행정법각론

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행정법각론

10주차 토지행정법 (공용부담~)

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4. 공용부담

• 1) 의의

• 공용부담이란 경제･국토개발･공기업경영･공물관리 등 공익사업 기타 복리행정상의 수요를 충족하기 위하 여 법규에 근거하여 강제적으로 국민에게 과하는 공법상의 인적･물적 부담을 말한다.

• 2) 공용부담의 성질

• 오늘날 사회국가적 기능의 확대와 더불어 공용부담의 요건도 확장･변질되는 경향에 있다. 공용부담은 성질 상 그 자체가 독자적 목적을 가진 행정작용은 아니고 국토개발행정･환경보전행정･공공시설의 설치･관리 등의 목적을 달성하기 위한 수단에 그친다. 그리고 경찰행정･재무행정･군사행정에 있어서도 공익목적을 위하여 공 용부담(󰃚󰃚 경찰부담･재무부담･군사사부담) 이 인정되지만 여기서는 복리행정상의 공용부담만을 의미한다.

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• 3) 공용부담의 수단

• 공용부담은 긴급을 요하거나 권리자의 동의로 얻을 수 없어(사법적 수단에 의할 수 없을 때에) 공익목적을 위 하여 강제적으로 가하는 것이므로 권력적 작용이다. 즉 주택개발사업, 공공시설의 설치･정비 등을 위하여 토지 기타 물건, 노동력 등이 필요한 경우 사업자는 계약 등에 의하여 이들을 취득하고 사용하는 것이 보통이다.

• 4) 공용부담의 주체

• 공용부담의 주체는 행정주체와 일치한다. 따라서 국가･공공단체뿐만 아니라 사인에게도 공용부담특권이 인 정되는 경우도 있다. 이러한 권리를 공용부담특권이라 한다.

• 5) 공용부담의 객체

• 공용부담의 객체는 국민이다. 즉 공용부담은 개인이 일반개인(내･외국인 또는 자연인･법인을 불문)의 입장 에서 부담하는 것이며, 따라서 공공단체에게 과하는 자치부담(󰃚󰃚 자치부담･공물유지부담)과는 구별된다.

• 6) 공용부담의 근거

• 공용부담은 헌법상 보장된 재산권(헌법 제23조 제3항) 과 법치주의의 원칙상 법규에 근거를 두어야 한다. 공 용부담에 관한 일반법으로는 토지수용법･지방자치법이 있고 개별적인 것으로는 국토이용관리법･도시계획법

･도로법･하천법 등이 있다.

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• 7) 공용부담의 종류

•(1) 내용에 의한 분류

• ① 인적 부담

• 특정 공익사업의 수요를 충족시키기 위하여 특정인에게 작위･부작위 또는 급부의무를 과하는 것을 말하며, 그 의무는 공법상 채무 의 성질을 가진다. 인적부담에는 부담금, 부역･현품, 노역･물품 등이 있다.

• ② 물적 부담

• 특정 공익사업의 수요를 충족하거나 또는 특정 공익목적을 위하여 국민의 특정 재산권에 부착하여 강제적으로 부과되는 경제적 부 담이다. 물적 부담에는 공용제한(공용사용을 포함), 공용수용 및 공용환지･공용환권이 있다.

• (2) 발생원인에 의한 분류

• ① 강제부담

• 강제부담은 부담의무자의 의사와는 관계 없이 일방적으로 과하여지는 공용부담이다. 즉 법률에 의한 행정행위에 의하여 성립하는 부담과 부담권리자와 의무자가 협의(토지수용절차에 있어서의 협의)를 하게 하는 경우가 있다.

• ② 임의부담

• 임의부담은 부담이 의무자의 자유의사에 의하여 성립하는 경우이다. 임의적 부담의 대표적인 예는 국유재산법에 의한 기부채납이 다(기부채납법 제9조).

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• 3) 인적 공용부담

• (1) 의 의

• 일적 공용부담은 특정 공익사업의 수요를 충족시키기 위하여 법률에 의하여 국민에게 과하여지는 작위･부작위･급부의 의무를 말 한다. 그 의무는 공법상의 의무이므로 그 불이행에는 행정상의 강제집행이, 그 위반에 대하여는 행정벌이 과하여지는 것이 보통이다.

• (2) 인적 공용부담의 종류

• ① 개별부담

• 개별부담은 각 개인에 대하여 개별적으로 과하여지는 부담이다. 따라서 부담의무자가 다수인인 경우에도 각자는 자기의 부담분에 대하여만 책임을 진다.

• ② 연합부담

• 부담의무자인 개인의 총합체에 대하여 공동의 부담으로 과하여지는 부담을 말한다(󰃚󰃚 토지개량사업의 부담).

• ③ 일반부담

• 일반부담은 일정한 범위내의 개인 전원에 대하여 각자의 능력에 따라 일반적으로 균등하게 과하는 부담(󰃚󰃚 지방자치단체가 비상재 해 등의 복구를 위하여 주민에게 과하는 부역･현품(구지방자치법 제12조 제1항))이다.

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• ④ 특별부담

•

특별부담은 특정한 공익사업과 관계가 있는 수익자 등 특별한 이해관계자에게 과하는 부담으로, 당 해 관계의 성질･내용에 따라 수익자부담･원인자부담･손상자부담 등으로 나눌 수 있다(

󰃚󰃚 금전지급의무).

• ⑤ 우발부담

•

우발부담은 우연히 그 사업의 수요를 충족할 수 있는 자에게 과하는 부담이다. 우발부담은 불평등한 부담이며 부담의무자나 사업자체의 필요에 의한 특별한 희생이므로 보상을 하여야 한다(

^{󰃚󰃚 수난구호법}

에 의한 수난구호업무 종사명령･토지의 일시사용(수난구호법 제7･1항), 농어촌재해대책법에 의한 지역주민에 대 한 긴급조치에의 종사명령(농어촌재해대책법 제7조

제1

항).

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• (3) 부담금

• ① 의의

• 부담금이란 특정한 공익사업에 대하여 특별한 이해관계를 가지는 사람에 게 그 사업에 소요되는 경비의 충당을 위해 과하는 금전급부의무를 말한다.

• ② 성질

• 부담금은 특정사업의 경비충당을 목적으로 특별한 이해관계자에게 사업 소요경비, 부담자의 자력, 사업과의 관계･후박 등을 고려한 종합적 표준에 의하여 과한다. 그러나 조세는 국가나 지방자치단체가 재정수입을 목적으 로 일반국민에게 균증하게 담세력을 표준으로 균등하게 부과하여 무상으 로 강제징수하는 점에서 구별된다

• 그리고 사용료, 수수료는 사업의 이용자에게 그 이용에 대한 대가, 즉 반

대급부로서 부과･징수하는 점에서 부감금과 구별된다.

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• ③ 종류

• 부담금에는 사업의 종류에 따라 도시계획부담금･도로부담금･하천부담금･사방부담금･농지개량부담금 등 이 있고, 그 원인에 따라 다음의 세 종류가 있다.

• ⓐ 수익자부담금

• 당해 사업으로부터 특별한 이익을 받는 사람에 대하여 그 수익의 한도 안에서 사업경비의 일부를 부담시키는 것을 말한다(󰃚󰃚 하천법 제54조, 지방자치법 제129조).

• ⓑ 원인자부담금

• 당해 사업이 필요하게 된 원인을 조성한 자에 대하여 그 공사비용의 전부 또는 일부를 부담시키는 것을 말한 다(󰃚󰃚 도로법 제64조, 하천법 제53조, 사방사업법 제19조, 자연공원법 제31조)

• 당해 사업시설을 손상한 자에 대하여 그 시설의 유지･수선비 등의 전부 또는 일부를 부담시키는 것을 말한다 (󰃚󰃚 도로법 제67조).

• ④ 부과･징수

• 국가, 공공단체, 특허기업자 등 사업주체가 부담금을 부과･징수하며, 불이행에 대하여는 행정상 강제징수할 수 있고(󰃚󰃚 도로법 제78조, 하천법 제58조), 그에 대해 불복이 있는 자는 행정쟁송절차에 의해 구제받을 수 있다.

의무위반에 대하여는 행정제재도 가하여 진다(󰃚󰃚. 지방자치법 제130조 제2항).

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•(4) 부역･현품

• 비상재해의 예방･복구 기타 공익사업을 위한 경비를 충당하기 위하여 금전급부의무와 선택적으로 과하는 노역(대체적 노역), 물품 (󰃚󰃚 미곡)의 급부의무를 말한다. 농촌지방에서는 노역이나 물품을 부담시키는 것이 편리한 경우도 있기 때문에 일정한 것이다.

•(5) 노역･물품부담

• 비상재해 등 목전에 급박한 필요가 있는 경우에 공익사업을 위하여 노역･물품 그 자체를 급부할 의무를 과하는 것을 말한다.

• 노역부담이란 공익사업을 위하여 필요한 노역은 사법상의 방법에 의하여 취득하는 것이 원칙이나, 일반적 방법으로는 목적을 달 성할 수 없는 급박한 경우에 응급부담으로서 예외적으로 인정되고 있는 것이 노역부담이다(도로법 제49조).

• 물품부담은 불특정한 동산의 급부를 그 의무의 내용으로 하는 것이다. 특별부담, 우발부담이므로 손실보상이 행하여짐이 원칙이 다(󰃚󰃚 수난구호법 제7조).

• (6) 시설부담

• 공익사업에 특별한 이해관계가 있는 자 또는 우발적으로 그 수요를 충족할 수 있는 자에게 과해지는 공사 등 일정한 시설을 할 의무 이다, 즉 도로에 궤도를 부설하여 전차를 운행하는 경우 그 전차회사에 대하여 도로 개설의무를 지우는 경우이다(󰃚󰃚 도로부담･하천부담･철 도부담).

•

(7) 부작위부담

• 특정한 공익사업을 위하여 일정한 부작위의무를 과하는 인적 공용부담이다. 부작위의무는 직접 법령에 의하여 부과되는 것이 보 통이나, 행정처분으로 과하여지는 경우도 있다(󰃚󰃚 우편법 제7조, 제48조, 제52조). 부작위의무의 위반에 대하여는 그로 인하여 발생 한 위법한 상태의 제거를 명하고, 그 불이행에 대하여는 대집행에 의하여 그 이행을 확보할 수 있을 것이다.

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• 5. 공용제한

• 1) 의의

•

공용제한이란 공익사업 기타 복리행정상의 수요를 충족하기 위하여 특정한 재산권에 과하여진 공법 상 제한을 말하며, 권리 그 자체의 효력이 제한되는 점에서 의무(채무)를 짐에 불과한 인적 공용부담과 구별된다.

•

공용제한은 특정 공익사업이나 특정 공익목적을 위하여 또는 특정 물건의 효용을 보존하기 위하여 과

하는 제한이고, 특정한 재산권에 과하는 제한이며, 재산권에 대한 제한이다.

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•2) 공용제한의

종류

• (1) 계획제한

• 계획제한은 행정계획(국토계획, 경제계획 )에 따라 그 목적 달성을 위하여 재산권에 가하는 제한을 말한다.

• ① 국토이용계획제한

• 국토의 효율적 이용, 산업입지의 합리화, 환경보전, 지역사회개발, 과밀도시에의 인구･산업의 집중방지 등을 위하여 수립되는 행정계획에 의한 제한을 말한다. 국토이용계획은 구속적 계획이며, 용도지역이 지정되면 토지소유자는 토지를 당해 지역의 지정목적에 적합하도록 이용할 의무를 지고 일정한 시설･건축물･공작물의 설치 기타의 행위가 금지되거나 미리 허가를 받아 행하도록 하고 있으며, 그 외에 지가공시제, 토지 등 거래계약 의 허가･신고제, 유휴지규제, 선매협의 등의 제한이 따른다.

• ② 도시계획제한

• 도시의 건전한 발전을 위하여 국토이용계획의 하위계획으로서의 도시계획에 의하여 과하는 제한이다. 도시계획법은 이른바 지역･지구제 (Zoning)를 채택하여, 행정계획에 의하여 도시 및 그 주변직역을 각각 일정한 특성을 가지는 지역･지구로 구분할 수 있도록 하였다(󰃚󰃚 도시계획법 제 32조)

• 용도지역에는 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역 등 4개의 지역이 있고, 용도지구에는 풍치지구, 미관지구, 고도지구, 방화지구, 보존지 구, 공항지구, 시설보호지구의 7개 지구가 있다(󰃚󰃚 도시계획법 제33조).

• ③ 토지이용제한

• 이러한 용도구역이 도시계획으로 결정되면 그 안에서는 임의로 공작물을 신축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위를 할 수 없는 제한을 받는 것 이 보통이다(󰃚󰃚 도시계획법 제19조, 제2조･2항).

• ④ 보전제한

• 자연･자원･문화재 등의 보전을 위하여 사권에 가하여지는 제한으로 이에는 다음과 같은 것이 있다.

• ⓐ 지역지구의 지정에 의한 제한 ― 국토이용관리법 또는 도시계획법에 의한 지역지구의 지정에 의하여 토지 등에 가하여지는 행위제한이다.

• ⓑ 자연보전제한 ― 공원 내에서의 토지 등에 대한 제한(자연공원법 제24조, 제53조, 도시공원법 제9조, 제28조)이 이에 해당한다.

• ⓓ 문화재보호제한 ― 국보･고적･천연기념물 등 공적보존물에는 그 보존에 필요한 한도에서 소유권에 대한 제한이 따른다(문화재보호법 제20조, 제21조). 사찰･향교재산에 대하여도 보존상의 제한이 있다(전통사찰보존법 참조).

• ⓔ 농지 등의 전용제한 ― 농지전용제한(농지법 제4조), 보전임지전용제한(산립법 제18조) 등이 있다.

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• (2) 사업제한

• 공익사업(도로･하천･사방사업･도시계획사업 등)을 원활하고 안전하게 수행하기 위하여 그 사업과 관계가 있는 타인의 재산권에 대하여 가하여지는 제한이다. 즉 당해 공익사업의 사업지

･인접지역 또는 사업예정지에서 가하여지는 제한으로써, 이러한 사업제한은 그 내용에 따라 부 작위･작위 및 수인부담으로 나누어진다.

• (3) 공물제한

• 사유재산인 특정한 토지･물건이 공공목적(공공용･공용 또는 특허기업용)에 제공되기 때문에 그 목적에 필요한 한도 안에서 그 소유권에 대하여 가하여지는 제한을 말한다.

• ⓐ 사유공물

• 소유자의 승낙에 의하여 또는 국가 등이 권력에 의하여, 사유물이 공공용 또는 공용에 제공되 면 소유권은 제한 된다(󰃚󰃚 사유의 토지가 도로의 부지 또는 지벽을 이루고 있는 경우의 사권행사의 제 한).

• ⓑ 공익기업물건

• 기업실시의무에 영향을 주지 않는 한 물건을 양도 기타 처분할 수 있으나, 개개의 물건에 대하 여 저당권을 설정하는 것 등은 제한된다.

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• (4) 사용제한

• 사용제한은 공익사업을 위하여 타인소유의 토지 기타 재산권 위에 ‘사용권을 취득’

하고 권리자는 그것을 수인하여야할 의무를 부담하는 것을 말한다(국가･공공단체 등 사업주체가 이 사용권에 의거하여 그 물건을 공공용･공용에 제공하는 경우에는 사유공물이 되고 앞에서 설명한 공물제한이 되기도 한다).

• 그리고 이 사용제한은(다른 공용제한과는 그 성질이 좀 달라서)사용권의 취득이 주안이고, 재산권에 대한 제한은 그 효과이기 때문에, 다른 공용제한과 구별하고

‘공용사용’ 이라고 하는 수도 있다. 하여튼 공용사용권의 취득은 권리자의 승낙을 얻

을 수 없거나 긴급한 사정이 있을 때는 일방적인 행정행위에 의하여 설정되며, 일시

사용 (󰃚󰃚 공사･측량･실시조사 등을 위한 타인인 토지에의 출입･통행 등) 의 경우가 아니고, 계

속적 사용권을 설정할 때에는 원칙적으로 토지수용과 같은 신중한 절차에 의하여야

한다.

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• 6. 공용수용

• 1) 공용수용의 의의

•

공용수용이란 공익사업 기타 복리행정상의 목적을 위하여 타인의 특정한 재산권을 법

률의 힘에 의하여 강제적으로 취득하는 것을 말한다. 공용수용은 공익사업용에 제공하기

위하여 특정 재산을 취득하는 것이라는 점에서 재정목적이나 경찰목적을 위한 재산권의

제한･박탈(몰수･수거･ 조세징수)과는 구별된다.

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• 2) 공용수용의 근거

• 공용수용은 타인의 재산권을 공익상 필요를 이유로 하여 강제적으로 취득하는 것이므로 법치주의의 원칙상 법률의 근거가 필요하다. 이와 관련하여 헌법은 “공공필요에 의한 재산권의 수용･사용･제한 및 그에 대한 보상 은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다” 고 규정하고 있는바, 그 근거법으로서 일반법인 토지수용 법 외에도 다수의 개별법이 제정되어 있다.

• (1) 일반법

• 공용수용의 일반법은 공익사업을위한토지의취득및보상에관한법률(토지세목공고･통지를 사업인정절차에 흡수하고 지가고시제 채택으로 손실보상의 객관화 실현)이다. 동법은 공용수용의 목적물(동법 제2조), 공용수 용을 할 수 있는 공익사업(동법 제3조) 및 공용수용의 절차와 효과에 관하여 일반적인 규정을 두고 있다. 다만 손실보상액산정에 토지수용법은 보다 구체적 규정을 두고 있는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법를 준 용하도록 규정하고 있다(동법 제57조의 제2항).

• (2) 특별법

• 도시계획법･도로법･하천법･택지건설촉진법 등 다수의 법률이 있다. 이러한 특별법은 그 내용상 공용수용을 할 수 있는 공익사업으로 토지수용법이 규정한 것 이외의 새로운 사업을 정한 것(도시계획법 제30조, 산업입지 및개발에관한법률 제22조, 도시재개발법 제31조, 제32조), 굥용수용을 할 수 있는 목적물로 토지수용법이 규 정한 것 이외의 새로운 재산권을 정한 것(도로법 제49조의 제2항, 특허법 제106조), 토지수용법이 규정한 절차 에 대하여 특별한 절차를 규정 것(도로법 제49조의 제2항, 광업법 제88조) 등이 있다.