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효율적 민간투자 확대를 위한 도모
‘사회간접자본시설에대한민간투자법(이하 민간투자법)’과 시행령이 개정되었다.
이번 민간투자법령의 개정은 그 어느 때보다도 세인의 관심을 끌고 있다. 법령 개 정내용이 민간투자시장에 상당한 변화를 가져 올 것으로 예상되기 때문이다. 지 난해 말 정부는 민간자본 활용을 축으로 하는‘종합투자계획’즉, 한국형 뉴딜정 책을 발표한 바 있다. 인프라시설에 대한 민간자본의 참여는 민간투자법령을 근 간으로 하여 이루어지고 있다. 따라서 민간투자법과 시행령의 개정은 한국형 뉴 딜정책과도 밀접한 관련이 있다.
이번 민간투자법 및 시행령 개정은 그동안 제도 시행과정에서 나타난 문제점 들을 개선하려는 목적 이외에도 한국형 뉴딜정책의 효과적 추진을 뒷받침하려는 목적도 있었다고 볼 수 있다.
개정된 민간투자법과 시행령의 주요 내용은 크게 일곱 가지로 요약된다. 첫째, 민간투자 대상시설을 산업기반시설 위주에서 생활기반시설까지로 확대하였다.
둘째, 사업추진방식 다변화를 위해 BTL(Build-Transfer-Lease, 건설-소유권이전- 임대)방식이 명문화되었다. 셋째, 공모방식의 인프라펀드 설립 운용에 관한 규정 이 마련되고 펀드설립 및 운용요건이 대폭 완화되었다. 넷째, 정부실행대안 (Public Sector Comparator; PSC) 비교를 통한 적격성조사제도가 도입되었다. 다 섯째, 민간제안사업 제출서류가 간소화되었다. 여섯째, 실시계획 승인기간 단축, 중앙민투심 심의대상 축소 등 사업추진기간 단축을 도모하였다. 일곱째, 최초제
민간투자제도의 변화와 향후 전망
송병록｜(주)코리아인프라스트럭쳐 대표
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안을 수정할 수 있는 수정제안제도가 도입되었다.
이 가운데 가장 큰 이슈는 한국형 뉴딜정책과 연계되어 있는 BTL 방식의 명문 화이고, 그 다음은 공모방식에 의한 인프라펀드 설립∙운영의 활성화와 수정제안 제도의 도입 등이다.
이하에서는 우리나라 민간투자제도의 변천과 제도변화가 민간투자사업에 어 떠한 영향을 미쳐왔는가를 살펴보고, 개정된 법령의 주요 내용과 개정법령이 우 리나라 민간투자시장, 더 나아가 한국형 뉴딜정책의 한 축을 담당하고 있는 BTL 사업의 추진에 어떠한 영향을 미치는지를 분석해 보기로 한다.
민간투자제도, 어떻게 변화되어 왔는가?
우리나라의 민간투자제도는 크게 3기로 구분할 수 있다. 제1기는 1960년대 초부 터‘사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법(이하 민촉법)’이 제정된 1994 년 8월 이전까지다. 이 시기에는 유료도로법 등 개별법에 근거하여 민간자본이 투 자되었다. 제2기는 민촉법 제정 이후부터 민간투자법으로 전면 개정된 1998년 말 까지이고, 제3기는 민간투자법 개정 이후 지금까지다.
민간투자제도는 각 기간마다 뚜렷한 특성을 보인다. 제1기는 민간투자사업이 일시적 투자재원 부족문제를 해결하기 위한 수단으로만 인식되었다. 개별법에 따 라 일부 사업이 산발적으로 추진되었으며, 주무관청이나 민간사업자 모두 경험이 부족하였다. 일관된 기준과 사업추진체계도 마련되지 않았다. 이때 추진된 사업 으로는 원효대교, 부산 구덕터널, 부산항, 인천항 등이며 항만시설을 제외하고는 대부분 민간에 의한 시설운영이 이루어지지 못하였다.
제2기에는 민간투자제도가 정비되고 사업도 본격적으로 추진되었다. 정부는
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<표 1> 우리나라 민간투자제도의 연혁
구분 기간 기간별 특성
제1기 1968�1994년 �개별법에 의한 산발적 민간투자 사업의 추진
제2기 1994�1998년
�민자유치촉진법 제정
�제반 여건의 미성숙 및 특혜 시비를 우려한 정부 역할 회피와 규제로 추진실적 부진
�종합대책 수립 및 민간투자법 전면 개정
제3기 1999�현재
�개정된 민간투자법 시행
�민간투자 활성화를 위한 적극적인 정부지원과 역할 분담
�민간의 투자의욕 및 사업참여 활성화
를 수 있는‘민자유치기본법’의 제정이 필요하 였고, 1994년 8월 민촉법이 제정되었다. 민촉법 은 부족한 SOC 투자재원의 효율적 조달과 민간 의 창의 및 효율성 도입을 법 제정의 목적으로 하였으며, 다른 법률(유료도로법, 항만법 등)보 다 우선하는 특별법으로 제정되었다. 민촉법의 제정은 크게 두 가지 측면에서 의의가 있다. 첫 째는 SOC 민간투자사업을 적극 추진하려는 정 책의지를 명확히 한 점이다. 둘째는 사업추진 절 차와 무상사용기간, 시설사용료, 정부지원사항 등 사업추진 조건과 기준을 명확히 한 점이다.
법 제정으로 민간투자제도의 틀은 갖추었으 나, 제도 자체의 미흡과 특혜시비를 우려한 주무 관청의 소극적 태도, 경험부족, 사업에 대한 정 부와 민간 모두의 확신부족, 금융시장의 미성숙,
1997년 말의 외환위기 등으로 기대했던 것만큼
사업이 추진되지는 못하였다. 그에 따라 정부는 이러한 문제점을 해결할 수 있는 대책을 수립하 였고, 1998년 12월 민촉법을 민간투자법으로 전 면 개정하는 제도개선을 꾀하였다.1999년부터 현재에 이르는 제3기는 민간투자
제도의 정착과 안정화, 민간투자시장의 성장이다. ① 국제관행과 룰에 맞는 제도와 사업추진절 차의 확립, ② 사업추진절차 간소화와 투명성 확 보를 통한 투자자 신뢰 제고 및 경쟁 유도, ③ 적 정 수준의 투자수익 보장과 합리적 위험분담, ④ 민간창의와 효율을 유도하는 인센티브 제공과 민간 책임의 명확화다.
보다 세부적으로 살펴보면, 사용료 산정에 비 용항목으로 반영하였던 사업이윤(CR)을 제외하 는 대신 투자자본의 수익률에 포함시키는 개념 으로 정리하였으며, 최소운영수입 보장조항의 명문화를 통한 투자안정성 제고, 조기완공 및 사 업비 절감 등에 대한 인센티브 제공, 매수청구권 의 인정 등이 이루어졌다. 다른 한편으로는 사업 자의 책임강화를 위하여 총 사업비 변경을 엄격 히 제한하기도 하였다.
최근 변경된 민간투자제도들
최근 변경된 민간투자제도 일곱 가지를 보다 구 체적으로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 대상 시설이 도로∙철도 등 산업기반시 설 위주에서 생활기반시설인 건축물까지로 확대
<표 2> 민간투자 대상시설의 확대
자료: 厚生勞動省. 각 연도. 「厚生白書」
연도 내용
1994년 8월 민자유치촉진법 제정시 29개 시설
1997년 8월 국제회의시설 오수처리 폐기물처리시설 추가
1999년 8월 지능형 교통체계 추가
2002년 12월 초고속통신망 GIS 과학관 추가
2005년 1월 교육∙복지시설 등 9개 시설 추가
특 집
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구 분 인프라펀드(민투법) 뮤추얼펀드(간투법)
투자대상 민자사업체의 주식∙채권 일반회사의 주식∙채권 등
펀드설립 기획예산처장관 인가 금융감독위원회 등록
자산운용사 자본금 30억 원 100억 원
투자한도 동일회사 주식의 100%, 동일회사에 펀드자산의 100%
동일회사 주식의 10%, 동일회사에 펀드자산의 10%
차입금 자본금의 30%까지 허용 차입제한
신주발행 허용 제한
투자대상 주식에 대한
의결권 부여(경영관여 허용) 제한(경영관여 불허)
<표 3> 인프라펀드와 뮤추얼펀드 비교
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되었다. 민촉법 제정 이후 네 번째 대상시설 확대다. 이번에는 기존 35개 시설에 교육, 복지시설 등 9개 시설이 추가되어 총 44개 시설이 되었다. 특징적인 것은 이 번에 추가된 대상시설은 대부분 건축물이라는 점이다.둘째, BTL 방식이 명문화되었다. BTL 방식은 투자비를 20�30년 동안 정부 의 임대료 및 부대사업수익 등으로 회수하도록 하는 구조다. 수익률은‘국채금리 + 장기투자프리미엄’으로 경쟁을 통해 결정된다. BTL 방식은 민간제안을 허용 하지 않고 정부고시사업으로만 추진된다. 기존 BTO(Build-Transfer-Operate, 건 설-소유권이전-운영) 방식에 비해 상대적으로 운영위험이 크게 줄기 때문에 수 익률 수준은 높지 않을 것으로 예상된다. 보험사ㆍ연기금 등 재무적 투자자의 투 자가 활성화될 것으로 기대되며, 경쟁을 통한 사업비 절감 등 효율성 제고도 기 대되고 있다.
셋째, 공모방식에 의한 인프라펀드 설립∙운용 규정의 마련 등 인프라펀드의 활성화를 꾀하였다. 지금까지는 공모인프라 펀드의 설립ㆍ운용이 사실상 불가능 하였다. ‘간접투자자산운용업법’상의 공모펀드 설립ㆍ운용요건이 단기 분산투자 를 목적으로 하는 간접투자기구(뮤추얼펀드)에 맞추어져 있었기 때문이다. 따라 서 소수 기관투자기관이 참여하는 사모인프라펀드 2개가 설립∙운영되고 있을 뿐 이다.주)이번 개정에서는 장기투자 목적에 적합한 공모인프라펀드의 설립∙운용 에 관한 규정을 새로 마련하였고 펀드의 설립∙운용요건도 대폭 완화하였다.
넷째, 민간제안사업 제출서류를 간소화하였다. 민간제안 구비서류 중 기본설계
주) 2004년 말 현재 KRIF(한국도로인프라투융자회사)는 약정출자금 1.3조 원에 광주 제2순환도로ㆍ백양터널 등 6개 민자사업에 4,700억 원을 투자하고 있고, KIF는약정출자금 0.14조 원에 거가대교 등 3개 사업에 300억 원 을 투자하고 있다
민간제안서 제출시 기본설계도서를 포함하도록 함으로써 경쟁이 제약되는 결과를 가져왔다.
다섯째, 적격성조사제도가 도입되었다. 총 사 업비가 3천억 원 이상인 민간제안사업에 대해서 는 주무관청이 사전에 중립적 기관인 공공투자 관리센터에 의뢰하여 엄격한 타당성분석을 거치 고, 수요추정의 적정성, 재정사업으로 추진시와 의 비교분석 등을 골자로 하는 적격성조사를 실 시하도록 하였다. 적격성이 인정되어야만 민간 투자사업으로 추진할 수 있으며, 이 경우 공공투 자관리센터의 장은 적정한 사업비, 사용료, 수익 률 등에 대한 의견을 제시할 수 있다.
여섯째, 실시계획 승인기간 단축 및 중앙 민 투심의 심의대상 축소가 이루어졌다. 실시계획 승인신청 후 3개월 이내(종전 6개월 이내)에 실 시계획 승인이 이루어지도록 하였으며, 국고보 조금이 300억 원 미만인 지자체사업은 중앙민투 심의 심의대상에서 제외하였다.
일곱째, 수정제안제도가 도입되었다. 주무관 청은 제3자 제안요청 공고시 적정한 사업비와 사용료, 수익률 등 주요 사업조건을 정부에 유리 하도록 결정하여 공고할 수 있다. 이 경우 주무
총 평가점수의 5% 범위 내에서 우대할 수 있도 록 하였다.
민간투자사업과 경기활성화
정부는 지난해 12월 29일 경제민생점검회의를 개최하여 종합투자계획을 발표하였다. 종합투자 계획의 주요 내용은 ① 학교기숙사, 도서관 등 사회복지시설까지로 민간투자 대상시설을 확대 하고 BTL 방식을 추가 도입하여 민간투자 활성 화를 유도하며, ② 고속도로사업의 조기 추진,
③ IT 및 에너지분야 투자 확대, ④ 임대주택 활 성화, ⑤ 공기업 투자확대, ⑥ 사립학교에 대한 임차방식의 민간투자 허용과 인프라펀드 활성 화, ⑦ 기업도시, 신도시 건설 등 대형 프로젝트 의 차질 없는 추진이다.
이 가운데 민간투자 활성화는 종합투자계획 의 핵심을 이루고 있으며, 지난 3월 8일 기획예 산처장관은 국무회의에서 민간투자사업(BTL) 투자계획(안)을 보고한 바 있다. 3월 8일 현재까 지 확정된 BTL 사업투자계획은 교육시설, 환경 시설, 군 주거시설, 문화복지시설, 철도시설 등
<표 4> 민간투자사업 투자계획(안)에 따른 사업유형별 규모
(단위: 조 원)
사업 유형 2005년 규모 2005�2007년 규모
합계 6.0 23.4
1.교육시설 3.5 13.6
2.환경시설 1.0 5.6
3.군 주거시설 0.7 1.8
4.문화∙복지시설 0.4 1.2
5. 일반철도 0.4 1.2
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15개 사업에 3년 간 23조 원 수준이며, 2005년 중에는 6조 원 수준의 사업을 협약
체결할 수 있을 것으로 보고 있다. 전체적으로 중앙부처 및 교육청 소관사업은 사 업추진이 비교적 원활하나, 지자체사업은 BTL에 대한 이해부족, 부지확보 문제 등으로 추진이 부진하다.정부는 BTL 사업을 일시적 경기대책이 아닌 국민편익 증진을 위한 장기 프로 젝트로 관리할 방침이며, 우리나라의 공공서비스가 선진국 수준으로 제고(Up-
grade)될 수 있도록 시설별 달성목표를 설정하여 추진할 계획으로 있다. 지자체의
참여를 유도하기 위해 ① 지자체에 대한 홍보 강화와 BTL 사업 시행지침서 제공,② 부지확보문제는 교육∙복지∙문화시설의 복합시설화를 장려하여 대처하며,
③ 지자체 사업의 경우 계속 사업을 발굴하여 종합투자계획(안)의 사업별 한도 내 에서 사업이 추진될 수 있도록 할 계획이다.
이제는 시장에 맡길 때
정부는 민간투자 활성화를 통한 경기활성화와 공공서비스 인프라의 조기 구축,
BTL
사업의 조기 정착과 성공의 당면과제를 안고 있다. 더욱이 지역경제의 회복 이 늦어지고 있는 가운데 종합투자계획의 차질 없는 추진을 통한 지역경제 활성 화도 이루어내야 한다. 민간투자제도를 도입한 지 10년이 지난 시점에서 제도의 정착과 안정적 운영을 이끌어 내야 하는 과제도 안고 있다.BTL
사업을 위시한 민간투자사업 추진여건은 현재 좋은 편이다. 유동성이 풍 부한 연기금∙보험사, 은행 등 재무적 투자자들의 관심이 크고, 본격적인 참여도 이루어지고 있다. 이들 재무적 투자자들은 2년 전까지만 해도 완공된 사업 또는 사업시행자가 지정된 사업들의 지분을 인수하는 소극적인 태도를 보여 왔다. 그 러나 지금은 사업개발 단계에서부터 참여하고 있다. 그로 인해 건설사 주도의 출 자자 구성이 재무적 투자자 중심으로 바뀌고 있다. 과거에는 보기 힘들었던 투자 자간 경쟁이 당연시되고 있다.지난 10년 간의 경험이 축적되면서 제도의 틀도 자리를 잡았다. 건설사들의 역 할도 바뀌고 있다. 여전히 시공에 목적을 두고 민간투자사업에 참여하고는 있지 만 단순히 시공물량만을 고려할 수 없다는 인식이 뿌리를 내리고 있다. 부동산시 장과 토목시장이 침체되면서 중견건설사들도 민간투자사업에 뛰어들고 있다. 민 간투자사업을 발굴하고 추진하는 디벨로퍼(Developer)가 탄생하고 다양한 형태 의 펀드도 만들어지고 있다.
간투자사업 추진이 가능해질 수 있게 된 것이다.
이제는 정부가 시장상황에 맞게 변해야 할 때다.
정부와 민간의 역할을 정확히 인식하고 정책의 큰 그림을 경쟁과 시장기능에 맡기는 쪽으로 그 려야 한다. 시장의 여건이 좋아졌다는 것은 시장 기능이 작동할 수 있는 여건이 갖추어졌다는 것 을 의미한다. 지나친 정부의 개입은 시장기능의 작동을 위축시키거나 왜곡시킬 수 있다. 그렇게 되면 효율적인 민간투자사업을 유도할 수 없다.
민간투자사업은 초기 보호∙육성단계를 지나 성숙단계로 접어들었다. 재정부족을 보완하는 수단으로서가 아니라 공공서비스의 질을 높이 고, 민간의 창의와 효율을 유도할 수 있는 방향 으로 제도를 운영해야 한다. 종합투자계획의 추 진과정에서 올 한해의 화두는 아무래도 민간투 자사업이 될 것 같다. 그 중에서도 BTL 사업이 될 것이다. 그만큼 BTL 사업을 추진하는 정부의 부담도 클 것이다. 정부는 민간투자사업을 단기 경기활성화 수단이 아닌 공공서비스를 업그레이 드시키는 정책수단으로 활용하겠다고 밝힌 바 있다.
그러나 최근 일련의 움직임을 보면 정부가 너 무 서두른다는 인상을 받는다. 특히, BTL 사업 추진과 관련해서는 더욱 그렇다. 실제 사업을 추 진하고 담당해야 할 주무관청은 준비가 덜 되어 있는 것처럼 보인다. 절대적으로 시간이 부족했 기 때문이다. 모든 일이 그렇듯이 서두르다보면 예기치 문제를 만날 수 있다. 그 때문에 사업추 진이 계획한 대로 진행되지 못할 수도 있다. 중 간에 시행착오를 겪는 것보다는 좀 더 철저하게
을 되짚어 보고 준비하는 시간을 더 가질 필요가 있어 보인다.
