농촌태양광의 제도적 이슈와 개선방안

가. 농지의 태양광 발전시설 설치 관련 규정 변화

농지에 태양광 발전시설을 설치하는 것은 농업생산이나 농지개량 행위가 아니기 때문에 농지전용을 해야 한다. 농지전용이란 농지를 농업생산·농지개량 이외의 목적으로 사용하기 위해서 농림축산식품부 장관의 허가를 받는 행위를 의미한다.

초기에는 태양광 발전시설을 농업진흥지역 내 설치하는 것이 불가능하였으나, 2008년

｢농지법｣의 개정으로 처음으로 농업보호구역에 태양광 발전설비를 허용하면서 농업인의 편의 증진 및 소득증대가 가능하도록 하였다. 이후 2013년 12월 30일 개정된 ｢농지법

시행령｣ 제29조 제7항 제7조에 의거해 농업진흥구역 내에서 태양광발전설비에 대하여 설 치가 가능하게 되었는데, 농지 위에 직접 태양광 발전시설을 설치할 수는 없고, 건축물 위에만 가능하게 되었다. 정부는 2014년 1월부터 2015년 12월까지 2년 동안 농업인의 소득증대를 위하여 한시적으로 태양광 발전시설을 설치할 수 있게 하였다. 이후 2016년

｢농지법 시행령｣이 다시 개정되면서 농업인 또는 농업법인이 소유한 건축물 지붕에 해당 건축물의 소유자가 태양광 발전설비를 설치하는 경우나 국가 또는 지방단체가 소유 건축물 의 지붕에 설치가 가능하게 되었다.

최근 2018년 4월 30일 개정된 ｢농지법 시행령｣에 의하면 2015년 12월 31일 이전에 준공된 건축물의 경우에만 가능했던 태양광 발전설비 설치가 농업진흥구역 안 모든 건축물 의 지붕을 대상으로 확대·상향 조정되었다. 2018년 11월 2일 정운천 의원이 대표 발의한

｢농지법｣ 일부개정법률(안)에 의하면 농업인의 소득향상 및 농촌지역 경제 활성화 등을 위 해 농업인 태양광발전사업이 적극 추진되고, 최근 에너지 부족 및 환경오염 문제의 해결방 안으로 태양에너지, 풍력, 수력 등 신재생에너지의 개발·이용·보급이 활성화되고 있으므로, 농업진흥구역에서 신재생에너지 발전사업에 필요한 토지 이용행위를 일부 허용할 필요가 있다고 적시하고 있다. 이에 농업진흥구역의 농지에 농업인 또는 농업법인이 농어촌 지역의 에너지 자립과 소득증대를 위하여 필요한 신·재생에너지 설비를 설치할 때에는 토지이용행 위를 할 수 있도록 하고, 신에너지 및 재생에너지 설비 중 태양에너지 발전설비를 설치하는 경우에는 농지를 타 용도로 일시사용할 수 있도록 법률개정(안)을 제출한 상황이다(김연중 외, 2018).

통계자료에 의하면 최근 태양광발전시설 설치를 위한 농지전용 면적이 급격히 증가하고 있는 추세이다. 2012년 34ha에 불과하던 농지 내 태양광시설 설치면적이 2017년에 1,437.6ha로 증가하였고, 2018년 11월 말 기준으로 이미 2017년 태양광시설 설치면적의 2.4배를 넘는 수준이다.

시도별 구분 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 11월 말 계 건수 180 561 1,075 2,940 2,033 6,593 15,456

면적 34.0 127.4 239.0 581.8 505.8 1,437.6 3,476.6

서울 건수 - - - - - -

면적 27.4 80.0 85.2 134.3 131.0 647.0 1,240.7

전남 건수 11 54 291 853 406 897 3,483

면적 2.2 21.1 57.1 165.9 105.2 227.5 862.8

경북 건수 5 21 65 293 253 633 1,290

나. ｢농지법｣상 태양광발전시설의 설치 허용 여부

현행 ｢농지법｣은 농업진흥구역에서 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니 한 토지이용행위를 할 수 없도록 하고 있다. 농지에 대한 행위제한은 ｢국토계획법｣에서 기 본적인 사항을 규정하되, 필요한 경우에는 ｢농지법｣에서 추가적으로 정할 수 있다. 농업보 호구역은 ｢농지법｣ 제32조 제2항 제2호의 “농업인 소득증대에 필요한 시설로서 대통령령 으로 정하는 건축물·공작물, 그 밖의 시설”이란 규정에 근거하여 태양광발전사업이 가능하 게 되어 있다.

농업보호구역에서 농업생산 이외 목적으로 시설설치를 허용해주는 근거는 농업인의 소득 증대에 필요한 시설이라는 것이다. 즉, 농업보호구역 내 태양광발전시설의 경우 농업인의 소득증대에 활용되어야 하는데, 그렇지 못한 경우가 많다. 따라서 농업보호구역 내 타 허용 규정(관광농업, 주말농원 등)과 비교해서 태양광 설치 허용행위 기준을 더욱 명확화할 필요 가 있다. 주민갈등 문제 해소와 ｢농지법｣상 농업보호구역 내 허용행위 기준 등을 고려하여 농업인 소득증대와 연계될 수 있도록 농업보호구역 내 운영방식을 마을 내 협동조합형, 사 회적기업형 또는 마을단위 법인체 등 농가 참여형에 한하여 허용하는 방식으로 전환이 필요 하다. 2018년 1월 개정된 ｢농지법｣ 제36조(농지의 타용도 일시사용허가 등) 제1항 제4호 에 의거하여 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제2조에 따른 공유수면매립을 통하여 조성한 토지 중 토양 염도가 일정 수준 이상인 지역(즉, 염해 간척지)에 한해 20년간 일시사 용 형태로 태양광 발전설비의 설치가 허용되었다. 일시사용허가란 대통령령으로 정하는 바 에 따라 일정 기간 사용한 후 농지로 복구한다는 조건으로 시장·군수 또는 자치구 구청장의 허가를 받아 타 목적으로 이용하는 것을 의미한다(김연중 외, 2018).

현재 농업진흥구역도 앞서 농업보호구역 허용행위와 마찬가지로 ｢농지법｣ 제32조 제1항 제9호에 “농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 의 설치”가 가능하다고 규정하고 있지만, 시행령에 근거가 없어서 태양광 발전시설의 입지 는 불가능하다.

다. 일본의 농촌태양광 관련 제도

라. 농촌태양광과 관련된 제도적 이슈의 시사점

2018년 4월 30일 개정된 ｢농지법 시행령｣에 의해 농업진흥구역 안 모든 건축물의 지붕에 태양광 설치가 확대·상향 조정되었다. 또한, 2018년 11월 2일 정운천 의원이 대표 발의한

｢농지법｣ 일부개정법률(안)은 농업진흥구역의 농지에 농업인 또는 농업법인이 농어촌 지역 의 에너지 자립과 소득증대를 위하여 필요한 신·재생에너지 설비를 설치할 때에는 토지이용 행위를 할 수 있도록 하고, 신에너지 및 재생에너지 설비 중 태양에너지 발전설비를 설치하 는 경우에는 농지를 타 용도로 일시사용할 수 있도록 요청하고 있다(김연중 외, 2018).

현재 농업보호구역은 ｢농지법｣ 제32조 제2항 제2호의 “농업인 소득증대에 필요한 시설 로서 대통령령으로 정하는 건축물·공작물, 그 밖의 시설”이란 규정에 근거하여 태양광발전 사업이 가능하다. 다만, 농업보호구역 내 태양광발전시설의 경우 농업인의 소득증대에 활용 되어야 하는데, 그렇지 못한 경우가 많다. 농업보호구역 내 타 허용규정(관광농업, 주말농원 등)과 비교해서 태양광 설치 허용행위 기준을 더욱 명확화할 필요가 있다.

농업진흥구역도 앞서 농업보호구역 허용행위와 마찬가지로 ｢농지법｣ 제32조 제1항 제9호 에 “농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치”

가 가능하다고 규정하고 있지만, 시행령에 근거가 없어서 태양광발전시설 입지는 불가능하다.

하지만, 장기적으로 영농형 태양광 발전시설 설치 농지에 대한 수확량 보고 및 확인 체계가 갖추어진다면 앞서 언급한 농업보호지역 내 농가 참여형 운영방식으로 농업진흥구역 내 일시 사용허가 형태의 영농형 태양광 발전시설 설치도 검토할 필요가 있다.

일본의 경우, 2013년 ｢농산어촌 재생가능에너지법｣의 제정을 통해 재생에너지 발전으로 발생한 이익의 지역 환원의 필요성을 명확하게 규정하고 있으며, 무계획적인 재생에너지 발전설비를 정비하여 우량 농지 등 농림어업의 건전한 발전에 필요한 농림지가 훼손되지 않도록 해야 함을 분명히 하고 있다. 또한, 재생에너지 발전시설 정비계획 승인에 있어 국가 와 지자체의 역할을 규정하고 있다.

따라서, 우리나라도 지자체 역할을 강화하고, 지자체의 에너지 주권 및 지방분권 차원에 서 농촌태양광 문제를 다뤄야 할 것이다. 지자체가 중심이 되어 농촌지역 공간별로 태양광 발전 입지가 가능한 구역을 조사하고, 주민참여를 통한 입지 가능한 공간계획 수립과 의회

를 통한 민주적 의사결정이 이루어져야 하고, 공간별 토지의 소유 및 보유 형태, 태양광 설비 투자재원 형태 등을 고려하여 개인사업, 공동사업(조합), 마을사업, 지자체 사업 등으 로 구분하여 관리하되, 지자체가 설립한 지방 에너지공사의 거버넌스하에 이들 사업주체들 을 관리하여야 한다.

전기구매자(한국전력공사)와 에너지사업자(공급자)간에 지방 에너지공사가 개입하여, 태 양광발전에 따른 에너지 생산과 분배, 태양광 사업에 따른 비용과 편익이 적절히 분배될 수 있도록 지자체의 에너지 자치권을 행사할 수 있어야 한다.