요약

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요약

1. 연구의 개요

본 연구는 섬지역에 대한 시대적 요구와 수요에 부응할 수 있는 다양한 정책 마련이 필요하며, 새로운 시각으로 이러한 기회요인과 자원의 개발잠재력을 섬지역 활성화와 섬주민의 삶의 질 향상으로 연결시키는 것이 무엇보다 중요하다는 문제의식 에서 출발하였다. 따라서 연구수행의 주된 목적은 첫째, 대내‧외 여건변화에 대응해 우리나라 섬이 지닌 가치와 자원의 중요성을 짚어보고, 둘째, 이들 섬자원이 정책적 차원에서 어떻게 활용되고 있는지 그 실태를 분석하며, 셋째, 섬자원의 활용성 제고를 위한 정책적 개선방안을 제시하는 것이다.

본 연구의 주요 대상은 도서종합개발계획 상 개발대상도서인 유인도서를 대상으로 하되, 그 중에서도 중앙정부의 섬자원 활용과 관련된 사업들이 추진되는 도서를 중심으로 한다. 다만 관련정책 추진현황 분석이나 정책적 개선방안 제안시 필요하다면 무인도서도 연구대상에 포함한다. 연구의 시간적 범위로는 중앙정부와 지방자치단체 로부터의 관련자료 구득 가능성을 고려해 다양한 섬자원을 활용한다는 관점에서 사업들이 본격적으로 추진된 ｢제3차 도서종합개발 10개년계획(2008~2017년)｣의 시작연도부터 현재까지로 한다. 여기서는 연구의 원활한 수행과 연구목적을 충실히 달성하기 위해 문헌연구, 설문조사, 사례조사, 현장방문 및 관련자 면담, 전문가 자문회의, 외부전문기관과의 협동연구 및 관련분야 전문가 원고청탁 등 다양한 방법들 을 활용하였다.

2. 관련이론 및 주요 개념 1) 관련이론 검토

최근 지역발전의 이론적 흐름과 정책동향을 살펴보면, 지역주체의 적극적인 참여를

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통한 내적 역량과 주민의 삶의 질을 강조함으로써 발전의 지속가능성을 확보하려 는 방향으로 흐르고 있다. 본 연구는 대내‧외 여건변화로 섬이 지닌 위상과 역할이 다양해졌다는 점을 전제로, 낙후지역 개발대상으로서의 섬이 아닌 새로운 잠재력 을 지닌 장소로서 섬지역의 지속가능발전방안의 하나로 섬자원 활용성 강화를 위한 정책제안을 시도하였다. 특히 내생적 발전전략, 삶의 질을 지향하는 친환경적 발전전략, 참여발전전략 등이 모두 지역발전의 지속가능성을 확보하는 전략으로서 의미를 지닌 다는 점에 비추어, 지속가능발전론을 본 연구 수행에 가장 영향력이 있는 이론적 배경으로 삼았다.

2) 주요 개념정의 및 관계의 정립

국토품격이란 “국토의 생활공간이자 삶의 터전인 국토가 바른 틀 속에 놓여 있는 상태, 즉 살고 싶은 장소로서의 가치가 제고되는 것”을 의미하며, 이러한 공간의 질 향상은 경관 향상, 난개발 방지, 탄력적인 토지이용, 도심 재생 등으로 구체화된다. 삶의 질이란 “특정공간이나 장소에 사는 사람들의 생활만족도, 즉 생활의 질”을 뜻하며, 소득증대, 건강이나 웰빙 증진, 안전 확보, 친환경적 주거지, 문화･레저활동 확대 등으로 구체화된다.

본 연구에서 섬은 ｢도서개발촉진법｣을 기준으로 정의한다. 가급적 ‘도서’를

‘섬’으로 통일하여 사용하되, 법률명이나 사업명 등 고유명사처럼 사용된 경우에 는 ‘도서’를 사용한다. 여기서 섬자원은 섬지역의 공간의 질과 섬주민의 생활의 질을 제고시키기 위하여 매력과 유인성을 지니고 있으면서 이를 위해 필요한 제반요소의 성격을 지니는 것으로 본다. 섬자원 활용이란 섬자원 자체의 특이성, 매력, 유인성 등과 함께, 섬지역 발전차원에서 그 자원에 내재한 잠재력이 발휘될 수 있도록 잘 보존하고 이용하고 관리하는 지역역량을 포함하는 개념으로 이해한 다. 섬자원 활용 관련사업이란 공공, 특히 중앙정부가 섬자원의 특화 및 유형화 차원에서 추진하는 다양한 사업들을 지칭한다.

주요 개념들을 종합하면, 국토품격과 삶의 질 향상을 통해 섬지역 발전을 추구한다 는 것은 궁극적으로 섬지역의 지속가능발전을 추구하는 것으로 귀결된다. 즉, 섬자원

활용이라는 적극적인 원인행위를 통해 국토품격과 삶의 질을 향상시키고, 이것이 궁극적으로 해당 섬지역의 지속가능발전을 도모하는 것으로 연결되며, 이러한 결과는 다시 국토품격의 제고와 삶의 질 향상으로 이어지는 선순환과정이 형성되는 것이다.

여기서 지속가능한 섬지역 발전이란 “주민들의 생활공간이자 삶의 터전인 섬을 보존하고 이용하며 개발하는데 있어서 환경적 건강성, 경제적 활력성, 문화적 고유성 과 사회적 형평성의 요건을 충족시키는 것”으로 정의내릴 수 있다.

< 환경변화 > < 실천수단 > < 궁극적 목표 >

국토품격 제고 (공간의 질, place)

+ 삶의 질 향상 (생활의 질, people)

⇒

섬지역의 위상과 역할

증대

⇒

⇐

생활환경 개선 생산기반 확충 섬자원 활용

･･･

섬지역의 지속가능발전

↑ ↑ ↑ ↑

대내‧외적 여건변화 섬지역 수용능력 고려

<요약그림 1> 섬자원 활용과 섬지역의 지속가능발전과의 관계

3) 선행연구와의 차별성

선행연구는 인문･생태학적 특성, 인구 및 산업구조 변화, 주거 및 문화･교육･복지 관광산업 육성과 지역경제 활성화, 정책적 섬 개발방향 및 추진전략 등 그 주제가 다양하다. 이들은 모두 나름대로의 연구목적과 논리에 따라 수행되었고, 또한 어느 연구나 일정부분 한계가 있기 때문에 연구 자체를 평가하거나 문제점을 지적하기는 곤란하다. 다만 전체적인 시각에서 보면, 여전히 대부분의 연구가 섬이 지닌 고유의 기능과 역할 및 고유자원의 다양한 잠재력에 주목하기 보다는 낙후지역 개발이나 관광자원화를 위한 대상으로 섬지역을 다루려는 경향이 강하고, 연구내용도 지엽적인 차원에 머물고 있다는 것이다.

이렇게 많은 선행연구가 자원특성 및 활용성을 함께 고려한 섬지역 활성화방안 제시에 미흡한 반면, 본 연구는 대내･외 여건변화 전망 속에서 자원을 매개로 한

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단일사례에 초점을 맞추고 있는 반면, 본 연구는 섬자원 활용정책 전반에 대한 검토와 함께, 섬주민과 전문가그룹을 대상으로 한 전국 설문조사와 사업유형별 주요 대상지에 대한 사례조사를 실시하였다. 또한 선행연구 대부분이 문헌조사와 사례중심의 연구방 법을 활용하는 반면, 본 연구는 문헌연구, 설문조사, 사례조사, 현장방문 및 관련자 면담, 전문가 자문회의, 외부전문기관(가)와의 협동연구 및 원고의뢰 등 다양한 연구방 법을 활용하였다.

3. 정책환경의 변화와 섬자원 활용 필요성

1) 우리나라 섬지역의 현실

우리나라 섬지역은 대부분 지정학적 특성상 바다로 둘러싸인 환해성(環海性), 육지와 멀리 떨어진 격절성(隔絶性), 가용토지가 적은 협소성(狹小性) 등을 특징으로 하는 한계지역(marginal area)으로 산업기반, 교통 및 접근성, 지역중심성과 공간통합 성, 정주생활환경 등의 발전기반이 취약하다. 또한, 정주환경과 교육 및 문화의 기회가 열악해 이도현상이 심각하며, 고령화도 급속하게 진행되고 있다. 이렇게 한계지역이 라는 특수성에 기인해 과거에는 국토개발의 관점에서 항상 우선순위에서 밀렸던 것이 사실이다.

2) 섬지역을 둘러싼 대내‧외 환경변화

그러나 최근 들어 섬지역을 둘러싼 정책환경이 급변하고 있다. 이러한 변화는 섬지역 발전에 위협이 되는 동시에 기회를 제공하고 있다. 우선, 기후변화는 해수면 상승과 기상재해를 증가시킬 것이고, 결국 섬지역은 침수지역 확대 및 가용토지면적 감소, 방파제 등 SOC시설의 파괴 및 해상운송 장애, 어종 변화, 대규모 적조, 저염분수, 대형해파리, 산업기반 파괴 등 직접적인 피해를 받게 될 것이다. 한국과 일본 간 독도문제, 중국과 일본 간 댜오위다오(일본명 센카쿠열도) 문제 등 동아시아 해역에서 의 영토분쟁도 섬을 정치적으로 중요한 고려대상으로 부각시키고 있다.

반면, 국민 소득증대와 주5일 근무제 정착, 편리한 교통체계 등에 힘입어 다양한 해양활동 및 체험에 대한 수요가 급증하고 있고, 수려한 풍광과 경관을 보유한

휴양지, 농수산물이 풍부한 청정지역, 새로운 문화체험지로서 섬에 대한 관심이 증대되고 있다는 점이나, 육지와는 전혀 다른 섬마다의 독특한 문화와 자연생태 및 환경적인 자원의 가치에 대한 인식이 제고되고 있다는 점 등은 섬지역 발전에 기회요인으로 작용하고 있다.

3) 위기와 기회 속에서 섬지역의 발전잠재력

2000년대에 들어서면서 대내‧외적 여건변화를 맞은 섬지역은 정주공간으로서 뿐만 아니라 청정먹거리 생산, 자연경관과 생태계의 보고, 해양‧해저자원 개발, 관광‧레저 공간, 어업전진기지, 국가안보, EEZ의 시발점, 국토의 외연적 확장 등 다양한 가치와 기능을 지닌 잠재적 자원으로서 그 중요성이 더욱 부각되고 있다. 이제 섬은 국가 균형발전이나 지역격차 해소라는 문제로서 보다는 국가경쟁 력 제고와 지역발전을 위해 미래잠재력을 지닌 미개척지로서 인식되고 있는 것이다.

여기서는 국토의 중요한 일부로서의 섬, 가고 싶은 곳으로서의 섬, 살만한 장소로서의 섬으로서 그것이 지닌 가치와 발전잠재력을 살펴보았다.

4) 지속가능발전을 위한 섬자원 활용 필요성

오늘날 국토 및 지역개발정책은 생태와 치유, 지역문화가 필수적인 고려요소로 섬주민의 삶 ․ 경제 ․ 생태적 지속성 등 커뮤니티의 지속성을 중요하게 고려하는 방향으 로 진행되고 있다. 다시 말해, 최근의 정책환경은 도시나 농촌 등 국토 전반의 지속가능 발전을 도모하는 방향으로 전환되고 있는 중이며, 물리적 개발보다는 국토의 품격(공 간의 질)과 삶의 질(생활의 질)을 조화롭게 구현하는 쪽으로 전환되고 있다는 것이다.

이러한 변화 속에서 이제 섬을 단순히 고립된 정주공간으로 보려는 시각에서 벗어나, 자연경관과 역사･문화자원 등 그들의 부존자원을 활용해 생산과 여가의 공간을 조성하고 지역경쟁력을 강화시킬 필요가 있다. 섬자원 활용이라는 적극적인 원인행위를 통해 국토품격을 제고하고 삶의 질을 향상시키는 방식은 기존 개발방식에 서 탈피할 것을, 즉 지역의 관점에서 스마트한 섬지역 지속가능발전을 도모할 것을 요구하고 있는 것이다.

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4. 섬자원 활용정책의 추진실태 분석

1) 섬 관련정책의 변화와 최근 동향

우리나라에서 섬을 대상으로 한 국가의 개발정책이 본격화된 것은 1986년「도서개 발촉진법」이 제정되고, 1988년 ‘제1차 도서종합개발 10개년계획’이 수립되면서 부터이다. 1, 2차 계획으로 낙후성이 다소 해소되자, 섬지역의 어메니티와 주민의 삶의 질을 향상 및 지속가능한 발전이 중요한 정책과제로 등장하였다.

이에 섬을 둘러싼 기회요인을 잘 활용해 실질적인 소득증대와 삶의 질 향상을 도모할 수 있도록 종합적이고 체계적인 정책방안 마련이 중요해지면서, ‘제3차 도서종 합개발 10개년계획(2008~2017)’에서는 변화하는 여건과 과제에 대응하고자 섬자원 분석을 토대로 유형별로 특성 있게 섬지역을 발전시키는 방향으로 정책을 전환시켰다.

<요약그림 2> 우리나라 섬정책의 변화

2) 섬자원 활용 관련사업의 추진현황

섬자원 활용을 위한 정부의 정책사업은 행정안전부의 도서유형화사업, 명품섬 베스트10 사업 및 찾아가고 싶은 섬 가꾸기사업과 문화체육관광부의 가고 싶은 섬 시범사업 및 국토 끝 섬 관광자원화사업 등이 있다. 국토해양부도 유인도서를 대상으로 신발전종합계획 중 성장촉진지역 개발사업을 추진하고 있고, 무인도서 기초자료 전수조사를 통해 활용가능성 등 평가를 거친 후 그 결과를 근거로 4개 유형별 관리를 위한 계획을 발표하였다. 환경부는 국립공원관리공단을 통해 명품마을 조성사업 등 섬지역을 대상으로 국립공원 관리사업을 추진하고 있다.

행정안전부 행정안전부 행정안전부 문화체육관광부 문화체육관광부 국토해양부 환경부 도서유형화 사업

명품섬 베스트 10사업(특수상황지

역 개발사업)

찾아가고 싶은 섬 사업(특수상황 지역 개발사업)

가고 싶은 섬 시범사업

국토 끝섬 관광자원화사업

신발전지역 중 성장촉진지역

개발사업

명품마을 조성사업 2008~2017년 2011~2014년 2012~2015년 2007~2011년 2013~2018년 2008~2017년 2010년~

260건 사업 10개 도서 10개 도서

(‘12, 5개 추가) 4개 도서 3개 도서 - ’10(1개), ’11(4개),

’12(4개) 관광자원형,

문화유적형, 농업자원형, 수산자원형, 체험형으로 구분

도촉법상 개발대상도서(372)

중 신발전지역의 성장촉진지역 미포함 도서 186개

도촉법상 개발대상도서 (372) 중 신발전 지역의 성장촉진 지역 미포함 도서

186개

살기 좋은 지역만들기사업

일환으로 추진

국토 끝섬 관광자원화 및 이를 통한 영유권

강화

성장촉진지역 (70개)에 포함된

도서 중 선정

국립공원내

인천(28), 충남(1), 전북(5), 남(210), 경북(1), 경남(13),

제주(2)

강화 교동도, 옹진 이작도, 당진 난지도, 군산 어청도, 사천 신수도, 거제 내도

(유형화사업), 보령 장고도권, 여수 개도권, 통영 연대도,

서귀포 가파도권 (클러스터형사업)

강화 볼음도, 옹진 덕적도, 홍성 죽도, 보령 원산도, 군산 비안도, 신안 외달도, 여수 금오도‧안도, 통영 우도, 사천 마도, 제주 우도

보령 외연도, 신안 홍도, 통영 매물도 (자연활용형), 완도 청산도 (정주휴양형)

독도, 백령도, 가거도

강원(7), 충북(5), 충남(5), 전북(10),

전남(17), 경북(16), 경남(10)

(도서 등 모든 상장촉진지역 포함

수치)

진도 관매도, 거제 내도, 덕유산

구산리, 다도해상 상서리, 월악산

골뫼골, 거제 함목마을, 고흥 평촌마을, 신안 영산도, 소백산 버들밭마을 약, 8,907억원

(국비 6,069억원)

250억원 (국비 200억원)

200억원 (국비 200억원)

456억원

(국비 220억원) 약 300억원 - 사업당 5억원

<요약표 1> 섬자원 활용 관련사업의 개요

3) 추진실태 분석틀 설정

섬자원 활용정책의 추진실태 분석은 크게 설문조사와 사례조사를 통해 수행하였다.

첫째, 설문조사는 전문가그룹(교수, 연구원, 관련단체, 공무원)을 대상으로 하는 설문 과 섬주민을 대상으로 하는 설문으로 나누어 실시하였다. 설문지는 일반사항, 추진현 황 및 향후 추진방향의 세 부분으로 구성되었다. 2012년 6월 15일~ 8월 5일 간 설문을 실시한 결과, 응답자는 전문가그룹 192명과 사업대상도서 주민 70명 등 총 262명으로 나타났다. 전문가그룹은 이메일과 전화조사를, 섬주민은 개별대면에 의한 조사를 실시하였고, 설문결과는 PASW(SPSS) 20.0라는 통계프로그램을 활용 하여 분석하였다.

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구분 조 사 항 목

일반사항

∙ ‘섬’하면 떠오르는 이미지

∙ 가장 중요한 섬의 미래가치

∙ 섬이 안고 있는 가장 심각한 현안문제

추진현황

∙ 섬자원 활용 관련사업에 대한 인지도

∙ 지역경제 활성화 및 삶의 질 향상에 기여정도, 기여하는 것 및 기여하지 못하는 이유

∙ 사업추진방식 및 사업내용에 대한 만족정도 및 만족하지 못하는 이유

∙ 정부지원에 대한 만족정도 및 만족하지 못하는 이유

∙ 사업추진 과정상 애로사항

∙ 사업추진으로 발생할 수 있는 부작용

향후 추진방향

∙ 섬자원 활용 관련사업 추진방향

∙ 앞으로 활용가능성이 높을 것으로 예상되는 섬자원 유형

∙ 섬자원 활용 관련사업 촉진을 위한 우선과제

∙ 사업 발굴 및 대상도서 선정시 고려해야할 기준

∙ 사업추진의 핵심주체

<요약표 2> 설문조사 항목의 구성

둘째, 사례조사는 대상도서 선정 → 조사항목 구성 → 문헌조사 → 현장답사 및 관련자 면담의 순으로 진행하였다. 먼저, 사례조사 대상도서 후보군으로부터 여러 가지 기준을 적용해 5곳(울릉도‧독도, 연대도, 홍도, 대이작도, 장사도)을 최종 사례도 서로 선정하였다. 섬자원 활용은 궁극적으로 섬지역의 지속가능한 발전을 구현하는데 중요한 전략이자 수단이 된다는 점에 착안하여 조사항목을 구성하였고, 정성적 (qualitative)인 방식으로 분석결과를 기술하였다.

구분 조 사 항 목

사례도서 및 주변지역 개요

∙ 위치(육지와의 이격거리) 및 면적

∙ 인구, 산업, 토지이용 등 섬자원

분포 및 특징

∙ 섬자원 분포 및 이용현황

∙ 주요 특징 및 잠재력 등 섬자원 활용

관련사업 추진현황

∙ 주요 사업내용

∙ 추진실태, 성과 및 문제점 등

섬자원 활용의 지속가능성

∙ 물 부족을 겪고 있지는 않은가

∙ 환경의 질(수질 등)은 양호한가

∙ 환경기초시설은 제대로 갖추어져 있는가

∙ 생태계(동물, 식물, 해양 등)는 잘 보존되어 있는가

∙ 자연경관(해변, 산악, 해수욕장, 바위 등)은 잘 보존되어 있는가

∙ 건축물과 거리에서 개성과 장소성이 느껴지는가

∙ 독특한 고유의 인문자원(민속‧풍속, 신앙, 문화재, 역사, 음식 등)이 활용되고 있는가

∙ 볼거리, 놀거리, 맛거리 등이 다양하게 준비되어 있는가

∙ 관광인프라(숙박, 음식 및 교통시설 등)가 충분하고 깨끗하며 편리한가

∙ 하이킹, 워킹, 사이클링 등 여가수요 변화에 적극적으로 대비하고 있는가

∙ 섬의 이미지 제고 및 브랜딩 노력(웹사이트 구축, 홍보활동 등)을 하고 있는가

∙ 소득증대, 고용창출 등 경제적 효과를 거두고 있는가

∙ 섬의 수용능력을 고려한 친환경적이고 스마트한 개발이 이루어지고 있는가

∙ 공공, 민간, 지역커뮤니티 등이 서로 협조하고 있는가

∙ 섬주민들이 자발적이고 적극적으로 사업에 참여하고 있는가 등

<요약표 3> 사례조사 항목의 구성

4) 분석의 실시

(1) 설문조사

우리나라 ‘섬’하면 가장 먼저 떠오르는 이미지를 묻는 질문에 대하여 전문가그룹 의 49.0%가 ‘자연과 경관이 아름다운 곳’이라고 응답했고, 24.5%가 ‘해양영토로 서 중요한 곳’, 15.6%가 ‘관광‧레저‧휴식을 즐길 수 있는 곳’이라고 응답하였다.

섬이 미래가치를 묻는 질문에도 섬의 이미지와 유사한 응답결과를 보이고 있었다.

전문가그룹 전체의 39.6%가 ‘잘 보존된 자연 및 경관’, 21.9%가 ‘국가적으로 수호해야 할 해양영토’, 17.2%가 ‘해양관광‧레저자원을 지닌 여행휴가지’, 14.6%가 ‘풍부한 어족 및 해저자원 보유’로서 가치가 있다고 응답하였다.

우리나라의 섬이 안고 있는 가장 심각한 현안문제를 묻는 질문에 대해서는 전문가그 룹과 주민 모두 인구유출과 노령화를 가장 심각하게 생각하고 있었다. 그 다음으로는 전문가그룹이 ‘무분별한 개발’이 심각하다고 인식한 반면, 섬주민들은 ‘정부 의지 및 지원 부족’을 지적해 의견차이를 보였다.

자신들의 섬에서 추진되는 정부의 섬자원 활용을 위한 관련사업에 대하여 섬주민 응답자의 과반수 이상이 인지하고 있는 것으로 나타났다. 다만, ‘모른다’라고 응답한 주민의 30% 이상이 ‘중앙정부 홍보 부족’과 ‘참여기회 부족’을 그 이유로 들었다.

정부가 추진하는 섬자원 활용 관련사업이 지역경제 활성화와 주민의 삶의 질 제고에 기여하는지를 묻는 질문에 대해서는 전문가그룹의 52.6%가 ‘기여하지 못한다’고 응답한 반면, 주민들은 ‘기여하지 못한다’와 ‘기여한다’의 응답률이 각각 31.4%로 동일했다. 정부의 각종 관련사업이 섬지역 경제활성화와 삶의 질 제고에 기여하지 못하는 이유에 대해서는 전문가그룹의 43.7%가 ‘섬 특성을 제대로 반영하지 못하기 때문’이라고 응답한 반면, 섬주민의 38.5%는 ‘중앙정부의 지원 부족’이라고 응답해 분명한 견해차이를 보이고 있었다.

섬자원을 활용하기 위한 정부의 각종 관련사업들의 추진방식과 사업내용에 대한 만족정도를 묻는 질문에 대해서는, 전문가그룹의 경우 54.2%가 ‘만족하지 못한다’고 응답하였다. 섬주민의 경우에는 44.9%가 ‘만족하지 못한다’고 응답하였으나, 46.4%

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는 ‘잘 모르겠다’고 응답하였다. 이러한 전문가그룹과 섬주민의 견해차이는 관련업무 담당공무원들이 전문가그룹 응답자에 포함되었다는 점과, 정부의 사업들이 대부분 아직 그 효과를 나타내기에는 시기상조라는 점 등에 기인하는 것으로 판단된다.

사업의 추진방식과 사업내용에 있어서 불만족스러운 이유에 대해서는, 전문가 그룹의 경우 ‘도로나 선착장 등 물리적 시설 확충에 치중하고 있기 때문(31.4%)’

및 ‘여러 부처 및 지자체 부서에 관련업무가 분산되어 있기 때문(20.6%)’이라고 응답한 반면, 주민들은 ‘사업대상을 선정하는데 기준이나 절차가 불투명하기 때문(39.4%)’ 및 ‘여러 부처 및 지자체 부서에 관련업무가 분산되어 있기 때문 (24.2%)’이라고 응답하였다.

섬자원 활용 관련사업의 정부지원에 대한 만족정도를 묻는 질문에는 전문가그룹과 섬주민 모두 대체로 만족하지 못하는 것으로 분석되었다. 정부지원에 대한 불만족 이유에 대해서는 전문가그룹의 34.3%가 ‘사업 추진실적에만 의존한 평가 및 인센티브 결정방식’과 30.4%가 ‘중앙정부 지원금의 절대부족’ 때문이라고 응답한 반면, 섬주민 대부분(62.2%)은 ‘중앙정부 지원금의 절대부족’ 때문이라고 응답하였다.

섬자원 활용 관련사업 추진시 가장 큰 애로사항에 대해서는, 전문가그룹의 47.9%가

‘섬자원의 중요성 및 활용인식 부족’으로 응답해 섬지역 인적 역량 제고의 필요성이 크다는 점을 발견할 수 있었다. 반면, 섬주민의 경우 30.4%가 ‘주변 자연환경 및 생태계 보존지역 존재’, 26.1%가 ‘토지보상 등 사업추진 갈등’이라고 응답하였다.

정부의 각종 관련사업 추진은 긍정적인 효과뿐만 아니라 부정적인 효과도 발생시키게 될 것이다. 이에 대해 전문가그룹과 섬주민 모두 ‘섬의 자연생태계 및 경관 훼손’을 가장 염려하는 것으로 나타났다. 특히 섬주민의 경우, 관광객이 늘어나는 것은 반가운 일이지만, ‘외지인 쓰레기 투기 등으로 인한 환경오염’, ‘개발 기대심리로 땅값 상승’ 등 실질적인 문제도 심각하게 경험하고 있었다.

향후 우리나라 섬지역들이 어떻게 발전하는 것이 바람직한지에 대해서, 전문가그룹 의 60.5%가 ‘자연생태계 및 경관 보존지역’으로 발전해야 한다고 생각하고 있었다.

반면, 섬주민은 ‘자연생태계 및 경관 보전지역(44.9%)’으로 남는 것도 물론 중요하지 만, ‘관광‧해양레저단지(40.6%)’로 조성되는 것도 그에 못지않게 선호하는 것으로

나타났다.

앞으로 활용가치가 높을 것으로 기대되는 섬자원 유형을 묻는 질문에는, 전문가 그룹(64.4%)과 섬주민(50.0%) 모두 ‘자연과 경관자원’의 미래가치를 높게 평가 하고 있었다. 다만, 섬주민이 전문가그룹보다 ‘관광‧레저자원’에 더 큰 의미를 부여한 반면, 전문가그룹은 ‘역사와 문화자원’의 중요성을 더 크게 인식하는 것으 로 분석되었다.

섬자원 활용과 관련된 정부사업 촉진을 위한 우선과제에 대해서는 전문가그룹의 과반수 이상인 55.7%가 ‘섬자원에 대한 사전 면밀한 실태조사 실시’라고 응답하였다.

섬주민은 ‘섬자원에 대한 사전 면밀한 실태조사 실시(37.7%)’와 함께, ‘중앙정부의 재정지원 확대(43.5%)’도 우선 해결되어야 할 중요한 과제라고 생각하고 있었다.

정부가 섬자원 활용과 관련된 사업을 발굴하고 대상도서를 선정할 때 가장 중요한 기준이 무엇이냐는 질문에, 전문가그룹의 38.5% 및 33.3%가 각각 ‘섬 특성 및 고유자 원 활용정도’와 ‘자연환경 및 경관 보존정도’라고 응답하였다. 반면, 섬주민은 중요기 준에 대해 ‘주민소득 증대 및 일자리 창출정도’와 ‘생활환경 개선 및 생산시설 확충정 도’에 각각 34.8%씩 응답하였다.

섬자원 활용을 위한 관련사업을 추진할 때 가장 핵심이 되는 주체를 묻는 질문에는, 전문가그룹과 섬주민 모두 ‘섬지역 주민들’과 ‘해당지자체’라고 생각하는 것으로 조사되었다. 다만, 전문가그룹이 섬주민보다 약간 더 중앙정부보다는 지역의 역할을 강조하는 것으로 나타났다.

(2) 사례조사

첫째, 건강과 안보의 섬, 울릉군 울릉도(독도)는 다양한 자연 및 인문자원이 분포하 는 곳으로 발전잠재력이 높은 곳이라고 볼 수 있다. 특히 국가안보 차원에서 독도에 대한 국민적 관심의 증대는 울릉도 관광활성화에 긍정적으로 기여하고 있다. 다만, 섬자원 활용의 지속가능성 측면에서 접근성 제고와 관광의 계절적 편중 극복, 섬의 전체 전경과 어울리는 시가지 경관과 미관 조성, 보도와 차도 구분이 없는 좁은 시가지 도로와 일주도로 개선, 보는 관광과 직접 체험하는 관광프로그램의 발굴과

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운영, 숙박 및 음식시설의 질적 수준 제고, 중‧장기적 관점에서 보존 및 스마트한 개발용량 관리, 자발적이고 협동적인 지역커뮤니티 형성 등에 있어서 개선이 필요한 것으로 분석되었다.

둘째, 에코아일랜드, 통영 연대도는 신석기시대 패총 등 과거 주민의 생활상 등 역사자원이나 몽돌해변 등 자연경관뿐만 아니라 에너지자립 섬으로서 인프라가 잘 정비된 섬이다. 또한, 주민과 시민단체(푸른통영21) 간의 지속적 협력거버넌스 형성으로 지역의 내생적 발전역량이 잘 갖추어진 곳이기도 하다. 다만, 지속가능한 발전 측면에서 저탄소 신‧재생에너지의 체험, 교육 등과 연계된 자연 및 역사‧문화자원 콘텐츠를 발굴하고 적극 활용하려는 고려가 필요한 것으로 조사되었다.

셋째, 자연경관이 빼어난 관광섬, 신안군 홍도는 ‘홍도33경’ 등 비경을 간직한 곳으로 오랫동안 우리나라의 대표적인 관광지로 사랑을 받아 왔다. 홍도가 앞으로도 그들이 지닌 자원을 근거로 지속가능한 발전을 이루기 위해서는 식수원 확보뿐만 아니라, 천연자원의 체계적 조사․발굴 및 통합 DB화, 주민 간(홍도1, 2지구) 상호교류 확대를 통한 신뢰 증진과 주민주도적 협력체계 형성, 섬수용능력을 고려한 개발, 환경보전을 위한 관리시스템 및 자발적인 주민규약 마련, 대중국 해양영토 수호차원에 서 공공부문과의 협력 등이 필요한 것으로 나타났다.

넷째, 자연생태마을, 옹진군 대이작도는 수도권에 인접해 있음으로써 잠재적 방문 객 확보가 용이하다는 이점과 함께, 생태적 가치가 높은 풀등을 핵심자원으로 활용하 여 관광소득을 창출한 성공적인 사례라고 할 수 있다. 다만, 섬자원 활용의 지속가능성 확보 차원에서 관련부처가 상이한 도서유형화 사업과 해양보호구역 관리를 상호 연계하여 시너지효과를 높일 수 있는 프로그램 개발, 전원주택 조성 및 리조트 건설 등 압력에 적절한 대처와 섬수용능력을 고려한 개발, 풀등을 중심으로 한 생태계 보전·관리방안 마련 및 민·관·산·연, 시민단체 등의 협력체 운영, 다양한 수요층에 대비한 생태 교육･체험 콘텐츠 개발 등이 필요한 것으로 조사되었다.

다섯째, 또 다른 외도(外島)를 꿈꾸는, 동백섬 장사도는 무인도화 진행되던 섬에 자생하는 식물(동백나무 등)을 있는 그대로 활용하여 해상식물원을 조성함으로써 관광객을 유치하고 지역경제 활성화에 기여한 사례로서 의의를 갖는다. 다만, 지속가

능한 발전 측면에서 자연 속에서 문화와 예술을 향유하도록 다양한 공연 및 전시기능 강화 등이 필요한 것으로 조사되었다. 또한, 장사도 사례는 무인도서 개발시 각종 기반시설 확보가능성, 사업 실현가능성, 인근 유인도서와의 연계성, 환경성 등에 대한 종합적인 검토가 필요하며, 무엇보다 수익성과 공공성을 함께 확보하면서 민간이 익의 일정부분을 사회에 환원하는 시스템 마련이 필요함을 보여주었다.

5. 외국의 정책동향과 섬자원 활용사례

본 연구는 일본 ｢이도진흥법｣의 제정과 연장, ‘이도진흥계획’의 추진체계와 주요 내용 등을 통해 일본의 관련정책 동향을 살펴보았고, 섬자원 활용사례로는 하츠시마의 리조트 개발, 나오시마의 예술프로젝트, 나나우라의 어촌체험프로그램을 조사하였 다. 유럽은 섬지역의 사회‧경제적 여건과 함께 유럽연합의 도서개발정책과 도서개발협 력조직을 살펴보았으며, 스페인 발레아레스제도의 관광산업 재생사례를 조사하였다.

일본과 유럽의 최근 정책동향과 섬자원 활용사례를 통해 우리는 섬의 가치와 그것을 바라보는 인식이 점차 변화되고 있음을 발견할 수 있었다. 특히, 발레아레스제 도 사례는 무분별한 개발행위가 지속가능한 섬지역 발전에 얼마나 심각한 저해요인인 지를 잘 보여주고 있었다. 이들로부터 우리나라 섬자원 활용정책의 개선을 위해 유용한 정책적 시사점을 도출하면 다음과 같다.

첫째, 섬 역할에 대한 새로운 관점이 필요하다는 것이다. 둘째, 섬 개발을 위한 차별화 전략을 추진해야 한다는 것이다. 셋째, 전담기관에 의한 지속적인 정부지원이 필요하다는 것이다. 넷째, 공공의 적절한 개입과 중‧장기적인 계획의 수립이 필요하다 는 것이다. 다섯째, 상향식 발전계획 수립과 적극적인 주민 참여를 도모해야 한다는 것이다. 여섯째, 이해관계자들의 상생노력과 협력이 필요하다는 것이다. 일곱째, 창의적 아이디어의 적극적인 수용이 필요하다는 것이다. 마지막으로, 대내‧외적인 관광수요(needs) 변화에 적극 대응해야 한다는 것이다.

6. 섬자원 활용정책의 실효성 제고방안

추진실태 분석이 섬자원 활용정책에 관한 제도적 측면에 초점을 두고 있다는

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점을 감안하고, 분석결과와의 논리적 연계성을 제고하며, 연구결과를 활용할 정책담 당자에게 보다 실질적인 개선방안을 제공한다는 차원에서 제도적 정책제안 제시에 강조점을 두고 아래와 같이 개선방안을 제시하였다.

1) 법률정비를 통한 관련사업의 점진적 통합 및 전담화

분석결과, 섬자원 활용과 관련해서 행정안전부, 국토해양부, 문화체육관광부, 환경 부 등 여러 부처 단위사업이 추진되고 있으나, 사업명만 달리할 뿐 사업내용 등에 있어서 큰 차별성이 없는 것으로 나타났다.

이러한 문제를 개선하기 위해 첫째, 부처 간 업무 중복과 정책의 일관성 부재로 인한 비효율성 문제가 지적되고 있다는 점을 감안하면, 섬자원 활용과 관련한 개별 법률과 지자체 조례의 체계화 및 연계성을 강화하고, 지원을 위한 각종 재원을 통합 및 조정할 필요가 있다. 현행 관련법률은 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣, ｢도서개발촉진법｣, ｢무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률｣, ｢독도 등 섬지역의 생태계 보전에 관한 법률｣, ｢동‧서‧남해안권 발전 특별법｣, ｢서해 5도 지원특별법｣, ｢신발전지역 육성을 위한 투자촉진 특별법｣, ｢연안관리법｣,

｢자연공원법｣, ｢산지관리법｣ 등 다양하다.

둘째, 관련법률 및 사업과 재원의 통합 및 원활한 운영을 위해서는 중앙정부와 지자체 차원에서 전담기구를 마련할 필요가 있다. 전담기구의 구성은 ① 기존 핵심부처나 부서로 일임하는 방안, ② 여러 부처 업무를 담당할 기구를 총리실 내에 새롭게 조직하는 방안, ③ 일본의 경우처럼 독립된 센터를 만드는 방안 등이 다양하게 고려될 수 있다.

2) 중‧장기 섬지역 발전전략 및 섬자원 활용계획의 수립과 추진

분석결과, 전체적인 시각에서의 섬자원의 보존과 이용 및 개발에 관한 통합적인 구상이 부재한 상태에서 산발적이고 단편적으로 사업을 추진하다 보니 개별 섬의 특성이 제대로 반영되지 못하고 있음을 알 수 있었다.

이에, 섬지역 발전 및 섬자원 활용을 위한 고유자원의 조사 및 분석뿐만 아니라

비전과 목표, 기본방향과 추진전략, 세부사업, 행‧재정 지원, 인적역량 강화, 삶의 질 제고 및 지역경제 활성화, 브랜드화 및 홍보방안 등을 포괄하는 통합적인 전략을 마련하여 중․장기적으로 추진할 필요가 있다. 현재 행정안전부에서는 유인도서의 개별적인 개발지원을 위해 도서개발실무위원회를 운영하고 있으나, 종합적인 발전방향을 제시하기에 다소 한계가 있다고 판단된다. 유럽연합이 EUROISLANDS 연구사업을 통해 장기적인 도서개발원칙을 수립한 경우나, 중국의 전국섬보호계획 수립 등이 참조할만한 사례가 될 수 있을 것이다.

3) 섬수용능력의 객관적 측정모델 개발 및 시행제도 마련

분석결과, 최근 섬지역에 대한 관심이 고조되면서 외부관광객 증가에 대응한 무분별 한 개발사업과 부동산 가격상승, 지역사회 갈등과 해체 등의 어려움을 겪는데다, 난개발에 따른 자연경관과 생태계의 훼손, 쓰레기 투기 및 처리문제 등이 심각한 것으로 조사되었다.

이는 섬지역 및 섬자원의 적정개발을 유도할 섬수용능력 측정모델의 개발과 제도화가 필요함을 보여주고 있다. 개발과 환경 및 경관 보호를 함께 고려한다는 차원에서 스마트한 성장관리를 위한 정책적 논리와 근거를 제공하기 위해서는 섬수용능력 측정에 있어서 숙박시설 수나 환경기초시설 용량 등 항목뿐만 아니라, 지속가능발전을 나타내는 다양한 측정지표를 종합적으로 고려할 필요가 있다.

섬수용능력 측정 및 결과반영의 의무화를 위해서는 단기적으로는 ｢도서개발촉진 법｣ 시행령이나 도서종합개발계획에 관련규정을 명시하는 방안, 관련지자체 조례 안 제정방안 등이 검토될 수 있고, 중‧장기적으로는 통합법률에 반영하는 방안 등이 고려될 수 있을 것이다.

4) 체계적인 섬자원 실태조사･DB화 및 활용기반 구축

분석결과, 섬자원 활용 관련사업 대상도서로 선정된 경우 해당사업 추진 기본계획 수립을 위해 개별 섬지역 특정자원에 집중한 산발적이고 실태위주의 기초조사만 이루어지고 있고, 따라서 섬의 전체적인 특성이 사업내용에 제대로 반영되지 못한

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채 사업이 추진되고 있는 것으로 나타났다.

이를 해결하기 위해서는 첫째, 유인도서 자원의 실태조사 및 DB를 구축할 필요가 있다. 행정안전부가 발간하던 도서백서의 작성 중단으로 1995년 이후 섬지역에 대한 통합적인 통계자료가 거의 없는 실정이다. 한국지방행정연구원이

｢도서(섬)지역 통계(DB) 구축(2008.12)｣ 보고서를 발표하였으나, 섬자원의 현황 파악 및 특성의 분석자료로 활용하기에는 한계가 있다. 섬들의 개발 및 보존 방향을 지속적으로 설정하기 위해서는 이들에 대한 사회·경제적 지표조사와 함께 그동안 산발적으로 축적된 섬지역 자연특성 자료 및 역사, 문화유산 등 사회‧인문 자원에 관한 자료를 통합하는 작업도 필요하다. 특히, ‘제3차 도서종합개발 10개년 계획’에서 제시하고 있는 도서유형화사업 추진을 위해서는 개별도서와 주변해역까지 포함하여 환경‧생태‧인문적 특성에 대한 정밀 자원조사가 전제가 되어야 할 것이다.

섬지역 자원의 실태조사 및 DB 구축은 우선 유인도서 주무부처인 행정안전부가 수행하되, 중‧장기적으로는 전담기구에서 담당할 수 있을 것이다.

둘째, 정기적인 섬자원 DB 업데이트가 필요하다. DB 시스템 구축과 함께, 매년 또는 5년 단위 등 정기적으로 도서자원에 대한 실태조사와 자료 업데이트를 실시한다.

인구, 산업구조, 정주기반시설 등 사회‧경제적 지표조사 및 업데이트는 매년 실시하고, 환경, 생태, 역사, 문화자료 조사 및 업데이트는 5년마다 실시하는 것을 원칙으로 할 수 있을 것이다.

셋째, DB화된 섬자원 정보의 공유와 섬특성 활용기반을 마련할 필요가 있다.

섬자원의 조사‧발굴 및 DB 구축은 단순 기초자료 축적 수준을 넘어서 지역별, 권역별, 도서별 섬자원 특성분석까지를 포함해야 할 것이다. DB화된 섬자원 정보의 공유를 통해 정부가 관련사업 추진시 후보대상도서에서 제출한 제안서를 검토 또는 평가하는 경우나 지자체가 개별도서가 사업계획을 수립하는 경우에 기초자료로 활용할 수 있도록 한다.

5) 사전‧후 사업 컨설팅, 모니터링 및 평가의 효과성 제고

분석결과, 정부의 섬자원 활용 관련사업 대부분이 전문기관(가)에 의한 사전‧후

컨설팅이나 추진과정 및 결과에 대한 모니터링과 평가가 체계적으로 이루어지지 못하고 있는 것으로 조사되었다. 지자체에서 수립해서 올리는 사업계획에 의존해 추진여부를 판단하다보니 유사사업에 대한 중복투자나 주변여건 미비로 미착수 또는 중단되는 경우가 발생하고, 사업 추진실적 위주의 평가를 실시하다보니 지역의 불만이 발생하고 있었다.

따라서 사전에 사업계획에 대해 지역특성 반영정도, 중복 투자여부, 사업 실현가능 성, 성공을 위한 추진전략 등에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 이 경우, 접근성 등 지리적 요인, 상위계획과의 정합성 등 제도적 요인, 도서별 관광수요 등 수요적 요인, 지표적합성 판단 등을 포함한 평가체계 구축이 필요하다. 또한, 사업 추진결과에 대한 사후평가의 경우에도 단순한 인센티브 또는 추가보조금 지급 등과 같이 평가를 위한 평가에서 벗어나, 사후관리나 운영 등에 대한 교육업무까지도 포함시킬 필요가 있다. 이에, 개별사업에 대한 검토 및 평가 등 모니터링제도를 의무화하고, 인센티브 결정방식의 객관성 제고 및 부여방법의 다양화를 통해 사업추진을 독려하는 방안을 검토한다.

6) 추진주체 간 협력적 네트워크 및 지역내부역량 강화

분석결과, 중앙정부, 지자체, 섬주민 간 역할분담의 명확화와 협력적 네트워크 구축이 필요하며, 섬자원 활용사업이 성공하기 위해서는 사업의 구상, 계획 및 집행 등의 전(全)과정에서 매개요인으로 작용하는 제3의 주체가 매우 중요하다는 것을 알 수 있었다.

첫째, 섬자원을 활용하는데 중요한 역할을 담당하는 중앙정부-지자체-주민- 전문가-민간기업 간 역할분담과 협력적 네트워크를 형성할 필요가 있다. 여기서 중앙정부는 정책의 통합과 조정, 제도적 기반 마련, 재정적 지원 등을, 지자체는 사업발굴 지원, 사업추진과정 점검, 주민참여 유도방안 마련 등을, 주민은 자원의 발굴과 사업제안, 자발적 참여, 지자체와의 협조체계 강화 등을, 전문가는 지식 제공 등을, 민간기업은 사회적 책임 강화, 경험과 기술 공유 등을 담당하면서 유기적으로 협조할 수 있을 것이다.

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둘째, 섬자원 활용을 통한 섬지역 발전이 지속가능하기 위해서는 무엇보다 주민들에 의한 공동체가 형성되어 스스로 사업추진과정에 참여하고 사업추진효 과를 내부화하며 극대화할 수 있는 역량을 키울 필요가 있다. 다만 주민들 스스로에 의한 내부역량 강화는 현실적으로 어렵기 때문에, 초기에는 공공이나 제3의 주체 (전문가, 외부기관 등)가 개입하고, 점차 주민들이 주체가 되도록 해야 할 것이다.