제34조 의 법인 또는 특정비영리활동촉진법 제2조제2항의 특정비영리활동법인으로서, 다음의 경관정비기구 의 업무(경관법 제913조)를 적정하고 확실히 행할 수 있다고 인정되는 법인을, 그 신청에 의해 경관행 정단체의 장이 경관정비기구로 지정할 수 있다.
① 양호한 경관형성에 관한 사업을 행하는 자에 대 해 해당 사업에 관한 지식을 갖는 자의 파견, 정보 제공, 상담, 기타 원조
② 관리협정에 기초하는 경관중요건조물 또는 경 관중요수목의 관리
③ 경관중요건조물과 일체가 되어 양호한 경관을 형성하는 광장, 기타 공공시설에 관한 사업 또는 경
관계획으로 정해진 경관중요공공시설에 관한 사업 을 행하거나 이러한 사업에 참가하는 것
④ 3호의 사업에 유효하게 이용할 수 있는 토지로 정령에서 정하는 것을 취득, 관리 및 양도
⑤ 경관농업진흥지역정비계획 구역 내에 있는 토 지를 경관농업진흥지역정비계획에 따라서 이용하 기 위해, 위탁에 기초하는 농작업을 행하거나 해당 토지에 대한 권리취득 및 해당 토지의 관리
⑥ 양호한 경관형성에 관한 조사연구
⑦ 6호에서 해당되는 것 외에 양호한 경관형성을 촉진하기 위해 필요한 업무
경관정비기구를 규정하는 이유는 자금 및 노하 우 등이 부족한 지역주민이 많이 존재하고 있으므 로, 주민 속으로 들어가 적극적으로 이해관계를 조 정하고, 양호한 경관형성에 대처하는 주민을 지원 하기 위해 필요한 토지취득 등의 사업실시를 적극 적으로 행하는 주체가 필요하기 때문이다28). 따라 서 양호한 경관의 보전 및 형성에 관해서 경관정비 기구의 다양한 역할이 기대되고 있다.
3) 경관계획
경관계획의 책정주체는 경관행정단체이며, 도시∙
농산어촌, 기타 시가지 및 집락을 형성하고 있는 지 역, 주위 산맥 등 이러한 지역과 일체가 되어 경관 을 형성하고 있는 지역 중에서 ① 현재 양호한 경관
25)지방자치법 제252조의 19 제1항에서 규정하는‘정령(政令)에서 지정하는 인구 50만 이상의 시’를 의미하며, 사회복지, 위생, 도시계획, 옥외광 고물 등 총 17항목이 사무에 대해서 都道府縣이 갖는 권한이 위임되는 외에, 都道府縣에 가까운 재정상의 권한(일례로써 복권발행이 가능하게 되는 등)을 가질 수 있음. 정령지정도시(政令指定都市)라고도 하며, 현재 13개의 지방자치단체가 지정되어 있다(www.infogogo.com) 26)지방자치법 제252조의22제1항에서 정하는 정령에 의한 지정을 받은 시. 정령지정도시가 처리할 수 있는 사무 중에서, 都道府縣이 일체적으로
처리해야만 하는 사무 이외의 것(복지, 위생, 마치즈쿠리 등)을 처리할 수 있다. 中核市가 되기 위한 요건은 인구 30만 이상 혹은 인구 50만 미 만인 경우 면적이 100km2이상인 경우에 해당. 中核市는 관련 시의 신청에 기초하여 시의회 및 都道府縣의회 의결을 거쳐 정령으로 지정. 현재 35개의 시가 중핵시로 지정되어 있다(www.infogogo.com)
27)그 이외의 행정구역에 대해서는 都道府縣이 경관행정단체가 된다 28)앞의 책. p192
을 보전할 필요가 있다고 인정되는 구역(우량주택 지, 계단식 논), ② 지역의 자연, 역사, 문화 등에서 보아 지역특성에 어울리는 양호한 경관을 형성할 필요가 있다고 인정되는 토지의 구역(지역의 자연, 역사 등을 활용한 양호한 경관이 형성되고 있지 않 은 지역), ③ 지역 간의 교류거점이 되는 토지의 구 역에서 해당 교류촉진에 이바지하는 양호한 경관 을 형성할 필요가 있다고 인정되는 것(역전 광장,
symbol road
등), ④ 주택시가지 개발, 기타 건축물 또는 그 부지 정비에 관한 사업이 행해지거나 또는 행해진 토지의 구역에서 새로이 양호한 경관을 형 성할 필요가 있다고 인정되는 것(신흥 주택지, 재 개발 사업지 등), ⑤ 지역의 토지이용 동향 등에서 보아, 불량한 경관이 형성될 우려가 있다고 인정되 는 토지의 구역(by - pass 도로 주변 등)과 같은 구역 에 지정할 수 있다.즉, 경관행정단체는 지역특성에 어울리는 양호 한 경관을 형성하는 구역에 대해서 경관계획을 정 하는 것이 가능하며, 경관계획은 대체로 종래의 경 관자주조례에 대응하는 부분으로서‘경관지구’와 함께 경관법의 두 축이라고 말할 수 있다. 하나의 경관행정단체 구역 내에서 복수의 경관계획구역을 정하는 것도 가능하며, 경관행정단체의 구역 전체 를 하나의 경관계획구역으로 하는 것도 가능하다.
또한, 경관계획에서는 경관계획구역 내 행위제한29) 을 규정하고 있다.
경관계획의 내용은 다음 <표 6>의 사항을 정하 도록 하고 있는데 ①�③은 필수 사항이며, 그밖에
는 필요에 따라서 정하는 것으로 하고 있다.
4) 경관지구 및 준경관지구
경관지구는 미관지구에 대신하는 것으로 도시계획 의 지역지구 중 하나다. 그러나 미관지구는‘시가 지의 미관을 유지하기 위해 정하는 지구30)’이기 때 문에, 새로이 시가지에서 양호한 경관형성을 도모 하는 지구에는 적용할 수 없다는 한계가 있다. 따라 서 시정촌에 의해 시가지의 양호한 경관형성을 위 한 다양한 대처에 지원하기 위해 강제력을 갖는 도 시계획의 지역지구 중 하나인‘경관지구’를 창설하 고 있다.
경관지구의 목적은 시가지의 미관유지를 포함 하므로 미관지구를 폐지하고 이미 정해져 있는 미 관지구 중 미관지구에 관한 조례로 건축물의 형태 의장 제한을 정하고 있는 지구에 대해서는 관련정 비법의 경과규정에 의해 경관지구로 이행하는 것 을 원칙으로 하고 있다.
한편, 도시계획구역 및 준도시계획구역 내에서 는 시정촌에 의해 경관지구가 지정되지만 반드시 경관계획구역 내에 있을 필요는 없다. 아울러 도시
29) 첫째, 건축물의 신축, 증축, 개축 또는 이전, 외관을 변경하게 되는 수선 또는 모양교체, 색채의 변경, 둘째, 공작물의 신설, 증축, 개축 또는 이 전, 외관을 변경하게 되는 수선 또는 모양교체, 색채의 변경, 셋째, 도시계획법 제4조제12항에서 규정하는 개발행위 기타 정령에서 정하는 행 위, 넷째, 기타 양호한 경관형성에 지장을 미칠 우려가 있는 행위로써 경관계획에 따르는 경관행정단체의 조례로 정하는 행위
30)都市計畵法 第9條第20
① 경관계획구역
② 경관계획구역에서 양호한 경관형성에 관한 방침
③ 양호한 경관형성을 위한 행위제한에 관한 사항
④ 경관중요건조물 또는 경관중요수목의 지정 방침
⑤ 경관중요공공시설의 정비에 관한 사항
⑥ 경관농업진흥지역정비계획 책정에 관한 기본적 사항
⑦ 기타
<표 6> 경관계획의 내용
계획구역 및 준도시계획구역 외의 경관계획구역 중 상당수 건축물의 건축이 행해져 실제로 양호한 경관이 형성되어 있는 일정 구역에 대해서는 그 경 관의 보전을 도모하기 위해 준경관지구로 지정할 수 있으며, 경관지구와 동등한 규제를 행하는 것이 가능하다31). 경관지구 내 건축행위에 대해서는 높 이, 용적률, 형태의장, 벽면위치 등에 대해 규제를 가하고 있으며, 종래의 건축확인에 추가하여 건축 물 및 공작물의 형태의장에 관해서, 새롭게 시정촌 에 의한‘인정(認定)’이 추가되었다32).
5) 경관협정
종래의 건축기준법에 의한 건축협정, 도시녹지보 전법에 의한 녹지협정과 같은 성격이며, 이러한 협 정에서 정할 수 있는 사항도 포함하고, 대상도 확대 할 수 있도록‘경관협정’을 정할 수 있다. 즉, 경관 지구 내 일단의 토지 소유자 및 차지권(借地權)을 갖는 자는 그 전원의 합의에 의해 경관협정을 체결 할 수 있다33). 경관협정의 본질은 사적(私的)자치 원칙에 기초하여 정해지는 자주적 협정이기 때문 에 그 위반에 대해서는 행정상의 명령 또는 벌칙을
부과하지 않는다. 따라서 경관협정을 위반한 경우 의 조치에 대해서는 원상회복 청구 및 재판소의 출 소, 위약금 지불 등을 생각할 수 있다34). 한편, 경관 계획구역 내 토지 중에 경관협정구역에 인접한 토 지를 경관협정구역의 일부로 하여 양호한 경관형 성에 이바지하는 경관협정구역의 토지로 하거나, 해당 경관협정구역 내의 토지소유자 등이 희망하 는 것을‘경관협정구역 인접지’로 정할 수 있도록 하고 있다.
6) 지원에 관한 사항
■ 경관형성사업추진비: 양호한 경관을 창조하는 사 업 및 조사가 진행중일 때에도 적극적으로 경관형 성 지원 및 추진하기 위해 필요하다. 즉, 매력적인 도시경관을 창조하거나, 풍요로운 자연풍경을 활 용한 양호한 경관을 정비하거나, 역사적 풍토의 보 존 및 전통적 건조물을 정비하고자 하는 사업35)및 조사에 대해 예산36)을 조치하는 것이다.
■ 상속세 및 소득세 등의 세제에 의한 지원: 경관중 요건조물에 대해서는 그 외관의 현상변경 제한을
<표 6> 경관지구에서 규제 대상 및 수법
구분 도시계획으로 정하는 것 조례로 정하는 것
규제 대상 규제 수단 규제 대상 규제 수단
필수 건축물 형태의장 인정(경관법) 공작물 형태의장 인정
선택
건축물 높이 건축확인(건축기준법) 공작물 높이 시정명령
벽면 위치 제한 건축확인(건축기준법) 공작물 건축선 후퇴 공간의 설치제한 시정명령 건축물 부지면적 건축확인(건축기준법) 개발행위, 폐기물 퇴적, 목죽 벌채 등 허가 자료: 景觀法制硏究會. 2004. 景觀法. 東京: ぎょうせい. p158 재인용
31)단, 행위규제에 관해서 市町村의 조례가 필요하게 된다 32)인정 전에 공사착수 불가
33)경관협정에는 경관협정구역, 경관협정에 필요한 사항, 경관협정의 유효기간, 경관협정을 위반한 경우의 조치를 정할 수 있다 34)景觀法制硏究會(2004), 景觀法, 東京: ぎょうせい, p. 174
부과하여 용도 및 바닥면적 등 사용수익에 저절로 제한이 발생한다. 이 때문에 상속세 평가에서 그 이 용상 제한 정도에 따른 적정한 평가를 행하는 것으 로 하고 있다. 지방자치단체가 정하는 경관계획으 로 정해진 경관중요공공시설에 관한 사업을 위해 유효하게 이용할 수 있는 토지 등을 지방자치단체 또는 경관정비기구에 양도한 경우, 해당 양도소득 에 대해 1,500만 엔의 특별 공제를 적용한다.
■ 규제완화에 의한 지원: 경관중요건축물에 관한 규 제완화는 사선 및 건폐율 제한을 완화하고, 처마를 자르지 않아도 되는 등의 내용이다. 그리고 현재 외 관을 보존하기 위해 조례를 정함으로써 건축기준 법상의 제한 일부를 완화하는 것이 가능하다고 하 고 있다.
향후 경관법의 전개
1. ‘아름다운 국가만들기 정책대강’에 의거한 후속조치 실시
정책대강에 의거한 구체적 시책과 관련하여 2005 년도의 개략요구 내용은‘사업에 의한 경관형성의 원칙화’와‘경관에 관한 기본법제의 제정’을 비롯 한 총 16개의 시책에 대한 것이다. 그 중에서 경관 법 제출에 관한 것은 2004년 2월 12일에 법안제출 로 이어졌고, 세제상 지원조치 창설에 관한 것은 위
에서 살펴본 바와 같이 각종 예산 및 세제상의 지원 조치 결과로 이어졌다. 또한, 정책대강의 15개 전 개시책 중 두 번째 시책인‘공공사업에서의 경관평 가시스템 확립’에 관하여 현재 기본방침안37)이 만 들어진 상태로써, 이처럼 각 전개시책을 달성하기 위한 후속조치를 추진하고 있다.
2. 신속한 경관법 시행령 및 시행규칙의 제정
경관법 시행령의 제정으로 2004년 12월 17일은 경 관법이 시행되는 날짜로 정해졌다. 여기에 맞추어,
2004년 11월 12일부터‘경관법 시행규칙안’
, ‘경관 행정단체 및 경관계획에 관한 성령’, ‘도시계획구 역 외의 경관중요수목 및 경관협정에 관한 성령’등의 제정안에 관한 국민의견 제출절차를 실시하 여 12월 20일에는 경관법 시행령과 시행규칙에 대 한 국민의견 수렴결과를 발표하고 있다.
3. 관련 제도 및 정책과의 연계를 통한 상생 효과 추구
경관법의 시행으로 인한 효과는 독자적으로 달성 할 수 있는 것이 아니라, 다른 관련 제도 및 정책과 연계되어 실시될 때 상생적 효과를 얻을 수 있다.
게다가 아름다운 국가만들기 정책대강에서 언급하 고 있는 15가지의 시책 중 이제 실현된 것이 경관 법 제정38)을 비롯하여 얼마 되지 않지만, 대강에서
35)대상사업: 경관법의 경관계획으로 정해진 사업, 경관계획으로 정해진 경관계획구역 또는 경관지구 구역에서 행해지는 경관 형성 사업, 풍치지 구 또는 옥외광고물조례가 정해져 있는 지구에서 행해지는 경관 형성 사업
36) 2004년도 개략 결정액: 200억 엔
37)이 경관평가시스템은‘구상단계→계획단계→설계단계→시공단계→완료 후’의 흐름으로 되어 있다. ‘구상단계~시공단계’에 이르는 4개의 단계 에서는 경관형성에 배려해야만 하는 사항을 정리하고‘경관정비방침’을 책정하여 경관평가를 하도록 하고 있다. ‘완료 후 단계’에서는‘개선조 치 등의 검토’를 행하도록 하고 있다
38)현재는 경관법 제정을 비롯하여, 공공사업에서의 경관어세스먼트(경관평가)시스템 확립, 녹지보전 및 녹화추진책의 충실, 옥외광고물제도의 충 실과 같은 시책들이 우선적으로 달성되었다고 볼 수 있다
규정하고 있는 각 시책의 시행시기에 맞추어 추진 될 것이다. 이에 따라 이미 올 한해 동안 경관법의 일부 시행과 관련한 초동적 조사로서, 경관형성사 업에 대한 PLAN- DO- SEE를 철저하게 하기 위한 횡적 도구39)관련 조사를 실시해오고 있다. 한편, 농 림수산성에서 추진하고 있는‘문화적 경관의 보호’
에 관한 조사연구결과도 경관법과 연계되어 추진 하게 될 것이다.
이외에도 구조개혁특구제도가 2002년부터 도 입∙실시된 후, 마치즈쿠리부문과 관련하여 일본 전국 지방자치단체에서 신청하여 특구로 지정된 건수는 총 17건이며, 그 중에서‘경관’을 주제로 하 는 특구가 7건을 차지하고 있다. 더욱이 도농교류 부문에서 지정된 49건의 특구는‘농촌경관’을 포함 하고 있는 경우가 대부분을 차지할 정도다. 게다가 도시재생특별조치법에 의해 지정된 도시재생지구 에서도‘경관’을 활용하여 도시재생을 도모하고 있 는 사례가 다수 존재한다.
4. 관련 민간단체의 역할 증대
2004년 말 경관법 시행을 근거로 양호한 경관형성
을 추진하기 위해서는 경관 관련 민간단체가 큰 역 할을 차지하게 되었다. 그 예로 지난 11월 10일, 재 단법인 Housing and Community는‘건축물 정비 등 에 의해 양호한 경관형성을 위한 주거∙마치즈쿠 리 활동단체의 실천적 대처에 관한 조사사업40)’을수행한다고 발표하였다.
이 사업의 목적은 (사)건축사연합회의 협력을 얻어 양호한 경관형성에 관한 활동 및 지원방안 등 에 대해 검토하는 것으로, 건축사가 주체가 되어 경 관형성에 관한 활동을 하고 있는 주거∙마치즈쿠 리 활동단체(NPO법인 및 공익법인 등)의 협력을 얻어 실제 활동내용, 성과 및 효과 등에 대해 보고 서로 정리하는 것이다.
맺음말
2003년 7월 이후부터 본격적 논의가 시작되어 지
금까지 신속하게 추진되어온 일본의 경관법 제정 은 2004년 12월 17일부로 그 초유의 시행을 눈앞에 두고 있다. 지금까지 살펴본 일본의 경관법 내용을 중심으로 우리나라에의 시사점을 정리해보면 다음 과 같다.첫째, 지방자치단체에 대한 국가의 횡적지원체 제로써 지방자치제도가 일찌감치 정착된 일본은, 국가는 경관의 보전과 활용을 위한 커다란 밑그림 을 작성하고, 그 밑그림을 바탕으로 지방자치단체 는 자신들의 실정에 맞도록 조례와 같은 지방자치 단체 고유의 법적수단을 적극 활용하고 있다. 또한, 다른 분야와의 연계를 통한 상생적 정책체제를 구 축함으로써, 지방자치단체의 경관정책 수립 및 집 행역량을 높이고 있다. 이러한 구조는 top - down형 식의 획일적인 성격을 갖는 우리나라의 정책수립
39)횡적도구에 해당하는 조사 네 가지: 경관형성사업 실시 등에서 CG 및 GIS경관정보기술 활용, 방재∙이용과 조화된 경관형성방안 검토, 경관관 련 데이터베이스를 활용한 효율적∙효과적 경관형성방책검토, 경관평가수법 고도화
40)이 사업에 공모한 조사협력단체는‘도시환경디자인회의 북해도블록(北海道岩見澤市)’을 비롯하여 모두 29개의 단체에 달한다. 사업수행 취 지로는 건축물이 경관을 구성하는 중요한 요소라고 인식하고, 건축사가 주체가 되어 활동하고 있는 단체가 중심이 되어 지역주민∙
사업자∙행정 등과 연계하면서 다양한 대처를 행하는 것이 중요하다고 하고 있다(財 法人 ハウジング∙アンド∙コミュニティ財 (www.hc_zaidan.or.jp)의 내용을 토대로 필자가 정리)
및 집행과는 다른 큰 특징이라고 할 수 있다41). 둘 째, 경관을 중심으로 하는 관련 법의 정비로써, 정 책의 일관성을 유지하기 위해 경관법 제정을 위한 타법률의 개정에 관하여 법률로 제정하여 추진하 고 있는 것은 상당히 인상적이라 할 수 있다. 이는 각 개별 법률에서 다루는‘경관’에 관한 부분이 달 라 법률의 시행시 혼선을 빚을 우려가 있는 우리의 실정과 대조된다고 할 수 있다.
셋째, 경관법의 큰 주축인‘경관계획’과‘경관지 구’의 마련으로써, 우리의 경관지구와는 다른 큰 특징이라 할 수 있다. 즉, ‘경관지구’는 지정주체가 지정하고자 하는 일정 지역을 마음대로 지정할 수 있도록 하고 있으며, 또한 우리의 경우와는 달리 경 관지구의 종류가 상위법에 지정되어 있지 않다. 따 라서 일본의 경관지구는 다양한 특성을 갖고 있는 지역을 지정할 수 있는 것이다. 또한, ‘경관계획’은 우리의 경우 법적 구속력이 없는 데 반해, 일본의 경관계획은‘경관법’이라는 상위법률에 그 근거조 항을 마련함으로써, 경관계획 내용의 법적 구속력 을 마련하고, 그 실효성을 담보하고 있다. 이는 앞 서 서술한 바와 같이 우리의 경관계획 및 경관조례 제정이 그 수효는 많은 편이나, 법적 구속력의 부재 로 인한 실효성의 미비로 시행된 사례가 거의 전무 하다는 것이 이를 증명한다.
우리와 마찬가지로 도쿄로의 일극집중 현상과 지방중심시가지의 공동화 현상, 농촌의 활력 저하 등과 같은 문제를 안고 있는 일본이 향후 제정된
‘경관법’의 시행을 통해 이 글에서 언급하였던 지 역활성화 및 도시재생, 아름다운 경관형성과 도시 보전이라는 중요한 목적과 함께 어떻게 이루어나
갈 것인가에 대해 지속적으로 연구할 필요가 있을 것이다. 이는 현재 법적 구속력도 없이 작성되고 있 는 지방자치단체의 경관계획과 경관조례의 운용사 례가 전무하다시피한 우리나라의 도시와 농산어촌 이, 향후 21세기를 대비하여 준비해야 할 것이 무 엇인지 생각할 수 있는 계기를 부여한다. 아울러, 그러한 준비를 하기 위해서는 국가와 지방자치단 체가 어떠한 법률적, 정책적 짜임새를 갖추어야 하 는 지에 대해서도 궁리할 필요성이 있다.
41)오민근∙옥주희. 2004. p13
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