2015~2019 국가재정운용계획
- 재정개혁 분야 보고서-
2015. 11
국가재정운용계획
재정개혁분과위원회
재정개혁 분과위원회
분과위원장 조세재정연구원 : 이원희 공공기관센터소장
분과위원 서 울 대 학 교
조세재정연구원 조세재정연구원 경 찰 대 학 교 연 세 대 학 교 조세재정연구원 : : : : : :
김봉환 교수
박노욱 재정성과평가센터소장 오영민 성과관리팀장
유승원 교수 하연섭 교수
홍승현 재정지출분석센터장
목 차
제1장 서론 ··· 1
제1절 연구의 의의 및 목적··· 1
제2절 연구의 방법··· 3
제2장 환경 변화에 따른 재정 개혁의 과제 ··· 4
제1절 2004년 재정 개혁의 성과와 한계··· 4
제2절 환경 변화와 재정 운영의 여건 변화··· 8
제3절 국민의 재정 개혁에 대한 수요 분석 : Big Data 분석··· 12
제4절 예산 집행의 효율성 제고 노력 필요성··· 13
제3장 최근 외국의 재정 개혁 동향 ··· 15
제1절 글로벌 금융위기 이후 주요국의 재정개혁··· 15
제2절 지출 구조조정의 필요성··· 23
제3절 효과적인 지출구조조정 수단으로서의 Spending Review··· 25
제4장 재정기능의 재정립과 재정구조의 개혁 ··· 29
제1절 문제의 제기 ··· 29
제2절 원인 분석··· 30
제3절 대안의 제시··· 32
제5장 배분적 비효율성의 문제점과 개선방안 ··· 33
제1절 개념정리와 사례··· 33
제2절 원인 분석··· 39
제3절 외국의 사례··· 45
제4절 대안··· 49
제1절 논의의 배경··· 68
제2절 현행 재정사업 평가제도의 한계 및 개선 방향··· 71
제3절 전략적 분석제도의 국제적 동향 및 도입 방안··· 75
제7장 기술적 비효율성의 문제점과 개선 방안 ··· 87
제1절 문제의 제기 ··· 87
제2절 기술적 비효율 재정지출 현황진단 ··· 88
제3절 기술적 효율성 제고를 위한 외국의 재정집행관리 제도 ··· 91
제4절 재정지출의 기술적 효율성 제고를 위한 정책대안 ··· 93
제 8장 불법, 비리, 횡령의 재정 집행 문제점과 개선 방안 ··· 103
제1절 지방자치단체 이전재원 사용의 효율성 제고··· 103
제2절 국가계약의 비리 ··· 109
제9장 재정개혁의 중장기 전략과 전략 과제 ··· 114
제1절 비전 체계도 제시··· 114
제2절 재정의 분권화를 위한 재논의··· 116
제3절 전략 과제의 유형화: Action Plan··· 117
표 목 차
<표 2-1> 주요 국가의 고령화 진행 속도··· 10
<표 2-2> 국가재정 및 정부예산에 대한 국민 인식(2003~2014년)··· 12
<표 3-1> 중기재정전략 금융위기 전후 비교··· 16
<표 3-2> 국가감사위원회 보고서에 포함된 주요 항목··· 18
<표 3-3> 2011년 예산 중 절약 규모의 측정··· 19
<표 4-1> 예산 외 재정(자금) 운영 관련 법적근거··· 30
<표 4-2> 범정부의 자산운용 현황··· 31
<표 5-1> 영국의 지출검토(Spending Review)··· 48
<표 5-2> 재정범위 확대에 따른 재정지표 및 재정정책 변화(예시)··· 56
<표 5-3> 국가채무(부채) 산정시와 공운법 적용시 공기업 판정(지정) 결과 불일치 사례(예시) 57 <표 5-4> 국가재정운용계획상 경제여건 및 재정총량 전망의 변화 (2013년 대상)···· 58
<표 5-5> 2005년 국회에 제출되었던 프로그램 예산서에 담긴 성과/재정의 통합 정보··· 60
<표 5-6> 부처별 프로그램 개수 비교 (2014예산 기준)··· 61
<표 5-7> 재정제도별 재정당국와 일선 부처간 역할분담 방안··· 62
<표 6-1> 재정사업 평가제도 개요··· 72
<표 6-2> 재정사업 평가제도의 평가 초점··· 82
<표 7-1> 기술적 비효율적 재정사업의 유형별 규모 ··· 88
<표 7-2> 언론보도의 기관별/분야별 비효율적 재정사업의 규모 ··· 89
<표 7-3> 예산집행조사의 실시 현황 ··· 92
<표 7-4> 예산낭비방지제도에 관한 실적 추세 ··· 96
<표 8-1> 프랑스 지역 회계원 (Cour des comptes)··· 107
<표 9-1> 정책비전 체계도··· 115
<표 9-2> 중앙정부 정책 평가 개선안··· 117
<표 9-3> 배분적 효율성 제고 목표의 Action Plan··· 117
<표 9-4> 기술적 효율성 제고 목표의 Action Plan··· 118
<표 9-5> 비리/횡령 근절 목표의 Action Plan··· 120
<표 9-6> 전략과제의 유형화 및 Action Plan··· 121
그 림 목 차
[그림 1-1] 연구의 논리··· 3[그림 2-1] 3+1 재정개혁··· 5
[그림 2-2] 한국의 합계출산율 추이와 전망(1980~2040)··· 9
[그림 2-3] 환경 변화에 따른 재정 관리 방식의 개편 과제 ··· 10
[그림 2-4] 재정개혁의 과정··· 13
[그림 5-1] 3단계 중층구조의 현행 보조금제도 운영방식··· 41
[그림 5-2] 아동돌봄 관련 국고보조사업의 유사중복 발생 구조(예시)··· 43
[그림 5-3] 배분적 효율성 제고를 위한 예산배분의 원칙과 방향··· 50
[그림 5-4] 국제기구가 권고하는 재정의 범위와 한국의 현황 ··· 68
[그림 6-1] 통합 자율평가 도입안··· 74
[그림 6-2] 지출검토(Spending Review)의 주요 절차··· 77
[그림 6-3] 재정사업 평가제도의 한 축으로서의 전략적 분석··· 81
[그림 7-1] 예산낭비방지 매뉴얼의 개념··· 94
제1장 서론
이원희(한국조세재정연구원)
제1절 연구의 의의 및 목적
박근혜 정부는 공약 가계부를 발표하면서 세출을 절감하고, 숨은 세입을 확보하 는 노력을 통해 재정의 효율성을 기하기 위한 노력을 추진하고 있다. 이에 재정개혁 이 중요한 화두가 되고 있는데 지금까지는 개별 부처의 bottom up에 의한 개혁으로 진행해왔다면 이제는 top down 방식으로 road map과 action map을 설정하고 진행할 필요가 있다.
최근에는 특히 재정 운용과 관련하여 갈등이 노정되고, 국민의 불신이 커지고 있 다. 무상급식, 무상보육 등과 관련하여 중앙정부와 지방자치단체간의 갈등이 노정되 었다. 유사 중복 사업에 대한 언론의 지적이 늘어나고 있다. 게다가 보조금과 관련한 비리, 횡령 등의 사건들까지 불거지면서 국민의 재정에 대한 불신이 커지고 있다. 이 에 예산의 결정과 배분만이 아니라 집행 과정에서의 효율성에 대한 논의가 필요한 상황이다.
그리고 재정 적자의 누적, 부채 등으로 인해 연금, 의료보험 등 미래에 대비하는 재정 기능에 대한 우려도 커지고 있다. 미래 세대까지 고려한 지속 가능한 재정 운용 이 될 수 있는 방안 모색이 필요하다.
이러한 불신과 우려를 해소하기 위해서는 정부의 질(Quality of Government) 향상 위한 노력이 절실하다. 정부에 대한 국민의 신뢰가 제고되지 않는 한 증세와 재정건 전성 확보는 기대하기는 어렵다. 예를 들어, 스웨덴을 비롯한 북유럽 국가들은 정부 의 질을 높게 유지하여 국민들이 정부를 신뢰하고 세부담에 대한 수용성도 높아 재 정건전성을 유지하고 있다. 이처럼 재정건전성의 문제는 거시적․배분적 측면과 미 시적․기술적 수준의 측면을 동시에 고려해야 해결할 수 있다.
그러나 우리나라의 상황을 살펴보면 급속히 사회복지 지출이 증가하고 있지만,
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효과적인 서비스 전달의 미흡, 부정수급의 지속적 발생, 정치적 우선순위로 추진된 사업의 부작용 발생 등으로 재정에 대한 신뢰도 저하되고 있다. 제대로 기획되고 집 행되지 않는 사회복지 지출의 증가는 현장에서 부정수급 등으로 인해 직접적인 재정 누수의 문제를 발생시킬 뿐 아니라, 서비스의 질 저하로 인한 사고 및 불만 발생을 촉발하여 재정에 대한 신뢰도 저하로 연결된다.
국민이 체감할 수 있는 영역에서의 문제 해결을 위해 재정관리 방식의 혁신이 필 요하다. 다음의 네 가지 주요 혁신 초점을 들 수 있다. 첫째, 해서는 안 되거나 할 필 요가 없는 사업(doing wrong things)에 대한 재정지출을 막는다. 둘째, 재정지출의 규 모에 비해 사업의 효과성을 감소시키는 사업의 분절화와 재정지출의 누수(부정수급) 등을 최소화한다. 셋째, 유사한 목적의 사업이 불필요하게 중첩 및 중복되어 추진되 는 것을 막는다. 넷째, 정부가 보편적으로 제공하는 사회서비스에 대한 체감 만족도 를 향상시킨다.
제2절 연구의 방법
본 연구는 사례 조사를 통해 불법적 지출, 유사 중복 사업, 비효율적 사업에 대한 현상을 유형화하고 분석하고자 한다. 이때 Big Data 분석을 통해 시민 사회에서 제기 되는 인식의 흐름을 분석하고자 한다. 사례 유형별로 원인 분석을 실시하고 원인에 따라 거버넌스 재설계, 집행 과정 재설계, 사후 관리 체계화 등으로 구분되는 대안 및 극복방안을 모색하고자 한다. 동시에 중장기적으로 극복해야 할 정책 과제도 같 이 모색하고 정리하고자 한다.
[그림 1-1] 연구의 논리
제2장
제2장 환경 변화에 따른 재정 개혁의 과제
이원희(한국조세재정연구원)
제1절 2004년 재정 개혁의 성과와 한계
1. 2004년 재정 개혁의 배경
1997년 IMF 외환위기를 거치면서 재정 지출이 확대되면서 국가 부채에 대한 위 기의 경고가 강화되고 재정 건전화를 위한 다양한 노력들이 진행되었다. 그리고 1990년대에 강화된 시민사회의 목소리는 2002년 참여정부가 들어서면서 한층 강화 되었다. 참여, 공개, 투명 등의 새로운 가치가 중요시 되었고 재정 민주주의가 중요한 가치로 등장했다. 국민들의 요구에 따라 복지를 강조하기 위해 예산의 우선순위를 극적으로 변화시키는 노력이 이루어졌다. 당시 기존의 bottom up 절차로는 예산의 우 선순위를 바꾸기가 어려운 상황이었고 새로운 top down 방식을 통해 복지비를 대폭 확대하는 노력이 이루어졌다.
2. 2004년 재정 개혁의 주요 내용과 쟁점
2006년 예산회계법과 기금관리기본법이 폐지되고 국가재정법이 제정되었다. 재정 개혁의 논의들이 정책으로 반영되고 법률로 확정되었으며 재정건전화를 위해 다양 한 장치들이 반영되었다. 3+1 재정개혁은 이러한 과정에서 이루어졌다.
디지털 예산 회계 시스템 구축
(’04년중 기본계획 마련)
국가재정운용 계획
(’04~’08년)
성과관리 제도
(’03~’08년 구축)
총액배분 자율편성 (Top-down) 제도
(’04년 도입)
[그림 2-1] 3+1 재정개혁
가. 국가재정운용계획
1997년에 제7차 경제개발 5개년 계획을 마지막으로 경제개발종합계획이 폐지되 고 이를 대체하는 중기재정계획(Mid Term Expenditure Framework)으로서 국가재정운 용계획이 도입되었다. 국가재정운용계획은 5년 단위의 재정 계획으로 참여를 확대하 여 세출에 대한 의견 수렴의 기회를 가졌으며, 구체적인 사업을 제시하는 의원내각 제 방식과 달리 방향성 제시가 중요시되었다.
그러나 점차 예측 가능성 저하와 구속력 부족으로 실효성이 떨어졌고 2008년 금 융위기, 2010년 이후의 저성장 기조 등으로 예측 가능성이 저하되는 등 한계점이 발 생했다. 또한, 계획이 갖는 본질적 한계로 구속력이 부족하여 관심의 대상이 되지 못 했다.
나. top down 방식의 의사결정
top down 방식의 의사결정은 예산의 우선순위를 dramatic하게 변경할 수 있는 계 기를 마련했다. 예산 당국이 총액을 결정함으로써 예산의 전략적 기능이 강조했다.
그리고 개별 부처가 현장에서 사업을 가장 잘 알기 때문에 사업부서에서 사업을 결 정하게 했다. 이에 예산실은 성과 평가, 전략과 기획, 조정 기능을 강화하도록 했다.
그러나 예산실이 개별 사업 심의에 관심을 갖게 되면서 top down의 실효성이 떨 어지게 되었다. 부처에 대응하는 예산실의 구조로 인해 결국 개별 사업에 관심을 갖
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게 되고, 한편으로는 부처의 부풀리기 식 전략에 대응하기 위해서 개별 사업 심의가 불가피한 부분이 존재했다. 개별부처의 입장에서는 예산실에 대한 사업 설명 부담이 계속 발생했다.
다. 재정사업 자율평가 방식의 성과 관리
재정사업 자율평가 방식의 성과관리를 위해 재정사업에 대해 개별 부처에서 평가 를 하고 예산실에서 상위 평가를 하는 체계를 갖추었다. 이는 개별 사업의 선택권을 사업 부처에 주고, 예산실은 성과 관리에 집중하려는 구조이며 계획, 집행, 성과의 지 표 체계에 따른 성과 평가 체계를 구축한 것이다.
다른 재정 개혁의 접근에 비해 비교적 잘 준수하고 있고 본래의 취지를 살리고 있으며 심층 평가 등과 연계하여 성과 관리의 중요한 요소로 자리 잡고 있다.
라. D brain system
정부는 재정 관리를 컴퓨터 시스템화하여 실시간으로 재정 집행상황을 관리하는 체계를 갖추고자 D brain system을 구축했다. D brain system은 공무원에 의한 비리를 제거하는 중요한 요소가 되었으며 재정 관련 정보를 신속하고 체계적으로 관리할 수 있게 되었다.
그러나 D brain system은 정부 내부 절차를 중시하는 시스템이라는 한계가 있다.
현재의 시스템으로는 공무원에 의한 재정 비리는 통제할 수 있으나 보조금을 수령하 는 민간인을 통제하기에는 부족하다. 또한 통계자료가 정부 내부 관리용으로 시민에 대한 정보 공개의 수준은 부족한 편이다. 중앙과 지방을 연계하는 국가적 차원의 재 정 통계 관리도 부족하다.
3. 2004년 재정 개혁의 한계와 반성
2004년 재정개혁을 통해 절차에 대한 통제는 강화했지만 재정 정책적 관점의 개 혁으로서는 부족하다고 할 수 있다. 물론, 참여 등의 절차를 강화하여 재정민주주의 이념을 정착시킨 노력은 충분한 의미가 있다. 지난 개혁을 통해 예산이 국민의 부담 으로 조성된 것임을 인식하고, 재정 운용의 책임성을 강화하는 계기는 마련되었다.
그러나 참여를 통한 실질적인 변화의 효과는 약했으며, 이에 새로운 개혁은 향후 재 정의 근본적인 구조를 변화시키고자하는 접근이 필요하다.
지금까지 재정 관리의 내부 효율성을 제고하기 위한 정부의 노력은 전개되어 왔 으나 국민의 입장에서 체감하는 정도는 부족할 수 있다. 이는 (수혜자에 의한) 불법
수령 비리 횡령의 문제가 지속적으로 발생해왔고 기존의 시스템이 내부용이라는 한 계로 인해 재정이 국민들에게 골고루 전달되지 못했기 때문이다. 예컨대 수혜자가 여러 기관으로부터 동시에 수혜를 받는데도 기존 시스템으로는 이를 통제하지 못하 고 있다. 국민이 재정 개혁의 성과를 체감할 수 있고 공감하는 과제를 우선 추진할 필요가 있다.
그리고 재정 운영의 칸막이 구조가 지속되고 있다는 것도 큰 문제이다. 환경부, 국토교통부, 국민안전처의 치수 사업에서 중복이 이루어지는 등 재정 운영과 관련하 여 할거주의로 인해 유사 중복 사업이 개선되지 못하고 있다. 칸막이 구조를 해소하 고 유사 중복 사업을 통제하는 시스템이 필요하다.
또한, 개별 사업담당 부처에서 사업 결정에 합리성이 부족하다. 성과가 부족한 사 업이 집행되어 국민의 불신을 야기했다. 성과가 부족한 사업을 걸러내는 장치가 부 족하며 사전에 합리적인 결정을 할 수 있는 장치 개발이 필요하다.
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제2절 환경 변화와 재정 운영의 여건 변화
저성장, 저금리, 저출산, 고령화의 새로운 환경 변화에 따라 재정의 세입 여건이 어려워지고, 새로운 수요에 대한 대응이 필요해졌다.
1. 저성장
우리나라의 경제성장률은 3.0% 내외로 예측되고 있으며 재정 수요를 충당하기 위 해서 저성장으로 인해 감소된 세입을 대신할 새로운 재원 확보가 필요해지고 있다.
한편 성장잠재력 확보를 위해 확장적 재정 지출이 요구됨으로 인해 적자 재정의 운 영이 불가피한 상황이다.
이런 상황에서는 사업을 확대하는 과정에서 사업의 효과성을 사전에 분석하는 노 력이 필요하다. 사업의 확대가 낭비적 지출을 조장하지 않도록 할 필요가 있다. 특히 부처별 중복 사업을 확인하고 조정하는 노력이 필요하다.
2. 저금리
과거 고금리 시대에는 자금을 적립하여 두고 활용하는 특별회계가 기금이 중요했 다. 그러나 요즘처럼 2% 내외의 저금리 시대에는 자금을 적립하기 보다는 자금을 신 축적으로 활용하는 것이 필요하다. 즉, 적립금을 활용한 이차보전 방식과 융자, 출자, 출연의 재정 활동 방식에 대한 개편이 필요하다.
특히 고금리 시대에 정부의 융자 활동을 통해 시장을 지원하는 노력이 필요했으 나 이제는 정부의 개입 방식에 대한 재검토가 필요하다. 정부가 직접 개입하기보다 는 민간의 자본을 적절하게 활용하는 등 저금리 시대에 맞게 시장과 정부의 기능 재 정립할 필요가 있다. 이러한 맥락 속에서 도덕적 해이를 사전에 방지하고 불법, 횡령 을 방지하는 노력이 필요하다.
3. 저출산/고령화
우리나라는 세계에서 가장 낮은 출산율을 나타내며 급속하게 고령화 사회로 진입 하고 있다. 급격한 저출산 고령화로 인해 경제 활동율이 낮아져서 세입은 감소하고 복지비 지출의 압박이 심화될 것으로 예측된다. 이러한 불균형으로 적자 재정이 유
발될 우려가 있다.
우리나라의 합계출산율은 1983년 처음으로 대체출산율(2.1명) 이하로 떨어진 이 후 지속적으로 감소하여 2013년 현재 1.18명으로 세계 최저 수준을 기록하고 있다.
[그림 2-2] 한국의 합계출산율 추이와 전망(1980~2040)
자료: 통계청(2011)
고령 인구의 규모와 비율도 빠른 속도로 증가하고 있다. 2010년 기준으로 65세 이 상 고령인구는 545만명(인구의 11.0%)을 기록하고 있으나, 2040년에는 1,600만명 수 준으로 증가할 것으로 전망되고 있다. 2010년의 고령인구 규모를 100으로 보면 2040 년의 고령인구는 302.6 수준으로 3배 이상 급격히 증가할 것으로 예상된다.
해외 국가들을 살펴보면 미국은 1942년 고령화사회로 진입한 이후 2015년에 고령 사회, 2036년에 초고령사회로 전환되어 고령화사회 이후 초고령사회로 진행되는 기 간이 94년 정도 소요될 것으로 예상되고 있다. 이미 2006년 고령사회로 진입한 일본 의 경우 고령화사회에서 초고령사회로 전환되는 속도가 36년 정도 소요되었다. 이에 비해 우리나라는 2000년 고령화사회로 진입한 이후 불과 26년만인 2026년에 초고령 사회로 전환될 것으로 예상되어 세계에서 가장 압축적인 인구 고령화 현상을 경험하 고 있다.
10 2015～2019년 국가재정운용계획
구분
도달연도 소요기간
고령화사회 (7%)
고령사회 (14%)
초고령사회
(20%) 7%→20%
한 국 2000 2017 2026 26년
일 본 1970 1994 2006 36년
프랑스 1864 1979 2018 154년
미 국 1942 2015 2036 94년
<표 2-1> 주요 국가의 고령화 진행 속도
이럴 경우 복지 사업의 확대가 불가피하지만, 복지 지출의 경우 사업 설계, 전달 체계에 따라 성과가 달라지기 때문에 세심한 관심이 필요하다. 만약, 공급자 위주로 사업을 설계하는 경우 유사 중복 사업이 발생할 우려가 크다. 사업을 어떻게 설계하 느냐에 따라 효과성이 달라지기 때문에 사업 설계가 중요하다. 전달 체계의 유형에 따라 행정비용에 차이가 크기 때문에 사업을 집행과정에서 비용을 줄이는 노력이 필 요하다.
[그림 2-3] 환경 변화에 따른 재정 관리 방식의 개편 과제
이러한 재정여건의 변화로 최근 우리나라는 세수 확보가 어려운 가운데 증세도 합의를 도출하기가 쉽지 않고, 지출 압박이 지속되는 가운데 의무 지출 등 경직성 경 비 확대되는 해야 하는 상황에 처해있다. 당면한 상황에서 재정 개혁의 과제로서 재 정 지출의 효율화를 통한 국민의 신뢰 확보를 달성할 필요가 있다. 이를 위해 미래에 필요한 재원을 확보하는 노력, 세대 간 형평을 고려한 재원 구조 설계 필요하다. 그 러나 탈선한 기차에 속도를 내는 것은 무의미한 것처럼 세입 구조의 개편 이전에 세 출 구조의 개혁이 우선되어야 하며 세출의 우선순위, 사업 설계, 전달 체계의 개편, 횡령/비리에 의한 재정 누수를 방지하는 노력이 필요하다.
12 2015～2019년 국가재정운용계획
제3절 국민의 재정 개혁에 대한 수요 분석 : Big Data 분석
순 위
노무현 이명박 박근혜
국가재정 정부예산 국가재정 정부예산 국가재정 정부예산
1 교육 없다 경제 경제 연금 없다
2 복지 문제 보육 개발 없다 복지
3 책임 지역 복지 지역 적자 세금
4 지방 계획 계획 문제 복지 계획
5 위험 경제 문제 교육 지방 과정
6 조정 교육 교육 복지 보조 정치
7 절차 정치 국회 계획 정치 부족
8 계획 복지 국채 국회 문제 줄이다
9 과정 시스템 지방 규모 교육 보육
10 시스템 지방 적자 지방 위기 공약
기 타
확대 규모 참여
과정 평가 참여
<표 2-2> 국가재정 및 정부예산에 대한 국민 인식(2003~2014년)
Big Data 분석을 통해 국민들의 국가재정과 정부예산에 대한 인식을 객관적으로 조사하고 나아가 재정개혁에 대한 수요를 분석하고자 했다. 최근 12년간(2003~2014 년) 인터넷 포털 사이트의 뉴스, 블로그, 카페 게시글과 각 댓글 그리고 최근 3년간 (2012~2014년) SNS 게시글을 데이터 수집 대상으로 했다. 시기를 정권별로 나누어 주요 키워드인 ‘국가재정’과 ‘정부예산’과 함께 언급되는 키워드들을 수집하고 노이 즈 데이터는 스크리닝하는 작업을 거쳐 최종 10개의 연관키워드를 추출했다.
분석 결과 지금 우리 사회에서 부상하고 있는 재정에 대한 가장 중요한 과제는 신뢰 회복이라고 할 수 있었다. Big Data 분석 결과에 제시된 바를 살펴보면 10대 연 관 키워드에 재원 부족, 불신, 위기, 적자 등의 키워드가 새롭게 등장하고 있다.
제4절 예산 집행의 효율성 제고 노력 필요성
[그림 2-4] 재정개혁의 과정
1. 재정 개혁의 방향
본 보고서에서 논의한 향후 중요한 개혁의 방향은 다음의 4가지로 압축할 수 있 다. 첫째, 새로운 환경에 대응해 융자, 출자, 출연, 보조, 보증, R&D, 특별회계·기금 구조 개혁, 공기업 기능 개편 등의 부분에서 재정의 기능을 재정립한다. 둘째, 배분적 비효율, pork barrel, 유사, 중복, Type A 비효율 등 지출하지 말아야 할 예산을 개편한 다. 셋째, 기술적 비효율, moral hazard, Type B, 정보 비대칭, 전달 체계, 단가 등 비효 율적인 집행을 극복한다. 넷째, 횡령, 지출 비리 등 불법적 지출 통제한다.
그리고 최근 재정의 기능 재정립과 관련하여 재정개혁이 필요한 영역들이 있다.
첫째, 연금, 의료보험 등의 영역에서 지속가능한 재정 관리를 위협하는 요인을 개혁 하는 재정 위기관리가 필요하다. 둘째, 무상 보육, 학교 급식, 임대 주택 등의 분야에 서는 원인자 부담 및 수익자 부담 원칙에 따라 역할 분담 체계를 개혁할 필요가 있 다. 셋째, 국고보조금, 지방교부세, 지방교육교부금 등에서 중앙과 지방 간의 관계를 개혁해야 한다.
14 2015～2019년 국가재정운용계획
이러한 과제를 해결하기 위해 거버넌스 재설계, 집행 과정 재설계, 사후 관리 재 설계 등의 과제를 제도적 틀을 통해 제안하고자 한다.
2. 2004년 “3+1 개혁”을 대체하는 2015년 “HOPE 개혁”
2004년 과정과 절차 위주의 3+1 개혁을 대체할 실체 위주 개혁인 2015년 HOPE 개혁을 제시하고자 한다. 첫째, H(happiness)는 국민의 행복을 지향하는 재정 개혁 (복 지 기능의 강화)을 의미한다. 둘째, O(opportunity)는 경제의 새로운 기회를 제공하는 개혁을 말한다. 셋째, P(priority)는 우선순위의 개혁을 나타낸다. 마지막으로 E(economy)는 경제적 원리를 존중하는 개혁을 뜻한다.
HOPE 개혁을 통해 복지국가 시대에 적합한 새로운 재정 전략을 수립하는 것을 목표로 하고 나아가 재정에 대한 국민의 신뢰 회복이라는 비전을 갖고자 한다.
제3장 최근 외국의 재정 개혁 동향
홍승현(한국조세재정연구원)
2008년 금융위기 이후 재정 지출에 대한 압박이 강해지면서, 재정의 효율적 관리 에 관한 관심이 제고되었다. 이러한 관심은 크게 거시적 차원과 미시적 차원으로 구 분된다. 거시적 차원에서는 재정 준칙을 확립하고 건전 재정을 관리하기 위한 총량 관리에 관심을 두는 반면, 미시적 차원에서는 지출의 효율성을 관리하기 위한 방안 에 관심을 둔다. 본 장에서는 최근 외국의 재정 개혁 동향을 살펴보고, 지출구조조정 의 필요성과 효과적인 지출구조조정 수단으로서의 지출검토(Spending Review)를 각 국의 예와 함께 제시한다.
제1절 글로벌 금융위기 이후 주요국의 재정개혁
1. 호주
호주는 예산안과 반기경제재정전망보고서 상의 중기재정전략, 재정회복전략 등에 서 재정목표를 설정하고 경기상황에 따라 이를 연성적으로 운용하고 있다. 금융위기 이전에는 경제성장에 강조를 두어 중기재정목표를 수립하였으나, 위기 이후 재정의 지속가능성을 강조하여 중기재정목표를 수립하고 있다. 특히 금융위기 이후에는 재 정회복과 흑자전환을 위한 전략을 추가적으로 수립하고 있다.(표 3-1 참조)
16 2015～2019년 국가재정운용계획
구분 재정준칙(중기재정목표)
금융위기 전
▪지속가능한 경제성장을 위한 중기재정전략 - 4년 평균 예산흑자 유지
- 조세부담 FY1996-97 수준을 넘지 않을 것
금융위기 후1)
▪지속가능한 재정을 위한 중기재정전략 - 중기(medium-term) 평균 재정흑자 달성
- 조세부담률 FY2007-08 수준(GDP대비 23.7%) 이하로 유지 - 중기적으로 순금융가치(Net Financial Worth) 개선
▪재정회복 및 흑자전환을 위한 전략
- 조세부담 FY2007-08 수준을 유지하면서 경제회복에 따라 조세수입(tax receipts) 규모가 자연적으로 회복되도록 함
- 재정흑자 GDP대비 최소 1%가 되기까지 평균 2%의 실질지출증가율 유지 주: 1) FY2008-09 이후를 의미
자료: FY2006-07~FY2014-15 Budget Paper No.1, 호주 재무부
<표 3-1> 중기재정전략 금융위기 전후 비교
호주는 금융위기 이후 두 번의 집권당 교체와 함께 비상설위원회를 설치하였다.
위원회는 국가가 당면한 문제에 대해 폭넓게 검토하고 앞으로의 정책방향을 제언하 는 역할을 수행하였다. 2008년 러드정부(노동당)는 사회적·경제적·환경적 어려움을 극복하고자 호주세제위원회1)에 조세 및 이전(transfer) 체계에 대한 검토를 요청했고, 이에 호주세제위원회는 2010년 5월 138개의 권고사항(recommendation)을 포함한 최종 보고서2)를 발표하였다. 호주세제위원회는 최종보고서에서 환경문제 해결을 위한 환 경세 도입방안, 세무행정 간소화, 투명하고 간소화된 효율적 조세제도 개혁을 권고하 고, 생산성·노동참여·성장 강화를 위한 각종 조세 및 이전제도를 개선할 것을 제안하 였다. 그리고 조세제도 내 상호 연관성 검토, 탄소거래 관련 시스템 구상 방안 등에 대한 연구결과와 정책방향을 제시하였다. 이에 앞서 위원회가 2009년 발표한 Pension Review에서는 고령자 및 장애인의 재정적 보장 강화를 위한 수단을 제시하였는데, 이는 Budget 2009-10의 Secure and Sustainable Pension Reform 패키지에 포괄적으로 반 영되었다.3) 2013년 정권교체에 성공한 애봇정부(자유연립당)는 악화된 재정의 회복 과 FY2023-24 흑자 달성을 위해 국가감사위원회4)에 보고서를 요청하였다.5) 국가감
1) Australia's Future Tax System Review
(http://taxreview.treasury.gov.au/Content/Content.aspx?doc=html/home.htm)
2) http://taxreview.treasury.gov.au/content/FinalReport.aspx?doc=html/Publications/Papers/Final_Report_Part_1/index.htm 3) http://ministers.treasury.gov.au/DisplayDocs.aspx?doc=pressreleases/2008/036.htm&pageID=003&min=wms&Year=2008&DocType=0 4) 1996년 하워드 정부 당시 지출과 행정이 투명하게 관리되고 있는지 검토하고 100억호주달러에 이르는
재정수지 적자를 만회하기 위하여 국가감사위원회를 설치, National Commission of Audit
사위원회는 재정지속가능성 및 예산절감을 위한 재정준칙과 주요 재정지출 프로그 램 등에 관한 86개의 권고사항(recommendation)을 내용으로 하는 보고서를 2014년 2 월과 3월 두 차례에 걸쳐 제출하였다. 2월에 제출한 1차보고서에는 새 정부의 효율성 및 재정건전성 강화의 내용에 대한 64개 권고사항이, 3월에 제출한 최종보고서에는 정부부문 인프라의 적절성, 성과 및 책임성에 관한 22개 권고사항이 담겨져 있다. 재 정준칙과 관련해서는 FY2023-24까지 GDP 대비 1%의 흑자 달성, 향후 10년간 채무 대폭 감축, 세입규모 GDP 대비 24% 이하 수준 유지를 권고하였다. 또한, 주요 재정 지출 항목과 관련해서는 노인연금 수급개시연령 상향조정, 장애보험 제도 확산 단계 적 도입, 가족세제혜택 B 폐지, 유급육아휴직 지급 연봉 상한선 하향조정 등을 권고 하였다. 이 밖에도 ‘임시적 예산회복 부담금(Temporary Budget Repair Levy)’을 신설 하고 가족세제혜택을 부여하는 자격요건을 강화하는 등 FY2014-15 긴축예산 전반에 영향을 미쳤다. 국가감사위원회 1·2차 보고서에 포함된 주요 항목은 <표 3-2>에 정리 하였다.
한편 호주는 투명성을 강화, 공공부문 축소 및 규제 철폐를 위한 개혁을 수행하였 다. ‘06년 재정투명성 증진을 위한 개혁안건으로 ’07년 러드정부(노동당)는 ①결과․
산출체계 강화, ②프로그램 수준의 정보제공을 통해 예산문서의 가독성과 효용성 증 진, ③추계의 투명성 강화, ④특별세출(special appropriations)에 대한 정보 강화 등 예 산보고의 범위 확대, ⑤세대 간 보고서의 개선 등 크게 5가지 분야에서의 재정투명성 증진을 위한 개혁을 추진하였다. 공공부문 축소와 관련해서는 ‘13년 76개의 정부산하 기관을 폐지하였고, ’14년 12월에 추가적으로 175개 기관에 대한 폐지 또는 통폐합 계획을 발표하였다. 또한 규제 철폐를 위해서는 ‘14년 규제철폐법안을 상정하여 현재 전부처적으로 시행 중이며, 규제철폐법안에 따른 비생산적인 법규 및 규제 철폐를 통해 약 7억호주달러 이상의 비용절감이 예상되고 있다.
(http://www.ncoa.gov.au/index.html)
5) 관련 내용은 한국조세재정연구원의 『재정동향 2014.4 No.2』, 『재정동향 2014.5 No.2』을 참고 바람 (http://www.kipf.re.kr/TaxFiscalPubInfo/TaxFiscalPubTrends_InterTrends-View/2014년-4월-제2호-재정동향-/522581, http://www.kipf.re.kr/TaxFiscalPubInfo/TaxFiscalPubTrends_InterTrends-View/2014년-5월-제2호-재정동향-/522631)
18 2015～2019년 국가재정운용계획
주 요 항 목
1차 보고서
Scope of government
- 연방정부, 주(State), 준주(Territory) 간 역할 및 책임에 대한 평가 - 연방정부와 주의 현 구조에 대한 평가
Efficiency and effectiveness of government expenditure - 효과적인 정부지출과 예산절감, 향후 중기재정 점검
State of the Commonwealth’s finances and medium risks to the integrity of the budget position
- 자산, 부채, 지출 리스크 등을 포함한 현 재정상황 평가
- 장기재정 지속가능성과 예산구조 상 수입·지출 리스크에 대한 주요 정책 검토 Adequacy of existing budget controls and disciplines
- 정부 효율성, 예산 투명성 강화 등을 위한 준칙과 현 재정운용에 대한 적절성 평가
2차 최종 보고서
Commonwealth infrastructure
- 정부부문 인프라의 양적·질적 적절성 검토 Public sector performance and accountability
- 프로그램, 정부기관, 성과에 대한 지속적인 평가 옵션 확인 자료: 재무부장관 홈페이지 Media Release 2013.10.22.
http://jbh.ministers.treasury.gov.au/media-release/009-2013/
<표 3-2> 국가감사위원회 보고서에 포함된 주요 항목
2. 캐나다
캐나다는 2007년 지출관리시스템(Expenditure Management System)을 개정한 ‘전략 검토(Strategic Review)’를 신규 도입하였다.6) 이에 따라 각 부처, 기관, 공기업 등 의 회로부터 세출예산을 배정받는 기관은 직접프로그램비용 및 법정 프로그램의 운용 비용에 대해 전략검토 과정을 거쳐야 할 의무가 부과되었다. 이에 전략검토 대상 기 관들은 각각의 프로그램비용 중 최하위 성과를 기록했거나 우선순위가 가장 낮은 사 업에 대해 총 5%에 달하는 비용을 보고하게 된다. 비용에는 운용 및 자본비용, 보조 금, 이전지출(교부금, 주·지방정부 분담금) 등의 연방정부 지출을 포함하는 직접 프로 그램비용과 보건이전지출(Canada Health Transfer), 사회이전지출(Canada Social Transfer), 평등화교부금(equalization), 노후 혜택, 아동 보조금, 실업보험 등 주요 법정 프로그램의 운용비용이 해당된다. 전략검토 결과는 익년도 예산안에 포함되어
6) 주요국 재정건전화 방안, 한국조세연구원, 2011.
Budget 2011까지만 발표되었으며, 이후에는 부처별 지출검토로 변경되었다. 또한 예 산제한 조치 일환으로 전략 검토, 조세시스템 개편(tax fairness) 및 1년 간 한시적으로 전략 및 운영검토(strategic and operating review)를 실시하여 FY2011-12부터 FY2015-16까지 총 172억 캐나다달러 절감 계획을 수립하였다(<표 3-3> 참조). 또한 재정위원회(Treasury Board)의 주도하에 전략검토 과정을 거치는 각각의 기관들은 외 부의 독립된 자문단으로부터 반드시 의견을 받게 하였다.
2010- 11
2011- 12
2012- 13
2013- 14
2014- 15
2015-
16 총계
2010 전략검토 1.94 2.71 5.69 5.25 5.34 20.94 조세시스템 개편 2.40 7.30 10.95 10.4 9.9 40.95 2011예산의 총 절약규모 0 4.34 10.01 16.64 15.65 15.24 61.89 전략 및 운영검토 절약 규모 10.0 20.0 40.0 40.0 110.0 총 절약 규모 0 4.34 20.01 36.64 55.65 55.24 171.89 자료 : Budget 2011 참조
<표 3-3> 2011년 예산 중 절약 규모의 측정
(단위: 억 캐나다달러)
재정준칙과 관련해서 캐나다는, OECD survey 2012년 기준으로 예산수지준칙 (budget balance(surplus/deficit) rule)만 적용하고 있으나, 2012년 기준 IMF “Fiscal Rules Dataset"에서는 캐나다의 경우 적용하고 있는 재정준칙이 없다고 발표하였다. 또한 정부 예산안에서는 준칙 목표 수치가 없이 2015년 균형재정으로 회복하겠다는 것을 목표로 제시하고 있다.
캐나다 의회예산처(PBO)7)는 2006년 연방책임법(Federal Accountability Act:
FedAA) 조항(provisions)에 근거하여, 의원들에게 기술적 전문성 및 독립적인 정보를 제공하여 집행 능력을 제고시키고 재무부 재정 및 경제전망에 대한 객관적인 평가와 정확성 향상이 목적으로 2008년 3월 설립8)되었다. PBO의 주요 기능은 위원회 요청 업무, 정기적 업무, 독립적 연구의 세 가지 유형으로 분류할 수 있으며, 연방책임법 (FedAA)에 따라 모든 이전재원에 대한 주기적인(분기별) 평가가 의무화되었다.
7) 글로벌 금융위기 이전에 설립되었기 때문에 위기 이후 시스템 상의 변화로 보기 어려움 8) 재정위원회 관련 최근 논의와 주요국 현황, 한국조세재정연구원, 2014.
20 2015～2019년 국가재정운용계획
3. 프랑스
프랑스는 EU의 안정·성장협약(SGP)에서 합의된 국가재정건전성 제고를 실현하기 위해, 2008년 헌법 개정을 통해 법률형태의 중기재정계획인 ‘다년도 재정계획(공공재 정계획법률(LPFP: Loi de programmation des finances publiques))9)’을 도입하였다. 헌법 제 34조를 통해 프로그램 단위의 다년도 재정계획 작성을 의무화하도록 규정하고, 2009년 2월 9일 「2009-2012년도 공공재정계획법률(loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012)」을 의결하였다.
공공재정계획법률(LPFP)은 공공재정의 다년도 방향을 정하고 공공회계의 균형목표 를 규정함으로써 다년간 예산계획을 법제화하였으며, 재정건전성 제고를 위한 GDP 대비 재정적자 및 국가부채 비율, 총지출의 증가율, 각 지출 부문(Mission)별 한도 등 주요 재정지표에 대한 구체적 수치를 제공하고 있다. 일례로 2009년 채택된 2009-2012 LPFP에서는 정부지출 증가율을 0.1%로 통제(단, 경제위기 대응정책으로 인한 지출은 제외)하고 있으며, 2010년 채택된 2011-2014 LPFP에서는 중앙정부, 사회 보장, 지방정부의 지출통제와 수입확대를 기조로 하고 연금 및 채무상환 이자비용을 제외한 정부지출 증가율을 0으로 명시하고 있다.
또한 프랑스는 재정 건전화와 국가의 현대화를 목적으로 정부개혁정책인 RGPP(Révision Générale des Politiques Publiques)를 2007.7.10.일 착수하였다. RGPP는 공공서비스의 질적 향상, 공공지출 감축, 공공서비스의 현대화의 3개 축(axes)을 구성 할 것을 기조로 삼고 있다. RGPP의 집행자는 공공정책개혁위원회(Conseil de modernisation des politiques publiques, CMPP), 모니터링 위원회(Comités De Suivis, CDS), 개별 부처, 예산책임부(ministre en charge du Budget)다. 특히 대통령을 의장으 로 하는 공공정책개혁위원회(CMPP)는 2007-11년 동안 총 5번10)의 회의를 개최하여, 각 부처 지출에 대한 철저한 감사를 통해 총 486개의 개혁 조치를 채택하고 가이드 라인을 제시하였다. 2007-11년 CMPP의 개혁 조치로 일반정부 지출의 2/3에 달하는 총 1,730억 유로의 지출 절감을 달성하였고, 2013년에는 150억 유로의 지출 절감 계 획을 수립하였다. 주요 개혁 조치는 다음과 같다. 먼저 행정 간소화를 위한 개혁 조 치로, 모든 행정절차에서 2D 바코드의 투입을 통한 전자청구서 사용 허용하고 구직
9) 프랑스의 재정, 한국조세재정연구원, 2012.10
최근 주요국의 재정건전화 정책 및 우리나라의 정책과제, 한국조세재정연구원, 2009.6
국가재정건전화를 위한 중기재정관리제도 개선방안-프랑스 공공재정계획법률을 중심으로-, 한국법제 연구원, 2010.5
10) 공공정책개혁위원회는 2007.12.12에 제1차 회의, 2008.4.4에 제2차 회의, 2008.6.11에 제3차 회의, 2010.6.30에 제4차 회의, 2011.3.9.에 제5차 회의를 개최
자를 위한 910개의 고용센터 원-스톱 샵(one-stop shops)의 설립하였으며 납세자를 위 해 700여개의 세금서비스를 관할하는 단일 세금징수 창구의 도입하였다. 또한 행정 기관 개혁 조치로서, 조세징수의 향상과 정부서비스의 효율화를 위해 공공재정청 (Directorate General of Public Finance, DGFIP)11)의 설립하고 국가현대화총국(Direction Generale de la Modernisation de l'Etat)을 개편하는 한편, 예산국(Direction du Budget, DB)이 RGPP 지원에 참여하도록 하였다. 그밖에도 정부기관마다 재무부담의 분석을 위해 재무제표의 작성, 지역 행정서비스의 개편, 프랑스 철도시설공단(RFF)의 인프라 비용을 고려한 철도요금 체계 개선, 소득 기반 임대료 시행과 같은 주택정책 개혁 등 을 추진하였다.
이러한 RGPP의 개혁은 FY2009-2011 및 FY2011-2013 다년도 예산(triennial budgets)의 기초가 되었다. 다년도 예산안은 RGPP의 개혁 조치를 반영하여 미션별 프 로그램의 지출 한도 조정 등 재정지출 절감 계획을 수립하였다. 이에 따라 FY2009-2011 다년도 예산에서는 70억 유로의 지출 절감을, FY2011-2013 다년도 예산 에서는 30억 유로의 임금삭감, 20억 유로의 운영비용 감축, 50억 유로의 정부지원 비 용 감축을 포함한 총 100억 유로의 지출 절감을 계획하였다. 그리고 정부의 인건비 절감을 위해 2명의 퇴직자 당 인력 비충원 규칙을 시행하여 2009-11년 간 27억 유로 의 지출을 절감할 것을 계획하였다.
4. 독일
독일은 EU의 ‘안정성장협약(European Stability and Growth Pact: SGP)’ 기준 준수 의무를 따르고 장기적인 재정건전성을 확립하기 위하여, 2009년 6월 헌법 개정을 통 해 새로운 재정준칙인 debt brake을 도입하였다. debt brake에 따르면 연방 및 주의 예 산은 원칙적으로 차입에 의한 수입 없이 수입과 지출의 균형을 이루어야 한다.12) 단, 이미 발행한 국채의 원금이나 이자 상환을 위한 국채의 발행은 허용하며, 연방 정부 의 경우 예산이 정상적인 경제상황(생산갭이 0에 근접) 하에서 신규차입이 GDP의 0.35%를 넘지 않을 때 균형재정으로 간주한다. 한편, 예산 편성 및 집행 시 준칙의 구속력을 확보하기 위해 통제 계정(control account)을 운영하고 있다. 통제계정은 자 동시정 메카니즘에 따라, ①누적된 적자가 GDP의 1%를 넘으면 ②경기 호황기 (upturn, 생산갭>0)에 ③GDP의 최대 0.35% 이내에서 감축해야 하며, 통제계정 적자는
④명목 GDP의 1.5%를 초과할 수 없도록 하고 있다.
11) 조세청(Direction générale des Impôts)과 공공회계청(Direction générale de la Comptabilité publique)을 통 합
12) 한국조세연구원(2014), 「주요국의 재정준칙 운용 사례」 참조
22 2015～2019년 국가재정운용계획
또한 1968년 설립되어 연방과 각주의 예산회계 및 재정운용을 감독하던 기존의 재정계획위원회를 폐지하고 이를 대체하여 재정안정화위원회(Stability Council)를 2009년 6월 설치하였다. 재정안정화위원회는 연방 재무장관, 주경제장관 등으로 구 성된다. 연방정부 및 주정부는 정기적으로 자체 예산의 현황 및 재정계획을 위원회 에 보고를 하고, 위원회는 연방정부 및 주정부 내 각 부처의 재정상황을 모니터링하 면서 각 정부의 재정계획을 조정한다. 행정부처의 재정상태가 연방 또는 주 재정에 악영향을 준다고 판단될 시 자문단은 해당 지역 행정부 관계자들의 합의 하에 구조 조정을 단행할 수 있으며, 결의안은 주정부의 2/3 이상의 찬성으로 통과되며 투명성 제고를 위해 회의결과를 문서화하여 발행된다.
5. 영국
영국은 금융위기 이전인 1997년 11월 사전예산안에서 재정안정화준칙(Code for Fiscal Stability)을 채택하고, 1998년 재정법에서 재정안정화준칙의 법적 토대를 마련 하였다. 재정안정화준칙은 투명성, 안정성, 책임성, 공정성, 효율성을 재정운영의 5대 원칙으로 삼고 이를 실현할 수 있는 구체적인 정부목표와 전략을 구성하였다. 그리 고 재정안정화준칙에서 설정한 재정정책 목표를 보완하기 위해 2가지 재정준칙(차입 준칙, 지속가능한 투자준칙)을 1998년 예산안에서 발표하였다. 차입준칙(golden rule) 은 투자목적에 한해서만 공적부문 차입을 허용하는 것으로 투자지출이외의 경상적 세출은 조세수입 등의 경상적 세입에 의해 조달해야 한다는 원칙이다. 그리고 지속 가능한 투자준칙(sustainable investment rule)은 매년도 GDP 대비 공공부문 순부채 (PSND)의 비율을 40% 미만의 안정적인 수준으로 유지해야 한다는 원칙이다.
이러한 영국의 재정준칙은 금융위기 이후 변화하였다.13) 2008년 사전예산안에서 한시적 재정준칙을 채택하여 지금까지의 재정준칙(차입준칙, 지속가능한 투자준칙) 의 일시적 이탈을 허용하였으며, 2010년 초에는 재정책임법을 통해 중기재정에 대한 재정건전화 계획을 수립하였다. 한편 보수-자민 연립정부는 2010년 총선이후 재정준 칙과 재정책임법을 재정목표(Fiscal Mandate)로 대체하고, 재정안전화준칙(Code for Fiscal Stability)에 준하는 새로운 예산법률인 예산책임 및 감사법안(Budget Responsibility & National Audit Bill)과 예산책임헌장(The Charter for Budget Responsibility)을 발표하였다. 재정목표(Fiscal Mandate)는 5년 이내에 구조적 경상수지 균형달성을 목표로 설정하고, 보조적으로 FY2015-16까지 GDP 대비 공공부문 순부채
13) 조세재정연구원(2011),「최근 경제위기 이후 주요국 재정건전화 정책과 시사점」, 조세재정연구원(2010),「영국의 재정제도」참조
(PSND)의 비중을 감소시키는 것을 목표로 설정하고 있는데, 이는 1998년부터 존재해 오던 기존의 재정구조 및 법률의 변경을 의미한다.
또한, 연립정부는 재무부내에 예산책임청(Office for Budget Responsibility, OBR), 공공지출위원회(Public Expenditure Cabinet Committee: PEX), 조세간소화청을 신설하 였다. 독립적인 재정기구인 예산책임청(OBR)은 재무부에서 자체적으로 이루어졌던 경제․재정전망이 지나치게 낙관적이며 주관적이라는 비판에 따라 경제․재정전망 을 독립적이며 객관적으로 수행하기 위한 목적으로 설립되었다. 2010년 5월 17일 한 시적 기구로 출범하여 2011년 3월 관련 법률승인을 통해 영구적인 기관이 되었다. 예 산책임청(OBR)은 회계연도마다 최소 2회의 경제․재정전망과 정부재정목표(Fiscal Mandate) 평가한다. 또한 최소 1회의 장기적인 재정지속가능성에 대한 분석 등의 업 무를 수행하며, 업무수행에는 재량권이 부여된다. 2010.6월에 설치된 공공지출위원회 (PEX)는 기존의 공공서비스지출위원회(Public Service Expenditure Committee: PSX)를 대체하여 설립되었으며, 각 부처의 지출을 배분, 통제하며 지출계획의 성과를 평가한 다. 마지막으로 조세간소화청은 2010.7월에 복잡한 조세체계를 간소화할 목적으로 설치되었으며, 조세간소화에 대한 재무장관의 자문기능 등을 수행하고 있다.
제2절 지출 구조조정의 필요성
정부 재정지출은 지난 수십 년간 사회적 지출을 위주로 전반적으로 증가하는 추 세다. 사회보장, 교육, 보건을 포함하는 사회적 지출(social spending)이 크게 증가하면 서 정부지출의 GDP대비 비중이 빠르게 증가하였다. 사회적 지출의 증가 요인으로 선진국의 경우에는 공공보건과 연금을, 개도국들의 경우에는 사회적 지출과 공공투 자 확대를 들 수 있다. 또한 저소득 국가들의 경우에는 공공투자와 임금 상승을 사회 적 지출의 증가 요인으로 지적할 수 있다. 금융위기 이후로는 선진국과 개도국·저소 득국가들 간 패턴의 차이를 보인다. 선진국의 경우 임금과 공공투자의 축소를 통해 정부 지출이 크게 감축되었으나, 개도국과 저소득 국가들은 뚜렷한 패턴을 보이지는 않지만 전반적으로 지출이 증가추세를 유지하고 있음을 알 수 있다.
재정건전성을 확보하기 위한 수입 증대를 위해서는 각국의 국민부담률 수준을 고 려하는 것이 필요하다. 일부 선진국들의 경우 이미 국민부담률이 높아 수입 측면에 서의 조치를 통한 재정건전성 확보가 어려울 수 있으므로 조세 증가 여력을 파악하 는 것도 중요하다. EU는 세제의 변화, 경기 조정된 조세수입의 GDP대비 비율 변화 등을 고려하여 추가적인 조세인상 가능성 평가하고 있다. 하지만 조세 증가 여력이
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없다고 해서 재정건전성 확보를 위한 노력을 회피하기보다는, 재정 중립적이지만 성 장친화적인 방식으로의 조세구조 개편을 고려해 볼 필요는 있다. EU의 경우 기본적 으로 노동소득에 대한 조세에서 소비, 환경관련 과세로의 이동을 제시하고 있으며, 노동소득에 대한 과세 내에서도 저임금이나 second earner에 대한 과세를 더 성장 친 화적으로 제시하고 있는 실정이다.
재정지출 증가에 대한 압박이 늘어나게 만드는 구조적 요인들이 있고, 이러한 요 인들에 대응하기 위한 지출의 구조조정은 반드시 필요하다. 일부 경제학 이론들은 경제가 성장함에 따라 재정지출이 증가하는 경향을 잘 설명해주고 있다. 그 대표적 인 예로 일인당 소득의 증가와 공공서비스 수요의 증가 사이의 양의 관계를14) 밝힌 Wagner’s Law와, 공공재 가격의 증가율이 민간재 가격의 증가율보다 빠르기 때문에 경제 내 정부 비중이 증가한다는 Baumol’s Cost Disease를 들 수 있다. 인구학적 추세 역시 재정지출 증가의 구조적 요인이라 할 수 있다. 고령화 추세는 보건 지출 및 연 금 지출과 같은 관련지출이 자연스럽게 증가하게 만든다. 특히 개도국들의 경우 보 건과 연금의 대상 확대에 따른 지출 증가가 재정지출로 이어지는 데 일조하고 있다.
또한 향후 지출 수요가 다양한 경로로 증가할 가능성도 있다. 높은 수준의 공공부채 는 향후 이자율 상승 시 이자지출 부담의 증가를 가져올 수 있으며, 불평등의 증가는 소득분배관련 지출 수요의 증가를 초래할 수 있다.
지출 감축은 일괄 삭감의 방식이 아닌 주요 지출항목별 접근하는 방식이 필요하 다. 과거 경험에 비추어 볼 때 일괄 삭감 방식(across-the-board cut)은 비효율적이었다.
한계사회효용(marginal social benefit)이 높은 프로그램을 보호하는 식으로 잘 짜여진 전략에 기초한 지출 삭감 방식을 선택해야 지속가능성이 더 높다고 본다. 일반적으 로는 공공부문의 임금과 고용, 사회지출에 대한 개혁이 상당 수준의 재정절감 효과 를 가져 온다. 물론 지출개혁은 국가별 특수한 상황, 예컨대 정부의 역할에 대한 정 치·사회적 선호나 정부의 세정 능력, 에 따라 다른 형태가 필요하다. 하지만 지출개 혁을 수행함에 있어, ①사회지출과 공공임금의 지속가능성 유지, ②형평성도 고려한 상태에서 효율성을 추구, ③효과성을 제고하면서 지출을 제어할 수 있는 제도적 환 경 조성의 3가지 요소는 기본적으로 중요하다고 본다. 그리고 지출개혁은 이를 뒷받 침할 수 있는 제도적 장치와 함께 도입되는 경우 더욱 효과적이다. 기존의 경험을 통 해 ‘지출 준칙’과 ‘분권화’가 효과적인 제도로 파악되고 있다. 여기에 광범위한 정치 적 합의와 폭넓은 소통전략은 성공적인 지출개혁의 중요한 요인으로 지적할 수 있겠 다.
14) 1980년대 중반 이후 선진국들에서는 이러한 관계성이 약화. 일부는 공공지출 개혁의 효과도 있고, 일 정 수준에 도달하면 수요 증가가 정체된다는 논의도 있음
제3절 효과적인 지출구조조정 수단으로서의 Spending Review
효과적인 지출구조조정 수단으로서의 지출검토(Spending Review)는 효과적인 지 출구조조정 수단으로서, 기존 지출에 대한 체계적 검토를 통해 지출을 절감할 수 있 는 방안을 마련하는 과정으로 이해할 수 있다. 일반적으로 지출검토는 총지출 수준 에 대한 효과적인 통제, 지출의 우선순위 조정이라는 두 가지 효과를 가져 온다. 지 출검토는 Efficiency Review와 Strategic Review의 두 가지 형태가 있다. 먼저 Efficiency Review는 2004년 영국의 Gershon Efficiency Review와 같이 효율성 증대를 통한 절감 형태로서, 동일한 양과 질의 서비스를 제공 방식의 변화를 통해 더 적은 비용으로 제 공한다. Strategic Review는 2011-12 캐나다의 Strategic and Operating Review와 같이 서 비스나 이전지출의 감축을 통한 절감 형태이다.
지출 검토 과정은 크게 4단계로 구분할 수 있다. 첫 번째 단계는 Framework Stage 로 지출검토의 주요 특성을 디자인하는 단계이다. 두 번째 단계는 Parameters Stage로 감축 목표나, 검토 대상, 일정 등을 결정하는 단계이다. 여기서 검토 대상은 그 목적 에 따라 program, process, agency 등이 될 수 있다. 세 번째 단계는 Savings Option Stage로 최종의사결정자에게 제시될 절감방안들을 마련하는 단계이다. 해당부처가 직접 절감방안을 마련하는 Bottom-up Review, 해당부처의 참여가 별로 없이 재정부 가 절감방안을 마련하는 Top-down Review, 그리고 Joint Review가 절감방안들의 예라 할 수 있다. 마지막으로 네 번째 단계는 Savings Decision Stage로 절감 방안을 확정하 는 단계이다. 지출검토를 통해 확정하는 절감방안은 기본적으로 ‘구체적’이어야 한 다. 전반적인 프로그램들의 평가(시스템)는 ‘구체적’인 절감방안으로 연결되지 않는 한 지출검토와는 다른 성격으로 보아야 할 것이다. 다만, 전반적인 프로그램 평가는 지출검토에 필요한 정보의 기초를 제공하는 수단으로서 사용될 수는 있다.
또한 지출검토는 일반적인 예산과정을 보완한다는 의미를 갖는다. 일반적으로 예 산과정 검토는 ‘신규지출’에 중점을 두므로 점증주의로 연결된다. 그러나 이러한 검 토 방식은 시간이 지남에 따라 비효율과 우선순위의 왜곡 등이 발생할 가능성 증가 할 뿐만 아니라, 기존 지출을 근본적으로 철저하게 검토하는 것이 어렵거나 불가능 하게 되는 경향이 있다. 왜냐하면 수많은 기존 지출에 대한 효과성 및 효율성 정보가 적시에 제공되기 어렵고, 지출부서의 저항이나 정치적인 압력을 극복하기 어려운 구 조이기 때문이다. 그 결과 기존 지출에 대해서는 적극적인 재원 재배정이 이루어지
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기보다는 쉬운 방식을 선택하게 만든다. 이는 세입 증대를 통한 신규 사업 확대, 적 자 확대를 통한 총지출 증대, 지출감축 필요시 일괄 삭감의 결과로 이어진다. 반면, 지출검토는 기본적으로 ‘기존지출’에 중점을 두고 적극적인 재원의 재배분을 목적으 로 한다. ‘기존지출’에 초점을 맞춘 지출검토는 기존의 비효율적이고 필요성이 사라 진 서비스 혹은 우선순위가 낮은 서비스를 감축함으로써 새로운 우선순위에 따른 재 원의 배분을 가능하게 한다. 하지만 기존의 지출에서 여력을 찾는 것만큼이나 그 여 력을 새로운 지출에 효과적으로 배분하는 작업이 필요하다는 점에서 예산과정과의 연계는 필요하다. 이 때 분배적 효율성과 총지출의 제한이라는 두 가지 목표가 동시 에 고려되어야 한다.
총지출에의 제약을 포함한 특정 재정목표 측면에서, 지출검토에 ‘절감목표’를 도 입하는 것도 유용할 수 있다. 기존의 일부 국가들에서도 부처들에 일괄적인 목표를 제시하는 경우들이 있었다. 가령 캐나다의 경우, 2007-08 ~ 2010-11까지의 Strategic Review에서 각 기관은 적어도 5%의 절감방안을 제시하도록 하였으며, 2011-12의 Strategic and Operating Review에서는 5%와 10% 절감 방안들을 제시하도록 하였다.
프랑스는 RGPP의 1단계(2007-08)에서 공무원의 충원률이 50%일 때 공공서비스 제공 에 영향이 없는 정도의 효율성 증진을 위한 방안들을 제시하도록 요구하였으며, 2단 계(2010-11)에서는 비임금 운영자금의 10%감축 목표가 제시된 바 있다. 덴마크 역시 기존의 Special Studies에서는 감축목표가 제시되지 않는 것이 일반적이었으나, 최근 들어서 일부 부처의 검토에 있어서는 특정 목표가 제시되는 경향이 있다. 또한 부처 별로 전체적인 우선순위에 따라 다른 목표를 제시하는 것도 가능하다. 캐나다의 ‘95 년과 ’96년의 Program Review의 경우, 대부분의 부처는 15~25%의 감축 목표가 정해 진 반면 Transport Ministry는 50%의 감축 목표가 정해진 바 있었다.
이러한 지출검토의 사용은 글로벌 금융위기와도 관련성이 있다. 글로벌 금융위기 이전의 지출검토는 대부분 불규칙적으로 이루어진 경향이 있다. OECD국가들 중 네 덜란드(Interdepartmental Policy Reviews), 덴마크(Special Studies), 핀란드(Productivity Program) 등 3개국만이 지속적인 지출검토를 사용해왔었다. 영국의 Spending Review 나, 호주의 Expenditure Review Committee(ERC)도 있었으나, 그 이름과는 달리 ‘지출 검토’라기 보다는 일반적 예산과정의 일부로 보는 것이 적절하다. 이러한 불규칙적인 지출검토의 사용은 주로 대규모 재정건전화 조치와 연결되고 이후 축소 혹은 종결되 었던 경향을 보여 왔다. 대표적인 예로 네덜란드의 1980년대 초반 Reconsideration Procedure와 덴마크의 Special Studies를 들 수 있다. 즉, 금융위기 이전의 대부분의 경 우는 효율성 제고를 위한 지출검토의 성격이 강했다. 그러나 글로벌 금융위기 이후 지출검토를 사용 혹은 다시 사용하는 국가들이 확대되고 그 성격도 변화하기 시작했 다. 아일랜드(‘08, Comprehensive Reviews of Expenditure), 캐나다(Strategic Review,
Strategic and Operating Review), 호주(’08-‘10, Comprehensive Spending Review), 프랑스 (RGPP) 등이 지출검토를 도입하였으며, 영국과 네덜란드는 지출검토의 범위를 확대 하고 의욕적인 절감목표를 제시하였다. 영국은 ‘10 Comprehensive Spending Review를 통해 조세지출을 포함한 전체 정부지출을 대상으로 효율성 및 전략적 검토 시행하였 다. Bottom-up방식으로 시작하여 제시된 절감방안에 재무부의 의견을 반영하는 방식 으로 진행하였다. 네덜란드는 ‘10 Comprehensive Spending Review(기존의 Interdepartmental Policy Review)를 통해 20개 검토대상에 대해 지출부서와 재무부의 인원이 함께 작업반을 만들어 지출검토를 진행하였으며, 전략적 검토를 위주로 4년 에 걸쳐 20%이상의 지출감축을 목표로 하였다.
참고문헌
박노욱 재정 위기 극복 과정에서의 재정성과관리제도 , 재정포럼 189호, 한국조세연구원, 2012.
박노욱 고용연계 복지사업의 현황과 주요 쟁점 , 재정포럼 202호, 한국조세연구원, 2013.
Romer, Christina. D “Fiscal Policy in the Crisis: Lessons and Policy Implications,” Working Paper, 2012.
제4장 재정기능의 재정립과 재정구조의 개혁
이원희(한국조세재정연구원)
제1절 문제의 제기
1. 3+1 개혁을 대체하는 재정개혁의 필요
□ 거시적 재정운용의 내실화 필요
우리나라는 김대중 정부, 노무현 정부를 거치면서 재정개혁의 제도화에는 상당한 성과가 있었다. 반면, 이명박 정부의 경우 ‘감세정책’을 제외하면 재정개혁의 측면에 서는 성과가 거의 없었다고 할 수 있으나 기존 재정개혁의 성과는 예비타당성조사, 재정사업자율평가 등과 같이 프로젝트(과제)위주의 효율성 제고에 초점을 맞춘 것이 특징이다.
우리나라의 경우 재정 문제에 대해 사업별로 사전 혹은 사후 성과관리 강화로 대 응한 것이 매우 큰 특징으로 일종의 경로의존 현상도 나타나기도 한다. 그러나 국민 입장에서는 개별 사업에 대한 성과관리 강화에 대해서 상당한 수용성을 보인다. 재 정건전성 회복을 위해서는 프로젝트(과제)위주의 미시적 성과관리에서 벗어나 프로 그램이나 부문별 분류(ectoral allocation) 위주의 대응으로 전환할 필요가 있다. 경제적 지출(economic expenditures)로부터 사회적지출(social expenditures)로의 전환 또한 하나 의 예가 될 수 있다.
이를 위해서는 본래적 의미의 MTEF(중기재정의 틀, Medium-Term Expenditure Framework 이하 MTEF ), 하향식 예산과정(top-down budgeting)의 기능을 회복하는 동 시에 지출구조에 대한 검토가 필요하다. 특히 공공부문에서는 경쟁의 결여로 기술적
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효율성이 민간부문에 비해 문제가 되어 공공선택이론이 더욱 부각되고 있다.
제2절 원인 분석
우리나라의 재정기능의 문제에 대한 원인을 살펴보면, 첫째로 환경변화에 대응하 는 재정 기능의 정립부족을 들 수 있다. 이에 관한 내용으로는 유휴 자금의 관리 부 족이 있는데, 그 중 융자성기금의 과다적립금, 신용보증기금의 과다출연금, 과다출자 금, 의결권한을 초과하는 출자금, 금융자산 활용 방안 부족 등을 들 수 있다. 이는 특 별회계 및 기금의 재검토가 필요하다.
두번째로, 예산 외 활동에 대한 통제 부족을 볼 수 있는데, 우리나라의 재정체계 는 운용주체에 따라 중앙재정과 지방재정, 운용수단에 따라 예산과 기금으로 구분되 며, 그 외에 개별법에 따라 운영되는 자금이 존재한다. 이에 대한 설명으로 예산(일 반회계, 특별회계)과 기금(64종) 등 모든 재정운용수단은 수입과 지출로 구성되고 예
구 분 내 용 비 고
국가재정 법에 따른 예외
▪ 수입대체경비 초과지출
▪ 현물출자
▪ 외국차관의 전대
▪ 차관물자대 세입이 예산 초과시
▪ 전대차관 원리금 상환액이 세출예산 초과시
▪ 국가연구개발사업의 기술료
국가재정법 제53조
개별 법률에 따른 예외1)
▪ 국고금 통합계정자금 운용수익금
▪ 자동차손해배상보장사업 분담금
▪ 조달청 조달 특별회계 회전자금
▪ 부담금(99개)
국고금관리법 제34조 자동차손배법 제37조 정부기업예산법 제13조 부담금관리기본법 제3조 예산·
기금 외 재정 (자금)
▪ 공익사업적립금(체육진흥투표권)
▪ 공익사업적립금(경륜 경정)
▪ 마사회특별적립금(경마)
▪ 국제빈곤퇴치기여금(항공권)
▪ 전통소싸움경기 수익금(투표권) 등
국민체육진흥공단법 경륜 경정법 한국마사회법 한국국제협력단법 전통소싸움경기에 관한 법률 자료: 국회예산정책처
주: 1)개별 법률에 따른 예외는 법조문에 ‘세입세출 예산외로 운용’이 명시된 경우
<표 4-1> 예산 외 재정(자금) 운영 관련 법적근거
산총계주의원칙에 따라 모든 수입과 지출은 예산에 계상하고 국회의 예산 심의 확 정, 결산 감사 등으로 재정 통제되나 국가재정법 및 개별 법률에 ‘세입 세출 예산 외’
운용규정에 따라 기관 재량에 의해 운영되는 자금 사업을 “예산·기금 외 재정사업”
으로 구분한다.
세 번째로, 범정부 차원의 자산관리 부족을 들 수있는데, 이는 국가적 차원에서의 효율적 자산배분과 운용이 이루어지지 못하고 있음을 뜻한다, 범정부의 자산운용현 황은 표4-2를 같이 살펴보면, 범 정부차원에서 볼 때 자산배분이 전체 포트폴리오 최 적화 (Total Portfolio Optimization) 관점에서 이루어지지 못하고 있고 부분적 포트폴리 오 최적화 (Segmented Portfolio Optimization)로 인해 효율적 운용이 불가능하다.
‘13년말 기준 운용규모 (‘14년말)
목표 수익률
‘13년 수익률 (최근 3년)
운용
인력 소관부처
국민연금 426.4조원
(469.8조원) 6.30% 5.20%
(5.46%) 161명 보건복지부 한국투자공사
(KIC)
720억달러
(850억달러) 없음 8.67%
(5.45%) 116명 기획재정부 /한국은행 외화자산 운용 3,269억달러
(3,636억달러) 없음 0.00%
(1.69%) 한국은행
우체국예금 67.0조원 3.85% 3.93% 25명 미래창조과학부
우체국보험 46.1조원 5.00% 4.92% 18명 미래창조과학부
중앙정부 기금 74.3조원 천차만별 각 소관부처
지자체 기금 천차만별 각 지자체
<표 4-2> 범정부의 자산운용 현황
(단위: 조 원, 억 달러, %, 명)
운용경험이 많은 전문인력이 여러 기관에 분산됨으로써 협업의 효과를 못 내고 있고 심지어 기관별 최소한의 자산군별 필수 전문인력 확보에도 어려움을 겪고 있 다. 한정된 해외투자 및 대체투자 전문가가 분산 배치됨으로써 효과적인 투자와 위 험관리가 이루어지지 못하고 있는데 (KIC : 메릴린치 투자, 다저스 지분투자) 특히 해외사무소를 별도로 운영함으로써 과도한 비용을 지불하면서도 효과적 정보 수집 과 공유가 어려운 실정이다.
또한, 임기도 짧은 비전문가가 CEO 또는 관리자들로 임명되어, 자산운용 전문가 집단에 의한 자율적이고 독립적인 자산운용이 이루어지지 못하고 있다.
KIC와 외화자산 운용의 경우, 자금 운용의 목적 자체가 불명확하여 체계적이고
