韓國 公正去來政策의 制度化過程
(Institutionalizing the Antitrust Policy in Korea)
김미경 (상명대), 라휘문 (한국지방행정연구원), 정용덕 (서울대)
김미경은 성균관대에서 행정학 박사학위를 취득했으며, 정부-기업관계 및 정부규제론을 주로 연 구하고 있다. 주요 논문으로는 “반도체산업부문에서의 정부-기업관계 : 산업정책의 방향모색” 등 이 있다.
라휘문은 성균관대에서 행정학 박사학위를 취득했으며, 지방재정 및 중앙지방간관계를 연구하고 있다. 주요 논문으로는 “지방자치단체간 세수의 균등배분을 위한 세원조정 연구” 등이 있다.
정용덕은 미국 남가주대에서 행정학 박사학위를 취득하였으며, 주요 국의 국가제도와 정책능력에 관한 비교연구가 그의 최근 관심분야이다. 주요 논문으로는 "The State Institutions and Policy Capabilities: A Comparative Analysis of the Administrative Reform in Japan and Korea" 등이 있다.
** 이 논문의 초고에 대한 논평을 통해 많은 도움을 준 공정거래위원회의 김인준 과장, 숭실대 경제학과의 김일중 교수, 중앙대 행정학과의 문태훈 교수께 감사한다. 그러나 논문의 최종 내용에 대해서는 전적으로 저자들의 책임임을 밝힌다. **
1. 서론
우리나라에서 어느 정도 명실상부한 공정거래법의 입법화가 이루어진 것은 1980년대에 들어 와서 부터이다. 1980년 12월 정부에 의해 제안된 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」이 당시
‘국가보위비상대책위원회’(약칭 국보위)에 상정되어 수정을 거쳐 가결되어 12월 31일자로 공포된 것이다. 그 후 이 법은 지금까지 모두 다섯 차례의 개정을 거치면서 우리나라 공정거래정책 제도 화에 핵심을 이루었다 (<표 1>참조). 대부분의 개발도상국은 물론 일부 선진국에서조차도 도입 되지 않고 있던 경쟁법을 1980년부터 도입했다는 것은 특기할 만한 일이 아닐 수 없다.
이는 1970년대 말의 독과점 구조 및 재벌구조에 따라 공정거래법과 같은 근본적인 경쟁정책이 요청되었던 시대적 상황을 반영하는 것이었다. 그러나 다른 한편, 오랜 기간 정부만능주의와 자본 축적의 산업정책적 규제지원이 만연된 상태에서 도입된 공정거래제도의 기능과 역할에 한계가 있 을 수밖에 없었던 점을 시사하는 것이기도 하다 (차동세 외, 1995: 403). 이 제도는 1960-70년대와 의 상징적 단절을 나타내면서, 시장경제체제에 대한 정부, 기업, 소비자의 인식변화와 신뢰제고에 기여하였다. 또한 법의 목적인 자유롭고 공정한 경쟁의 확보 및 경제력집중 억제를 통한 국민경제 의 균형발전에 어느 정도 기여하였다고 평가된다. 자유경쟁과 공정경쟁사이의 갈등과 그로 인한 한계에도 불구하고, 이 법은 독과점적 시장구조와 경쟁제한적 행위 및 불공정거래행위에 대한 규 제장치라는 점에서 평가되어야 할 것이다.1)
본래 공정거래정책은 기업규제적 속성을 지니고 있다. 따라서 일반적으로 이 정책의 제도화는 기업들 - 특히 독과점의 수혜자인 대기업들 - 의 직.간접적 반대와 저항에 직면하게 되며, 자연 히 정부와 기업간의 역동적인 정치경제적 맥락 속에서 이루어지기 마련이다. 공정거래정책의 제 도화 과정이 정책을 주창하는 정부와 이에 반대하는 업계간의 긴장과 갈등의 연속인 것으로 묘 사되는 것은 이 때문이다.2) 이와 같은 현상은 우리나라의 경우도 예외가 아니다. 우리나라에서 공정거래정책의 제도화가 주로 정부에 의해 주도되어 온 반면, 그에 대한 반대는 주로 대기업들 에 의해 이루어져 왔다. 이 논문의 목적은 이처럼 오랜동안의 우여곡절을 거치면서 이루어진 우 리나라에서의 공정거래정책 제도화 과정을 경험적으로 분석하려는 것이다.
공정거래정책의 제도화라고 하는 일종의 국가정책결정을 설명하기 위해서는 여러 가지 거시 적 혹은 미시적 접근방법들이 적용될 수 있다. 거시적 접근방법의 예로서는 정치체제 또는 정치 문화 유형에 의해 몇 가지로 획일화하여 일반화하는 경우를 들 수 있다. 이 거시적 이론모형들에 의한 분석들은 그것이 지닌 장점에도 불구하고, 한편 정책결정이 좀더 복잡하고 다양한 모습으로 1) 공정거래정책은 “경쟁의 공정성”이라는 다소 애매하고 정치적인 속성을 지닌 개념에서 출발한다. 따라서 경쟁과 계약의 자유라고 하는 가치와는 얼마간 갈등적 관계를 지니는 것이기도 하다 (류승민, 1997: 9).
2) 독과점금지 및 공정거래정책에 있어서의 정부와 기업의 관계는 정부와 대기업이 정면으로 충돌하면서 양자가 서로를 공공연히 비난하는 “戰場”이라고 비유되기도 한다 (문태훈, 1993: 478-482).
전개될 수 있음을 보여주지 못하는 한계도 지닌다. 국가정책결정이 그 국가가 어떤 유형의 정치 체계나 정치문화적 속성을 지니고 있는가와는 관계없이, 바로 그 해당 정책의 내용 자체가 지닌 속성에 따라 상이한 양식으로 전개될 수 있음을 간과하게 되는 것이다. 정책결정과정에 관한 분 석이 거시적인 접근방법외에 미시적 접근방법에 의해서 보완될 필요성이 바로 이 점에 있다.3)
우리는 이 논문에서 정책사안(policy issue)에 따라 다양한 정책결정양식이 전개된다고 하는 미시적 명제가 한국의 공정거래정책 제도화과정에서 그 타당성을 지니는지의 여부를 규명해 보 기로 한다. 이를 위하여 윌슨(Wilson, 1973; 1980; 1986)의 ‘정치적비용편익분석’(Political cost-benefit analysis)모형을 원용하기로 한다. 정책사안의 내용에 따라 다양한 유형의 정책결정 양식이 도출된다고 보는 모형들 가운데 특히 윌슨의 모형이 - 방법론적 개체주의와 합리적 인간 관을 엄격히 일관되게 적용함으로써 - 보다 더 이론적 및 방법론적 일관성을 유지하고 있기 때 문이다.
2. 정치적비용편익분석모형
정치적비용편익분석모형에 따르면, 정책결정에 관련된 모든 사람들은 한결같이 자익 (self-interest)의 추구를 위하여 합리적 행동을 하는 것으로 보게 된다. 시민이나 이익집단들은 물론이고, 정부의 정책결정자들도 마찬가지이다. 공직자들도 자익추구적이고 합리적인 행동가들 이어서, 특정의 정책에 관련되는 시민이나 이익집단들의 자익추구적 행동을 예측하여, 그 예상되 는 시민 또는 이익집단들의 행동방향에 따라 자신들(즉 정책결정자들)에게 돌아올 정치적 이해득 실(즉 정치적 비용편익)을 계산하여 의사결정에 임하는 것으로 본다. 이처럼 정책사안에 따른 비 용과 편익의 배분양태 - 좀더 정확하게는 그것에 대한 인지 - 에 따라 상이하게 전개될 그 정책 의 제도화 과정은 <그림 1>에서와 같이 4가지로 유형화 될 수 있을 것이다. 즉 (1) ‘다수결정치’
(즉 비용과 편익이 모두 분산되는 경우), (2) ‘이익집단정치’ (즉 편익과 비용이 모두 집중되는 경 우), (3) ‘고객정치’ (즉 집중된 편익과 분산된 비용의 경우), 그리고 (4) ‘기업가정치’ (즉 분산된 편익과 집중된 비용의 경우)가 그것이다.4)
3) 최근 국가성격에 관한 여러 이론들을 통해 한국의 정치와 행정을 분석하려는 시도들의 경우도 역시 마 찬가지이다. 예컨대 한국의 국가정책을 (단기적으로가 아니라면 최소한 장기적으로는) 자본의 이익만을 위 한 것으로 간주하거나, 아니면 관료기구를 비롯한 국가자체의 이익을 위한 것으로 단순화한다. 그러나 미 시적인 접근법에 의하는 경우 국가정책이 자본(가)의 이익이나 국가(기구)자체의 이익가운데 어느 하나(혹 은 양자 모두)를 위하여만 수행되는 것으로 보는 것은 지나친 단순화라고 볼 수 있다. 미시적인 관점에서 보면 국가정책결정이 각각의 정책사안에 따라 다양한 이해에 연계되어 이루어지고 있으며, 국가 주도적인 것 외에 사회중심적인 요인들에 의해서 이루어지기도 한다.
4) 이와같은 정책유형화모형에 의해 미국의 경우 윌슨에 의해 다양한 정책사례들과 입법사례들이 분석된 바 있다 (Wilson, 1973; 1980). 우리나라의 경우는 (1) 다수결정치의 경우 ‘의료보험법’, (2) 이익집단정치 의 경우 ‘최저임금법’, (3) 고객정치의 경우 ‘전기통신사업법’, 그리고 (4) 기업가정치의 경우 ‘수질환경보 전법’ 등에 적용되어 이 모형의 타당성이 입증된 바 있다 (정용덕.정순영.라휘문, 1996).
그런데 이와같은 정치적비용편익분석모형을 원용하여 실제로 공정거래정책의 제도화를 설명 하는 데 있어서는 매우 신중한 분석을 요한다. 한마디로 공정거래정책의 제도화가 초래하는 - 또 는 초래할 것으로 인지되는 - 정치적 비용편익의 배분에 대한 분석이 간단하지 않기 때문이다.
윌슨 자신도 미국에서의 독점금지법의 제도화를 한 때 기업가정치에 해당하는 것으로 분류했는 가 하면, 그 후 다수결정치에 해당하는 것으로 재분류하는 등 혼선을 빗고 있다. ‘셔만法’
(Sherman Act, 1890년), ‘연방무역위원회법’(Federal Trade Commission Act, 1914년), ‘클레이튼法’
(Clayton Act, 1914년) 등 일련의 독점금지법들의 입법을 설명하는 데 있어서 그는 본래 기업가정치 형태가 타당한 것으로 보았었다 (Wilson, 1973: 335). 이들 일련의 공정거래정책의 제도화가 (시장독점 을 기도하는) 소수 대기업에 대한 규제적 측면이 강한 것으로 본 것이다. 즉 소수 대기업에게로 비용 이 집중되는 반면 다수의 중소기업과 소비자들에게로 편익이 분산되는 정책인 것으로 파악한 것이다.
그러나 그후에 그는 동일한 사례를 다수결정치에 해당하는 것으로 입장을 바꾸고 있다 (Wilson, 1980;
1986). 반독점법이 모든 기업들에게 적용되는 이상, 어느 특정의 (대.소)기업만이 아닌 모두에게 그 비 용과 편익이 돌아가는 것으로 파악한 셈이다. 독점금지법의 도입을 통해 시장독점을 추구하는 대기 업들의 행동을 규제하게 되는 측면과 모든 기업들로 하여금 공정거래를 추구하게끔 한 측면 가 운데 어느 것을 더 강조하느냐에 따라 이와 같은 분석결과의 차이가 생긴 것이다.5)
< 그림 1 > 정책사안에 따른 정치적 영향과 정치가들의 대응
공정거래정책의 제도화에 관련된 이해집단에는 정치가와 행정관료 등의 공직자들, 독점자본으 로써의 대기업과 중소자본으로써 중소기업, 그리고 소비자로써의 일반 국민이 포함될 것이다. 이 중 가장 일차적인 관련집단은 공정거래정책의 주도권을 갖는 관료들과 이에 대항하는 대기업이 5) 이렇게 볼 때, 공정거래정책의 제도화 과정을 제대로 설명하기 위해서는 그 과정에 참여한 관련자들이 보인 가시적인 행위 형태와 더불어 법안의 내용에 대해서도 심층적인 분석할 필요가 있음을 알 수 있다.
이 점을 감안하여, 이 논문에서는 제도화 과정에서의 관련집단들의 대응 및 규제정치적 상황을 분석하는 것 에 더하여, 정책내용 - 즉 공정거래제도의 주요 법규 및 운영상의 내용 - 을 아울러 분석함으로써 보완하 기로 한다.
인지된 정책비용
인 지 된
정 책 편 익
분 산 집 중
분
산
1) 다수결 정치
∙정치적 위험과 논란의 여지 적음.
∙따라서 정치가들은 기술적․관료적 요인에 의해 정첵결정이 이루어지도 록 허용
4) 기업가 정치
∙잘동원된 반대와 약한수준의 지지 ∙따라서 정치가들은 정책문제를 무시
집
중
3) 고객정치
∙ 잘동원된 지지에 비해 약한 반대
∙ 따라서 정치가들은 정책의 지지자들 에게 신속하게 편익부여
2) 이익집단 정치
∙ 잘 동원된 지지와 반대
∙ 따라서 정치가들은 확실한 다수집단 이 형성될 때까지 조심스럽게 행동
라고 할 수 있다. 중소자본을 대표하는 중소기업과 일반 소비자들은 공정거래제도의 한계 집단에 해당한다 (신희영, 1991: 147). 공정거래정책의 제도화 과정에 있어서 이들 다섯 집단의 행위는 다양하게 나타날 것이다.
이 논문에서 우리는 한국의 공정거래정책 제도화과정이 시기에 따라 다음과 같은 세 가지 유 형으로 구분될 수 있는 것으로 보고자 한다. 첫째, 1980년 이전의 공정거래정책 제도화가 이루어 지지 않았던 시기로서, 이 때는 이익집단정치적 속성이 지배적이었다고 본다. 둘째, 1980년의「
독점규제 및 공정거래에 관한 법률」의 제정에서 1990년의 제 2차 개정이 이루어질 때까지의 시 기로서, 이 때는 기업가정치가 지배적이었다고 본다. 셋째, 1992년의 제 3차 개정에서 1996년의 제 5차 개정이 이루어질 때까지의 시기로서, 이 때는 어느 정도 다수결정치의 속성이 나타나기 시작한 것으로 본다.
다음 절에서는 우리나라 공정거래정책의 제도화 과정을 이와 같은 세 단계로 나누어 차례대 로 분석하기로 한다. 이어서 결론에서는 정치적비용편익분석모형에 의한 이와 같은 분석이 지닌 한계점을 비판적으로 검토하고, 그것을 보완하기 위한 방안에 대해 논의해 보겠다.
3. 공정거래정책의 입법화
1. 이익집단정치로서의 공정거래정책: 1980년 이전
우리나라에서 독점규제입법이 처음으로 논의되기 시작한 것은 1963년 이른바 ｢삼분사건｣이 정 치문제화되면서 부터이다. 시멘트, 밀가루, 설탕을 생산하는 몇몇 대기업이 시장지배력을 이용하여 시장조작을 통한 가격형성으로 초과이윤을 발생시킴으로써 경제질서를 와해 시키고 소비자후생의 손실을 가져온 것이다. 이에 정부는 삼분업체의 담합행위 및 독과점의 폭리를 억제하여 공정거래 를 도모하고자 공정거래법을 제정할 움직임을 보였다. 1964년 9월 경제기획원 종합기획국 물가과 를 중심으로 ‘公正去來法律案’이 준비되었다.6) 이 안은 기존의 ｢물가조절에 관한 임시조치법｣을 폐기하는 방향으로 추진되었다. 그러나 정부내의 시기상조론과 재계의 반대, 그리고 네이산고문단 의 보고서의 의견에 따라 각의에 상정되지도 못한 채 무산되고 말았다.
이어 1965년 독과점품목을 중심으로 한 공산품의 가격이 급등하여 인플레이션의 압력이 거세 지자 정부는 다시 독점금지에 관한 움직임을 보였다. 그러자 업계-독점자본-는 1965년 11월 5일
6) 1964년 9월 서울대학교 상과대학 부설 한국경제연구소의 보고서인 공정거래법시안을 기초하여 ‘공정거래 법초안’이 작성되었다. 이 초안의 입법취지는 독과점기업들이 인위적인 경쟁제한행위를 통해 시장지배를 기 도하고 독점이윤울 실현함에 따라 중소기업의 발전을 저해할 뿐만 아니라 소비자에게 부당한 부담을 전가하 고 있어, 국가경제의 건전한 발전을 위해서 이러한 인위적인 경쟁제한행위를 규제하고자 한다는 것이다 (신 희영, 1992, 89).
경제윤리강령선포식을 갖고 경제인 스스로가 공정거래활동을 펼치겠다고 결의하면서 기업활동을 규제하는 법제정은 불필요하다고 주장하였다(대한상공회의소, 1984: 339-340). 이에 대하여 학계와 언론계는 윤리운동으로 공정거래법을 보완 대체할 수 없다고 비판하였다. 이런 와중에서 공정거래 법의 필요성에 관한 견해가 증대되어 갔다.
1966년에 들어 공정거래법 제정에 관한 구체적인 움직임이 나타나고 있다. 박정희 대통령은 연두교서를 통하여 소비자보호를 위한 공정거래를 보장하고 독과점품목의 가격횡포를 막아 물가 안정을 기하겠다고 선포하였으며, 장기영 경제기획원장관은 공정거래법안을 국회에 상정하여 정식 입법화하고자 노력하였다. 그러나 재계의 반대와 부처간의 입장차이, 그리고 사회 각계의 반대의 견에 부딪혀 역시 입법화에 실패하였다(동아일보, 1966.5.7). 그 후에도 1967년 8월에 행정부와 여 당에 의해 작성된 ‘공정거래법안’, 그리고 1969년 4월에 ‘독점규제법안’이 각각 국회에 제출된 적 이 있었으나, 이들 모두 입법화에 성공하지 못하였다.
1970년대에 들어 정부는 국제경제의 침체 및 1971년의 대통령선거와 국회의원선거에 따른 선 거인플레이션의 영향으로 물가가 불안해지자 경제안정대책을 발표하고 ｢독과점가격대책위원회｣를 구성하는 등 물가안정을 꾀하려는 여러 노력을 시도하였다. 그 노력의 일환으로 정부는 물가안정 을 모색하고자 독과점규제를 주요 내용으로 하는 공정거래법을 1971년 9월에 공개하였다 (동아일 보, 1971.9.10). 그러나 학계, 소비자단체, 중소기업협동조합의 찬성에도 불구하고 재계의 반대에 직면하여 수정 완화된 내용으로 국회에 제출되었으며, 그나마 1972년 10월 17일 비상조치로 8대 국회가 해산될 때 까지 진전을 보이지 못하고 무산되었다.
그후 유신정권하이던 1975년 9월 26일 남덕우 경제기획원장관은 ｢물가안정법｣의 주요 목적인 적정유동성관리, 생산성제고, 경쟁조건의 구비중에서 가격조작의 소지가 가장 많은 경쟁조건의 문 제점들을 지적하면서 현행 ｢물가안정법｣의 보완 및 공정거래부문에서의 독과점품목의 횡포를 규 제하는 조항을 신설하는 ‘물가안정 및 공정거래에 관한 법률’을 국회에 제출하겠다고 밝혔다 (동 아일보, 1975.9.27). 이어 정부는 ｢물가안정에 관한 법률｣과 1963년 이후 10여년 동안 논의에만 그 친 채 빛을 보지 못한 ｢공정거래법안｣들의 내용 등을 참고로하여 10월에 ｢물가안정 및 공정거래 에 관한 법률안｣을 마련하였다(동아일보, 1975.10.11).이에 대하여 업계-독점자본-는 이전과 같은 반발은 보이지 않고 동법의 필요성여부, 입법체계, 생산과 소비의 전과정규제문제 등을 조심스럽 게 건의하였다. 그리고 1975년 12월 18일 동법률안이 국회를 통과하여 1976년 3월 15일부로 시행 되었다. 그러나 이 법률은 규정면에서 볼 때 독과점에 대하여는 폐해규제적인 입장에서 가격규제 에 국한시킴으로써 독점상태 그 자체나 기업결합행위 등 공정거래와 경쟁촉진을 위한 시장구조의 독과점화 방지조항을 결여함으로서, 엄밀한 의미에서 독점규제법으로서의 내용을 담고 있는 것은 아니었다(차동세 편, 1995: 406-407).
1960년대와 1970년대의 가장 강력한 경제부처였던 경제기획원의 공정거래법 제정기도가 번번 히 좌절되어 제정까지 16년이라는 긴 시간이 소요된 점과, 그 과정에서 기업들이 보여준 정부의
경제방향에 대한 심한 반대속에(전경련 사업보고서, 1970: 206) 기업의 적극적 역할을 살펴볼 수 있다. 반면, 공정거래정책을 추진하는 데 필요한 국민적 인식과 중소자본의 역할은 아주 미약한 상태에 있었고, 입법부 및 행정부의 공직자들도 기업가적 정치가로 독과점금지에 관한 적극적인 역할을 하기 어려웠던 시기라고 볼 수 있다. 이와 같은 상황하에서는 단지 공정거래정책의 기업규 제적 성격을 우려한 기업들의 반대적 역할만이 정책결정에 효과적으로 영향을 미칠 수 있었다.
따라서 입법의지를 표출하는 정부와 이에 반대하는 대기업간의 이익집단정치적 구도속에 공정거 래정책의 제도화가 시도되었다고 볼 수 있다.
2. 기업가정치로서의 공정거래정책: 1980년 - 1990년
1) 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」의 제정 (1980년)
1980년 12월에 제정된 ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣의 입법취지는 사업자의 시장지배 적 지위의 남용과 과도한 경제력 집중을 방지하고 부당한 공동행위 및 불공정거래 행위를 규제하 여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 국민경제의 균형있는 발전을 도모하고자 한다는 것이 었다.
이와 같은 정책아이디어의 제시는 경제기획원의 직업관료들에 의해 이루어졌다. 1979년에 설치 되어 운영되어 오던 ‘물가안정기획팀’의 구성원들(예를 들면, 이양순, 전윤철, 이항균, 이학성 등) 과 경제기획국장이던 김재익의 활동이 주축이 되어 독점금지법안의 도입이 처음 제안된 것이다 (Choi, 1993). 여기에 또한 당시 경제기획원장관들(신현확, 이한빈, 김원기, 신병현 등)이 보인 지지 가 보탬이 되었다 (최봉기, 1987: 194). 당시 권력엘리트들의 개혁의지 또한 크게 작용하였다.
그 이전의 박정희 정권의 경제정책은 정부주도에 의한 불균형 성장전략으로 특히 1970년대 중 반 이래 취약한 정치적 정통성의 만회를 위한 하나의 방편으로 중화학공업의 육성측면에서 추진 되었다. 급속한 경제성장을 추진하는 정부의 이러한 시장운용은 대기업의 이익과 연결될 수 밖에 없었다(Choi, 1993). 그러나 “정의, 민주주의, 그리고 복지”라고하는 정치적 구호를 내걸고 1980년 대초에 출범한 - 그러나 정치적 정통성면에서는 마찬가지로 취약한 - 전두환 정권은 무엇인가 구 정권의 정책방향과는 다른 것을 제시해야 될 입장에 처해 있었다 (신희영, 1992: 193 ; Choi, 1993). 이와 같은 상황하에서 독점금지 및 공정거래정책은 이들 핵심 권력엘리트들에게 “매력적 인” 정책사안 가운데 하나가 될 수 있었다.
1980년 9월 신병현 경제기획원장관이 “새로운 독과점형성의 방지와 대기업들의 횡포를 규제”
하는 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’을 년내에 제정할 방침임을 공식적으로 표명하자 많은 찬반논의가 있었다. 언론들은 비경쟁적 시장구조가 심화되어 개별상품의 시장 집중도가 커지고 소 수 기업으로의 기업집중이 가속화되고 있으며 자유경쟁의 원리를 무시한 채 기업은 독과점의 이
익을 누리는 한편, 소비자들가 비용부담자가 되어 왔다는 현실을 고려하면 이 법은 벌써 제정되었 어야 한다는 입장을 표명하였다. 학계에서는 지금까지의 직접 규제방식에서 탈피하여 독점자본에 의거하는 근본적인 시장의 구조적문제에 중점을 두는 이 법의 제정에 찬성하였다. 그리고 소비자 보호단체에서는 이 법의 시행으로 기업에 대한 소비자의 대항력이 강화될 것으로 보고 많은 지지 를 보냈다 (경제기획원, 1984: 57-58).
정부는 공정거래법을 통하여 시장지배적 사업자의 부당한 가격의 결정․유지 및 변경행위, 상 품의 판매 또는 용역의 제공을 부당하게 조절하는 행위, 다른 사업자의 사업활동을 부당하게 방해 하는 행위, 부당한 가격의 동조적 인상행위등에 대하여 엄격한 규제를 실시하고, 시장구조상의 새 로운 독과점화를 방지하기 위하여 기업합볍, 주식취득, 임원겸임, 영업의 양수 등에 의한 기업결합 이 경쟁을 저해하는 행위의 제한과, 사업자간에 이루어지는 가격․수량․설비의 제한이나 거래지 역분할 등에 관한 담합행위시 이를 등록하여야 하는 규정을 두어(공정거래위원회, 1991: 44-46), 특히 시장지배적 위치에 있는 소수 대기업들의 경제활동을 통제하고자 하였다.
따라서 동법의 도입으로 인하여 손해를 보게되는 비용부담집단이 존재하였다. 물론 정부의 급 속한 경제성장정책의 추진과정에서 대기업들에 대한 여러가지 특혜가 주어져 왔으나 독점금지 및 공정거래법의 도입은 곧 이들 대기업들이 향유해 온 여러가지 기득권의 일부 포기를 의미했다. 전 술한 것처럼 60년대 이래 실제로 대기업들은 독점금지법 및 공정거래관계법에 대해 항상 반대입 장을 펴 온 바 있다. 대기업들은 과거와 같이 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’의 제정을 반대 하지는 않았지만 동법의 시행시기 및 그 내용에 대하여 재차 이의를 제기하였다. 전경련 및 대한 상의는 “현재의 경제여건이 전반적으로 불투명하므로 기존 경제질서의 기조를 근본적으로 바꾸는 동법의 시행을 서두르면 국내경기를 더욱 위축시킬 우려가 있다”고 주장하였다. 동법의 시행을 1-2년간 유보하여 그 동안을 준비기간으로 삼아 정부는 각종 인.허가제, 경쟁제한적 법규 및 보호 제도 등을 정비하고자 하였으며, 민간기업은 동기간동안 자체적으로 수용태세를 갖추어 나가는 것 이 더 바람직하다고 주장하였다. 한편 “기업경영다각화, 위험분산, 국제경쟁력의 제고를 위한 카르 텔의 허용,유통질서의 유지나 소비자보호를 위한 재판매가격유지가 허용되어야 한다”는 관련 단체 의 주장도 있었다 (경제기획원, 1983: 58-59).
반면 공정거래법의 제정으로 독과점적 시장구조의 개선을 통해 특히 시장지배적 위치에 있는 소수 대기업에 부과되는 규제조항으로 공정하고 자유로운 경쟁을 확보하여 중소자본을 보호하고 소비자 보호를 극대화하는 것이 경제의 능률과 기업의 경쟁력을 제고할 것이라는 인식이 싹트게 되었다(차동세 편, 1995: 404). 한편 정부관료는 공정거래법의 제정으로 시장운영의 주도권을 장악 할 수 있었으며 공정거래를 위한 광범위한 직접규제권한을 갖게 되었다.
이와 같은 공정거래정책의 입법화는 독점적 자본으로 대표되는 대기업의 반대속에 기업가적 정치가(policy entrepreneur)로 활동한 경제기획원 관료들의 아이디어와 신군부로 등장한 새정부가 정치적 지지를 동원하는 정치적 이해관계속에서 이루어질 수 있었다(최봉기, 1987: 191-193). 따라
서 이 공정거래정책의 입법화는 ‘기업가적 정치’의 산물인 것으로 분석된다.
<표 1> 한국에서의 공정거래법 개정
법개정의 핵심적인 내용
1차 개정 (1986. 12. 31)
법률 3875호
∙ 지주회사 설립금지
∙ 대규모기업집단 계열회사간 직접상호출자 금지
∙ 출자총액제한
∙ 대규모기업집단 소속 금융․보험회사의 의결권 제한
∙ 대규모기업집단 및 계열회사 지정
∙ 대규모기업집단의 불공정거래행위 규제
∙ 공동행위 인가제 도입, 과징금제도 도입, 공동행위 허가대상 확대
2차 개정 (1990. 1. 13)
법률 4198호
∙ 대규모기업집단 소속 금융․보험회사간 상호출자 금지, 상호출자 예외항목 축소, 출자규제위반에 대한 과징금제도 도입
∙ 불공정거래행위 규제 포괄방식으로 강화
∙ 정정광고, 법위반사실 공표, 사업자단체 공동행위에 대한 과징금제도 도입
∙ 공정거래위원회 독립행정기관화, 기구와 인력확대
3차 개정 (1992. 12. 8)
법률 4513호
∙ 대규모기업집단 계열회사간 상호채무보증 제한
∙ 국제경쟁력강화를 위하여 필요한 경우 등에 대한 출자총액제한의 예외인정 확대
∙ 규제대상 대규모기업집단의 범위를 30大로 변경
∙ 부당한 공동행위 성립요건 강화
∙ 불공정거래행위에 대한 과징금제도 도입
∙ 국제계약 열거규정방식을 포괄규정방식으로 변경
4차 개정 (1994. 12. 22)
법률 4790호
∙ 출자한도 인하, 제1종SOC시설사업, 업종전문화관련 출자, 소유분산 기업 등에 대한 출자총액제한의 예외인정 확대
∙ 소유분산, 재무구조, 기업공개 우량기업집단을 대규모기업집단 지정에서 제외
∙ 시장지배적 사업자에 대한 과징금제도 강화
∙ 부당한 공동행위의 유형 확대, 과징금제도 강화
∙ 불공정거래행위에 대한 과징금제도 강화
∙ 재판매가격유지행위에 대한 과징금제도 신설
∙ 국제계약 심사요청제도로 전환, 과징금제도 신설
∙ 공정거래위원회의 지위 격상
5차 개정 (1996. 12. 30)
법률 5335호
∙ 공정거래법 적용범위의 확대
∙ 독과점적 시장구조의 개선
- 시장지배적 지위의 형성이나 강화를 방지하기 위하여 시책 수립의 근거 마련
- 기업결합의 규제범위 확대 - 경쟁제한성 추정의 규정을 도입
∙ 경제력집중억제제도의 실효성 제도
- 기업집단계열사간의 채무보증 단계적 해소
- 기업집단계열사간의 자산․자금분야의 부당한 내부거래 규제
∙ 공정거래제도의 정비와 실효성 강화
- 부당한 공동행위 및 불공정거래 행위의 규제강화 - 위반행위에 대한 시정조치의 실효성 확보 - 형사벌과 과징금의 조정
- 공정거래위원회의 전문화와 효율화
- ‘친족독립경영회사’ 개념을 도입하여 계열분리의 기준을 명백히 규정
- 기업결합에 대한 신고절차의 간소화
자료 : 공정거래위원회, ｢공정거래연보｣, 각년도; 공정거래위원회 내부자료.
<표 2> 한국 공정거래정책기구의 진화
주 : 1980년 제정당시와 1986년의 제 1차 개정시의 공정거래위원회 조직규모는 공정거래위원회 인사담당자의 추정치임.
자료 : 공정거래위원회, ｢공정거래연보｣, 각년도; 공정거래위원회 내부자료.
제정 및 개정
정 원 구 조
제 정 (1980년) 대통령령 제10272호
계 77명 경제기회원 산하 공정거래위원회 : 직제공포 및 신설
(위원장 1인 정무직 차관급, 상임위원 2인 1급상당, 비상임위원 2인) 공정거래실 : 3 심의관, 5개과로 발족
(심의관 1인, 심사관 2인, 공정거래총괄과, 제도운영과, 기업1과, 기업2과, 단체과, 거래과) 1차 개정 (1986년)
대통령령 제12140호
계 103명 공정거래실 : 제도운영과를 공정거래과로 개칭, 거래과를 거래1과, 거래2과로 확대 개편, 하도급과 신설
2차 개정 (1990년) 대통령령 제12969호
정무직 2명 별정직 5명 일반직 160명 기능직 54명 계 221명
공정거래실 및 그 밑의 8개과 폐지, 공정거래위원회 사무처 신설, 그 밑에 3개국 12개과 신설, 부산,광주,대전에 지방공정거래사무소 신설
공정거래위원회 : 위원장 1인 정문직 차관급, 부위원장 1인, 상임위원 3인 별정직 1급 비상임 위원 2인, 사무처장, 행정심판관,서무과, 총괄정책국 (정책기획과, 제도개선과, 국제업무과), 독 점관리국 (독점관리과, 기업관리과, 공동행위과, 단체지도과), 거래국 (일반거래과, 특수거래과, 표시경품과, 하도급과), 부산,광주,대전지방사무소의 3국, 1심의관, 12개과, 3개 지방사무소 3차 개정
(1992년) 대통령령 제13581호
정무직 2명 별정직 5명 일반직 197명 기능직 61명 계 265명
공정거래위원회 사무처: 조사국 신설, 그 밑에 조사1과 등 3개과 신설, 심판행정담당관을 심판 행정과로 변경하고 총괄정책국으로 이관, 대구지방사무소 신설
공정거래위원회: 위원장 1인 정무직 차관급,부위원장 1인, 상임위원 3인 별정직 1급, 비상임위 원 2인, 사무처장, 서무과, 총괄정책국 (정책기획과, 심판행정과, 제도개선과, 국제업무과), 독점 관리국 (독점관리과, 기업관리과, 공동행위과, 단체지도과), 거래국 (일반거래과, 특수거래과, 표시경품과, 하도급과), 조사국 (조사1과, 조사2과, 조사3과), 부산, 광주, 대전, 대구 지방사무 소의 4국, 16개과, 4개 지방사무소
4차 개정 (1994년) 대통령령 제14453호
정무직 2명 별정직 8명 일반직 265명 기능직 68명 계 343명
정부조직법 개정으로 경제기획원에서 분리,독립
공정거래위원회 : 위원장 1인 정무직 차관급,부위원장 1인, 상임위원 3인 별정직 1급, 비상임 위원 2인, 사무처 : 사무처장, 총무과, 심판행정과, 기획예산담당관, 정책국 (총괄정책과, 약관 심의과, 제도개선과, 국제업무1과, 국제업무2과), 독점국 (독점정책과, 기업집단과, 공동행위과, 단체과), 경쟁국 (경쟁정책과, 경쟁촉진과, 광고경품과, 하도급과), 조사1국 (조사총괄과, 조사1 과, 조사2과), 조사2국 (조사1과, 조사2과, 조사3과), 법무심의관 (법무담당관), 부산, 광주, 대 전, 대구 지방사무소의 5국 1심의관, 24개과, 4개 지방사무소
5차 개정 (1996년) 대통령령 제14934호
정무직 2명 별정직 8명 일반직 298명 기능직 77명 계 385명
위원장직급을 차관급에서 장관급으로 상향조정, 위원장직 속의 감사담당관 신설, 독점국의 공 동행위과와 단체과를 경쟁국으로 이관하고 독점국에 기업결합과와 독점관리과를 신설, 소비자 보호국의 신설, 하도급과를 하도급국으로 확대, 조사1, 2국을 조사국으로 통합
공정거래위원회 :위원장 1인 장관급, 부위원장 1인 차관급, 상임위원 3인 1급상당, 비상임위 원 2인, 감사담당관, 공보담당관, 사무처장, 법무심의관, 기획예산담당관, 심판행정담당관, 총무 과, 심판행정과, 기획예산담당관 정책국 (총괄정책과, 제도개선과, 국제업무1과, 국제업무2과), 독점국 (독점정책과, 기업집단과, 기업결합과, 독점관리과), 경쟁국 (경쟁촉진과, 유통거래과, 공동행위과, 단체과), 소비자보호국 (기획과, 표시광고과, 약관심사1과, 약관심사2과), 하도급국 (하도급기획과, 하도급1과, 하도급2과), 조사국 (조사기획과, 조사1과, 조사2과, 조사3과), 부산, 광주, 대전, 대구 지방사무소의 6국, 1심의관, 29개과, 4개지방사무소
<표 3> 조치유형별 시정실적 ( 건 수 )
주 : 1. 의결서 및 시정권고서를 기준으로 한 것임.
2. 경고는 경고대상 사업자를 기준으로 한 것임.
자료 : 공정거래위원회, ｢공정거래연보｣, 1996. p. 348.
2) 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」의 1차 개정 (1986년)
공정거래법에 대한 첫번째 개정안이 1986년 정부에 의해 제안되어, 그해 12월에 국회 본회의에 서 수정가결되었다. 개정의 주요 목적은 경제력 집중억제 수단을 도입하여 균형있는 경제발전을 꾀하려는 것으로 “기업으로 하여금 무리한 기업의 확장보다는 내실있는 기업 성장에 주력하도록 유도함으로써 대규모 기업집단에의 과도한 경제력집중현상을 억제하고 국민경제의 활력제고 및 균형발전을 도모하며 불합리한 기업결합의 신고제도 및 공동행위의 등록제도를 개선한다”는 내용 이었다 (공정거래위원회, 1987 : 54-56).
<표 4>에서 보다시피 1980년의 공정거래법제정으로부터 제1차 개정전까지의 대부분의 규제실 적은7) 불공정거래행위와 부당한 국제계약, 불공정하도급거래에 불과하여 경제력집중문제를 해소 하지 못하였다. 이에 정부는 1980년 법제정 당시 목적조항(제1조)에만 “과도한 경제력의 집중을 방지”한다는 선언을 두어 경제력 집중해결이 미흡했던 점을 시정하고자 1차 개정조항에 출자규제 제도를8) 포함시켰다(차동세 편, 1995: 405).
7) 경제질서의 기본법으로서 공정거래법이 도입된 이래 정리된 법운용실적은 <표 3>과 <표 4>와 같다. 이 러한 건수위주의 통계자료에 기초한 평가는 법집행의 진면목을 왜곡할 소지가 크기 때문에 신중한 분석을 요한다. 그럼에도 법집행으로 시정조치된 내용을 통해 규제결과를 유추할 수밖에 없었다.
8) 공정거래법상의 출자규제는 경제력집중문제 전반과 관련된 제도이다. 출자규제는 통칭 재벌로 불리우는 대기업의 경제력집중 문제에 대한 가장 법제적인 접근으로 공정거래법의 1차 개정에서 신설되어 공정거래법 의 발전과 함께 구체화되어 왔다 실제 출자규제로 대기업의 경제력 집중이 완화되느냐에 대해선 논란의 여 지가 있다. 혹자는(류승민, 1992, 21-22) 출자규제가 소유분산을 위한 정책으로 기능하기 어려우며 단지 다변 화와 생산집중을 규제하는 생산수단으로 평가하고 있다. 본 고는 공정거래법상의 출자규제가 경제력집중해 결을 위해 도입된 만큼 그 정책의도로 분석하고자 한다.
년 도 구 분
81∼87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 계
고 발 10 5 2 5 9 8 7 13 33 － 92 시정명령
(과징금납부명령)
434 114 (1)
103 84 173 (1)
159 (15)
226 (24)
208 (68)
206 (51)
－ 1,707 (160)
시정요청 - 2 4 1 2 - 3 4 3 － 19
시정권고 343 85 125 68 78 39 57 108 122 － 1,025 경 고 2,483 414 329 420 610 416 445 451 563 － 6,131 계 3,270 620 563 578 872 622 738 784 927 － 8,974
<표 4> 위반유형별 시정실적 (건 수)
주 : 1. 주로 기업결합신고기간위반에 따른 조치건수임.
2. 국제계약서 수정조치위반 포함.
3. 하도급분쟁조정협의회의 조정실적 포함.
자료 : 공정거래위원회, ｢공정거래연보｣, 1996, p. 347.
이러한 법개정조항을 둘러싸고 그해 9월 경제기획원 주관하에 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 개정안에 대한 공청회가 열렸다. 이 공청회에서 부각된 주요내용은 대규모기업집단 계열회 사의 상호출자금지, 출자총액제한제도, 지주회사의 설립금지 등으로 주로 대기업의 경제활동을 구 속하는 내용이 강조되었다 (경제기획원, 1989: 376-377). 따라서 이 법의 제정으로 인하여 비용을 부담하여야 하는 대기업들은 건의문이나 간담회, 방문, 면담을 통하여 혹은 개인적 설득을 통하여 정부안에 반대하였다 (한국일보, 1986. 11. 23). 당시 신문을 보면 “연초에 대기업의 경제력집중을 막기 위해 새헌법과 공정거래법에 경제력집중방지규정을 넣자는 주장이 있었으나 재계의 강력한 로비에 걸려 자취를 감추었다”고 보도하고 있다 (한국일보, 1986. 11. 23). 국회에서 국민당의 金永 生 의원은 예산결산위원회의 질의답변에서, “공정거래법개정안은 정작 확정단계에서 대기업들의 농간에 휘말려 규제의 굴레를 느슨하게 풀어 놓고 말았다”고 주장하고 있다 (동아일보, 1986. 11.
19).
이와같은 대기업들의 반대에도 불구하고, 행정부 내부의 기업가적 정치가들은 지주회사설립금 지, 상호출자금지 및 출자총액제한으로 기업집단 내지 대기업의 경제력집중 억제, 동법 위반시 벌 칙강화(과징금제도도입) 등 매우 획기적인 변화를 가져올 내용들을 개정안에 포함시켰다. 대규모 기업집단에 대한 상호출자금지, 출자총액제한제도 등의 출자규제제도를 공정거래법에 도입한 것은
년 도 유 형
81∼87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 계
시장지배적사업자남용행위 기 업 결 합1) 경제력집중억제위반 부 당 공 동 행 위 사업자단체경쟁제한행위
불 공 정 거 래 행 위 (대규모기업집단내부거래)
(시장지배적 사업자) 부 당 국 제 계 약2)
9 224 1 27 91 911 - (153) 1,481
- 37 27 15 41 275 - (8) 73
- 32 11 11 23 320 - (55) 15
2 12 21 12 23 177 - (23) 224
- 22 3 20 31 335 - (19) 254
6 19 37 9 45 292 - (46) 57
2 24 5 16 59 315 (26) (58) 65
1 13 8 19 57 340 (50) (39) 55
3 23 3 26 39 356 (10) (72) 43
- - - - - - - - -
23 406 116 155 409 3,321 (86) (473) 2,267 소 계 2,744 468 412 471 665 465 486 493 493 - 6,697 불 공 정 약 관
불공정하도급행위3)
2 524
8 144
7 144
10 97
8 199
8 149
30 222
71 220
51 383
- -
195 2,082 계 3,270 620 563 578 872 622 738 784 927 - 8,974
외국에서는 거의 유례가 없는 강력한 경제력집중 억제제도인 것으로 평가된다. 따라서 개정된 법 규는 시장지배적 위치에 있는 기업들의 경제행위에 대한 통제를 더욱 강화하려는 것이라고 볼 수 있다.
따라서 1차 개정을 통해 출자규제제도와 같은 실효성있는 경제력집중 억제수단을 도입하여 경 제전반의 균형발전을 꾀하고 다수 소비자의 이해를 보호하고자 대기업들에게 보다 적극적인 통제 내용이 부과되었다고 볼 수 있다. <표 4>에서 보다시피 1차개정으로부터 시장지배적 지위의 남용 및 기업결합, 경제력 집중억제위반 실적이 비교적 증가하여 소수 대기업에게 비용이 부과되었음을 알 수 있다. 한편 행정관료들은 개정된 법집행을 위해 <표 2>에서와 같이 공정거래실의 구조 및 규모팽창을 이루어 부서권한을 점점 더 확장하고 있음을 알 수 있다.
이와 같은 상황으로 볼 때 공정거래법의 1차 개정은 상호출자규제로 더욱 비용부담이 가중된 대기업의 반대속에 이를 뿌리친 행정부 내부의 기업가적 정치가들에 의해 이루어 진 것으로 분석 된다. 따라서 1차 개정의 경우도 ‘기업가적 정치’의 산물인 것으로 사료된다.
3) 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」의 2차 개정 (1990년)
1988년 2월 노태우 정권의 출범이후 경제의 공정성, 자율성에 대한 국민 각계 각층의 인식이 높아져 공정거래법의 시행에 대한 국민적 관심이 높아졌다. 그해 10월 정부의 경제시책방향에 대 한 의견집약을 위하여 한시적으로 구성되어 운영된 경제구조조정자문회의에서도 경제력집중완화 와 경쟁촉진을 위해 공정거래위원회의 지위격상과 권한 강화를 대통령에게 건의하였다 (공정거래 위원회.한국개발연구원, 1991: 56). 한편 행정개혁위원회는 행정개혁과제중 우선조치되어야 할 필 요가 있다고 판단되는 내용으로 공정거래기능강화를 건의하였다(행정개혁위원회, 1989: 34).
이러한 상황에서 1989년 1월 전국 10개 대형 백화점들의 부당표시 및 허위과장광고행위 등(소 위 ‘사기세일’사건)에 관한 사건이 발생했다. 이 사건을 계기로 공정거래정책면에 있어서 처벌규 정이 미흡하다는 여론이 각계에서 강력히 제기되었다. 이러한 여론에 민감한 당시의 이른바 “여소 야대국회”의 각 정당 소속의원들은 공정거래법의 강화와 공정거래조직개편을 내용으로 하는 법개 정을 제안하였다. 처음에 각 의원들은 개별적으로 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’의 개정안 을 각각 제안하였으나, 후에 모두 폐기하고, 경제과학위원회안으로 통합하여 가결하였다 (<표 5>
참조). 이처럼 경제과학위원회안으로 통합할 수 밖에 없었던 이유는 “이러한 4개의 안을 위원회가 검토한 결과, 동법은 1980년 공포된 이후 1986년 개정으로 경제력 집중억제 관련조문이 기존조문 의 중간에 삽입되고, 일부조문이 여건변동으로 삭제되어, 전반적으로 조문의 배열이나 편제가 정 리되지 아니하였을 뿐만 아니라, 그 내용에 있어서도 이번에 동법 운용책임자를 종래의 경제기획 원장관에서 공정거래위원회로 변경함에 따라, 대부분의 조문이 개정되어야 하므로 의원발의안에서 제기된 사항과 그동안 법안심사소위원회에서 제기된 사항을 수렴하여 현행법을 전면 개정하는 것
이 필요하다고 판단되었기 때문이다”라고 한다 (국회사무처, 1992). 이러한 공정거래기능강화에 주 력한 1990년의 개정법률안은 1980년 및 1986년의 법률안과는 달리 의원제출안이라는 점이 특징이 다. 물론 정부 내부에서도 경제구조조정자문회의가 정책기업가로서의 역할을 어느정도 수행하기는 하였으나, 법안을 제안하는 등의 실제적인 활동을 하지는 못하였다.
<표 5> ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 개정안 (1989)
자료 : 국회사무처, ｢법률연혁집｣, 1992.
이 개정법률안(<표 1>참조)에 대규모기업집단소속 금융보험회사간 상호출자금지 및 상호출자 예외항목의 축소, 출자규제위반에 대한 과징금제도가 도입됨으로써, 실제 비용을 집중적으로 부담 하게 될 증권.보험업계 및 기타 대기업들의 반대운동이 나타났다. 대기업들은 지난 86년의 1차 공 정거래법개정으로 도입된 상호출자금지, 출자총액제한제도 등으로 기업확장에 장애가 생겼을 뿐 아니라, 기왕의 상호출자액과 출자총액한도초과분을 각각 90년, 92년까지 해소해야 하는 마당에 다시 이 제도를 강화한다는 것은 기업의욕을 해치는 것이라고 주장했다. 기업들은 “증권업계.보험 업계 및 전경련 등을 중심으로 야당의원들에게 강력한 저지활동”을 펼쳤으며, 그 여파로 “대기업 들의 경제력집중을 억제하기 위해 현행 공정거래제도를 보다 강화하는 내용의 공정거래법 개정안 을 냈던 야당의원들이 해당 상임위원회에서 이의 처리를 미루고 있다. 이에 따라 지난 임시국회 (2-3월)때 찬.반 논의를 일으키며 주목되었던 평민당과 민주당의 공정거래법개정안이 이번 임시국 회때는 아예 거론도 되지 않은 상태에서 계류될 것”으로 우려되기까지 했다 (한겨레신문, 1989. 5.
25).
이처럼 법률제안 과정에서 각 당 의원들에 대해 이해관계 당사자들(즉 비용을 집중적으로 부 담하게될 대기업)이 “조직화된 로비”를 했음에도 불구하고 이 개정법률안은 국민 대다수의 지지 를 의식하고 기업가적 정치가로 활약한 국회의원들의 적극적인 활동과 여론의 지지를 통하여 입 법화에 성공하였다. 그 결과 규제실적이 미흡하나마 <표 4>에서 보다시피, 본 2차 개정조항으로 경제력집중억제위반행위가 총 37건 적발되었다. 이는 공정거래법 시행과정에서 제일 많이 시정된 실적으로 상대적으로 대기업의 비용을 발생시켰으며 적게나마 공정경쟁에 기여하였음을 알 수 있 게 해준다. 한편 정부는 이번 개정으로 기존의 공정거래실을 폐지하고 새로히 공정거래위원회를
제안자 제안일자 처리결과 처리일
이자헌의원외 23인(민정당) 1989.02/21. 폐 기 1989.12.19 허만기의원외 70인(평민당) 1989.02/23. 폐 기 1989.12.19 황병태의원외 59인(민주당) 1989.03/03. 폐 기 1989.12.19 신진수의원외 34인(공화당) 1989.05/23. 폐 기 1989.12.19
경제과학위원회 1989.12/19. 원안가결 1989.12.19
발족하여 공정거래업무집행을 더욱 공고히 하고자 하였다. 그 결과 <표 2>에서와 같이 조직구조 의 분화 및 규모증가를 꾀하여 국가관료의 위상과 권한을 증대시키고자 하였다. 따라서 1990년 개 정안의 경우도 각 당 의원들이 활약한 ‘기업가적 정치’의 산물로 판단된다.
3. 다수결정책으로서의 공정거래정책: 1992년 이후
1) 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」의 3차 개정 (1992년)
노태우 행정부는 1992년에 3차 공정거래법 개정을 통하여 대기업관리의 새로운 국면을 전개시 켰다. 이 개정입법을 계기로 정부는 종래의 규제 일변도에서 규제완화의 변화를 모색하였다. 대규 모 기업집단의 범위를 30대 대기업그룹으로 대폭 축소하여 효율적으로 관리하고자 하였으며, 상호 채무보증제한제도를 강행하여 대기업의 경제력 집중을 제한하고자 하였다. 한편 기업결합에 대한 규제완화, 연구기술개발을 위한 공동행위 허용, 국제계약 신고대상 범위 축소, 시장지배적 사업자 지정기준 상향조정 등 일련의 기업활동에 불필요한 규제들을 완화시켰으며 불공정거래행위에도 과징금을 물리도록하여 비용부담집단을 확산시켰다 (한국경제신문, 1992. 12. 30).
이러한 조치중 특히 상호채무보증제한제도에 대하여 대기업들은 정부에 반대의견을 제시하였 다. 당시 盧대통령의 민자당 탈당여파로 당정협의회가 기능이 마비되자 업계는 직접 對국회로비 에 착수하여 업계의 의견을 개진하고자 하였다. 당시 전경련은 경제부처중 기업들에 대해 비교적 우호적인 상공부와 국회관계자들에게 상호채무보증축소의 유보, 신용대출관행 정착, 평균 3重의 연대보증관행을 1개 계열사로 축소, 무보증 회사채 발행을 중심으로 채권시장 재편 등을 주요 내 용으로 하는 자료를 배포하는 등 정부측에 의견을 개진하였다 (매일경제신문, 1992.10.3). 또 공정 거래법이 상호채무보증문제를 다루는 것이 부적절하며, 기업의 他업체에 대한 연대채무보증행위를 제한하는 명문 규정은 민․상법상 찾아보기 어려운 것으로 너무 대기업만 통제한다는 의견을 제 시하였다. 30대그룹의 상호채무보증규모는 1백15조원으로 자기자본의 3백61%에 달하며 제2금융권 까지 망라할 경우 5백%를 상회하고, 특히 5大대기업은 은행의 상호채무보증액만도 4백44%로 더 욱 비율이 높아 대기업일수록 반대의 목소리가 강하였다 (매일경제신문, 1992.10.3).
반면 정부는 대기업의 금융寡占현상이 시정되지 않는 한 금융선진화는 요원하다며 기업계의 주장을 일축하였다. 이에 전경련이 상호채무보증제한제도는 세계적으로도 전례없는 일이라며 반대 하였다. 그러나 정부는 도대체 세계적으로 상호채무보증제도라는 금융과점수단 자체가 한국을 제 외하고 어디에 있느냐며 업계의 의견을 받아들이지 않았다. 정부당국자들은 상호채무보증관행이 시정되지 않는 한 산업구조조정 업종전문화를 포함한 어떤 경제대책도 사상누각이나 마찬가지라 며 특히 경제기획원, 재무부가 마련중인 여신관리 완화대책도 실행이 불가능하다는 입장을 명백히
하였다. 정부는 기업들이 학수고대하고 있는 여신관리 완화가 실행되기 위해서는 기업들이 상호채 무보증을 통해 은행자금을 유용했던 전례들에 제동이 걸려야한다고 자신들의 입장을 고수하였다.
정부의 한 당국자는 이와 관련, “재계 총수와 전경련 임원들이 상호채무보증축소 철회이유의 하나 로 대기업들이 은행돈을 충분히 빌려야 그 자금으로 중소기업을 도울 수 있다는 중소기업보호론 을 제기하고 있는 것은 ‘고양이가 쥐를 생각하고 있는 格’ ”이라고 비난하였다 (매일경제신문, 1992. 10. 3).
이러한 공방속에 정부는 업계의 의견을 부분적으로 수렴하여 수정하고자 하였다. 정부는 업계 가 강력히 반대의견을 개진하여온 상호채무보증, 출자제한에 있어 “경쟁력강화를 위해 필요한 경 우”라는 단서를 붙여 그 예외를 인정하였다. 업계는 타회사출자제한의 경우도 이웃 日本의 경우 순자산의 100%를 한도로 하고 있는데 비해 우리나라는 40%를 한도로하여 그 폭을 조정하여 줄 것을 건의 하였다. 그러나 공정거래위원회는 한도기준은 그대로 두되 대신 예외조항을 마련함으로 써 업계의 요구를 부분적으로 수렴하였다 (세계일보, 1992. 12. 30). 한편 대규모 기업집단의 범위 를 30개 그룹으로 축소 조정한 경우에 있어서도 정부와 업계간 의견조율이 이루어지고 있다.
공정거래위원회는 이번 개정안내용이 외견상으로는 규제완화를 주로 하고 있으나 그 배경은 그 해 입법된 상호채무보증제한규제 등의 후속조치이므로 결코 규제완화가 초점이 아님을 강조하 였다. 정부가 1992년 연말까지의 총자산을 기준으로하여 규제키로한 30대그룹은 대출금을 토대로 한 여신규제관리대상 30대그룹과도 거의 일치하는 것으로 이들 대기업에 대한 정부의 규제가 후 퇴한 것은 아니라는 논리이다. 공정거래위원회 관계자는 “대규모 기업집단 지정 대상그룹은 총자 산규모가 1조2천억원선이 될 것이고 이들이 경제력집중을 실질적으로 심화시키고 있다”고 말해 규제대상기업수의 감소가 대기업정책의 완화가 아니라고 주장하였다 (내외경제신문, 1992. 12. 30).
이처럼 정부는 자신들의 입장후퇴를 최소화하는 범위안에서 업계의 의견을 부분적으로 수렴하 면서, 공정거래정책의 필요성에 대한 국민적 공감대를 토대로 대기업의 경제력집중을 막는 제도적 장치를 마련하고 불필요한 규제는 완화한다는 입장에서 제 3차 개정을 이끌어 내었다. 이 개정은 종래의 규제 일변도의 경제력집중 억제시책에서 벗어나 경쟁력을 위해서라면 경제적 규제를 대폭 완화하는 쪽으로 변화를 모색하였다. 대기업의 남용행위는 통제하는 반면 법시행의 실효성이 줄어 든 내용들은 완화하여 다수 기업들의 경제활동과 관련된 사항들을 다루어 비용부담의 폭을 점차 넓히고 있다. <표 4>에서와 같이 1992년 3차 개정이후 불공정거래행위의 시정실적이 비교적 증가 하여(1993년에 315건, 1994년에 340건) 비용부담이 확산(불공정거래행위에 대한 과장금제 도입)되 고 있음을 알 수 있다. 한편 이번 개정을 통해 행정관료는 공정거래실의 규모증가와 구조분화를 꾀하여 공정거래조직의 권한을 더욱 강화하고 있다(<표 2> 참조). 따라서 이번 3차 개정은 ‘다수 결 정치’의 속성을 내포하기 시작하였다고 볼 수 있다.
2) 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」의 4차 개정 (1994년)
1994년에 들어 정부는 한국개발연구원이 마련한 ‘공정거래제도 개선방안’9)을 토대로 대기업의 경제력 집중해소 및 소유분산과 경쟁촉진을 이루어 경제정의를 실현한다는 취지하에 공정거래제 도에 대한 제 4차 개정을 시도하였다 (한겨레신문, 1994. 7. 30). 이 4차 개정의 추진은 당면한 국 가경쟁력 강화 시책을 뒷받침하면서, 경제력 집중 억제시책을 지속적으로 추진하고, 기타 법 운용 상에 나타난 미비점을 보완하려는데 주목적이 있었다(<표 1> 참조).
이 4차 개정과 관련하여 가장 논란이 많았던 부분은 경제력 집중 억제시책으로 경제력 집중 억제시책이 국가경제력 강화에 도움이 될 것이냐, 아니면 오히려 걸림돌로 작용할 것이냐의 문제 이었다. 우리나라의 경제력 집중의 문제점은 크게 보아 소유집중의 문제와 이른바 “船團式” 기업 경영의 문제로, 이것이 경쟁력을 저해하는 요인으로 작용한다고 지적되고 있었다 (서울신문; 중앙 일보; 한국경제신문, 1994. 7. 30). 그런데 이러한 기업집중은 자기능력 이상의 금융차입이나 채무 보증을 통해 이루어지고 있었다. 특히 계열사에 대한 보조, 가격차별화 등 부당한 내부거래와 상 호채무보증은 한계기업의 退出을 저해하고, 금융자금의 편중 배분과 중소기업 분야에의 무분별한 참여로 중소기업과의 균형성장을 저해하여 국가 전체의 경쟁력 제고에 큰 걸림돌이 되고 있었다.
따라서 대규모 기업집단이 배태하고 있는 이러한 문제들을 시정하지 않고서는 국가경쟁력을 확보 할 수 없다는 것이 정부의 입장이었다. 특히 UR이후 경쟁이 치열해지는 긴박한 경제환경 속에서 우리 기업이 살아남기 위해서는 단기적으로 다소 고통이 따르더라도 장기적인 국가경쟁력 제고 관점에서 과감한 개혁을 추구하는 것이 불가피하다는 생각이었다 (국정신문, 1994. 9. 5).
이번 개정안에 대하여 曺圭河 전경련부회장을 비롯한 대기업 기조실장들은 이미 정부의 개정 안 발표가 나간 뒤 여의도 민자당사를 방문, 李相得 정책조정1실장에게 업계의 불만사항을 “접수”
시켜 재계의 입장을 명백히 하였다. 공정거래위원회가 예고한 개정안중 기업들의 반대는 출자총액 한도와 관련된 부분에 집중되었다. 전경련 등은 “출자한도를 순자산의 25% 수준으로 낮춘다”는 개정안에 대해 “출자한도를 현행 40%로 유지하되 5년마다 5%씩 단계적으로 축소하자”는 대안을 제시해 사실상 개정안의 백지화를 요구하였다. 업계는 이와함께 출자한도적용배제기준, 예외인정 기준 등의 주요 각론에서도 정부와 큰 견해차이를 보이고 있을 뿐만 아니라 “경영권의 희생을 담 보로 소유분산을 유도하고 있다”며 정책기조자체에 반발하였다. 金永三행정부출범이래 “온순한 면 모”를 보여오던 업계가 이처럼 반발하자, 민자당은 내심 경제기획원 등 행정부의 정책방안에 불만 을 갖고 있으면서도 좀처럼 당론을 설정하지 못해 고심하였다. 李世基 정책위의장은 이와관련,
“경제력 집중완화의 차원에서라도 출자한도 축소는 분명한 명분을 가지고 있다”는 입장을 보이고 있다. 이에 반해 당의 경제정책을 총괄하고 있는 李相得 정책조정1실장은 좀더 업계의 입장을 이
9) 류승민 한국개발연구원 연구위원은 1993년 4월 29일 공정거래위원회 주관 정책협의회에서 공정거래제도 개선방안을 재벌의 경제력 집중 해소 및 소유분산과 경쟁촉진을 위한 측면서 매우 획기적인 내용으로 발표 하였다 (조선일보, 1993. 4. 30).
해하려는 모습을 보였다. 李 실장은 “민자당의 경제정책기조는 규제완화이며 공정거래법의 기본정 신은 공정한 경쟁풍토의 촉진이 되어야 한다”는 입장을 제시하고, “조만간 관련 상임위인 행정경 제위의 소속의원들 및 당내외 전문가의 의견을 수렴, 개정안에 관한 당의 입장을 정리하겠다”며 수정가능성을 제시하기에 이르렀다 (매일경제신문, 1994. 8. 16; 1994. 8. 20).
민자당의 고민은 그러나 정책담당 당직자에 국한되지 않았다. 지난 14대 대통령선거부터 침체 된 경제를 되살리기 위해 규제완화를 비롯, 親기업적 정책기조를 유지해온 민자당은 다른 한편으 로는 “대기업과 너무 가까워지는 것은 아니냐”는 여론의 비판을 받고 있었다. 이제 정부가 모처럼 의 新대기업정책을 제시해 온 현 국면에서 민자당은 과연 정부와 재계중 어느 쪽을 지지해야 할 지 고심을 거듭하였다. 이와 관련, 청와대의 고위관계자는 “올해가 정치적 비수기이기는 하지만 내년도의 보궐선거 등을 점차 의식하지 않을 수 없는 것이 사실”이라며 “통치권 차원에서 대기업 정책의 기조를 어떻게 재정립할지 고민하고 있다”고 설명했다 (매일경제신문, 1994. 8. 16). 국가경 쟁력 강화라는 이름으로 親기업적인 정책을 밀어붙여야 할 지 경제사회의 정의를 위해 대기업들 의 “고통분담”을 요구해야 할지, 선택의 기로에 서게 된 것이다. 이즈음 민주당의 金炳午 정책위 의장은 “정부의 공정거래법개정은 올바른 방향성을 갖고 있는 것으로 판단된다”며 이례적으로 정 부를 칭찬하면서, “출자총액한도를 20%로 더욱 낮추는 한편 상호채무보증 역시 2백%에서 1백%
로 인하하는 등 공정거래법을 더욱 강화하는 쪽으로 법개정이 이루어져야 한다”고 주장했다 (매 일경제신문, 1994. 8. 16).
정부와 업계는 대한상의 국제회의실에서 공정거래법 개정을 둘러싼 공청회를 열고, 출자한도인 하문제를 중심으로 4시간동안 뜨거운 토론기회를 가졌다. 金善玉 공정거래위원회 사무처장은 제안 설명에서 30대 대규모기업집단 계열사의 他사 출자한도를 현행 純자산의 40%에서 25%로 낮추려 는 방침에 변화가 없다고 밝혔다. 이에대해 郭晩淳 한국경제연구원 연구조사실장은 출자총액제한 은 개방경제 상황에 맞지 않으며, 제한하더라도 개별기업사정에 맞추어야 한다고 정부안에 반대하 였다 (매일경제신문; 서울신문; 조선일보, 1994. 8. 31).
이러한 업계의 반대속에 정부는 공정거래제도의 기능강화를 꾀하고자 제 4차 공정거래정책의 입법화를 이루어 내었다. 4차 개정의 내용들은 소수 대기업집단에 대한 강화된 조항(출자한도 인 하 및 시장지배적 사업자에 대한 과징금제도의 강화 등)으로 그들에게 여전히 비용을 부담시키는 한편, 국가경쟁력강화를 위해 여타 다수기업(불공정거래행위에 대한 과징금제도의 강화 등)에게도 비용을 확산시키고 있다. <표 4>에서 보다시피 4차 개정으로 시정된 위반건수는 1995년에 총 927건이다. 이는 1994년의 총 784건에 비해 현저히 증가된 수치로 4차개정으로 인한 공정거래제 도의 정비와 관련된 결과라고 볼 수 있다. 기업결합건수 및 불공정거래행위, 불공정하도급행위가 미흡하나마 비교적 증가하여 개정으로 인한 비용부담이 전체적으로 확산되고 있음을 알 수 있다 (<표 3> 및 <표 4> 참조). 또한 이번 개정으로 공정거래위원회는 경제기획원으로부터 독립하여 규모와 구조를 변화시키면서 그 위상을 더욱 공고히 하였다(<표 2> 참조). 이런 견지에서 볼 때
