제475호 2021 May
서울에서 노후 저층주거지라고 하면 보통 1980~1990년대에 합법적으로 건설된 다가 구 · 다세대주택이 밀집되어 있는 동네를 뜻한다. 도시계획상 서울시 주거지역의 64%
를 차지하는 제1종 혹은 제2종 일반주거지역으로, 녹지지역을 제외한 도시면적의 56%(208.6㎢)에 해당한다.1) 도시정책의 중요한 대상이 되기에 충분한 규모이며, 주거지 역에서 개발사업 혹은 자본투자의 기회를 찾는 주체들에게도 간과할 수 없는 큰 시장이 다. 그래서일까? 서울의 노후 저층주거지는 때로는 암묵적으로, 때로는 공공연하게 도시 정비사업의 대상으로, 주택공급을 위한 개발가능토지로 간주되었다.
최근 주택공급 확대가 시급한 정책과제로 추진되고 있다. 노후 저층주거지의 재생을 위해 필요한 노후주택 정비도 주택공급 확대정책의 일부로 편입되었다. 2.4 대책에서 발 표한 2021~2025년 주택공급 목표의 19.5%(6만 3천 호)는 노후 저층주거지에 적용되는 새로운 정비수단2)을 통해 공급될 계획이다. 이는 연평균 12만 6천 호 수준으로, 서울의
머리말
노후 저층주거지의
도시정책적 의미와 방향
김지은 서울주택공사 수석연구원 ([email protected])
1) 2019년 용도지역 현황 통계 기준으로, 녹지지역을 제외한 서울시 도시면적의 88%는 주거지역임.
2) 주택공급 활성화지구, 소규모 주택정비 관리지역, 주거재생 혁신지구를 말하며, 재개발은 제외하였음.
<표 1> 2.4 대책 중 서울 주택공급계획
사업유형 근거법 면적 기준 새로 도입된 정비수단 공급목표 비고
재개발·재건축 도정법 1만 ㎡ 이상 공공 직접시행 정비사업 9만 3천 호
도심공공주택 복합사업
역세권
공공주택 특별법
5천 ㎡ 이상 주거상업 고밀지구 7만 8천 호
준공업 주거산업 융합지구 6천 호
노후 저층 1만 ㎡ 이상 주택공급 활성화지구 3만 3천 호 노후 저층
소규모 정비사업
역세권 소규모
소규모 정비법
5천 ㎡ 미만 소규모 재개발 4만 호
준공업 소규모
신구 혼재 노후 주거 1만 ㎡ 미만 소규모 주택정비 관리지역 2만 2천 호 노후 저층
도시재생 도시재생 특별법 - 주거재생 혁신지구
도시재생 인정제도(확대) 8천 호 노후 저층 자료: 국토교통부 2021a를 바탕으로 재구성,
최근 5년간 연평균 주택 인허가 물량이 7만 8천 호(아파트 4만 호, 저층주택 3만 8천 호) 임을 감안하면 노후 저층주거지의 근간을 뒤흔들 만큼의 물량은 아니다. 그러나 이를 가 능케 하기 위해 도입하는 규제 완화는 노후 저층주거지에 광범위한 영향을 미칠 수 있 다. 이 글은 노후 저층주거지라 불리는 도시공간의 생성과 변화를 주도해온 주택정책의 역할을 되짚어보고, 서울의 노후 저층주거지를 위한 정책 혁신방향을 다시 생각해보고 자 한다.
노후 저층주거지에서 흔히 볼 수 있는 오래된 다가구 · 다세대주택은 1980~1990년대 주 택부족 해소의 일등공신이었다. 당시 정부는 반지하, 하숙집같이 주거약자들이 찾아 들 어간 공간을 양성화하고, 건축규제를 완화하는 방식으로 주택부족 문제에 대응했다. 본 격적인 시작은 주택 200만 호 건설계획(1988~1992년)을 발표한 후부터였다. 대규모 건 설사는 물론이고 중소건설업체까지 주택공급 목표 달성을 위해 뛰기 시작했고, 정부는 규제 완화로 개발여건을 조성했다. 1990년 도입된 다가구주택은 단독주택의 일부를 불법 임대하는 관행을 양성화한 것으로, 정부가 서울시에 할당한 40만 호 공급 목표를 초과달 성하는 데 크게 기여했다. 1991년 주택 200만 호 건설 목표가 조기 달성된 후에도 다가구 주택의 공급 확대는 IMF 외환위기 직전까지 지속되었다.3)
외환위기의 여파에서 벗어나기 시작한 2000년대 초 서울 주택공급의 특징은 다세대주 택 인허가의 유례없는 급증이었다.4) 저층주거지에서의 주택공급이 실거주 기반의 다가구 주택 소유자 중심에서 분양을 목적으로 하는 다세대주택 개발사업자 중심으로 전환된 것
3) 서울의 연간 주택 인허가 물량 중 다가구주택(세대수 기준) 비중은 1995년 42%, 1996년 48%였음.
4) 다세대주택 인허가는 2001년 7만 호, 2002년 10만 호로 서울 주택공급의 60% 이상을 차지했음.
저층주거지의 형성과 변화
<그림 1> 서울시 주택유형별 인허가 실적
자료: 1990~1994년은 서울시(2006), 1995년 이후는 국토교통부 주택건설실적통계(연도별, 유형별 인허가).
다가구 다세대 아파트 (호)
120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 (년)
제475호 2021 May
도 중요한 변화였다. 이는 여러 요인이 겹쳐진 결과였다. 첫째, 외환위기 후 가계경제가 회복되지 못한 상황에서 1999년부터 전셋값이 빠르게 상승하자, 정부는 주택공급 활성화 와 일자리 창출을 위해 다가구 · 다세대주택을 포함한 주택건설자금 지원을 확대하고, 수 요자에 대한 조세 · 금융지원을 강화했다. 둘째, 다세대주택 건축기준을 완화하여 다가구 주택과 통일하고(1999년), 1층 필로티 주차장을 층수에서 제외할 수 있도록(2000년) 하 는 등 건축규제가 완화되었다. 마지막으로, 주차장 확보기준 강화(2002년), 일반주거지 역 종세분화를 통한 용적률 하향 조정(2003년) 전에 인허가를 받으려는 수요가 몰렸기 때문이었다. 다가구 · 다세대주택 공급에 실질적인 영향을 미친 것은 주차대수 확보기준 강화였다.5) 1990년부터 주택공급 활성화를 위해 일반주거지역 용적률을 300~400%6)까 지 허용했지만, 종세분화를 위해 개발 밀도를 조사한 결과 1990년 이후 신축된 다가구주 택의 평균 용적률은 148.3%, 다세대주택은 161.5%에 그쳤다(권영덕 외 2019). 이는 2종 일 반주거지역의 용적률을 200%로 해도 실질적인 영향은 제한적이라는 정책적 판단을 내리 는 근거가 되었다. 한편, 주차대수 확보기준 강화는 저층주거지에서 필지 단위 개발의 가 능 범위를 축소시켰다. 1층에 필로티 주차장을 확보한 후 최대 용적률을 실현할 수 있는 곳은 북측으로 도로, 공원 등에 면한7) 일정 면적 이상의 필지로 국한되기 때문이다. 건축 연도별 서울의 다가구 · 다세대주택 평균 대지면적은 1990년대 이후 커지고 있다. 이는 기존 대지면적 규모가 큰 곳을 위주로 개발되거나, 합필을 전제로 개발이 일어나고 있음 을 의미한다.
1~2인 가구 증가 추세와 뉴타운 사업으로 인한 저가주택 멸실에 대응하기 위해 2009
5) 2002년 9월 다가구 및 다세대주택의 주차대수를 세대당 1대 이상 확보하도록 강화하였음.
6) 일반주거지역 용적률은 1985년 250%에서 1990년 4월 300%, 같은 해 11월 400%로 상향되었다가 1998년 300%로 하향 조정되었음.
7) 북측에 도로가 있는 필지는 인근 주택의 일조권을 보호하기 위해 건축물 높이를 제한하는 일조권 사선제한의 영향을 상대적으로 적게 받기 때문에 개발에 유리함.
자료: 김지은, 김승주, 윤윤채 2018.
<그림 2> 서울시 다가구·다세대주택 평균 대지면적
(단위: ㎡)1990년 이전
185.2
154.5
216.4
379.8
1990~2000년 이전
2000~2010년 이전
2010년 이후
년 2월 「주택법 시행령」 개정으로 도입된 도시형 생활주택8)은 저층주거지의 개발양상에 또 다른 변화를 가져왔다. 300세대 미만의 단지형 다세대주택이나 단지형 연립주택으로 건설할 수 있도록 함으로써 필지 단위 주택개발 또는 재개발 외에 저층주거지에 적용할 수 있는 중층고밀 주택단지 개발이 가능해진 것이다.9) 문제는 최소 주거면적 수준의 초소 형 주택공급, 주차대수 확보기준 완화, 주택건설기준 중 소음 · 배치 · 기준척도10) 적용 제 외, 인동 간격 완화, 부대복리시설 설치의무 축소, 「주택법」보다 간소한 「건축법」에 의한 감리 등 주거환경의 질을 낮추는 규제 완화를 통해 공급 활성화를 도모했다는 데 있다.
저가의 소형주택 신축은 늘었지만 저층주거지의 장기적인 정주환경은 나아지지 않는 모 순이 지금까지 계속되고 있는 이유이다.
도시재생정책과 소규모 주택정비사업은 이처럼 켜켜이 쌓인 저층주거지의 역사, 주택공 급 활성화를 위해 정주공간의 질을 희생시켜온 규제 완화의 역사를 안고 시작되었다. 노 후 저층주거지 재생의 핵심이 주민들이 만족할 만한 노후주택의 개선이라는 것을 모르지 않았지만, 도시재생사업은 이에 부응할 수 있는 사업수단을 갖지 못했다. 애초에 쇠퇴한 산업 · 경제 중심지(도시경제기반형)와 생활권 단위의 환경개선 및 골목경제 살리기(근린 재생형)를 목표로 만들어진 도시재생 사업구조가 노후 주거지재생에는 맞지 않는 틀이었 는지도 모른다. 그럼에도 서울시는 뉴타운 해제지역을 위한 대안으로 도시재생사업을 접 목하고, 노후 저층주거지재생에 적용가능한 다양한 사업모델을 구체화하여 도시재생 뉴 딜정책에 담는 데 기여했다.
노후 저층주택의 소규모 정비를 위해 제정된 소규모 주택정비법은 공공이 사업의 전 과정을 지원하고 공공성 확보에 따른 인센티브 규정을 마련하는 등 새로운 접근을 제 도화했다. 노후주택의 개발은, 영세한 건설업계에 맡겨둔 채 규제 완화를 통한 주택공 급 확대에만 치중해온 이전의 방식에 비하면 진일보한 접근이다. 최근에는 도시재생 인 정사업을 소규모 주택정비사업과 연계하여 공영주차장 같은 공공시설 확충을 지원하는 등 재생과 정비의 접점을 찾아가는 사업모델도 등장했다. 개인적으로 이러한 변화의 과 정에 직간접적으로 참여하면서 혁신에 대한 기대와 규제 완화를 통한 개발 활성화라는 오랜 역사의 관성을 벗어나지 못하는 한계로 인한 실망감을 동시에 느낄 수밖에 없었 다. 도시재생사업은 점적인 공공사업 중심으로 진행되고, 소규모 주택정비사업은 활성 화 자체가 목표가 되어 더 많은 규제 완화를 요구하는 방향으로 흘러가고 있다. 과연 10
재생도, 소규모 주택정비도 잘 되지 않는 이유
8) 도입 당시는 150세대 미만, 국민주택 규모 이하로 도시지역에 건설하는 공동주택으로 정의되었으며, 다가구·다세대주택 은 「건축법」에 따른 건축물 용도, 도시형 생활주택은 「주택법」에 따른 주택 유형임.
9) 도시형 생활주택은 2011~2019년 서울 전체 주택 인허가의 28%를 차지하였음. 초기에는 원룸형 비중이 높았으나, 2014 년 이후 단지형 다세대 또는 단지형 연립주택이 75% 내외를 차지하고 있음.
10) 공동주택에 적용되는 소음보호(외부 65dB 미만, 내부 45dB 이하), 배치(외벽은 도로·주차장과 2m 이상 이격), 기준척도 (평면 10cm, 높이 5cm 단위 기준) 기준을 적용하지 않도록 하였음.
제475호 2021 May
서울의 노후 저층주거지에 필요한 혁신은 무엇인가
년 후 노후 저층주거지는 어떤 모습이 되어 있을까? 노후 저층주거지에서 묵묵히 살고 있는 주민들은 지난 수년의 변화를 얼마나 체감하고 있을까? 이 질문에 대한 답이 희망 적이지 않다면, 노후 저층주거지의 도시정책 방향에 대해 다시 생각해볼 필요가 있을 것이다.
아파트단지는 아파트단지라서, 저층주거지는 저층주거지라서 살기 좋은 환경을 만드는 것이 이상적인 도시정책 방향일 것이다. 지난 수십 년의 정책적 선택을 돌아보자. 대규모 아파트 개발사업은 지구단위계획, 건축심의, 경관심의, 교통영향평가 등 도시관리 차원 의 공공개입으로 주거환경의 질적 향상을 유도한 반면, 저층주거지에서는 주택공급 확대 목표를 위해 정주환경을 희생시켜왔다. 앞으로의 선택은 어떤 것이어야 할까?
2.4 대책은 주택공급 확대방법에 관한 새로운 정책적 선택을 보여주었다. 재개발이 필 요한 곳은 공정한 재개발을, 도시계획적으로 집약적 토지이용에 적합한 역세권, 준공업 지역은 공공성을 강화한 고밀도 복합개발을 지향하고 있다. 노후 저층주거지에 가장 큰 변화를 예고하는 것은 「공공주택특별법」 기반의 주택공급 활성화지구와 「소규모 주택정 비법」 기반의 소규모 주택정비 관리지역의 신설이다. 지난 3월 31일 발표된 ‘공공주도 3080+ 주택공급대책’의 1차 선도사업 후보지 선정결과를 보면, 주택공급 활성화지구 후 보지 10곳은 면적이 3만~16만 ㎡(평균 7만 ㎡), 공급규모는 889~4139세대(평균 1750세 대)에 달한다. 2.4 대책 발표 당시 1만 ㎡ 이상, 중층중밀의 쾌적한 주택공급을 표방한 것 과 달리, 개발조감도를 통해 보여준 사업의 결과물은 여느 재개발 아파트단지와 다르지 않다. 저층주거지 정비의 새로운 모델을 만들고자 하는 의지와 현실 사이의 간극을 확인 할 수 있는 대목이다. 지가가 높은 서울에서 개발이익을 극대화하여 사회적으로 공유하
<표 2> 저층주거지 주택공급 활성화지구 선정기준
구분 주택공급 활성화지구
시행령(안) 요건
•규모: 1만 ㎡ 이상, 노후도: 20년 이상 경과 건축물 50% 이상 ※ 일정 범위 내에서 지역별 노후도 차등적용 가능
국토교통부 고시(안)
•정비구역 및 도시개발구역 등으로 지정되어 사업 중인 구역 제외
예) 서울시: ① 노후도: 20년 이상 건축물 60%, ② 현 용도지역: 제2종, 제3종, 준주거, ※구역계 정형화, 인근지역과 도시계획적 연속성 유지 등을 위해 불가피한 경우 1종 포함 가능
③ 과소토지 30% 이상, 접도율 50% 이하, 호수밀도 50 이상 등
사전검토 선정기준(안)
①도시계획적 지원 가능성 및 사업성, ② 주민동의율 등을 포함한 사업추진 가능성,
③사업추진 용의성, ④ 입지적합성 등 지표를 구체화하여 평가 후 사업추진 결정
자료: 국토교통부 2021b.
는 방식의 공공주도 사업방식은 대규모, 고밀도 재개발을 통해서만 실현가능하기 때문에 현실적으로 불가피한 선택일 것이다. 열악한 노후 저층주택 거주자들 중에는 대단지 아 파트로의 주거이동이라는 생각지 못한 기회가 왔다고 여기는 이들도 적지 않으리라. 걱 정스러운 것은, 지나치게 느슨해 보이는 주택공급 활성화지구 지정요건과, 공공재개발사 업 기준에 미달된 곳을 주택공급 활성화지구로 지정했다는 설명이 노후 저층주거지에 전 달하고 있는 메시지이다. 공공과 함께하면 공권력에 기대어 재개발할 수 있을 거라는 기 대감을 주는 정책적 메시지에 대한 환호와 우려의 목소리를 균형 있게 귀담아들어야 할 시점이다.
또 다른 새로운 시도인 소규모 주택정비 관리지역은 그동안 도시계획 차원의 관리 없 이 규제 완화를 통한 주택공급 확대에 치중해온 저층주거지에 대한 의미 있는 정책적 전 환이다. 소규모 주택정비 관리계획을 수립하면 지구단위계획이나 활성화계획 수립 · 변 경 등이 의제되고, 도로 · 주차장 등 기반시설 설치 시 최대 150억 원까지 국비지원을 받 을 수 있다. 다만, 노후주택정비 활성화방안은 개발규모 확대, 층수 완화, 일조 · 채광 · 인 동 간격 등 건축규제 완화와 용적률 특례 등 익숙한 수단에 의존하고 있다. 5년 후 소규 모 주택정비 관리지역의 풍경은 어떨까? 곳곳에 중소규모 아파트 단지가 들어서고, 필지 여건이 허락하는 곳에는 규제 완화를 통해 사업성과 정주환경을 맞바꾼 다세대주택이나 도시형 생활주택이, 그마저 어려운 곳은 현상유지가 최선인 저층주거지의 지금 모습과 다를까? 주민들은 주택공급 활성화지구와 소규모 주택정비 관리지역 중 무엇을 선택하고 싶을까?
오늘날 노후 저층주거지의 모습은 규제 완화가 해답이 아닌 문제를 낳았음을 보여주 는 증거이다. 그렇다면 지금부터는 저층주거지의 기반시설 용량에 맞는 적정 밀도로 개 발할 수 있도록 지원하는 구조적 변화를 도모할 필요가 있다. 서울에서는 주택공급 활 성화지구와 소규모 주택정비 관리지역 간 용적률 거래의 실효성을 높여 주택공급 활성 화지구는 아파트단지라서 살기 좋은 곳으로, 소규모 주택정비 관리지역은 저층주거지 라서 살기 좋은 곳으로 만들어가는 방안을 고민해볼 수 있을 것이다.
국토교통부. 2021a. 「공공주도 3080+」 대도시권 주택공급 획기적 확대방안 발표, 2월 4일. 보도자료.
_____. 2021b. 「공공주도 3080+ 공급대책」 제1차 선도사업 후보지 발표, 3월 31일. 보도자료.
권오현. 2002. 다세대·다가구 주택 건축동향 분석. 건설산업동향 2002-25. 서울: 한국건설산업연구원.
권용덕, 김선웅, 이가인. 2020. 서울시 주거지역 종세분화와 계획밀도 관련 연구의 회고와 과제. 서울: 서울연구원.
김지은, 김승주, 윤윤채. 2018. 노후 다가구·다세대 밀집지역 재생방안. 제3차 저층주거지 재생 심포지엄 노후 저층주택 개량 활성화방안, 12월 14일. 서울: 서울시청 서소문청사 4층 강당.
서울시. 2006. 서울의 정주환경 개선을 위한 도시계획적 대응방안. 서울: 서울특별시 도시관리과.
송경희. 2010. 도시형 생활주택 도입현황 및 대응방안. 하나금융정보 제19호. 서울: 하나금융연구소.
참고문헌
