재해에 안전한 도시조성을 위한 방재도시계획 수립방안 연구 A study on the Disaster-Prevention
Urban Planning for the Creation of Safe City
국토연 2008-38․ 재해에 안전한 도시조성을 위한 방재도시계획 수립방안 연구
지은이․심우배, 왕광익, 이범현, 이문원, 문채 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2008년 12월 26일 / 발행․2008년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 시민로 224(431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN․978-89-8182-584-3
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Ⓒ2008, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 200838
재해에 안전한 도시조성을 위한 방재도시계획 수립방안 연구 A Study on the Disaster-Prevention
Urban Planning for the Creation of Safe City
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심우배․왕광익․이범현․이문원․문채
연 구 진 연구책임 심우배 책임연구원
연구진 왕광익 책임연구원 이범현 책임연구원 이문원 책임연구원
외부연구진 문채 성결대학교 교수
연구심의위원 김영표 부원장 (주심)
최영국 국토⋅환경문화연구실장 박은관 연구위원
최혁재 연구위원
박무익 국토해양부 도시정책과장 조항문 서울시정개발연구원 연구위원
연구협의(자문)위원 김원득 국무총리실 사회정책총괄과장 신상영 서울시정개발연구원 연구위원 이시영 강원대학교 교수
최영화 서울시립대 도시방재연구소 권영종 한국교통연구원 연구위원 정명운 한국방재연구원 부연구위원 강양석 홍익대학교 교수
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
최근 기후변화 등에 의한 재해는 개별 국가의 범위를 벗어나는 위험으로 세계 의 다른 지역에서 발생하고 있는 재해가 언제라도 우리나라에서 발생할 수 있는 상황이 되고 있으며, 단일 국가의 노력만으로는 해결되지 않는 새로운 위험이 되 고 있다. 이에 따라 안전사회(Safe Society)에 대한 사회적 관심이 높아지고 있다.
과거 우리나라는 급속한 성장을 통해 단기적인 이득을 극대화하기 위하여 높 은 위험을 감수하고 성장하고자 하였다. 정부, 기업, 일반 국민들이 위험을 감수 하게 된 것은 안전을 위해 지불되는 비용이 많다고 생각하였기 때문이다. 이와 같이 과거의 고도성장기 동안의 이념은 속도중심이었으며, 외양을 앞세워 결과 가 좋으면 과정은 문제되지 않는 결과중심주의였다. 이로 인해 현재 시점에서의 비용절약만을 추구하여 미래에 대한 피해는 고려하지 않았다. 그러나 최근에는 발전의 가치가 속도에서 안전을 고려하는 쪽으로 변화되고 있으며, 미래의 위험 요소를 비용으로 전환하여 투자하는 과정이 중요시 되고 있다.
우리나라는 급속한 경제성장과 도시화로 인해 전 국토의 약 16%인 도시지역 에 대부분의 인구가 집중되어 있다. 도시에서 늘어난 인구를 수용하고 효율적인 도시 시스템 운영을 위해 지하공간의 활용이 증대되었고, 고층빌딩이 증가하고 있으며, 도로, 수도, 전기 등 기반시설이 집중되었다.
이와같은 도시지역의 인구와 기반시설의 집중은 재해 발생 시 많은 인명피해 와 재산피해를 발생시키고 있다. 따라서 재해로부터 인명 및 재산피해를 경감시
키고 도시의 기능을 지속적으로 유지하기 위해서는 시설물 위주의 개별적인 방 재대책에서 종합적인 방재대책이 요구되어지고 있다.
영국, 일본 등 선진 외국에서는 도시계획적 측면에서 방재대책을 마련함으로 써 재해 위험지역의 부적합한 개발과 과도한 시설물 집중을 피하고, 위험이 낮은 지역으로 개발을 유도하고 있다. 방재대책이 입지선정, 토지이용계획 등에 효율 적으로 반영되고 지역여건에 따라 차별적인 방재도시계획이 수립되고 있다.
우리나라도 최근 방재계획의 중요성이 인식되고 있으나 아직까지는 체계적이 고 구체적인 지침이 부족하여 지역별로 차별적이면서 구체적인 방재도시계획이 수립되지 못하고 있다. 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획의 상․하 계 획간 연계가 부족하고, 방재계획과 도시계획의 타 부문 계획과의 연계 또한 미흡 한 실정이다. 이러한 시점에서 재해에 안전한 방재도시계획 수립방안에 대한 연 구는 매우 시의적절한 연구라고 생각된다.
이 연구는 현재 운용되고 있는 풍수해저감종합계획, 사전재해영향성검토협의 제도의 내용을 도시계획의 특성을 고려하여 도시계획 내 방재계획에 효율적으로 반영되도록 함으로써 방재 관련 계획 및 제도의 실효성을 높이도록 하였다. 재해 유형화, 재해 위험도분석 등의 새로운 절차를 도입하여 원론적인 계획이 아닌 구 체적인 방재계획을 수립할 수 있는 구조를 제시하였으며, 상․하 계획간, 부문 계획간 연계를 강화하도록 하였다. 아무쪼록 본 연구의 결과를 통하여 재해에 효 과적으로 대처할 수 있는 방재도시계획 수립에 많은 도움이 되길 바란다.
마지막으로 최선을 다하여 성실하게 연구를 수행해 준 심우배 책임연구원을 비롯한 왕광익 책임연구원, 이범현 책임연구원, 이문원 책임연구원, 그리고 외부 연구진으로 참여하여 본 연구의 질적 제고에 기여한 성결대학교 문 채 교수께 심심한 감사의 말씀을 전한다.
2008년 12월 국토연구원장 박 양 호
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
최근 국내․외적으로 재해 규모가 대형화 되고 있으며, 다양한 자연재해와 인 적재해가 도시지역에서 발생하고 있다. 도시지역에서는 도시화와 인위적 공간창 출로 인해 불투수면적의 증가, 지하공간, 고층빌딩 등이 증가하여 수해, 화재, 지 진 등의 재해를 가중시킨다. 또한, 도시지역은 인구와 기반시설이 집중되어 있어 재해 발생 시 막대한 인명 및 재산피해가 발생하며, 전기, 가스, 수도, 전화 등의 라이프라인과 도로, 철도 등의 기반시설의 피해는 도시기능을 마비시키고 사회 시스템의 붕괴까지 우려된다.
재해로부터 인명과 재산피해를 경감시키기 위해 다양한 방재대책이 추진되고 있음에도 불구하고 매년 많은 피해가 반복적으로 발생하고 있다. 방재대책이 점 대책이 아닌 면 대책, 개별대책이 아닌 종합대책으로서 보다 실효성을 높이기 위 해서는 도시계획적 접근이 중요하다.
그러나, 우리나라는 도시계획의 부문 계획으로서 방재계획이 타 계획에 비해 상대적으로 위상이 낮고, 도시계획 특성을 고려한 구체적인 지침이 미흡하여 상․하 계획간, 부문 계획간 연계가 부족하다. 또한, 지역에 따라 재해특성이 다 름에도 불구하고 획일적이고 원론적인 방재계획이 수립되어 방재계획의 차별성 과 실현성이 부족하다.
본 연구에서는 현행 도시계획 내 방재계획의 문제점을 개선하고 실효성을 제 고하기 위해 효율적인 방재도시계획 수립방안을 마련하였다. 먼저, 각 도시계획 이 추구하는 기본이념에 부합하고, 계획의 특성과 범위를 고려하여 효율적인 방 재도시계획 수립을 위한 기본방향과 중점 고려사항을 제시하였다. 그리고 제시
된 기본방향과 중점 고려사항에 부합하면서 상․하 계획간 방재계획의 일관성이 유지될 수 있는 구성틀을 마련하였다.
재해 유형화를 통해 대상지역의 중점관리재해를 도출하고, 재해 위험도분석 절차를 새롭게 도입하여 재해 취약지역을 파악한 후 토지이용계획 등에 반영하 도록 함으로써 구체적인 방재계획 수립이 가능하도록 하였다. 수해 중심의 기존 도시계획 지침을 보완하여 보다 구체화 하였으며, 주요 재해 유형별 방재지침을 추가적으로 제시하였다. 또한, 기후변화를 고려한 방재시설물 강화방안, 산간 및 연안도시에서 지역특성을 고려한 검토방안 등을 제시하였다.
또한, 방재도시계획과 부문 계획간 연계를 강화하고 실현성을 제고할 수 있도 록 하였다.
본 연구의 방향 설정과 방재도시계획의 구성요소 도출에 많은 도움을 주신 원 내․외 연구심의위원과 자문위원께 감사의 말씀을 드린다. 본 연구의 협동연구 진으로 참여하신 성결대학교의 문채 교수와 외부전문가로서 효율적인 방재도시 계획 수립방안과 제도개선 마련에 도움을 주신 서울시정개발연구원의 신상영 연 구위원, 한국법제연구원의 정명운 부연구위원께 감사드린다. 특히, 이 연구가 실 용적인 연구가 되도록 정부의 정책동향 등 실무적 차원에서 많은 도움을 주신 국토해양부 박무익 도시정책과장께 감사의 말씀을 전한다. 마지막으로 본 연구 의 전문가 설문조사에 도움을 주신 관련 전문가 여러분께 감사의 말씀을 전하고, 함께 고생한 연구진에게 감사의 말씀을 드린다.
아무쪼록 본 연구의 결과가 재해에 안전한 도시를 조성하는데 기여하고, 정부 의 정책과 장․단기 제도개선에 조그마한 보탬이 되기를 바란다.
2008년 12월 심우배 책임연구원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
이 연구는 도시계획적 접근을 통해 각종 방재대책이 개별대책이 아닌 종합대 책, 점 대책이 아닌 면 대책, 공간대책으로서 실효성을 높이기 위해 효율적인 방 재도시계획 수립방안을 제시하는 것이다.
보고서는 전체 7개의 장으로 구성되어 있다. 제1장에서는 연구의 배경 및 목 적, 연구의 주요내용, 연구방법을 제시하였고, 제2장에서는 재해에 대한 개념과 도시계획체계 및 방재도시계획 개념을 정립하였으며, 제3장에서는 도시계획 내 방재계획의 현황 및 문제점을 살펴보았다. 제4장에서는 외국의 도시계획측면의 방재계획과 제도 사례를 조사하여 시사점을 도출하였으며, 제5장에서는 효율적 인 방재도시계획 수립방안을, 제6장에서는 방재도시계획 실효성 제고방안을 마 련하였다. 제7장에서는 본 연구의 의의 및 학술적․정책적 기대효과를 제시하였 고, 연구의 특징과 한계를 제시하였다.
각 장별 요약은 다음과 같다.
제1장 연구의 개요
도시계획의 부문계획으로서 방재계획은 위상이 낮고 구체적이고 명확한 지침 이 부족하여 효율적으로 수립되지 못하고 있다. 또한 상․하 계획간, 부문 계획 간 연계가 미흡하여 현행 도시계획 내 방재계획은 실효성이 미흡하다. 본 연구는 이러한 문제인식을 통해 도시계획 위계와 범위를 고려하고 부문별 계획간 연계 를 강화하기 위한 효율적인 방재도시계획 수립방안을 제시하고자 한다. 또한, 방 재도시계획의 위상과 실효성 제고를 위해 부문 계획간 연계방안, 단기 제도개선
방안과 중장기 발전방향을 마련한다.
본 연구의 공간적 범위는 전국을 대상으로 하며, 전국 각 도시의 도시계획(광 역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획)의 방재계획 현황을 검토하였다. 효율 적인 방재도시계획 수립방안에서는 산간도시, 연안도시 등 지역특성을 고려하였 다. 내용적 범위는 계획 대상을「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 광 역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획 등 도시차원 계획에 국한하였으며, 본 연구에서 다루는 “재해”는 자연재해와 인적재해에 한정하고, 금융위기, 전염병 등 사회적 재해는 연구범위에서 제외하였다.
현행 도시계획 내 방재계획의 문제점을 도출하기 위해 전국에서 기 수립된 광 역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획 보고서를 조사하였으며, 현장 및 담당 공무원 면담조사를 병행하였다. 효율적인 방재도시계획 수립방안과 제도개선방 안을 마련하기 위해 전문가 설문조사를 통해 연구방향을 모색하였다. 연구의 질 적 제고를 위해 대학, 국책연구소, 지방연구소 등의 외부전문가와 외국사례, 법․
협동연구를 추진하였으며, 연구의 착수, 중간, 최종 시점에서 관련 전문가의 자문 을 받아 연구의 질과 양을 풍부하게 하였다. 또한 관련 부서와 업무협의회를 통 해 부서의 정책방향을 고려하여 연구함으로써 단기적으로 업무개선에 활용되거 나 중장기 제도개선에 기여할 수 있는 실용적인 연구를 수행하였다.
제2장 재해 및 방재도시계획의 개념
재해의 이론적 개념 정립을 위해 법률 및 사회학적 관점에서 재해를 고찰하였 다. 또한, 도시재해의 명확한 정의와 도시재해의 인위성과 도시성 측면에서의 특 성을 이론적으로 정립 하였으며, 도시계획을 전공하지 않은 방재전문가의 이해 를 돕기 위해 도시계획의 특성을 체계적으로 정리하였다.
“광역도시계획”은 광역계획권을 대상으로 하는 광역차원의 정책제시, “도시 기본계획”은 해당 도시의 도시관리방향을 제시하는 전략계획, “도시관리계획”은 광역도시계획이나 도시기본계획의 계획내용을 실제 도시공간상에 구체화하는 실행계획이라는 계획 체계상의 위상을 가지고 있다. 그러나 현행 도시계획체계
상 방재계획의 내용은 이와 같은 위상에 맞게 구성되어 있지 않으며, 각 계획 내 용간 차별성이 부족하다. 따라서 이들 도시계획체계상의 방재계획 내용을 차별 화하여 계획간 역할을 재정립하고, 계획 체계상 방재계획간 연계를 통해 내용의 일관성을 유지토록하여 계획의 실현성을 보다 제고할 필요가 있다.
도시계획의 부문계획인 방재계획의 실현성을 확보하기 위해서는 관련 방재계 획과 제도에서 다루는 주요내용이 도시계획(광역도시계획․도시기본계획․도시 관리계획)의 위계 및 범위를 고려하여 적절하게 반영되어야 한다. 이를 위해 도 시계획과 방재계획의 관계와 관련 제도를 검토하여, 이들 내용이 도시계획 내 방 재계획에 효율적으로 반영되기 위한 “방재도시계획” 개념을 제시하였다. 즉, “방 재도시계획”이란 방재 관련 계획 및 제도에서 제시하는 다양한 조사․분석․대 책이 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획에 효과적으로 반영(도시계획의 목적, 위계, 범위 등을 고려)되어 수립되는 도시계획 내의 방재계획을 의미한다.
제3장 도시계획 내 방재계획 현황 및 문제점
현행 도시계획 내 방재계획의 현황과 문제점을 “계획 및 지침측면”과 “법․제 도측면”에서 검토하였다. 계획 및 지침측면에서는 기존에 수립된 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획 보고서를 조사하여 현행 도시계획 방재계획에서 다 루는 기초조사항목과 범위, 상․하 계획간 연계성, 부문 계획간 연계성, 재해 위 험도분석 실태, 도시특성 고려여부 등과 현행도시계획 지침 상에서 규정하고 있 는 사항을 검토하여 문제점을 도출하였다. 다음으로, 법․제도측면에서는「국토 의 계획 및 이용에 관한 법률」이 규정하고 있는 방재에 관한 사항과 제도를 검 토하여 방재계획의 위상 등의 문제점을 도출하였다.
계획 및 지침측면의 문제점을 보면, 첫째 현황 조사․분석 범위가 불명확하고 계획간 차별성이 미흡하다. 도시별로 다루는 재해의 유형과 조사범위가 모호하 고, 기초현황 조사항목이 불분명하며, 현황에 대한 분석 없이 조사항목을 나열하 는 수준에 그치고 있다. 도시마다 발생하는 재해의 특성과 위험도가 다름에도 불 구하고 해안, 산간 등 지역특성을 고려하지 않고 있어 각 도시별 방재계획의 차
별성이 미흡하다. 둘째, 재해 위험도분석이 미흡하여 방재계획의 일관성 및 구체 성이 부족하다. 저지대 및 상습침수지역 분석 등 대상지역의 재해 위험도분석을 통해 재해취약지역 및 문제점을 파악하여 구체적인 방재계획을 제시해야 하나, 재해 위험도분석 등이 미흡하여 현황조사․분석과 방재계획의 일관성이 부족하 고 방재계획이 원론적으로 제시되고 있다. 셋째, 상․하 및 부문 계획간 연계성 이 미흡하다. 광역도시계획과 도시기본계획간의 연계가 부족하여 계획의 내용에 일관성이 미흡하고, 상위계획에서 제시한 내용이 하위계획에서 보다 구체화되어 야 하나, 상․하위 계획간 차별성이 미흡하다. 또한, 재해 취약지역 등의 분석결 과가 토지이용계획에 반영되지 못하고 있으며, 도시계획 위계별로 추구하는 기 본이념과 목적, 범위 등을 고려한 “방재계획의 기본방향”이나 “중점고려사항”
등이 불분명하여 타 부문계획에서 방재계획과 연계한 방재대책 수립이 이루어지 지 못하고, 원론적 수준에 머무르고 있다. 넷째, 방재계획은 도시계획 지침상 구 조적인 문제점을 안고 있다. 광역도시계획에서는 독립적으로 있던 방재계획이 하위계획으로 갈수록 위상이 낮아져 다른 계획의 일부로 포함되어 있으며, 도시 계획 지침에서 방재계획의 조사항목이 명확하지 않고, 재해 위험도분석 등의 절 차가 없어 재해 취약지구 파악을 통한 구체적인 대책을 마련하는데 구조적으로 한계가 있다. 또한, 현행 지침상의 내용은 대부분 수해 중심으로 구성되어 있어 지역별 재해특성을 고려하는 것이 미흡하다.
법․제도적 측면의 문제점을 보면, 도시계획의 부문계획으로서 방재에 관한 사항은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 규정되어 있지 않고 시행령에 규 정되어 있어 타 부문계획과 비교할 때 상대적으로 위상이 낮은 실정이다. 방재지 구, 방화지구 등 방재 관련 용도지구는 방재 취약성을 개선하기 위해 도시관리계 획에서 지정하도록 하고 있으나 지정실적이 미흡하고, 건축금지 등의 행위제한 이외에 손실에 대한 보상차원의 인센티브, 중앙정부의 지원 등이 없어 당초 지정 목적의 실현성이 부족하다.
제4장 외국의 도시계획측면의 방재계획․제도 사례 및 시사점
일본, 영국의 도시계획 체계를 조사하고, 도시계획측면의 방재계획과 관련된 제도 사례를 검토하였다. 특히 광역적 차원의 계획과 도시(지역)차원의 계획을 검토하여 상․하 계획간 연계성과 차별성에 대해 시사점을 도출하였다.
일본 방재도시계획 제도의 운영실태 조사를 통하여 일본 방재도시계획 제도의 다음과 같은 특징을 도출하였다. 첫째, 일본의 방재도시계획은 기본적으로 도시 계획의 틀 속에서 이루어지고 있으나, 법정도시계획이 가지는 한계를 극복하고, 방재도시계획의 추진과정에서 민간 참여를 활성화하기 위하여 종합적인 마을만 들기 차원에서 이루어지고 있다. 둘째, 일본의 방재도시계획은 「도시계획구역 마스터플랜-시정촌 도시계획마스터플랜-도시계획-집행계획」등의 도시계획 체 계상 계획 속에서 다양한 형태로 규정되어 있어 비교적 충실하게 방재도시계획 이 운영되고 있다. 셋째, 도시계획 체계상 방재도시계획의 효율적 운영을 위하여 중앙정부나 도도부현 등의 상위 정부에서 상세한 내용의 방재도시계획 운용지침 을 활용하고 있다. 또한, 일본의 방재도시계획은 상․하 계획간 연계가 잘 이루 어지고 있는데, 상위 계획에서는 방재에 대한 기본방향을 제시하고 하위 계획에 서는 이를 연계하여 구체화하고 있다. 넷째, 도시계획구역 마스터플랜이나 시정 촌 도시계획마스터플랜 등 해당 도시의 비전을 제시하는 종합계획 속에서 방재 도시계획이 비교적 충실하게 작성되고 있으며, 계획 내에서 방재시책은 기본방 침과 연계하여 이를 구체화함으로써 기본방침과 방재시책과의 일관성이 잘 유지 되고 있다. 또한, 방재도시계획이 토지이용계획이나 공원․녹지계획 등 다른 부 문별 계획과도 잘 연계되고 있다.
영국 국토․도시계획 체계와 “개발과 홍수위험(PPS 25)” 조사를 통하여 영국 의 홍수위험 측면의 방재도시계획 제도의 특징을 다음과 같이 도출하였다.
첫째, 영국은 최근의 국토․도시계획제도 개편에서 홍수위험관리를 위하여 전 국, 광역, 도시, 지구 등 공간적 범위와 계획의 위계에 상응하여 적절한 형태의 홍수위험평가가 명확한 지침에 의해 이루어지고, 그에 따라 순차검증(Sequential Test)과 예외검증(Exception Test)을 통해 개발입지 및 토지이용계획에 반영하는
위험기반(risk-based) 계획체계를 구축하고 있다. 둘째, 영국의 홍수위험관리제도 에서 큰 특징의 하나는 순차검증제도에서 보는 바와 같이 전통적인 시설물 중심 의 구조적 대책 이전에 국토․도시계획의 핵심적인 수단이라 할 수 있는 입지선 정, 토지이용계획 등 비구조적 대책을 통한 홍수관리를 강조하는 통합적인 재해 위험관리와 토지이용계획의 강화이다. 셋째, 홍수위험평가는 국토․도시계획 체 계에 맞추어 광역적 차원의 “광역적 홍수위험평가(RFRA)”, 도시적 차원의 ”전략 적 홍수위험평가(SFRA)“ 등으로 구분하고 있고, 평가의 범위와 내용이 계획 특 성을 고려하여 제시되어 있으며, 상․하 계획간 연계가 잘 이루어지고 있다. 광 역적 홍수위험평가는 전략적 홍수위험평가의 지침이 되도록 하며, 전략적 홍수 위험평가는 광역적 홍수위험평가에서 제시된 사항을 구체화하고 있다. 넷째, 영 국의 국토․도시계획에서 특기할만한 것으로는 지속가능성 관점에서 기후변화 (climate change)에 대해 고려하고 있는 것이다. 영국의 국토․도시계획에서는 세계적인 기후변화에 따른 이상기온, 해수면 상승, 국지성 집중호우 및 극한강우 등의 가능성을 고려하여 홍수위험평가가 이루어지고 있으며, 이를 계획에 반영 하여 개발사업에 대해 관리하고 있다.
제5장 효율적인 방재도시계획 수립방안
효율적인 방재도시계획 수립을 위한 기본방향
효율적인 방재도시계획을 수립하기 위해서는 광역도시계획, 도시기본계획, 도 시관리계획 등 도시계획 체계상의 방재도시계획 내용을 계획위계, 계획범위를 고려하여 차별화하고, 각 도시계획이 추구하는 기본이념에 부합하도록 해야 한다.
광역도시계획의 경우, 광역도시계획이 광역계획권의 장기적 발전방향을 제시 하는 계획 성격을 고려하여 실제 도시나 지구 차원에서 이루어지는 구체적인 방 재도시계획의 수단 마련을 위한 큰 틀에서의 기본방향을 제시해야 한다. 즉, 하 위 도시계획의 방재도시계획 지침으로서 역할을 해야 한다. 특히, 광역도시계획 의 방재도시계획은 “광역적인 재해파악”과 비상시 광역계획권과 인접 도시와의
단절을 막기 위한 “비상간선도로망” 및 “광역적 방재체계” 구축에 중점을 두어 야 한다.
도시기본계획의 경우, 도시기본계획이 실질적인 도시계획 체계상 최상위계획 으로서 해당 도시의 구체적인 관리방향을 제시하는 성격을 고려하여 종합적인 방재대책을 제시해야 한다. 즉, 해당 도시의 방재도시계획의 방향을 가늠할 수 있도록 보다 구체적으로 제시될 필요가 있다. 특히, 도시기본계획의 방재도시계 획은 재해위험이 있는 지역의 개발을 피하고 인구 및 시설의 과도한 집중을 막기 위해 “재해위험도를 고려한 토지이용계획”과 “방재거점 확보”, 비상시 물자이송 과 주민 대피를 위한 “비상도로망(피난로)” 구축에 중점을 두도록 한다.
도시관리계획의 경우, 도시관리계획이 도시기본계획의 내용을 법적으로 규정 하는 법정계획인 성격을 고려할 때, 도시기본계획의 방재계획을 보다 구체화하 고 연계성을 강화시키도록 해야 한다. 특히, 도시관리계획의 방재도시계획은 “재 해위험도 분석을 통한 구체적 용도지역․지구․구역계획”, “시설물(하천, 하수 도 등)별 방재대책”, “피난소 확보”에 중점을 두도록 한다.
방재도시계획의 주요 부문 및 구성요소 도출
방재도시계획의 명확화 및 구체화를 위한 주요 부문은 “조사”, “분석”, “대책”
으로 구분할 수 있다. 이러한 주요 부문의 구성요소는 기본적으로 재해유형에 따 라 결정되는 “재해특성요소”를 고려해야 한다. 재해특성요소는 계획 위계에 관 계없이 공통으로 적용할 수 있는 “공통요소”와 계획 위계에 따라 달리 적용되는
“계획특성요소”로 구분할 수 있으며, 특정재해의 경우, “기후변화”와 “도시 내 입지특성”을 고려할 수 있다. 또한, 재해특성요소는 도시의 입지특성에 따른 “지 역특성”을 추가적으로 고려할 수 있다.
<방재도시계획의 주요부문 및 구성요소>
방재도시계획의 주요 부문별 구성요소를 도출하기 위해 먼저, 방재관련 계획 과 제도에서 고려하고 있는 다양한 요소를 조사하여 방재도시계획에 적용가능성 을 검토하였다. 방재관련 계획은 풍수해저감종합계획이 있고, 제도로는 사전재 해영향성검토협의제도가 있는데, 풍수해저감종합계획은 아직 수립 실적이 없으 나「자연재해대책법」에서 제시하고 있는 내용과 지침을 활용하였으며, 사전재 해영향성검토협의제도는 실무지침서를 활용하였다. 두 번째는 현행 도시계획 지 침상의 방재계획에 관한 기초조사 항목과 방재계획에 관한 사항을 검토하였다.
현행 도시계획 지침에서 잘 고려하고 있는 사항은 그대로 반영하되 도시계획의 위계와 특성이 미흡한 것은 일부 조정하거나 보완을 검토하였다. 도시계획의 기 초조사 항목은 현재 계획의 위계와 무관하게 도시기본계획수립 지침에서 제시하 고 있는 사항을 따르고 있으며, 방재계획의 내용은 각 계획 위계별로 지침이 제 시되어 있다. 한편, 대상지역마다 발생하는 재해의 유형과 위험도가 다름에도 불 구하고 방재 관련 계획과 제도 그리고 현행 도시계획 지침의 내용은 대부분 수해 에 치중되어 있어 이를 극복하기 위해 각 분야별 전문가의 의견을 수렴하여 수해 이외의 재해에 대하여 도시계획에서 고려할 사항을 검토하였다.
효율적인 방재도시계획 수립 절차 및 주요내용
효율적인 방재도시계획을 수립하기 위해서는 1차적으로 광역도시계획-도시기 본계획-도시관리계획 등 도시계획의 일관성이 유지되어야 한다. 즉, 각 도시계획 의 방재계획 범위와 구체적 내용은 다르더라도 상위계획에서 제시하고 있는 방
재 기본방향과 하위계획에서 검토하는 세부대책간에 일관성이 유지되어야 한다.
광역도시계획에서 광역계획권의 재해특성을 고려하여 검토되는 재해의 유형과 관련 방재대책 수립시 고려되는 기본방향이 도시기본계획에서도 큰 틀에서는 일 관성이 유지되면서 보다 구체적인 사항을 도출해야 방재도시계획의 실현성이 확 보될 수 있을 것이다. 또한, 방재도시계획이 명확하고 효율적으로 수립되기 위해 서는 계획 내 절차가 합리적이어야 한다. 현황조사 결과가 재해 위험도분석에 반 영되고, 재해 위험도분석 결과에 기초하여 재해 취약성 개선을 위한 전략과 대책 을 마련할 수 있는 절차가 필요하다.
이와 같은 사항을 반영하여 효율적인 방재도시계획 수립을 위해 「기초현황조 사」,「재해 유형화」,「재해 위험도분석」,「방재대책」의 4단계 절차를 제시 하였다.
「기초현황조사」는 도시계획의 위계와 재해유형과 관계없이 공통적으로 현 황파악을 위해 필요한 사항이다. 현황조사 자료는 계획의 위계를 고려하여 최대 한 도면화 함으로써 쉽게 현황을 파악하도록 하고, 하위계획에 반영되도록 한다.
「재해 유형화」는 각 도시계획의 공간범위를 고려하여 관련 지방자치단체의 자연재해 및 인적재해를 모두 조사하여 이들의 재해 발생특성을 분석하는 것이 다. 이를 통해 각 도시계획에서 중점적으로 대책을 마련해야 할 “중점관리재해”
를 도출한다. 도출된 중점관리재해에 대하여 재해현황, 발생위치 등 “재해 유형 별 기초조사”를 실시한다. “재해 유형별 기초조사”는 계획위계와 관계없이 공통 으로 적용되는 공통요소와 계획 위계별 요소로 구분된다.
「재해 위험도분석」은 “기초현황조사”와 “재해 유형별 기초조사” 결과를 활 용하여 “홍수 위험도분석”과 “중점관리재해 위험도분석”으로 구분하여 실시하 며, 계획위계를 고려하여 적용한다. 현재 시점에서 모든 재해위험을 고려하여 토 지이용계획을 수립하는 것 보다는 우리나라에서 가장 많은 재산피해를 발생시키 고 매년 반복적으로 발생하며, 태풍과 국지성 집중호우 등으로 전국 대부분이 피 해대상인 홍수에 국한하여 “홍수 위험도분석”을 실시하는 것이 합리적이라 판단 된다. “홍수 위험도분석”은 홍수로 인한 위험지역을 파악하여 “토지이용계획”에
반영함으로써 홍수위험이 있는 지역의 부적합한 토지이용과 과도한 시설물 집중 을 피하고, 위험이 낮은 지역으로 개발을 유도하도록 한다. 한편, “중점관리재해 위험도분석”은 홍수(풍수해) 이외에 중점관리재해에 대하여 취약지역 및 영향을 분석하여 방재도시계획 대책 마련 시 이를 고려하도록 한다.
「방재대책」은 계획위계를 고려하여 “공통대책”과 “중점관리재해대책”으로 구분한다. “공통대책”은 현행 도시계획 지침과 같이 풍수해를 중심으로 방재도시계 획에서 고려해야 할 사항이며, “중점관리재해대책”은 지역의 재해발생특성을 반영 하여 중점관리재해 유형별로 고려해야 할 사항이다. 또한, 특정재해에 한정되기는 하나 “기후변화”, “지역특성”, “도시 내 특성”을 추가적으로 고려하도록 하였다.
<효율적인 방재도시계획 수립절차>
기존 계획과의 차별성
현행 도시계획의 방재계획을 개선하기 위해 본 연구의 방재도시계획에서 가장 중요하게 고려한 핵심전략은 첫째 상․하 계획간 방재계획의 일관성이 유지될 수 있는 구성틀을 마련(방재계획 내용의 연계)하는 것이고, 둘째는 기초조사와 재해 위험도분석이 연계되고, 재해 위험도분석이 방재계획과 연계되어 대상지역 의 재해 취약성 개선을 위한 구체적인 방재계획 도출이 가능(방재계획 수립 구조
의 연계 재해 위험도분석의 도입)하도록 하는 것이며, 셋째로는 지역특성을 고려 하여 지방자치단체 마다 차별적인 방재계획 수립 구조(새로운 절차의 도입 재해 유형화)를 만드는 것이었다.
기존 계획과의 차별성을 기초현황조사, 분석, 대책측면에서 보면, 먼저 현행 도시계획의 기초조사 항목 중에서 방재와 관련된 요소를 포함하여 방재관련 계 획 및 제도, 전문가 의견 수렴을 통해 기초현황조사(공통조사항목)와 재해 유형 별 기초조사항목을 구분하는 등 방재계획만을 위한 조사항목을 제시하였다.
두 번째는 재해 유형화를 통해 대상지역의 중점관리재해를 도출하도록 하고, 재해 위험도분석(홍수 위험도분석, 중점관리재해 위험도분석) 절차를 도입하여 재해 취약지역을 파악한 후 토지이용계획 등에 반영하여 구체적인 방재계획 수 립이 가능하도록 하였다.
마지막으로 대책측면에서 보면, 수해 중심의 기존도시계획 지침을 보완하여 보다 구체화하였으며, 주요 재해 유형별 방재지침을 추가적으로 제시하였다. 재 해 위험도분석과 연계하고 방재 관련 계획 및 제도의 검토사항을 반영하여 보다 구체적인 방재지침을 제시(기본방향과 일반원칙으로 구분)하였으며, 동일한 내 용이라도 상․하 계획의 위계를 고려하여 차별적으로 제시하였다. 또한, 기후변 화를 고려한 방재시설물 강화방안, 산간 및 연안도시에서 지역특성을 고려한 검토 방안을 제시하였으며, 동일 도시 내에서 자연적, 사회적 특성을 고려한 지역 및 지구를 세분화함으로써 도시계획과 효율적으로 연계한 대책을 마련하도록 하였다.
제6장 방재도시계획 실효성 제고방안
도시계획별 부문 계획간 연계방안
광역도시계획은 광역계획권의 관리방안을 전략적으로 제시하는 정책계획으로 서 방재계획이 선언적으로 제시될 수 밖에 없다. 그러나 광역도시계획은 재해 발 생시 광역계획권과 인접 도시와의 단절을 막아 주민 대피와 물자이송, 물류유통 체계의 유지를 위한 “비상간선도로” 구축이 필요하다. 이를 위해 비상간선도로
를 선정하여 타 도로보다 내진설계 등을 강화하고 우회도로를 확보해야 한다.
도시기본계획은 해당 도시의 구체적인 관리방향을 제시하는 계획으로 하위 계 획의 지침이 되는 종합적인 방재계획을 제시할 필요가 있다. 도시기본계획의 방 재도시계획은 홍수 위험도분석을 고려하여 토지이용계획을 함으로써 홍수 위험 이 있는 지역의 개발을 피하고 과도한 인구 및 시설물이 집중되지 않도록 해야 한다. 또한, 도시기본계획에서는 공원․녹지 등을 활용하여 방재거점 확보가 필 요하며, 공공시설을 고려한 피난로 구축이 필요하다. 따라서, 토지이용계획이나 공원․녹지계획, 기반시설계획 등 방재도시계획과 관련성을 가지고 있는 각 부 문계획 수립 시 종래의 계획적 가치기준 이외에 방재도시계획이 함께 고려된 계 획 기준을 마련할 필요가 있다. 예를들어, 토지이용계획의 경우, 시가화예정용지 대상지역 기준에 재해취약지역은 제외하도록 하고, 하천변에 완충지대로서 방재 녹지축을 조성할 필요가 있다. 공원․녹지계획에서는 도시 내 생활권공원에 도 시방재 개념을 추가하여 공원체계를 구성할 수 있으며, 재해발생 시 피난소로 활 용될 수 있는 공공시설에 대해 주민의 이동경로를 고려한 피난로를 확보 할 수 있다. 도심지는 재해발생을 대비하여 다수 기능의 일극집중을 배제하고 기능을 분산한 다핵중심거점을 확보하고, 기존 도시의 경우 시청 등에 집중된 방재통제 기능을 다른 공공시설에 분산할 수 있다.
도시관리계획은 도시기본계획에서 정해진 도시계획 방향을 구체적으로 정하 는 법정도시계획의 성격을 가지고 있어 도시기본계획과 달리 부문 계획간 연계 가 쉽지 않다. 도시관리계획에서는 먼저 도시기본계획에서 제시하고 있는 방재 계획을 구체화하도록 도시기본계획과의 연계가 잘 이루어지도록 계획한다. 다음 으로는, 도시관리계획에서 피난소 확보가 중요하므로 학교, 청사 등 공공시설계획 시 피난소로 활용할 공공시설을 확보하도록 한다. 공공시설을 피난소로 지정할 때는 대상지역의 홍수 위험도분석 등 재해위험도를 고려하여 재해발생 시 고립 되지 않도록 해야 하며, 비상급수시설, 비상식량확보 등의 관리대책도 마련해야 한다. 공공․문화시설계획 시에 우수가 침투하거나 저류할 수 있는 우수유출저 감 시설을 설치하여 도시의 침수안전도를 제고하도록 한다.
제도개선방안
방재도시계획의 주요 문제점과 실효성 제고방안을 종합적으로 고려해 보면, 타 부문 계획과 연계할 수 있는 수단과 절차를 통해 부문 계획간 연계를 강화하 도록 도시계획 지침을 효율적으로 마련하는 것과 방재도시계획 위상 제고를 위 한 법률적 장치를 마련하는 것이 중요하다고 판단된다.
<제도개선 기본방향>
단기 제도개선방안으로 현행 도시계획의 방재계획 지침 개정방안을 제시하였 다. 도시계획의 기초조사 보완방안에서는 부문별, 시설별로 혼재되어 있는 도시 기본계획상의 기초조사를 계획 위계별, 부문별로 구분하여 각 도시계획 지침에 서 제시하도록 하였고, 방재계획의 경우 기초현황조사와 재해 유형별 현황조사 를 구분하여 조사하도록 하였다. 방재계획의 내용 및 위계정립 방안에서는 공통 방재지침과 중점관리재해 방재지침으로 구분하고, 도시기본계획에서는 기후변 화, 지역특성, 도시 내 특성을 고려하여 각 지역마다 차별적인 방재계획이 수립 되도록 하였으며, 상․하 계획간 구조적인 위계 정립을 위해 계획별 용어를 통일 하고 방호 및 방범계획을 별도로 하도록 하였다. 부문별 계획의 방재 보완방안에
서는 기존 부문계획에서 고려하고 있는 사항을 유지하면서 추가적으로 도시계획 특성을 고려하여 계획별, 부문별 개선방안을 제시하였다.
중장기 발전방향에서는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」및 시행령을 개정 하여 시행령의 방재에 관한 사항을 법률에 명시하도록 제안함으로써 방재도시계 획의 위상을 제고하도록 하였으며, 방재 관련 용도지구의 실효성 확보를 위해 용 도지구의 통폐합, 인센티브방안 및 중앙정부 지원방안을 마련토록 하였다. 구체 적으로는 법 제12조(광역도시계획의 내용), 법 제19조(도시기본계획의 내용)에
“방재”에 관한 조항을 신설하도록 하고, 법 제13조(광역도시계획의 수립을 위한 기초조사)에서는 “재해”관련 조항을 신설하도록 하였으며, 법 제25조(도시관리 계획의 입안)에서는 제2항에 “방재계획”을, 제3항에 “재해”를 추가하도록 하였 다. 또한, 동법 시행령 제19조(도시관리계획의 수립기준)에는 “재해위험도”를 고 려하도록 제안하였다.
조항 현행 개정후 비고
제12조(광역도시계획의 내용) 없음 조항신설(방재에 관한 사항) 시행령에서 삭제 제19조(도시기본계획의 내용) 없음 조항신설(방재에 관한 사항) 시행령에서 삭제 제13조(광역도시계획의 수립을
위한 기초조사) 없음 조항신설(재해) 시행령에서 삭제
제25조(도시관리계획의 입안) 없음 내용추가
(2항-방재계획, 3항-재해) 제19조(도시관리계획의
수립기준) 없음 신설
(재해위험도 고려) 시행령에 추가
<「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」및 시행령 개정방안>
방재지구 지정의 실현성 확보를 위해「자연재해대책법」의 자연재해위험지구 정비사업과 같이 국가균형발전특별회계 등을 활용하여 지방자치단체가 방재지 구 정비사업을 추진하도록 함으로써 재해 위험도를 경감할 수 있도록 중앙정부 의 국고 지원방안 마련이 필요하다. 또한, 재해에 취약한 지구를 도시계획에서 방재지구로 지정하면 당해 도시계획과 연계하여 재해위험을 해소할 수 있는 방 안을 마련해야 할 것이다.
중장기적인 관점에서 부처별, 부문별로 각각 다른 지침을 통합하는 통합지침
을 만들고 이를 계획수립지침과 정책지침으로 이원화하는 도시계획지침의 구조 개선이 필요하다. 각 개별법에 의한 부문별 계획의 취지와 목적, 계획지표, 계획 기간 등 계획 상호간의 불일치를 해소하여 계획을 수립하는 지방자치단체의 혼 란을 없애고 보다 효율적으로 계획수립이 이루어지도록 해야 할 것이다.
제7장 결론
연구의 의의 및 기대효과
본 연구에서는 현행 도시계획 내 방재계획의 문제점을 개선하기 위해 효율적 인 방재도시계획 수립방안을 마련하였다. 효율적인 방재도시계획 수립을 위해 각 도시계획이 추구하는 기본이념에 부합하고, 계획의 특성과 범위를 고려하는 기본방향과 중점 고려사항을 제시하였다. 그리고, 상․하 계획간 방재계획의 일 관성이 유지될 수 있는 구성틀 마련과 기초조사와 재해 위험도분석이 연계되고, 재해 위험도분석이 다시 방재계획과 연계되어 대상지역의 재해 취약성 개선을 위한 구체적인 방재계획 도출이 가능하도록 합리적 절차를 마련하였다. 또한, 지 역특성을 고려하여 지방자치단체 마다 차별적인 방재계획을 수립할 수 있는 구 조를 제시함으로써 기존 계획과 차별성을 갖도록 하였다.
한편, 효율적인 방재도시계획수립 기본방향 및 중점 고려사항을 연계하여 부 문 계획의 방재방안을 제시함으로써 방재도시계획과 부문 계획간의 연계를 강화하 도록 하였으며, 도식화하여 사례를 보여줌으로써 실현성을 높이고자 노력하였다.
본 연구의 가장 큰 의의는 상․하 계획간, 부문 계획간 연계를 강화하고 재해 유형화와 재해 위험도분석을 통해 지역특성을 고려한 구체적인 방재계획 수립이 가능한 “효율적인 방재도시계획 수립방안”을 “구조적”으로 확립했다는 것이다.
이를 통해 최근 이상기후 등으로 사회적 관심이 높아지고 있는 안전사회와 안정 된 정주공간 확보에 부응하여 방재도시계획의 위상을 제고할 수 있을 것이다.
본 연구의 학술적 기여는 법률 및 사회학적 관점에서 재해를 고찰하여 재해의 이론적 개념을 정립하였다는 것이다. 또한, 도시계획을 전공하지 않은 방재전문 가를 위해 도시계획의 특성을 체계적으로 정립하였다. 도시계획 체계와 각 도시 계획이 추구하는 기본이념, 계획의 성격과 의의, 계획의 주요내용을 체계적으로 쉽게 설명함으로써 분야별 재해 전문가가 도시계획을 이해하도록 하여, 도시방 재의 폭넓은 연구에 도움이 되도록 하였다.
정책적 기여로는 단기 제도개선방안으로 현행 도시계획의 방재계획 지침 개정 방안을 제시하여 효율적인 방재도시계획 수립을 위한 제도적 장치를 마련한 것 이다. 도시계획 지침 개정방안에는 도시계획의 기초조사 보완방안, 방재계획의 내용 및 위계정립 방안, 부문별 계획의 방재 보완방안을 제시하였다.
중장기 발전방향으로는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」및 시행령 개정방 안을 제시하여 방재도시계획의 위상을 제고하도록 하였으며, 방재 관련 용도지 구의 실효성 확보를 위해 용도지구의 통폐합, 인센티브방안 및 중앙정부 지원방 안을 마련토록 하였다.
연구의 특징과 한계
본 연구의 특징은 효율적 방재도시계획 수립방안을 구체적이고 논리적으로 마 련했다는 것이다. 방재도시계획을 수립함에 있어 각 도시계획의 위계에 맞는 기 본방향과 중점 고려사항을 제시함으로써 도시계획 수립 시 응용 및 적용성을 향 상시킬 수 있도록 하였다. 현재 운용되고 있는 사전재해영향성검토협의제도의 내용을 도시계획 특성을 고려하여 주요 부문별 구성요소로 도출함으로써 사전재 해영향성검토협의제도의 실효성을 강화하면서 도시계획에서 실현될 수 있는 구 조를 구축하였다.
또한, 구조적인 접근을 통해 방재도시계획의 실효성을 제고하도록 하였다. 재 해 유형화를 통해 대상지역의 재해발생 특성을 고려한 차별적인 방재도시계획 수립이 가능하도록 하였다. 재해 위험도분석 절차를 새롭게 도입하여 기초현황 조사가 단순히 현황파악이 아닌 분석의 기초자료로 활용되도록 하였고, 재해 위
험도분석 결과가 토지이용계획 등에 반영되어 부문 계획간 연계가 되도록 하였 다. 또한, 재해 위험도분석 결과에 근거하여 재해 취약성을 개선하기 위한 구체 적인 방재대책을 마련할 수 있도록 하였다. 상․하 계획간 연계가 원활하게 이루 어지도록 도시계획지침의 내용을 계획특성을 고려하여 차별화하였다.
현재 각 재해 유형별 재해 취약지구 분석을 위한 기초 DB 구축이 미흡하고 모델링 분석 기법이 정립 되어 있지않아 보다 구체적이고 체계적인 재해 위험도 분석 방법론을 본 연구에서 제시하는데 한계가 있었다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발 간 사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제1장 연구의 개요 ··· 1
제1절 연구배경 및 필요성 ··· 1 1) 연구의 배경 ··· 1 2) 연구의 필요성 ··· 3 제2절 연구목적 ··· 3 제3절 연구범위 및 방법 ··· 4 1) 연구범위 ··· 4 2) 연구방법 ··· 5
제2장 재해 및 방재도시계획의 개념 ··· 9
제1절 재해의 개념 및 특성 ··· 9 1) 법률상 재해의 정의 및 유형 ··· 9 2) 재해에 대한 사회학적 고찰 ··· 11 3) 도시재해의 개념 ··· 18 4) 최근 10년(’97～’06)간 우리나라 재해 특성 ··· 21 제2절 우리나라 도시계획 체계 및 방재도시계획의 개념 ··· 29 1) 우리나라 도시계획 체계 및 특징 ··· 29 2) 방재도시계획의 개념 ··· 33
제3절 선행연구검토 ··· 36 1) 선행연구 현황 ··· 36 2) 선행연구 주요내용 및 한계 ··· 36 3) 주요 선행연구와의 차별성 ··· 37
제3장 도시계획 내 방재계획 현황 및 문제점 ··· 39
제1절 도시계획 내 방재계획 현황 ··· 39 1) 방재계획 수립 현황 ··· 39 2) 도시계획 지침상의 방재계획 ··· 46 3) 방재계획 관련 법․제도 현황 ··· 48 제2절 도시계획 내 방재계획의 문제점 ··· 51 1) 계획 및 지침측면의 문제점 ··· 51 2) 법․제도적 측면의 문제점 ··· 52
제4장 외국 도시계획측면의 방재계획․제도 사례 및 시사점 ··· 55
제1절 일본 도시계획 체계와 방재도시계획 ··· 55 1) 일본 도시계획 체계와 방재도시계획 ··· 55 2) 방재도시계획의 운영제도 ··· 60 3) 방재도시계획의 운영사례 ··· 68 제2절 영국의 국토⋅도시계획체계와 홍수위험관리 ··· 82 1) 국토⋅도시계획체계 ··· 82 2) 국토⋅도시계획체계에서의 홍수위험관리 ··· 83 3) 홍수위험의 평가 및 관리를 위한 기본적인 접근방법 ··· 86 4) 홍수위험평가 ··· 88 5) 순차검증과 예외검증 ··· 98 6) 기후변화에 따른 홍수위험관리 ··· 102 제3절 시사점 ··· 103 1) 일본 ··· 103 2) 영국 ··· 106
제5장 효율적인 방재도시계획 수립방안 ··· 109
제1절 효율적인 방재도시계획 수립을 위한 기본방향 ··· 109 제2절 방재도시계획의 주요 부문 및 구성요소 도출 ··· 111
1) 주요 부문 및 구성요소 도출방법 ··· 111 2) 주요 부문별 구성요소의 도출 ··· 114 제3절 효율적인 방재도시계획 수립 절차 및 주요내용 ··· 133 1) 방재도시계획 수립 절차 및 주요내용 ··· 133 2) 방재도시계획 주요내용 ··· 139 제4절 기존 계획과의 차별성 ··· 155
제6장 방재도시계획 실효성 제고방안 ··· 159
제1절 도시계획별 부문 계획간 연계방안 ··· 159 1) 광역도시계획 ··· 159 2) 도시기본계획 ··· 160 3) 도시관리계획 ··· 166 제2절 제도개선방안 ··· 167 1) 제도개선의 기본방향 ··· 167 2) 단기 제도개선방안 ··· 172 3) 중장기 발전방향 ··· 177
제7장 결론 ··· 183
제1절 연구의 의의 및 기대효과 ··· 183 1) 연구의 의의 ··· 183 2) 기대효과 ··· 184 3) 정책제안 ··· 186 제2절 연구의 특징과 한계 ··· 187 1) 연구의 특징 ··· 187 2) 연구의 한계 ··· 187 제3절 향후 연구과제 ··· 188 제4절 맺음말 ··· 188
참 고 문 헌 ··· 191 SUMMARY ··· 195 부 록 ··· 199
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 전문가 설문조사 대상 ··· 6
<표 2-1> 재해 영향범위에 따른 특성 ··· 17
<표 2-2> 최근 10년(’97～’06)간 자연⋅인적재해 현황 ··· 22
<표 2-3> 최근 10년(’97～’06)간 원인별 인적재해 현황 ··· 24
<표 2-4> 재해유형별 연평균 재산 및 인명피해 현황과 비중 ··· 25
<표 2-5> 최근 10년(’97～’06)간 지진발생 규모별 현황 ··· 26
<표 2-6> 우리나라 주요 지진 현황 ··· 27
<표 2-7> 도시계획의 목적 및 주요내용 ··· 29
<표 2-8> 광역도시계획의 주요내용 및 세부내용 ··· 31
<표 2-9> 주요 선행연구와의 차별성 ··· 38
<표 3-1> 방재계획 검토대상 현황 ··· 40
<표 3-2> 도시계획별 검토항목 ··· 40
<표 3-3> 방재계획에서 검토된 재해유형과 범위 ··· 41
<표 3-4> 방재계획에서 검토된 재해유형 및 조사, 현황조사의 개수 ···· 42
<표 3-5> 방재계획에서 검토된 현황조사항목 지방자치단체 개수 ··· 43
<표 3-6> 도시기본계획에서 지역특성을 고려한 지방자치단체 현황 ··· 44
<표 3-7> 광역도시계획 및 도시기본계획의 방재계획 사례 ··· 45
<표 3-8> 도시계획 지침상의 방재계획 내용 ··· 47
<표 3-9> 도시계획 부문별 계획에서의 방재 고려사항 ··· 48
<표 3-10> 국계법 및 시행령의 방재에 관한 사항 ··· 49
<표 3-11> 전국 방화지구 및 방재지구 지정현황 ··· 50
<표 4-1> 국토교통성 도시계획운용지침의 내용구성 ··· 61
<표 4-2> 시즈오카현 방재도시계획기본지침의 내용 구성 ··· 67
<표 4-3> 나고야시 도시계획구역의 마스터플랜의 내용구성 ··· 69
<표 4-4> 하마마쓰시 도시계획 마스터플랜의 내용구성 ··· 71
<표 4-5> 방재공원의 종류 및 개념 ··· 73
<표 4-6> 나고야시 도시계획 마스터플랜의 내용구성 ··· 74
<표 4-7> 도쿄도 방재개발촉진지구 구별 지정현황 ··· 79
<표 4-8> 오사카부 히가시기시와다역 동지구 방재가구정비사업 내용 · 80
<표 4-9> 영국 국토․도시계획에서 핵심적인 홍수위험관리수단 ··· 84
<표 4-10> 홍수위험관리대책과 주요수단 ··· 85
<표 4-11> 지속가능성 측면에서의 홍수위험 관리계획의 전략과 집행 · 86
<표 4-12> 영국의 계획체계에서 홍수위험평가의 범위 및 담당기관 ··· 88
<표 4-13> 광역홍수위험평가(RFRA)의 주요내용 사례 ··· 92
<표 4-14> 전략적 홍수위험평가(SFRA)의 수준에 따른 평가범위와 결과물 ··· 94
<표 4-15> 전략적 홍수위험평가(SFRA)의 주요내용 사례 ··· 96
<표 4-16> 개별 개발대상지에 대한 홍수위험평가(FRA)의 수준 ··· 97
<표 4-17> 영국의 계획체계에서 홍수구역(Flood Zone)의 구분과 정책방향 ···· 100
<표 4-18> 계획체계에서 홍수위험취약도의 분류 ··· 101
<표 4-19> 기후변화를 고려한 강우 등에 대비한 민감도 범위 권고안 102
<표 4-20> 기후변화를 고려한 해수면 상승에 대한 비상허용치 권고안 ··· 102
<표 4-21> 기후변화를 고려한 홍수위험관리대책의 접근방법 ··· 102
<표 4-22> 도시계획 운용지침상의 계획 위계별 주요 방재내용 ··· 104
<표 4-23> 계획 내 기본방침과 방재시책의 일관성․구체성 사례 ··· 105
<표 5-1> 풍수해저감종합계획 구성요소 도출 검토결과 ··· 116
<표 5-2> “공통사항”에 대한 구성요소 도출 검토결과 ··· 119
<표 5-3> “입지유형별”에 대한 구성요소 도출 검토결과 ··· 121
<표 5-4> “협의대상 유형별”에 대한 구성요소 도출 검토결과 ··· 122
<표 5-5> “대상사업 범위별”에 대한 구성요소 도출 검토결과 ··· 123
<표 5-6> 도시계획의 기초조사 항목 ··· 126
<표 5-7> 도시계획 조사항목 중 방재 관련 항목에 대한 구성요소 도출 검토결과·· 128
<표 5-8> 도시관리계획 안전계획의 일반원칙 ··· 129
<표 5-9> 도시계획 지침상의 방재계획 내용 검토 ··· 130
<표 5-10> 재해 유형별 방재도시계획 구성요소 ··· 132
<표 5-11> 방재도시계획 기초조사항목 및 활용 ··· 141
<표 5-12> 치수안전도 분석 기준 ··· 146
<표 5-13> 계획위계를 고려한 재해 위험도분석 내용 및 방법 사례 ··· 147
<표 5-14> 계획위계별 공통방재지침 ··· 148
<표 5-15> 계획위계별 중점관리재해 방재지침 ··· 150
<표 5-16> 산간 및 연안도시에서 주요 고려사항 ··· 153
<표 5-17> 도시내 지역⋅지구의 구분 내용과 주요 방재대책 ··· 155
<표 5-18> 기존 계획과의 차별성 ··· 157
<표 6-1> 도시기본계획수립지침상의 시가화예정용지 대상지역 기준 · 161
<표 6-2> 방재측면의 개념이 추가된 도시공원의 유형분류(예) ··· 163
<표 6-3> 부문별 계획의 방재보완방안 ··· 177
<표 6-4>「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」및 시행령 개정방안 ··· 179
<표 6-5> 현행 재해관련 용도지구 개정방안 ··· 180
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구추진체계 및 수행방법 ··· 7
<그림 1-2> 본 연구의 주요 연구성과 ··· 8
<그림 2-1> 법률상 재해(재난)의 분류 ··· 10
<그림 2-2> 안전사회에 대한 패러다임의 변화 ··· 12
<그림 2-3> 사회학자에 의한 재해 분류 ··· 16
<그림 2-4> 최근 10년(’97～’06)간 자연재해 및 인적재해 발생 추이 ···· 23
<그림 2-5> 최근 10년(’97～’06)간 재해별 발생 추이 ··· 25
<그림 2-6> 최근 10년(‘97～’06)간 지진발생 현황 ··· 27
<그림 2-7> 재해로 인한 피해 사진 ··· 28
<그림 2-8> 우리나라 도시계획 체계 ··· 29
<그림 2-9> 도시기본계획 수립 및 승인 절차 ··· 32
<그림 2-10> 도시계획과 방재계획의 관계 ··· 34
<그림 2-11> 본 연구의 방재도시계획 개념 ··· 35
<그림 4-1> 일본의 도시관련 계획 체계 ··· 56
<그림 4-2> 일본의 도시계획 체계 ··· 57
<그림 4-3> 일본 도시계획 체계상 방재도시계획의 내용 ··· 61
<그림 4-4> 하마마쓰시 도시계획마스터플랜의 도시방재방침도 ··· 73
<그림 4-5> 기타자와(北沢)5丁目 등 방재가구정비지구계획도 ··· 81
<그림 4-6> 영국의 국토⋅도시계획체계 ··· 83
<그림 4-7> 홍수위험 평가 및 관리를 위한 접근방법의 기본구조 ··· 87
<그림 4-8> 광역공간전략(RSS)과 광역홍수위험평가(RFRA)의 연계 ···· 91
<그림 4-9> 광역홍수위험평가(RFRA)사례 ··· 93
<그림 4-10> 지방개발계획(LDD)과 전략적 홍수위험평가(SFRA)의 연계 ··· 95
<그림 4-11> 개발대상지 홍수위험평가(FRA)의 범위 및 결과물 ··· 98
<그림 5-1> 효율적인 방재도시계획 수립 기본방향 및 중점 고려사항 111
<그림 5-2> 방재도시계획의 주요부문 및 구성요소 ··· 112
<그림 5-3> 방재도시계획 주요 부문별 구성요소 도출방법 ··· 114
<그림 5-4> 풍수해저감종합계획의 구성 및 주요내용 ··· 115
<그림 5-5> 사전재해영향성검토협의제도의 구성 및 주요내용 ··· 118
<그림 5-6> 재해유형 설문 결과 ··· 134
<그림 5-7> 방재도시계획 현황조사 관련 설문 결과 ··· 135
<그림 5-8> 재해 위험도분석 관련 설문 결과 ··· 137
<그림 5-9> 효율적인 방재도시계획 수립절차 ··· 139
<그림 5-10> 지형 및 경사도⋅하천현황도 사례(진주시) ··· 141
<그림 5-11> 재해 유형별 입체적 재해특성 ··· 143
<그림 5-12> 재산 및 인명피해 발생 특성 유형화 ··· 144
<그림 5-13> 치수안전도 분석 기준 ··· 146
<그림 5-14> 기후변화를 고려한 방재시설물의 강화방안 ··· 152
<그림 5-15> 도시 내 지역 구분 개념도 ··· 154
<그림 5-16> 방재도시계획의 핵심전략 ··· 156
<그림 6-1> 비상간선도로망 구축 개념도 ··· 160
<그림 6-2> 하천변 방재 녹지축 조성 개념도 ··· 162
<그림 6-3> 방재개념이 도입된 도시공원 개념도 ··· 163
<그림 6-4> 피난로 확보 예 ··· 164
<그림 6-5> 다핵중심 거점의 예 ··· 165
<그림 6-6> 기존도시 방재기능의 분산 예 ··· 165
<그림 6-7> 피난소 확보 예 ··· 166
<그림 6-8> 건물 우수침투 및 저류 예 ··· 167
<그림 6-9> 방재도시계획의 문제점 설문 결과 ··· 168
<그림 6-10> 방재도시계획의 실효성 제고방안 설문 결과 ··· 169
<그림 6-11> 방재 관련 용도지구의 필요성 및 개선방안 ··· 170
<그림 6-12> 제도개선 기본방향 ··· 171
<그림 6-13> 도시계획 기초조사 보완방안 ··· 173
<그림 6-14> 방재계획 기초조사 보완방안 ··· 173
<그림 6-15> 방재계획 내용의 개선방안 ··· 174
<그림 6-16> 도시계획 체계상 방재계획 체계의 개선방안 ··· 175
<그림 6-17> 도시계획 지침 구조 개선방안 ··· 181
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1연구의 개요
각종 방재대책이 개별대책이 아닌 종합대책으로서 실효성을 높이기 위해서는 도시계 획적 접근이 중요하다. 그러나, 도시계획의 부문계획으로서 방재계획은 위상이 낮고 구체적이고 명확한 지침이 부족하여 효율적으로 수립되지 못하고 있다. 또한 도시계 획 체계상 상․하 계획간, 부문 계획간 연계가 미흡하여 현행 도시계획 내 방재계획은 실효성이 미흡하다. 본 연구는 이러한 문제인식을 통해 도시계획 위계와 범위를 고려 하고 부문별 계획간 연계를 강화하기 위한 효율적인 방재도시계획 수립방안을 제시하 고자 한다.
제1절 연구배경 및 필요성
1) 연구의 배경
최근 국내⋅외적으로 재해1)의 규모가 대형화되고 있으며 다양화 되고 있는 추 세이다. 전 세계적으로 기후 원인에 의한 홍수, 가뭄, 폭설 등의 기상재해 발생빈 도가 높아졌고 피해 규모도 대형화 되고 있는 추세2)이다.
1) 본 연구에서 “재해”란 자연재해와 인적재해를 의미하며, 법률상에서는 “재해”라는 표현보다는 “재난”
이라는 용어를 사용하고 있으나, “재난”이라는 용어가 인적재난에 국한된 의미로 아직도 사용되고 있기 때문에(예, 소방방재청의 “재난연감”은 인적재난만을 다룸) 본 연구에서는 학술적 용어로 많이 사용되고 있는“재해”를 포괄적 의미로 사용함
2) 국제구호기관 옥스팜 보고서에 따르면, 기후 원인에 의한 자연재해가 20년 전인 1980년대 초 한해 평균 120건에서 최근 약 500건으로 증가하였으며, 최근 10년(’85~’04년)간 자연재해 사망자를 포함한 피해자는 약 2억5400만명으로 과거 10년(’85~’94년)간 약 1억7400만명 보다 크게 증가함(동아일보,
지진의 경우, 최근 중국에서 발생한 쓰촨성 지진3)을 비롯하여 1995년 일본 효 고현 남부 지진(고베 지진) 4)등 그 피해 규모가 대형화 되고 있다. 우리나라는 최근 10년('97~’06년)간 자연재해로 인해 연평균 약 2조 원의 재산피해와 119명 의 인명피해(사망)가 발생하였다. 2002년 태풍「루사」, 2003년 태풍「매미」로 인해 엄청난 피해가 발생하는 등 홍수피해 규모도 예전과 다르게 대형화5) 되고 있으며, 국지성․돌발성 집중호우도 빈발하고 있다.
도시지역6)에서는 도시화와 인위적 공간창출로 인해 불투수면적의 증가, 지하 공간, 고층빌딩 등이 증가하여 수해, 화재 등 재해 발생 시 피해를 가중7)시킨다.
또한, 도시지역은 인구와 기반시설이 집중되어 있고, 고밀도로 개발되어 재해 발 생시 막대한 인명 및 재산피해가 발생하며, 그 피해가 급속하게 확대된다. 도시 는 전기, 가스, 수도 등의 라이프라인과 도로, 철도 등의 기반시설에 의해 지탱되 고 있어 이들의 피해는 도시기능을 마비시키고 사회시스템의 붕괴까지 우려된다.
2008.5.20)
2005년 허리케인 「카트리나」는 남플로리다와 뉴올리언스를 중심으로 7개주에서 1300여명의 사망자 가 발생하였고, 재산피해가 1000억 달러로 추정되며, 2008년 미얀마의 경우 사이클론으로 인해 약 10 만명의 사망자가 발생된 것으로 추정됨
3) 2008년 5월 12일 중국 서남부 쓰촨성에서 리히터 규모 7.8급의 강진 발생, 사망자수는 수만명, 기업의 직접적인 피해액은 약 9조 원으로 추산됨
4) 1995년 일본 고베에서 발생한 효고현 남부 지진은 도심 가까운 곳에서 발생하여 재산피해 1000억 달 러, 인명피해 6434명으로 세계에서 가장 큰 재산피해액 발생 지진으로 기록됨. 고베 지진이 피해가 큰 이유는 지진 발생 진원지가 도심에 가깝고 사회기반시설이 많이 파괴되어 2차적인 피해가 많이 발 생하였기 때문임
5) 2002년 태풍 「루사」의 경우 사망 246명, 재산피해 약 5조1천억 원, 2003년 태풍 「매미」의 경우 사망 131명, 재산피해 약 4조2천억 원 발생함(자료 : 소방방재청(2006), “재해연보”)
6) 우리나라 도시지역면적은 전 국토의 16%인 1만 6902㎢에 불과하나 전국의 인구 약 90%가 도시지역 에 집중되어 있으며, 기반시설은 행정구역상 시급도시 이상에 약 85%이상 집중됨(자료 : 건설교통 부․한국토지공사(2007), “2006 도시계획현황”)
7) 홍수로 인한 침수면적은 감소되었으나, 도시화, 집중화로 인해 침수면적당 피해액은 과거 20년 (’76~’85년)전보다 약 14배 증가됨(침수면적 : 82만5405ha('76~'85년)→53만1278ha('96~'05년), 침수면적 당 피해액 : 278만 원(’76~’85년)→3764만 원(’96~’05년))
또한, 동일 태풍경로 내의 인접 시⋅군의 피해액을 비교하면, 인구가 집중되고 도시화가 진행된 시급 도시에서 피해가 훨씬 크게 발생함(2002년 태풍 루사의 경우, 김천시 4589억 원, 영동군 1547억 원/강 릉시 8950억 원, 양양군 4750억 원 피해 발생)(자료 : 소방방재청(2006), “재해연보”)
