신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향

이 상 범 · 김 창 훈 · 임 성 희 · 김 연 중 · 강 유 진 연구보고서 2020-04-02-02

국민체감 환경현안 정책연구

환경평가를 통한 미래 환경의 국가 대응력 제고방안 마련

신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향

: 육상태양광발전 보급 활성화를 위한 제도 개선방안

Direction for the Mid- and Long-Term Development for Expanding Renewable Energy and Responding to Future Environmental Changes : Measures to Improve the System to Promote the Distribution of Terrestrial Solar Power

신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향: 육상태양광발전 보급 활성화를 위한 제도 개선방안

❚연구진

연구책임자 이상범 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 참여연구원 강유진 (한국환경정책·평가연구원 전문연구원)

❚외부연구진 (가나다순)

김연중 (한국농촌경제연구원 선임연구위원) 김창훈 (에너지경제연구원 연구위원) 임성희 (녹색사회연구소 연구원)

❚연구자문위원 (가나다순)

염현섭 (한국환경공단 과장) 이동근 (서울대학교 교수)

이명진 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원) 이상돈 (이화여자대학교 교수)

이상엽 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 이소라 (한국환경정책·평가연구원 연구위원)

ⓒ 2020 한국환경정책·평가연구원 발행인 윤 제 용

발행처 한국환경정책·평가연구원

(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동

전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr

인 쇄 2020년 4월 27일 발 행 2020년 4월 30일

등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-403-8 94530

979-11-5980-393-2 (세트)

인쇄처 (사)아름다운사람들복지회 02-6948-9650

이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.

이상범 외(2020), ｢신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향: 육상태양광발전 보급 활성화를 위한 제도 개선방안｣, 한국환경정 책·평가연구원.

값 7,000원

“국민체감 환경현안 정책연구”

보고서 번호 연구 주제 세부 주제

[1권] 연구보고서 2020-01-01 [2권] 연구보고서 2020-01-02 [3권] 연구보고서 2020-01-03 [4권] 연구보고서 2020-01-04

국민체감 지속가능발전 전략

및 과제 연구

•지속가능발전 정책개발을 위한 기획연구

•포용적 녹색사회를 위한 사회환경 기획연구

•친환경적 데이터 응용기술 활용 정책개발을 위한 기획연구

•국제환경협력 로드맵 수립을 위한 기획연구

[5권] 연구보고서 2020-02-01 [6권] 연구보고서 2020-02-02 [7권] 연구보고서 2020-02-03 [8권] 연구보고서 2020-02-04

기후대기 안전 현안 환경문제 해결을 위한 중장기 전략 수립 및 현안과제

연구

•국가 기후 및 에너지 관리 정책개발 기획연구

•인체 위해성 기반의 미세먼지 관리 전략 수립을 위한 기획연구

•자원순환 분야 관리 전략 수립을 위한 기획연구

•환경보건 분야 안전망 구축을 위한 정책 개발 기획연구

[9권] 연구보고서 2020-03-01 [10권] 연구보고서 2020-03-02 [11권] 연구보고서 2020-03-03

지속가능한 물·국토·도시를 위한 중장기 전략 및

과제

•바람직한 통합물관리를 위한 중장기 정책 연구 로드맵

•자연환경 최적관리를 위한 중장기 로드맵

•친환경 스마트도시로의 전환을 위한 중장기 연구개발 전략 로드맵

[12권] 연구보고서 2020-04-01 [13권] 연구보고서 2020-04-02-01 [14권] 연구보고서 2020-04-02-02 [15권] 연구보고서 2020-04-02-03 [16권] 연구보고서 2020-04-03

환경평가를 통한 미래 환경의 국가

대응력 제고방안 마련

•미래 환경 대응력 강화를 위한 환경평가 부문 데이터 융복합 활용방안

•신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향: 육상풍력 발전사업의 현황과 추진방향

•신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향: 육상태양광 발전 보급 활성화를 위한 제도 개선방안

•신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향: 수상태양광 발전사업 현황과 효율적 추진방향

•폐기물처리시설의 안정성 확보를 위한 중장기 발전방안

환경영향평가는 환경의 보존과 개발이라는 관점에서 지속가능한 균형을 이루기 위한 방 안으로 시행되고 있다. 그러나 균형점을 찾는 과정에서 각 이해당사자 간의 이해관계에 따 라 첨예한 대립이 발생할 수 있으며, 이러한 대립은 상호 간의 충분한 소통이 없다면 사회적 인 갈등의 요소로 존재하게 되어 지속가능한 균형을 유지하는 데 부담으로 작용한다.

따라서 환경영향평가 과정에서 이해당사자 간에 첨예한 대립이 발생하는 대표적 사례인 신재생에너지의 생산, 재화의 폐기과정 등에 대해 좀 더 면밀히 살펴보고 여러 당사자의 의견을 청취하고 소통함으로써 내재하고 있는 사회적 갈등의 요인을 파악하고자 하였으며, 더불어 이러한 갈등을 최소화하면서 신재생에너지 확대와 폐기물의 안정적 처리를 유도할 수 있는 장기적인 정책 및 연구 발전 방향을 도출하고자 하였다.

특히, 신재생 부문의 경우 2030년까지 신재생에너지 비율을 20%까지 늘린다는 뺷재생 3020 이행계획뺸에 따라 국가적 차원의 에너지 전환 관련 논의 및 국민적 차원의 기대와 우려의 목소리가 공존하고 있으며, 폐기물 부문의 경우는 최근 중국의 폐기물 정책 변화에 따라 국내에서 폐기물처리 대란이 발생하는 등 장기적이고 종합적인 상황을 고려한 국가 폐기물처리시설의 신·증설이 필요한 시점이라고 볼 수 있다. 마지막으로 이러한 여러 환경 적 문제에 대해서 장기적으로 환경평가를 통한 여러 사회적 갈등의 예방과 미래 대응력 제고를 위해 국가적 환경문제에 수많은 데이터를 융복합적으로 활용하는 방안을 마련하고 미래예측 능력을 제고함으로써 대응력을 강화하는 방안을 도출하고자 시도하였다.

□ 세부연구과제 1 (환경평가본부 미래발전 연구로드맵 마련)

: 미래 환경 대응력 강화를 위한 환경평가 부문 데이터 융복합 활용방안

ㅇ 급변하는 환경 속에서 미래 환경의 피해 예방 및 보호를 위하여 실시간으로 대응해야 하는 환경적 사안이 증대됨

의사결정을 위한 근거를 제시할 필요가 있음

ㅇ 데이터의 분석 및 표출의 단계 이전에 소비 가능한 환경 데이터의 수집이 정의되어야 하나 소비되지 않는 데이터의 생산 또한 증가하는 추세임

- 환경평가 및 정책개발에 필요한 분석 결과(표출물)를 도출하기 위한 데이터 항목의 정의가 필요하며 이러한 소비 가능한 데이터를 수집하여야만 한정된 자원의 효과적 인 이용을 도모할 수 있음

ㅇ 소비가 가능한 데이터 수집을 위해 사용자 중심의 데이터 표출방법론 정의 및 환경 데이터에 대한 비전문가의 이해도 제고 필요

- 환경 교육에 의한 방법: 다양화·전문화되는 환경 관련 모든 데이터를 비전문가에게 교육하기에는 현실적인 어려움 존재

- 이해하기 쉬운 환경 데이터 생산: 기술 발전에 따라 VR, AR 및 3D Cube 등의 기술을 활용하여 비전문가도 이해하기 쉬운 환경 데이터 생산 및 표출 방법론 정의 필요

자료: Andrea Philips(2015). p.438, p.448.

<그림 1> 3D 시각화에 의해 변화되는 Geovisualization Cube

정책을 시행할 경우 전 지구적 관점에서 환경을 지켜나갈 수 있음

ㅇ 따라서 본 연구에서는 급변하는 환경을 사전에 예측하고 미래 환경의 피해 예방을 위하여 환경평가 부문에서 수집, 분석, 표출해야 하는 데이터를 정의하고자 하며, 이 데이터의 분석 및 표출과정이 소비 가능하며 이해하기 쉬운 결과물이 되도록 하는 방안에 대해서도 정리 및 논의하고자 함

ㅇ 아울러 이러한 올바른 환경평가를 위한 데이터의 수집, 분석, 표출과정이 미래 도시환 경의 운영 및 관리에 어떠한 영향과 결과를 부여할 수 있는지에 관해서도 논의하고 자 함

□ 세부연구과제 2: 신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향 ㅇ 강화되고 있는 신재생에너지 확대 정책

- 기후변화의 주된 원인인 화석연료의 사용을 줄이기 위해 기후변화협약 및 교토의정 서를 기반으로 온실가스를 감축하기 위한 노력을 전개하는 과정에서 핵심적인 대안 으로 신재생에너지가 부상하게 됨

- 정부는 탈원전과 더불어 2030년까지 신재생에너지 비율을 20%로 늘린다는 목표하 에 에너지정책을 추진하고 있다. 산업통상자원부가 발표한 재생에너지 확대를 위한 뺷재생 3020 이행계획뺸에 따르면 이를 위하여 목표 연도인 2030년까지 53GW 규모의 신규 발전설비 보급이 전제되어야 함

- 최근 계획이 수립되고 있는 뺷제3차 에너지기본계획뺸을 살펴보면 2040년까지의 재생에너지 발전 비중 목표가 30~35%로 제시되고 있어 재생에너지 이용은 지속적 으로 확대될 것으로 전망됨

ㅇ 태양광과 풍력 발전사업의 또 다른 문제점 제기

- 정부의 정책과 맞물려 태양광과 풍력 발전사업은 큰 폭으로 증가하기 시작하였으나 여러 가지 환경적·지역적 문제들과 충돌이 야기되고 있음. 태양광의 경우 기존 건물 들을 활용한 태양광 패널의 설치가 아닌 농지 및 산지를 중심으로 한 태양광 발전사

육상태양광의 대안으로 수상태양광 역시 부각되고 있으나 수질 및 생태계 모니터링 결과의 부족, 관리의 문제점, 경관 민원 등이 문제로 제기되고 있음

- 육상풍력 발전사업의 경우 충분한 풍속을 확보하기 위하여 산 정상에 입지하고 있으나, 진입도로 및 관리도로 개설이 수반되어 산지 훼손 면적이 많이 늘어나면서 생태계 문제점과 소음과 경관 등의 민원이 크게 발생하는 사업들이 생기고 있음.

해상풍력 역시 어업권과의 충돌 등 여전히 해결해야 할 숙제들이 남아있는 상황임 ㅇ 가치충돌 문제에 대한 다각적인 측면의 논의 필요

- ‘화석연료 사용 축소를 통한 온실가스 감축’이라는 환경적인 어젠다에서 대안으로 여겨지는 태양광, 풍력 발전사업의 시행이 생태계 훼손, 주민 갈등 등 또 다른 환경 적, 사회적 갈등을 유발하고 있어 여러 가지 가치가 충돌하고 있으며 산업계에 미치 는 영향도 충분한 고려가 필요한 실정임

ㅇ 현재의 문제를 고려한 중·장기적인 신재생에너지 정책 및 연구 방향 필요 - 신재생에너지 확대 정책의 중·장기적인 발전 방향 마련 시 현재 발현되거나 앞으로

예상되는 다양한 가치충돌의 문제를 최소화하면서 안정적으로 이행할 수 있는 방안 을 마련하는 것이 필요하며, 이러한 문제점 해결을 도모할 수 있는 중·장기적인 정책 및 연구의 방향에 대한 로드맵이 필요함

- 이에 본 연구에서는 신재생에너지 확대 정책으로 인하여 또 다른 사회적·환경적 문제를 야기하고 있는 태양광 및 풍력 발전과 관련하여 정부, 학계 전문가, 시민단체 등 다양한 이해당사자들의 토론의 장을 마련하여 향후 태양광 및 풍력 발전사업의 세부 개발 방향을 짚어보고자 함. 이를 통해 신재생에너지의 목표율을 이행하는 데 있어 가치충돌 사항을 고려한 안정적인 정책 이행 방안을 마련함으로써 중·장기 적으로 신재생에너지 정책의 발전 방향을 짚어보고 이를 위해 수반되는 연구로드맵 을 도출하는 데 기여하고자 함

ㅇ 폐기물 처리시설은 일상생활에 필요한 시설임에도 불구하고, 대기질 오염, 악취, 폐기 물 운반 차량으로 인한 교통안전 문제 등 생활환경에 미치는 다양한 악영향때문에 입지 선정 과정에 갈등이 빈번하게 발생하는 사업 유형임. 따라서 폐기물을 발생시킨 지자체가 자체적으로 폐기물을 처리하는 것은 폐기물처리시설 입지와 관련된 갈등을 완화하는 데 중요한 원칙이라 판단됨

ㅇ 하지만 환경부에서 관리하는 폐기물 발생량과 처리량은 총량적인 입장에서 정합성을 강조하고 있고, 어떠한 폐기물이 어느 지역에서 얼마만큼 반입된 것인지에 대한 근본 적인 분석은 이루어지지 않고 있음

ㅇ 따라서 폐기물 발생량 및 처리량에 근거한 총량 분석을 통하여 폐기물 미처리 주요 원인이 되는 폐기물 및 발생 지역을 규명하고, 각 지자체의 폐기물 발생 및 처리 기여율을 산출하여 지역별 폐기물처리시설에 대한 부족 및 여유 용량을 분석하는 연구가 필요함

ㅇ 또한 폐기물 입지 선정 과정에서 사회적 갈등이 지속하여 발생하고 있는 현 상황을 고려하면 폐기물 처리시설 계획 초기 단계에 지역 주민을 설득할 수 있는 방안이 필요함. 달리 말하면 폐기물처리시설 설치의 필요성을 폐기물 발생과 처리의 형평성 관점에서 접근하면 사회 수용성 확보에 도움이 될 수 있다고 판단됨

ㅇ 종합하면 본 연구에서는 각 지자체에서 가동 중인 폐기물처리시설(소각시설 및 매립 시설)의 지역 간 불균형을 폐기물 발생량과 처리량의 관점에서 정량적으로 분석하고, 분석 결과를 바탕으로 폐기물 처리시설 입지와 관련된 문제점을 도출하고자 함. 이와 함께 현재 폐기물처리시설의 입지 과정 및 갈등 발생 현황을 분석하여 현재 입지 선정 과정의 문제점을 도출하고자 함

ㅇ 도출된 문제점을 바탕으로 폐기물 입지 평가를 위한 중장기 정책방향을 설정하고, 이를 달성하기 위한 향후 연구과제를 발굴하여 폐기물처리시설 입지의 안정성을 확보 하고자 함

※ 본 보고서는 ｢환경평가를 통한 미래 환경의 국가 대응력 제고방안 마련｣의 세부 연구 과제 ｢신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향｣의 분야별 보고서(전 3권) 중 제1권에 해당함

1. 사업의 개요

ㅇ 세부 사업명: 신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향 ㅇ 세부 총괄책임자: KEI 환경평가본부 자원에너지평가실 실장

ㅇ 연구기간: 2019년 6월 1일 ~ 2020년 4월 30일

2. 사업의 목적 및 배경

정부의 강화되고 있는 신재생에너지 확대 정책과 더불어 태양광 및 풍력 발전사업의 시행 이 크게 증가하고 있으나 생태계 훼손, 주민과의 갈등 발생 등 환경적, 사회적 문제가 나타 나고 있는 실정이다. 신재생에너지 확대로 인해 현재 발현되고 있거나 예상되는 다양한 문 제를 최소화하면서 정책을 안정적으로 이행할 수 있는 향후 이행 방향의 마련이 필요하다.

이를 위해 본 연구에서는 정부 관계부처, 사업자, 시민사회단체, 관련 학회 등 각계 전문 가가 참여하여 신재생에너지의 현안을 공유하고 논의하기 위한 심포지엄을 개최하였다. 신 재생에너지 확대 정책과 이로 인해 또 다른 사회적·환경적 문제를 야기하고 있는 태양광 및 풍력 발전과 관련하여, 정부, 학계 전문가, 시민단체 등 다양한 이해당사자들의 토론의 장을 마련함으로써 향후 태양광 발전과 풍력 발전사업의 세부 개발 방향을 짚어보고자 하였 다. 이를 통해 신재생에너지의 목표율 이행에 따른 가치 충돌 사항을 고려하면서 신재생에

1) 해당 절은 본 세부 과제의 개요 및 목적을 설명하는 부분으로 전체 3권으로 구성된 사업보고서에 공통으로 포함되어 있음.

3. 심포지엄의 개요

ㅇ 심포지엄명: 신재생 에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 대토론회 ㅇ 날짜: 2019. 9. 26. (목) ~ 9. 27. (금)

ㅇ 장소: LW컨벤션 크리스탈다이아몬드홀 ㅇ 운영 방법

- 26일, 27일 양일간 총 4개 세션으로 운영

- 육상풍력, 육상태양광, 수상태양광에 대한 재생에너지 부문별 세션과 마지막 종합 세션으로 구성

ㅇ 참석 대상: KEI, 정부 관계부처(환경부, 산업통상자원부), 사업자 및 신재생에너지 관련 협회 소속 기관, 학계 및 신재생에너지 관련 학회, 시민사회단체, 일반인 등

구분 프로그램

26일 오전

개회식

Session 1. 육상풍력 발전사업의 현황과 추진 방향

좌장: 김지영 KEI 명예연구위원

 발표 1: “육상풍력 발전사업의 기술적 입지조건 및 시장잠재량”(김현구 한국에너지기술 연구원 센터장)

 발표 2: “풍력발전의 국내외 시장 및 기술동향”(박원서 유니슨 풍력본부장)

 발표 3: “육상풍력 발전사업에 대한 환경적 인식”(이후승 KEI 부연구위원)

 토론

- 서재철 녹색연합 전문위원, 양이원영 에너지전환포럼 사무처장, 위진 GS E&R 상무, 이동근 서울대학교 교수

<표 1> 신재생에너지 심포지엄 프로그램

26일 오후

좌장: 권영한 KEI 명예연구위원

 발표 1: “육상태양광 발전사업의 보급 활성화를 위한 에너지 제도 개선 방안” (김창훈 에너지경제연구원 연구위원)

 발표 2: “육상태양광 확대를 위한 주민참여 방안”(임성희 녹색연합 팀장)

 발표 3: “농촌 태양광발전 보급의 문제점과 개선방안”(김연중 농촌경제연구원 선임연구 위원)

 발표 4: “재생에너지 보급 확대를 위한 육상태양광발전 입지 가이드라인 개선방안”

(이상범 KEI 선임연구위원)

 토론

- 김윤성 녹색에너지전략연구소 책임연구원, 김철 서울에너지공사 부장, 사공정희 충남 연구원 책임연구원, 이영재 KEI 연구위원

27일 오전

Session 3. 수상태양광 발전사업 현황과 효율적 추진 방안

좌장: 박수택 전 SBS 환경전문기자

 발표 1: “수상태양광 발전의 효율적 추진의 어려움과 개선방안”(정우식 한국태양광산업 협회 부회장)

 발표 2: “수상태양광 패널 및 전기시설의 안전성”(안형근 건국대학교 교수)

 발표 3: “수상태양광 환경적 안전성 및 사업추진 시 고려사항”(노태호 KEI 선임연구위원)

 토론

- 김명철 SOKN생태보전연구소 소장, 오봉록 한국수자원공사 처장, 이철재 환경운동연합 정책위원, 이후승 KEI 부연구위원

27일 오후

Session 4. 종합: 재생에너지 보급의 지속가능한 추진 전략

좌장: 정영근 환경정책학회 학회장

 발표 1: “지자체 주도형 계획입지 필요성 및 도입방안”(한국에너지공단 박성우 실장)

 발표 2: “재생에너지 사회적 수용성 제고 방안”(녹색전환연구소 이유진 연구원)

 발표 3: “재생에너지 발전사업의 환경평가 현황 및 추진 방향”(KEI 이영준 선임연구위원)

 토론

- 강찬수 중앙일보 논설위원, 권기영 한국에너지기술평가원 풍력PD, 이창근 전력거래소 부장, 조경두 인천연구원 센터장

다음과 같다.

구분 연구진

총괄 김유미 (책임/한국환경정책·평가연구원)

강유진 (한국환경정책·평가연구원)

부문 제1권

육상풍력 발전사업의 현황과 추진방향

이영준 (부문 책임/한국환경정책·평가연구원) 박종윤 (한국환경정책·평가연구원)

김현구 (한국에너지기술연구원) 박원서 (유니슨)

박성우 (한국에너지공단)

제2권

육상태양광발전 보급 활성화를 위한 제도 개선방안

이상범 (부문 책임/한국환경정책·평가연구원) 김창훈 (에너지경제연구원)

임성희 (녹색연합) 김연중 (농촌경제연구원)

제3권

수상태양광 발전사업 현황과 효율적 추진방향

노태호 (부문 책임/한국환경정책·평가연구원) 신경희 (한국환경정책·평가연구원)

이상윤 (한국환경정책·평가연구원) 지민규 (한국환경정책·평가연구원) 이후승 (한국환경정책·평가연구원) 김명철 (SOKN생태보전연구소 소장) 안형근 (건국대학교 전기공학과 교수) 오봉록 (한국수자원공사 물에너지처 처장) 이유진 (녹색전환연구소 연구원)

정우식 (한국태양광산업협회 상근부회장)

<표 2> 연구진 및 부문별 집필진의 구성

본 보고서는 심포지엄을 통해 논의된 내용을 기반으로 작성되었으며, 재생에너지 부문별 로 육상풍력, 육상태양광, 수상태양광 분야 총 3권의 보고서로 구성된다.

필요한 관련 연구 현황 및 산업계의 입장에 관한 내용을 정리함

∙ 육상풍력발전의 기본적인 현황 및 환경적 쟁점 사항

∙ 육상풍력 발전사업의 기술적 입지조건 분석을 통한 잠재량 산정

∙ 육상풍력발전의 국내외 시장 및 기술동향

∙ 지자체 주도형 계획입지의 필요성 및 도입방안

- ‘자연 보존’과 ‘청정에너지의 확대’와 관련하여, 다각적인 측면에서의 논의와 객관적인 사실에 근거한 올바른 인식개선을 통해 이 두 가지가 공존할 수 있는 방안을 살펴봄 ㅇ 육상태양광 부문

- 국내 재생에너지 보급 확대를 위하여 필요한 육상태양광 발전사업의 원활한 추진에 필요한 관련 연구 현황 및 시민단체의 입장에 관한 내용을 정리함

∙ 육상태양광발전 현황 및 환경성 검토 가이드라인 주요 사항

∙ 육상태양광 발전사업의 보급 활성화를 위한 에너지 제도 개선방안

∙ 농촌 태양광발전 확대를 위한 논의와 주민 수용성 확보를 통한 보급 확대 방안 - 향후 육상태양광발전의 보급 확대를 위한 정책 개선방향을 정리함

ㅇ 수상태양광 부문

- 육상 신재생에너지 발전시설 입지 및 건설의 대안으로 대두된 수상태양광 발전사업 과 관련하여 환경영향 등의 현황에 대한 다양한 이해당사자의 인식을 정리함

∙ 수질 및 환경적 안전성에 대한 논란 및 과학적 검증

∙ 수상태양광 패널 및 전기시설의 안전성

∙ 수상태양광이 담수 생태환경에 미치는 영향 분석

∙ 사회 수용성 증진을 위한 주민참여식 수상태양광 발전

∙ 수상태양광 발전의 효율적 추진을 위한 제도적 개선

∙ 수면관리자 측면에서의 수상태양광 발전시설 운용 방안

- ‘사전예방주의 원칙’에 입각하여 수상태양광 발전시설의 효율적 추진을 위한 방안을 살펴봄

요 약

Ⅰ. 서론

1. 연구 배경 및 목적

❏ 한국환경정책·평가연구원(KEI)이 2019년 9월 26일에 개최한 ‘신재생 에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 대토론회’ 2세션에서 분야별 전문가들이 발표한 내용을 정리함 ㅇ 국내 재생에너지 보급 확대를 위한 육상태양광 발전사업의 원활한 추진에 필요한

관련 연구 현황 및 시민단체의 입장에 관한 내용을 포함하여 정리함 - 제1장: 육상태양광발전 현황 및 환경성 검토 가이드라인

- 제2장: 육상태양광 발전사업의 보급 활성화를 위한 에너지 제도 개선방안 - 제3장: 육상태양광 보급 확대를 위한 주민참여방안

- 제4장: 농촌태양광발전 보급의 문제점과 개선방안

ㅇ ｢육상태양광발전사업 환경성평가 협의 지침｣ 제정 등을 통하여 산지태양광발전에 대한 입지 규제가 강화됨에 따라 농촌태양광발전 확대를 위한 논의와 주민 수용성 확보를 통한 보급 확대 방안을 살펴보고자 함

2. ｢육상태양광발전사업 환경성평가 협의 지침｣ 도입 배경과 개선사항

❏ 최근까지 육상태양광 발전시설은 대부분 지가가 낮은 산지에 입지하여 산사태 및 산림 훼손 등의 자연환경 훼손과 이로 인한 사회적 갈등을 유발하였음

ㅇ ｢육상태양광발전사업 환경성평가 협의 지침｣은 산지에 무분별하게 입지하는 태양광 발전시설로 인한 환경 훼손을 최소화하기 위하여 도입되었음

ㅇ 본 가이드라인은 산지 입지기준에 초점을 맞추고 있어 농촌태양광발전시설 등의 입지 를 유도하기 위한 우선 개발지 등에 대한 제시가 미비하므로 이에 대한 개선과 함께 주민참여 확대 방안에 대한 개선도 필요함

Ⅱ. 육상태양광 발전사업의 보급 활성화를 위한 에너지 제도 개선 방안

1. 국내 육상태양광발전 동향

❏ 태양광발전 REC(재생에너지 공급인증서) 가격의 하락에 따른 수익성 악화 ㅇ REC 현물가격은 2017년부터 하락하여 2019년 4월 기준 약 6만 9,000원까지 하락하

였는데, 이는 고점 대비 약 60% 하락한 것이며, 이러한 하락세가 계속되어 2019년 11월에는 4만 원대도 붕괴되는 등 사업자들의 투자비 회수에 위기감이 조성되고 있음

❏ 대형 사업 위주의 정책 추진

ㅇ 지자체 주도의 계획입지제도 시행 지연으로 인하여 공기업들을 대상으로 공공부문 주도의 재생에너지 사업을 추진 중에 있으며, 2019년 4월 기준으로 142개소에 24GW 를 보급할 수 있는 부지를 확보한 상황임. 이 수치만 놓고 보자면 뺷재생에너지 3020 계획뺸에서 대규모 사업목표로 설정했던 수치를 거의 달성할 수 있을 것으로 예상됨

2. 육상태양광발전 보급 문제점의 원인 및 개선 방향

❏ 육상태양광발전 보급 문제점의 원인 ㅇ 중앙집중형 ‘국가사업’ 관점의 정책

- 현재까지 소수 지역의 희생에 바탕을 둔 중앙집권형 에너지 공급체계를 구축하여 왔음. 재생에너지가 분산형 전원이 되지 못하고 전국적인 전력망을 통해 타 지역에 공급될 경우 생산지 주민의 피해의식이 상존하게 됨

ㅇ 지자체 역할과 위상 정립이 병행되지 못함

- 지자체의 역할이 단순한 중앙정부 정책의 집행 ‘경로’에 그치고 있는 실정이며, 재생에너지 사업을 규모의 경제로 이끌고 중재 역할을 수행해야 할 광역지자체의 역할과 권한이 미흡한 실정임

ㅇ 지역에너지 사업의 특성을 고려하지 않은 일방적인 정책 추진

- 재생에너지 사업의 부작용에 대한 대책도 면밀한 고려 없이 중앙정부 주도로 일률적 으로 이루어지는 경향이 있음

❏ 육상태양광발전 보급 문제점의 개선 방향 ㅇ ‘지역산업화’와 ‘분산전원화’가 근본적 대책임

- 재생에너지 사업이 지자체와 지역주민에게 직접적 이익이 되는 ‘지역산업’으로 인식 이 될 수 있도록 유도

ㅇ 중앙-광역-기초 지가체 간의 정책조율체계와 협력체계를 강화

- 광역지자체의 조정 능력을 강화하여 기초지자체에서 발생하는 현안에 대해서는 광역지자체 차원에서 해결하도록 유도

ㅇ 사업 단계별로 세심하게 주민수용성 제고 노력

- 사업 초기에는 재생에너지에 대한 국민 일반의 높은 수준의 수용성이 지역사회에도 그대로 적용되기 때문에 이를 지역사회에 그대로 반영하기 위한 노력이 필요

3. 육상태양광발전 보급 활성화를 위한 정책 제언

❏ 계획입지제도 보완

ㅇ 환경성 평가 및 경제성 평가가 융합된 형태의 사전 지역계획 마련 - 입지 후보지에 대한 사전계획 마련과 정보공개 필요

ㅇ 비상설협의체를 통한 전략환경영향평가

- 대규모 개발단지에 대한 기술적 차원에서의 가이드 마련이 필요하며, 이는 개발가능 후보지 선정 후 주민참여 범위 설정을 위한 기술적 차원의 기준을 제시

❏ 소규모 발전시설 활성화 방안 마련

ㅇ 중소규모의 발전시설에 대한 기초지자체 차원의 이격거리 규제 심화

- 기초지자체 조례는 이격거리 제한 철폐와 함께 소규모 사업에 대해서도 주민 동의 절차나 설명회를 의무화하고, 주민수용성이 높은 후보지를 지속적으로 물색하여 경매방식을 채택하도록 유도할 필요가 있음

❏ 지자체 주체성 강화

ㅇ 지자체가 지역에너지 사업 주체로 기능하여 지역 내 환경 및 국토계획 간의 조화와 주민 수용성을 제고하여야 함

- 지자체가 국가재정 투입 사업의 단순 실행자 역할에 그치고 있는 상황을 개선할 필요가 있음, 대부분 지역 조례에 의해 에너지위원회 설치가 규정되어 있으나 사실 상 유명무실한 상황

- 지자체 전담조직과 유관 기관 지역사무소와의 협력체계를 구축할 필요가 있음

❏ 정부사업 시행 주체 조정

ㅇ 현재와 같이 한국에너지공단을 경유하는 사업, 즉 예산이 공공기관을 통해 내려오는 경우 지자체 간 실적경쟁을 유도할 장치가 사실상 없음

- 정부사업 시행 주체를 지자체(또는 지역 전담조직)로 조정할 필요가 있음 - 지자체로 사업주체를 조정하고 관련 예산을 직접 교부하되, 중앙 공공기관을 통해

사후 실적평가를 실시하여 차년도 예산에 반영하는 경우 지자체 간 경쟁을 유도할 수 있음

❏ 지역 차원의 소규모 사업 재원 마련

ㅇ 지역 차원의 소규모 사업 재원 확보체계를 지속적으로 구축 필요

- RPS 제도하에서 사업환경 악화가 예상되는 소규모 사업은 지자체 차원의 지원이 바람직

❏ 지역 차원의 RE100 참여 확대

ㅇ 지역 차원에서 RE100 캠페인에 참여하고자 하는 기업을 유치하거나 자기 지역의 기업들에 대해 지원 계획을 검토

- RE100 캠페인은 태양광발전 사업자의 입장에서는 안정적인 수익 확보의 유인으로 충분히 기능

❏ ‘지역공동체 에너지사업’ 활성화

ㅇ 지자체 주도하에서 주민참여 범위를 확대하도록 하되 주민들에게 큰 부담 없이 체감 가능한 실제적인 혜택이 돌아가도록 하는 제도를 설계

- 규모의 경제를 통한 재생에너지 사업의 효율화와 환경성 확보를 통해 소규모 사업자 의 난립으로 인한 부작용을 해소할 필요가 있음

Ⅲ. 육상태양광 보급 확대를 위한 주민참여방안

1. 국내외 에너지 전환 정책 흐름과 성과

❏ 세계 에너지 전환 정책 흐름과 성과

ㅇ 2018년 기준으로 재생에너지는 세계 전력 수요의 26.2%를 차지

- 수력이 여전히 높은 비중을 차지하고 있으나, 풍력과 태양광의 비중 또한 점차 증가하고 있음

❏ 국내 재생에너지 확대 계획과 입지 잠재량

ㅇ 재생에너지 설비용량은 13.3GW(2016년)에서 63.8GW(2030년)으로 늘어날 전망이 며, 신규 설비의 95% 이상을 태양광과 풍력 등 청정에너지로 공급할 예정 ㅇ 태양광 발전의 시장 잠재량은 411TWh/년, 321GW로 산정. 풍력발전의 시장 잠재량

(육상 39TWh/년, 해상 71TWh/년)을 더하면, 태양광발전과 풍력발전만으로도 전체 전력을 충당할 수 있는 입지 잠재량은 확보되어 있음

2. 재생에너지를 둘러싼 갈등과 원인

❏ 재생에너지 입지 갈등 사례

ㅇ 재생에너지 발전설비를 둘러싼 갈등이 빈번해 보이는 것은 사업이 지역 곳곳에 소규 모로 분산되어 진행되기 때문임

- 전북 무주군 중리 태양광발전 사례, 충남 부여군 지선리 태양광발전 사례, 충남 공주시 남월마을 태양광발전 사례

❏ 지역과 상생하는 재생에너지 사례

ㅇ 안산시민햇빛발전협동조합, 제주 동회천마을 태양광, 영광 상하사리 주민발전, 함양 에너지농장, 보성 영농형 태양광, 철원두루미태양광, 봉화군민 직접 참여형 신재생에 너지사업

❏ 재생에너지를 둘러싼 갈등의 원인

ㅇ 태양광 발전시설에 대한 유해성 문제 부각 및 환경피해 ㅇ 발전사업자의 지역상생 개념 부재

ㅇ 환경영향을 고려하지 않는 입지 선정 ㅇ 주민의견수렴 과정 없는 입지 선정 절차

❏ 재생에너지 수용성 향상과 주민참여를 위한 전제 ㅇ 에너지 전환, 시민의 힘으로(독일)

ㅇ 주민이 주도하는 재생에너지 확대

ㅇ 주민참여 이익공유제도의 실효성 있는 설계 ㅇ 주민참여 절차 보장을 통한 에너지 민주주의 실현

Ⅳ. 농촌 태양광발전 보급의 문제점과 개선방안

1. 정부의 재생에너지 정책 동향 및 방향

❏ 정부의 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸

ㅇ 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸의 목표 달성을 위해 국민참여형 발전사업과 대규모 프로젝트로 나누어 목표치를 설정하였음. 국민참여형은 주택·건물 등 자가용으로 2.4GW, 협동조합 등 소규모 사업으로 7.5GW, 농가 태양광으로 10.0GW의 발전시 설을 설치하고, 대규모 프로젝트로는 28.8GW의 재생에너지 발전시설을 설치할 계획

ㅇ 농림축산식품부, 지자체, 산업통상자원부가 2030년까지 염해 간척지(농업진흥구역 내)와 농업진흥지역 외 농지 등에 10GW 정도 태양광 발전시설 설치를 권장

❏ 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸 활성화를 위한 제도 개선 추진

ㅇ 정부는 2011년까지 시행하다 중단한 발전차액지원제도(FIT)를 다시 도입하여 농촌 태양광 발전사업소에 농지보전부담금 50%를 감면하는 제도를 시행

ㅇ 발전소 소재지로부터 반경 1km 이내에 1년 이상 주민등록이 되어있는 농업인 5인 이상과 외부투자자가 1MW 이상의 발전사업에 함께 참여하는 경우, 주민참여율이 일정 비율 이상이면 총사업비 2% 이상 최대 10%, 총사업비 4% 이상 20%의 가중치를 부여하 고, 외부투자자 없이 농업인만으로 5인 이상 참여 시 20% 가중치를 부여할 계획

❏ 농촌태양광 보급 확대 지원정책

ㅇ 한국에너지공단은 농촌태양광 시설자금에 대한 정책자금을 지원하고(1.75%, 5년 거치, 10년 분할상환), REC 가중치 우대, 고정가격계약 경쟁입찰 사업자 선정 평가 시 우대

ㅇ 농업인 1인 단독형, 2∼4인 공동형, 5인 이상 조합형 발전소 모델을 제시하였으며, 1MW 이하 농촌태양광 전력계통 무제한 접속을 허용하고, 계통 접속 소요기간을 단축

2. 농촌태양광의 환경적 이슈와 개선방안

❏ 농촌태양광 설치로 인해 예상되는 환경영향

ㅇ 표토 제거에 따른 토사유출 및 농경지 훼손 등의 환경영향과 농촌 경관자원 훼손으로 인한 경관영향이 발생할 우려가 있음

❏ 태양광발전의 환경적 이슈와 시사점

ㅇ 국내의 육상태양광발전 가이드라인은 산지에 입지하는 태양광 발전시설 중심으로 작성되었으며, 이것은 농업진흥구역에 해당하는 절대농지에서는 태양광발전 등 개발 이 불가한 현행 농지 관련 제도에 기인함

ㅇ 태양광발전 입지 가이드라인은 입지별로 구체적인 기준과 농경지에 관련한 기준을 명확히 할 필요가 있음

3. 농촌태양광의 기술적 이슈와 개선방안

❏ 육상태양광 설치 및 운영의 기술적 이슈와 시사점

ㅇ 시공 형태(일반고정형, 가변형), 국가별 현황, 전력계통연계 현황 등의 기술적 측면에 따라 비용 및 수익, 환경영향의 정도, 지역 분산 등의 차이가 발생하게 됨

4. 농촌태양광의 제도적 이슈와 시사점

❏ 농지의 태양광 발전시설 설치 관련 규정 변화

ㅇ 초기에는 태양광 발전시설을 농업진흥지역 내에 설치하는 것이 불가능하였으나, 2008년 ｢농지법｣이 개정되면서 처음으로 농업보호구역에 태양광 발전설비를 허용 ㅇ 최근 태양광발전시설 설치를 위한 농지전용 면적이 급격히 증가

❏ ｢농지법｣상 태양광발전시설 설치의 허용 가능 여부

ㅇ 2018년 1월 개정된 ｢농지법｣ 제36조(농지의 타용도 일시사용허가 등) 제1항 제4호 에 의거, ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제2조에 따른 공유수면매립을 통하여 조성한 토지 중 토양 염도가 일정 수준 이상인 지역(즉, 염해 간척지)에 한해 20년간 일시사용 형태로 태양광발전시설 설치를 허용

❏ 일본의 농촌태양광 관련 제도

ㅇ 2016년 기준 일본의 경지면적은 447만ha로 우리나라의 경지면적의 약 2.6배인데, 태양광발전시설 설치를 위한 농지전용 면적은 우리나라가 일본의 2배 이상 넓은 것으 로 나타났음

ㅇ 일본은 농용지(우리나라의 농업진흥구역에 해당) 내 영농형 태양광에 한하여 일시사용 허가(3년에서 최근 10년으로 연장)를 하고 있음

5. 농촌태양광의 경제적 이슈

❏ 농촌태양광과 영농형 태양광의 비용과 소득효과

ㅇ 초기투자비 및 시공비, 운영비를 고려한 비용과 태양광발전으로 생산한 전력 판매 소득을 효과로 고려하여 일반 농촌태양광과 영농형 태양광의 비용 및 소득을 산정함 - 일반 농촌태양광의 연평균 순편익은 자기자본 활용 시 1,047만 원, 농협대출 활용

시 723만 원, 정책자금 활용 시 939만 원임

- 영농형 태양광의 경우 연평균 순편익은 자기자본 활용 시 1억 8,212만 원, 농협대출 활용 시 1억 555만 원, 정책자금 활용 시 1억 4,915만 원으로 추산됨

ㅇ 불확실한 외생요인을 고려하여 전력 판매가격, 대출이자, 계통연계비, 할인율의 변동 등이 발생하였을 경우를 예측함

- 매전단가가 30% 하락할 경우 일반 농촌태양광 및 영농형 태양광 모두 경제성이 없으나, 20% 하락할 경우에는 경제성이 낮긴 하지만 존재하는 것으로 분석됨 - 이자율 4.0~7.0%, 할인율 2.5%~6.5%의 범위 내에서는 일반 농촌태양광 및 영농형

태양광 모두 경제성이 존재하는 것으로 분석됨

- 계통연계지점과의 거리가 2km일 경우 일반형은 경제성이 존재하지만 영농형은 경제성이 없는 것으로 나타남

6. 농촌태양광의 사회적 이슈와 개선방안

❏ 농촌태양광에 대한 농업인의 인식 추정 ㅇ 태양광에 대한 관심도와 설치 의향

- 농업인들의 농촌태양광 발전사업에 대한 관심도는 ‘높음’(‘매우 높음’ + ‘높은 편임’) 의 비율이 53.1%, ‘보통’이 34.9%, ‘낮음’(‘전혀 없음’ + ‘없는 편임’)이 12.0%로 농촌태양광 발전사업에 대한 관심도는 높게 나타났음

ㅇ 농촌태양광 관련 농업인 조사의 시사점

- 설치 의향이 없는 농업인의 경우, ‘설치비용 과다’가 가장 큰 이유로 조사되었음

- 농지가 태양광 발전시설을 설치할 목적으로 사용되는 것에 대해 농업인의 43.0%가 반대하는 것으로 나타났으나, 영농형 태양광시설 설치에 대해서는 42.1%가 찬성하 는 것으로 나타남

❏ 농촌태양광 관련 갈등 현황과 개선방안 ㅇ 농촌태양광 갈등 현황

- 주민들은 경관 훼손, 전자파, 빛 반사에 따른 농작물 피해, 중금속, 폐기물 문제 등을 제기하며 반대함

ㅇ 농촌 현장의 목소리

- 계획단계에서부터 지역주민들과 소통 및 정보공유를 하고 주민참여 이익공유방식을 채택하도록 해야 하며, 주민참여 이익공유방식은 다양하게 제시할 수 있어야 함 ㅇ 지역과 재생에너지가 상생할 수 있는 다양한 방식을 검토해볼 수 있음

- 농민 소유 직접운영 방식, 지분투자 방식, 햇빛펀드 방식, 지역발전기금 또는 보상금 지급 등

Ⅴ. 결론 및 제언

❏ 관련 에너지 정책 정비와 투명한 정보공개

ㅇ 재생에너지 계획입지제도의 실효성 확보를 위해서는 실질적인 권한 부여와 함께 지자 체 역량 강화를 위한 제도적 보완이 이루어져야 함

ㅇ 주민 수용성 확보를 위한 핵심사항은 계획 초기부터의 투명한 정보공개와 공유에 있음 ㅇ 계획입지제도에서 광역지자체와 기초지자체 간 역할 및 권한에 대한 분명한 구분이

필요함

❏ 실질적인 주민주도형 태양광발전사업 모델 보급

ㅇ 지자체가 주도하여 주민주도형 태양광발전사업을 추진할 수 있도록 제도 개선이 동시에 이루어져야 함

ㅇ 주민참여에 대한 기준이 매우 개략적으로 되어있어 이에 대한 개선이 필요함 ㅇ 주민참여 확대와 함께 투자 여력이 없는 사회 취약계층에 대한 지원방안도 동시에

마련되어야 함

❏ 농촌태양광발전 보급을 위한 관련 제도 개선 ㅇ 농지의 일시 전용을 통한 영농형 태양광 보급 필요

ㅇ 태양광발전을 사유로 한 과도한 농지전용을 방지하기 위한 제도적 장치 마련 ㅇ 농민의 태양광발전사업 참여에 걸림돌이 되는 ‘설치비용 과다’ 등에 대한 지원방안

제공

주제어 : 육상태양광발전, 에너지 정책, 농촌태양광, 주민참여

요약 ···ⅰ

제1장 서론 ···1 1. 연구의 필요성 및 목적 ···1 2. ｢육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침｣ 내용 및 개선 방향 ···2

제2장 육상태양광 발전사업의 보급 활성화를 위한 에너지 제도 개선방안 ···5 1. 필요성 및 목적 ···5 2. 최근 동향 ···7 3. 원인 분석 및 개선 방향 ···14 4. 정책 제언 ···20 5. 소결 ···39

제3장 육상태양광 확대를 위한 주민참여방안 ···41 1. 필요성 및 목적 ···41 2. 국내·외 에너지 전환 정책 흐름과 성과 ···42 3. 재생에너지를 둘러싼 갈등과 원인 ···47 4. 소결 ···58

제4장 농촌태양광발전 보급의 문제점과 개선방안 ···60 1. 필요성 및 목적 ···60 2. 정부의 재생에너지 정책 동향 및 방향 ···62 3. 농촌태양광의 환경적 이슈와 개선방안 ···65 4. 농촌태양광의 기술적 이슈와 개선방안 ···70

7. 농촌태양광의 사회적 이슈와 개선방안 ···98

제5장 결론 및 제언 ···108 1. 결론 ···108 2. 정책 제언 ···109

참고문헌 ···111 Executive Summary ···115

<표 1-1> ｢육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침｣의 주요 내용 ···2

<표 1-2> 호주 뉴사우스웨일스(New South Wales)주의 태양광에너지 가이드라인 ···4

<표 2-1> 2018년 ｢발전소 주변지역 지원에 관한 법률｣에 따른 지원사업금 배부현황 ···10

<표 2-2> 사업 추진단계별 수용성 제고방안 및 사례 ···19

<표 2-3> 사업 추진단계별 쟁점사항 및 수용성 제고방안 ···20

<표 2-4> 각종 지원금 현황 ···30

<표 2-5> 재생에너지 조달 방법 구분 ···31

<표 2-6> 주요국 RE100 참여 현황 ···32

<표 2-7> 국내외 주요 기업의 RE100 이행비용 비교 ···33

<표 2-8> 뺷제3차 에너지기본계획뺸의 스마트그리드 체험단지 사업계획 ···35

<표 3-1> 국내 신재생에너지 잠재량 ···46

<표 4-1> 태양광·풍력 부작용 해소 대책 주요 내용 ···64

<표 4-2> 항목별 태양광 설치비 비교(100kW) ···74

<표 4-3> 한전 표준시설부담금 단가표: 기본시설부담금 ···74

<표 4-4> 한전 표준시설부담금 단가표: 거리시설부담금 ···75

<표 4-5> 10대 하천 유역면적 및 태양광 생산량 추정 ···79

<표 4-6> 태양광시설 관련 농지전용 현황(2018년 11월 기준) ···84

<표 4-7> 일본의 농지 구분에 따른 태양광 전용허가 기준 ···86

<표 4-8> 일반형 태양광 발전사업 초기투자비(100kW, 400평) ···89

<표 4-9> 일반형 태양광 발전사업 운영비(100kW, 400평) ···90

<표 4-10> 영농형 태양광 발전사업 초기 투자비(100kW, 700평) ···92

<표 4-11> 영농형 태양광 발전사업 운영비(100kW, 700평) ···93

<표 4-12> 전력판매가격 변동으로 인한 민감도 분석 결과 ···96

<표 4-13> 대출이자율 변동으로 인한 민감도 분석 결과 ···96

<표 4-16> 향후 태양광 발전시설 설치 시 토지 및 설치 형태 ···99

<표 4-17> 영농형(농사+태양광발전) 태양광 발전시설 설치에 대한 찬반 여부 ···102

<표 4-18> 농업용 저수지, 호수, 산지의 태양광 발전시설 설치에 대한 찬반 여부 ···103

<표 4-19> 농업용 저수지, 호수, 산지의 태양광 발전시설 설치에 대한 찬성·반대 이유 ··· 103

<그림 2-1> 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸의 정책목표 ···5

<그림 2-2> 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸의 주체별 보급 목표 ···6

<그림 2-3> REC 및 SMP 가격 추이(왼쪽) 및 REC 의무량과 발급량 추이(오른쪽) ···8

<그림 2-4> 태양광 전력거래 현황(위) 및 전력중개사업 개요(아래) ···9

<그림 2-5> 제도 개선 방향 개념도 ···16

<그림 2-6> 전국 태양광 LCOE 분포 분석의 예(토지비 포함한 경우) ···22

<그림 2-7> 연도별 국내 태양광 평균 LCOE 전망(할인율 4.5% 가정) ···34

<그림 2-8> 커뮤니티 솔라 용량 추이 및 비중 ···37

<그림 2-9> 커뮤니티 솔라 제도 개요 ···38

<그림 3-1> 세계 최종에너지소비량 중 재생에너지 비중(2018년) ···43

<그림 3-2> 세계 전력 생산량 중 재생에너지의 비중(2018년) ···43

<그림 3-3> 발전량 비중 및 신재생에너지원별 발전량 ···44

<그림 3-4> 동회천마을태양광 사례 ···51

<그림 3-5> 함양 에너지농장 및 보성 영농형 태양광 ···52

<그림 4-1> 농촌태양광 연구 범위 ···61

<그림 4-2> 에너지원별 신규 재생에너지 공급 계획 ···62

<그림 4-3> 주체별 신규 재생에너지 공급 계획 ···63

<그림 4-4> 태양광 발전시설에서의 토양 침식 ···65

<그림 4-5> 영국의 태양광발전사업지 주변 경관 ···66

<그림 4-6> 제주도의 태양광발전사업지 주변 경관 ···67

<그림 4-7> 일반 고정형 태양광시설물 설치 사례 ···70

<그림 4-8> 고정가변형 태양광시설물 설치 사례 ···71

<그림 4-9> 추적가변형 태양광시설물 설치 사례(단축, 양축) ···72

<그림 4-10> 집광형 태양광시설물의 원리 ···73

<그림 4-13> 한국수자원공사의 고정식 수상태양광 발전설비 기술 ···78

<그림 4-14> 국내 수상태양광 발전설비 용량 추이 ···79

<그림 4-15> 본인 소유 토지의 태양광 발전시설 설치 의향 조사결과 ···99

<그림 4-16> 본인 소유 토지의 태양광 발전시설 설치 의향이 없는 이유 ···100

<그림 4-17> 재생에너지 확대 정책에 따른 농지의 태양광 발전시설 사용에 대한 찬반 여부 ··101

<그림 4-18> 농지(소유 여부 불문)의 농촌태양광 발전시설 설치에 대한 찬반 이유 ···101

SPA Special Purpose Company (특수목적법인) RDA Regional Development Agency (지역개발청)

DREAL Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (환경계획주거지역총괄국)

LCOE Levelized Cost of Energy (균등화발전비용) SMP System Marginal Price (계통한계가격)

REC Renewable Energy Certificate (신재생에너지공급인증서) CAPEX Capital Expenditures (초기투자비용)

CREZ Competitive Renewable Energy Zone (재생에너지특별관리지역) KNE Kompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende

(환경보전과 에너지 전환 역량센터)

ESCO Energy Saving Company (에너지절약전문기업)

LEEN Learning Energy Efficiency Network (에너지효율 학습네트워크) PPA Power Purchase Agreement (전력구매계약)

제1장

서 론

1. 연구의 필요성 및 목적

재생에너지 보급을 확대하기 위한 정책으로 정부는 2017년 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸 을 발표하였으며, 계획의 내용은 누적 설비용량을 2017년 기준 15.1GW에서 2030년 63.8GW까지 끌어올린다는 것이다. 해당 계획은 태양광 및 풍력 중심의 재생에너지 계획으 로서 지역주민이 참여하는 참여형 발전사업을 통해 목표를 달성하고자 한다.

이러한 재생에너지 보급 정책과는 별개로 소규모 육상태양광발전 등 개별사업자에 의한 재생에너지 개발사업은 활발하게 이루어졌으며 이로 인한 환경 훼손과 지역주민과의 갈등 역시 크게 증가하였다. 이와 같은 재생에너지 개발사업으로 인한 사회갈등을 해소하기 위하 여 ｢육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침｣의 제정 등 재생에너지 입지 기준에 대한 강화가 이루어지면서 산지에서의 육상태양광 발전사업은 크게 감소하였다.

하지만 육상태양광발전 등 재생에너지 보급 확대는 기후변화 적응과 온실가스 저감 등 국제적인 환경정책의 필요성에 따라 국가적으로 추진해야 할 필요가 있으며 이를 위한 제도 정비 및 농촌태양광발전 유도, 주민참여 확대 등 육상태양광발전의 보급 확대를 위한 제도 정비와 지원방안을 마련할 필요가 있다.

본 보고서는 한국환경정책·평가연구원(KEI)이 2019년 9월 26일에 개최한 ‘신재생 에너 지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 대토론회’ 2세션에서 육상태양광발전 관련 전문가들 이 발표 후 재작성한 원고를 토대로 정리한 것이다. 재생에너지 관련 에너지 정책에서의 개선 방향, 주민 수용성 확대를 위한 고려사항, 그리고 농촌태양광 보급을 위한 제도 정비 등 육상태양광발전 보급 확대를 위한 내용들을 순서대로 제시하였다.

2. ｢육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침｣ 내용 및 개선 방향

최근 태양광발전사업은 소규모 개별 태양광 발전시설 개발을 중심으로 이루어졌으며 대 부분의 경우가 수목이 우거진 산지에 입지하여 태양광 발전시설 조성을 위하여 산림 벌채와 절‧성토 발생 등 지형 변화가 동시에 이루어졌다. 이로 인하여 산사태 발생 및 토사유출 등 환경 훼손 논란이 크게 발생하였으며 지역주민들의 반대 등 사회적 갈등을 심각하게 유발하는 등 다양한 문제점이 나타났다. 이와 같은 환경 훼손 및 주민 반대 등 사회적 논란 과 갈등을 해소하기 위하여 환경부에서는 2018년도에 ｢육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침｣을 마련하여 산지에서의 태양광발전 개발사업에 대한 입지 기준을 대폭 강화하였 다. 해당 가이드라인의 개략적인 내용은 <표 1-1>에 제시하였다.

｢육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침｣은 제정 당시 가장 큰 사회적 논란이었던 산지태양광발전에 대한 입지 기준의 강화에 초점을 맞추고 있어 ‘입지 제한 지역’, ‘입지 선정 시 중점검토 대상 지역’, ‘입지 선정 및 공사 시 고려사항’ 등으로 이루어져 있다. 물론 주민 수용성에 해당하는 ‘주민 민원’ 등에 대한 사후환경영향조사를 유도하고 있으나 ‘주민 참여형’에 관한 구체적인 내용이 없는 등 육상태양광발전 보급 확대를 위한 고려사항 등이 누락된 한계가 있다.

따라서 향후 ｢육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침｣은 농촌태양광 등 육상태양광 발전의 확대 보급을 위한 우선 입지대상지 및 주민참여 방안 등에 대한 내용의 보완이 필요 할 것이다. 참고로 호주의 태양광발전 가이드라인을 살펴보면 ‘입지 선택의 중요성’ 및 ‘바 람직한 입지 조건’ 등 육상태양광발전 보급을 위한 사항이 포함되어 있다(표 1-2 참조).

구분 세부 사항

가) 계획 관련 분야

ㅇ 사업의 시행에 따른 환경적, 사회·경제적 측면 등에서의 주민 수용성 검토

ㅇ 기 훼손지 및 폐경지 등 환경영향을 최소화할 수 있는 입지가 없을 경우, 농업진흥지역 해제 농지 및 교란된 식생현황을 가지는 완경사 산지 등의 지역에 육상태양광 발전시설의 계획적 개발을 유도 등

<표 1-1> ｢육상태양광발전사업 환경성 평가 협의 지침｣의 주요 내용

구분 세부 사항

나) 입지 관련 분야

(1) 입지 제한지역

ㅇ 아래 제시한 환경보호지역 및 민감지역은 태양광 발전시설 입지 선정을 제한 - 백두대간 및 정맥 보호지역(핵심-완충구역), 주요 산줄기(기맥, 지맥) 능선 주변지역(능

선축 중심으로부터 도면상 수평거리로 기맥은 좌우 각각 300m 이내, 지맥은 좌우 각각 200m 이내 지역)

- 생태·자연도 1등급, 생태·자연도 2등급이면서 식생보전등급 III등급 이상 지역 - 과도한 지형 훼손과 산사태 및 토사유출 방지를 위하여 경사도 15° 이상(평균경사도

10° 이상) 지역 및 지형변화지수 1 이상 발생 지역 - 주요 지역생태축에 해당하는 지역 등

(2) 입지 선정 시 중점검토 대상 지역 ① 자연생태환경

- 생태·자연도 2등급지(식생보전등급 Ⅳ등급 이상)이면서 경사도 15° 이하(평균경사도 10° 이하) 지역

- 동물 이동로가 되는 주요 능선 및 계곡, 산림-수계 연결지역 등 생태적 보전가치가 높은 지역(동물이동경로 훼손 및 절·성토로 인한 지역생태축 단절 등)

- 식생보전등급 III~IV등급의 양호한 산림으로 둘러싸여 있거나 산림 내부로 침투하는 산림 지역(예시: 산림 내부로 100m 이상 진입도로 개설이 필요한 지역) 등 ② 지형·지질, 토양

- 입지 회피지역이 아닌 생태축에 해당하는 능선부 및 인접 지역(100m 이내) 등 ③ 수질

- 주요 하천, 저수지 및 산간 계류 등 토사 유출로 인한 수질 및 육수생태계 영향이 예상되 는 지역

④ 경관 등

- 랜드마크(대표·상징경관), 역사문화자원 등 경관자원에 대한 영향이 예상되는 지역

(3) 입지 선정 및 공사 시 고려사항 ① 자연생태환경

- 최근 10년 이내 산림경영 및 수목갱신을 사유로 벌목-간벌이 이루어진 지역은 주변 산림의 식생보전등급이나 기존 생태·자연도 등급으로 산정

- 대규모 및 선형으로 태양광발전설비를 설치하여 생태단절이 발생할 경우, 생태단절을 최소화하기 위한 연결녹지 및 생태통로 계획·조성 등

② 지형·지질, 토양

- 발전사업 종료 이후 원상복구를 위하여 기존 지형을 최대한 원형으로 보존하는 방안 등 ③ 수질

④ 경관

- 주변지역에서의 자연경관 영향을 검토하여 주요 조망점(도로, 주거지 등)에서 차폐가 될 수 있는 입지를 선정 등

<표 1-1>의 계속

구분 세부 사항

나) 입지 관련 분야

(4) 사후환경영향조사(모니터링) ① 자연생태환경

- 태양광 모듈 하부 및 사면부 등 식생복구·관리 현황

- 토사유출 등으로 인한 산간 계류 및 하류 수계 육수생태계 영향 여부 등 ② 지형·지질, 토양

- 기존 지형 보전 및 절·성토고(사면고) 계획 준수 여부 - 사면부 조성계획 준수 여부 및 사면안정성 유지·관리 현황 ③ 수질

- 토사유출 등 수질영향 발생 여부 ④ 경관, ⑤ 폐기물, ⑥ 주민 민원 등 자료: 환경부(2018)를 토대로 요약

<표 1-1>의 계속

구분 세부 사항

1. 입지 선택의 중요성

ㅇ 대규모 태양에너지 개발을 위해 매우 적합한 장소를 정의하는 바람직한 조건 - 대규모 태양에너지 개발에 부적합한 부지 선정, 잠재적인 토지 이용 갈등 또는 용납할

수 없는 환경피해를 줄이기 위해 추가적인 완화 조치 또는 더욱 혁신적인 시설 설계가 필요할 수 있음을 제시하는 제약 조건 등

2. 바람직한 입지 조건

ㅇ 적절한 토지 면적, 지질학 및 수문학 특성, 적절한 접근 및 도로 연결, 건설 교통 관리 옵션을 포함한 현장

ㅇ 다음과 같이 지역화된 영향을 최소화하는 데 도움이 되는 특성이 있는 부지 - 토착식물을 포함하지 않거나 이전에 농촌 환경에서 산업 목적(브라운 필드 현장)으로

사용 및 복구된 토지

- 평평한 저지대 지형을 가진 눈에 잘 띄지 않는 입지

- 시각적 영향을 줄이기 위해 경계선을 따라 쉽게 식생될 수 있는 입지 ㅇ 기존 상태로 또는 더 나은 상태로 쉽게 폐기되고 복구될 수 있는 토지 ㅇ 지역사회가 개발을 광범위하게 지지하는 지역

ㅇ 정부가 신재생에너지 개발에 최적인 것으로 확인된 지역

- 예상되는 계통연계지점에서 사용할 수 있는 전기 네트워크 및 연결 용량에 근접 등

3. 입지 제한구역

ㅇ 자생림, 열대 우림, 삼림지대, 습지대, 황야지대, 관목 지대, 초원 지대 및 지질학적 특징 물을 포함하는 부지 내 또는 인접 지역의 멸종위기종 서식지 또는 토착 식물 서식지 ㅇ 생물물리학적 전략 농업지, 관개지, 토양능력 1, 2, 3등급지를 포함하는 중요한 농경지.

기존 농지의 파편화나 이동, 다수의 개발사업에 의한 누적영향에 대해서도 고려해야 함 - 돌출되거나 높은 곳에 위치하여 눈에 잘 띄는 부지 또는 인근 고지의 주거지에서 내려다

보이는 계곡에 위치한 부지 등 자료: NSW Government(2018)를 토대로 저자 작성.

<표 1-2> 호주 뉴사우스웨일스(New South Wales)주의 태양광에너지 가이드라인

제2장

육상태양광 발전사업의 보급 활성화를 위한 에너지 제도 개선방안

1. 필요성 및 목적

정부의 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸(2017년 12월 발표)은 발전용 신규 설비 95% 이상 을 태양광, 풍력 등 청정에너지로 공급하고자 하는 정부계획이다. 구체적으로 보면 설비용 량 기준으로 태양광 30.8GW, 풍력 16.5GW 등 총 48.7GW의 재생에너지 발전설비를 2030년까지 보급할 계획이다. 태양광과 풍력이 절대적인 비중을 차지하고 있으며 그 중에 서도 태양광이 63%의 비중을 차지하고 있어 정부 정책의 성공 여부는 태양광의 보급에 달려있다고 해도 과언이 아니다.

자료: 산업통상자원부(2017a), p.2.

<그림 2-1> 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸의 정책목표

정부 정책 발표 이후 지역에서는 바이오, 태양광 중심으로 재생에너지가 빠르게 확산 중에 있다. 정책이 발표된 지 1년도 되지 않은 시점인 2018년 8월 기준으로도 재생에너지 신규설비 보급량은 전년 동기 대비 1.7배 수준인 2.05GW로서 목표량을 17.7% 초과 달성 한 것으로 집계된 바 있으며 2019년에도 이 추세는 계속되고 있는 상황이다.

뺷재생에너지 3020 이행계획뺸에서 이와 같은 목표를 달성하기 위해 정부가 취하고 있는 전략은 국민참여형 발전사업과 대규모 프로젝트 추진이라는 이원화 전략이다. 양적으로는 대규모 프로젝트를 통해 2030년까지 28.8GW를 확보하는 것이 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 그러나 농가태양광 10.0GW, 협동조합 등 소규모 사업 7.5GW 등도 만만치 않은 목표이다. 대규모 프로젝트보다 목표량은 적지만 사업추진 과정에서 더욱 면밀하고 효과적 인 정책적 대응이 요구된다고 하겠다.

자료: 산업통상자원부(2017a). p.2.

<그림 2-2> 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸의 주체별 보급 목표

이러한 정책적 요구가 절실함에도 갈수록 태양광발전사업의 여건은 어려워지고 있는 것 이 사실이다. 각 지자체의 협조가 절실함에도 지역에서는 재생에너지를 포함하여 에너지 전환 정책을 적극적으로 수용할 수 있는 체계가 아직 형성되지 못한 상황이다. 태양광 보급 에 따른 환경 훼손 우려와 이에 따른 민원이 폭주하고 있고 발전사업자와 지역주민 간의 충돌도 빈번한 상황이다. 또한 지자체에 실질적인 권한이 없기 때문에 정부 중심의 정책결 정으로 인한 한계점이 표출되고 있는 상황이다. 사업자의 입장에서도 전력 판매가격의 변동

성 심화로 안정적인 수익을 거둘 수 없는 상황이 되어 소규모 사업자를 중심으로 정부에 대한 수익 보전 대책에 대한 요구가 커지고 있는 상황이다.

이러한 상황에서 육상태양광발전의 보급이 활성화되도록 하기 위한 방법들에는 어떤 것 들이 있는지 살펴볼 필요가 있다. 특히 근원적으로 제도적인 부분에서의 문제점은 없는지 살펴보고 이에 대한 정책적 제언을 할 필요가 있다. 본 장은 이러한 목적에서 2절에서 최근 의 동향을 진단하고 3절에서 이에 대한 근본적인 원인을 분석한 후 4절에서 몇 가지 정책 제언을 제시하는 순서로 구성하였다.

2. 최근 동향

가. 사업 여건의 변화

우선 고려해볼 것은 경제적인 측면에서의 최근의 변화이다. 기본적으로 태양광을 전력시 장에 판매하면서 얻는 수익은 SMP(계통한계가격)과 REC(신재생에너지 공급인증서) 가격 의 합으로 결정된다. 그런데 재생에너지의 판매가격을 결정짓던 REC 가격이 최근 들어 급격한 하락세를 보이고 있다. REC 현물가격은 2017년부터 하락하여 2019년 4월 기준 약 6만 9,000원까지 하락하였는데, 이는 고점 대비 약 60% 하락한 것이다. 이러한 하락세 가 지속되어 2019년 11월에는 4만 원대도 붕괴되는 등 사업자들의 투자비 회수에 위기감 이 조성되고 있는 상황이 되었다.

이와 같은 현상이 발생한 것은 기본적으로 관련 설비 투자비가 하락하여 시장에서 거래되 는 가격이 많이 낮아졌기 때문이다. 거기다가 최근 들어 RPS(신재생에너지 공급의무화제 도) 의무가 있는 발전사들이 자체 사업을 증가시키면서 시장에서의 REC에 대한 수요가 많이 낮아진 것도 크게 작용하였다.

이처럼 태양광발전 사업자들의 수익구조가 크게 악화되면서 최근에 정부에서도 장기적으 로 안정적인 수익을 보장하기 위한 ‘한국형 FIT’ 등의 제도를 제한적이나마 도입하였다.

그러나 이는 한시적이고 일정 수준 이하 소규모 사업자에게만 제한적으로 적용되는 제도라 는 한계가 있다. 기본적으로 현 제도를 크게 변화시키고자 하는 정부의 움직임은 없기 때문 에 소규모 사업자의 수익성은 갈수록 악화될 것으로 예상된다. 오히려 신재생에너지원에