지역농업 주체의 확립과 육성방안

전체 글

(1)연구보고 R605 | 2009. 10.. 지역농업 주체의 확립과 육성방안. 박 문 호 김 태 곤 채 광 석. 연 구 위 원 연 구 위 원 전문연구원.

(2) 연구 담당 박 문 호 연구위원 김 태 곤 연구위원 채 광 석 전문연구원. 제1장, 제2장, 제4장, 제6장 집필 제5장 집필 제3장 집필.

(3) i. 머 리 말. 우리나라는 UR협상 이후 농산물 시장개방 압력이 강화되면서 농업경쟁 력 확보를 위하여 전업농, 농업법인 등 개별 경영체의 육성정책을 도입하 였다. 그 결과 농업경영 전반에 있어 규모화·전문화 등 일정부분 성과가 나타나고 있으나 한편으로는 정책의 추진과정에서 문제점도 일부 드러나 고 있다. 최근에 이러한 문제에 대응하기 위하여 지역 부존자원의 특성을 살려 지역농업의 역량을 결집한 조직화·규모화가 시도되고 있다. 특히, 신정부 에서도 이러한 지역농업의 조직화와 주체형성을 농업경쟁력 강화수단으로 내세워, 1시·군 유통회사, 품목별 대표조직 육성 등 유통부문을 중심으로 한 지역농업 조직화 관련정책을 시도하고 있다. 앞으로 현재와 같은 지식 기반사회에서는 정보가 중요한 경영전략 요소 가 될 것이고, 이러한 정보를 효율적으로 활용되기 위해서는 종적․횡적 조직체계, 집단과 집단을 잇는 조직, 개인과 개인을 잇는 조직 등 다양한 형태의 조직체계가 형성되며, 이를 체계적으로 관리하는 주체의 기능과 역 할이 중요한 과제가 될 것이다. 이 연구는 농업경영체가 당면하고 있는 문제점과 과제를 검토하고 그 대안으로서 떠오르고 있는 지역조직화의 관점에서 지역농업 주체의 확립 과 육성방안을 제시하는 것이 주된 목적이다. 이 연구결과가 정책 담당자 와 연구자에게 널리 활용되기를 바라며, 연구수행에 많은 도움을 주신 농 림수산식품부와 지역 농업관련 관계자에게 감사를 드린다. 2009. 11. 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

(4)

(5) iii. 요. 약. 글로벌 무한경쟁시대에 직면하면서 우리 농업 경쟁력 확보가 시급한 과 제로 대두되었고, 정부에서는 일차적으로 영세 소농구조를 타파하기 위하 여 전업농, 농업법인 등 개별경영체 육성을 도모하였으나 고도화·대형화된 농업기술체계와 이에 대응할 수 있는 규모화 및 전문화에는 크게 미흡하였 다. 이 연구는 농업경영체가 당면하고 있는 문제점과 과제를 검토하고 그 대안으로서 떠오르고 있는 지역조직화의 관점에서 지역농업 주체의 확립 과 육성방안을 모색하였다. 이러한 목적에 따라 연구내용도 지역농업 주체 육성관점에서 가족 및 법인경영체의 실태를 분석하고, 또한 지역농업 주체의 유형별 사례의 특성 과 시사점을 도출하여 효과적인 지역농업 정책방향과 지원체계를 도출하 였다. 구체적으로 제1장은 서론이고, 제2장은 먼저 지역농업의 개념에 대해서 정의하고, 지역농업이 대두하게 된 배경에 대해서 살펴보고 지금까지의 지 역농업과 관련된 정부정책의 추진현황에 대해서 정리하였다. 제3장에서는 가족경영체의 당면 현황과 문제점을 살펴보고, 이를 보완하기 위해 나타난 농가조직화의 실태, 농업법인제도의 실태, 그리고 지역별 생산조직화의 효 과를 분석하였다. 제4장은 지역농업 주체의 사례분석으로 지역농업 주체 및 사업을 유형별로 구분하여 장·단점을 살펴보고, 이를 통해 시사점을 도 출하였다. 그리고 농업인 CEO의 경영 애로요인 및 지역농업 조직화와 관 련한 의견을 수렴하고 지역농업 조직화와 관련된 시사점을 정리하였다. 제 5장에서는 일본 지역농업 개념을 살펴보고, 지역농업 진흥을 통해 나타나 는 다양한 경영주체에 대해서 소개하고, 지역농업 경영사례와 ‘지역농업 지원시스템’에 대해서 분석하였다. 마지막으로 제6장에서는 지금까지 논의 된 내용을 바탕으로 지역농업 주체의 확립방향, 발전모델 및 ‘지역농업 지 원시스템’ 등의 정책 제언을 제시하였다..

(6) iv 지역농업의 개념은 지리적 관점에서 보면 어떤 지역적 특징을 가진 일 정지역의 농업을 말한다. 따라서 지역농업 조직화의 범위는 지역농업의 동 질성 확보와 지원체계가 동시에 고려되어야 한다. 또한 농업인의 경제적 이해를 고려하면 농산물 유통단계에서의 경쟁력 확보도 염두에 두어야 할 것이다. 이러한 점에서 볼 때 지역농업이란 농업인의 사(私)적 이해와 함께 공(公)적 이해도 포괄되어야 한다는 점에서 1차적인 목표는 기초 행정단위 시·군이 되어야 할 것이다. 우리나라는 1980년대까지 농정의 기본구도는 자기 완결적 자립경영(전 업농)을 지향해 왔으며, 영농규모화 등 농업구조정책도 중앙농정 단위에서 개별경영의 규모화에 중점을 두어왔다. 그러나 1990년대 이후 농지유동화 정책의 부진에 따른 개별 경영규모 확대의 한계, 농업인력의 노령화에 따 른 경영의 자기완결성 상실 등 경영 내부조건의 한계에 직면하면서, 신정 부에서는 지역농업의 조직화와 주체 형성을 농업경쟁력 강화수단으로 내 세워, 1시·군 유통회사, 품목별 대표조직 육성 등 유통부문을 중심으로 한 지역농업 조직화 정책을 시도하고 있다. 우리나라 가족경영체는 양적 감소뿐만 아니라 농업경영과 경제활동의 단위로 가족 구성이 취약해지면서 경영의 존속이 심각한 수준에 이르고 있 다. 이러한 농업구조를 보완하기 위한 하나의 방식으로 농가 간 조직화를 통해 농업경영의 공동화가 추진되고 있다. 현재 농업생산 조직으로 작목반 과 농업법인 등이 존재한다. 그러나 농업 총조사에 따르면 생산조직에 참 여한 농가 수는 2002년 25만 1,000호에서 2005년 22만 6,000호로 약 11% 가 감소하고 있고, 구체적으로 개별경영은 그대로 유지하면서 주로 생산부 문 등을 조직화한 작목반은 동기간 약 1만 9,000여 개가 감소하였다. 그러나 농업인 중심으로 출자하고 그들이 조합원 또는 사원으로 활동하 는 농업법인은 제도적으로 구성원 요건 등을 완화해 나가는 추세에 따라 2000년 4만 5,000여 개였던 것이 2005년에는 4만 9,000여 개로 증가하였 다. 그중에서도 영농조합법인보다(6.3%)는 농업회사법인(29.1%)의 증가율 이 더 높았다. 그러나 농업법인체 수가 증가하는 외형적인 성장에도 불구 하고 농업법인의 운영실태는 아직까지 미흡한 수준이다. 2008년 기준 농업.

(7) v 법인당 자산은 14억 6,000만 원, 부채는 9억 6,000만 원, 자본은 5억 원으 로 나타났다. 또한 낮은 경영성과로 인해 결산 법인의 1/3 이상이 적자경 영을 하고 있다. 즉, 농업법인는 자원의 결합을 통해 규모화된 사업을 전개 하고 있지만, 법인 경영에 대한 체계적인 접근과 균형 잡힌 경영자 역량이 부족하여 외부 변수에 의한 다양한 위험에 노출되어 경영능력이 부족할 경 우 대응력이 취약해 질 수 있다. 농업인 CEO를 대상으로 한 설문조사 결과에 의하면 지역농업 조직화 과정의 어려움으로 농민의 참여의지 부족, 교육 및 전문성 부재 등을 지적 하고 있다. 따라서 지역농업 발전을 위해서는 생산·유통·지역개발 등 모든 영역에 있어서 행정 및 농협 등과 연계 강화가 필요하다고 지적하였다. 지역농업 주체를 생산자 조직형, 협동조합 조직형, 지자체 주도형의 세 가지 형태로 구분하여, 경영주체의 발전과정, 조직화의 실태 등을 분석하 였다. 사례분석 결과를 요약해보면 첫째, 추진주체 리더의 주도적인 노력이 조 직화의 성공을 뒷받침하고 있다는 것이다. 즉, 리더의 지역농업 발전에 대 한 비전제시, 리더의 선험적 기술시범, 농가 간의 결속력 강화를 위한 노력 등이 어우러져 조직화가 추진되고 있다는 점이다. 둘째, 조직화의 범위는 지자체 주도형을 제외한 내발적 조직화가 이루어 진 사례의 경우 초기에는 작목반 단위, 읍·면 단위에서 출발하였지만, 사업 의 발전과정에서 시·군 단위의 조직화 형태로 발전하였다. 이러한 과정에 서 행정을 비롯한 지방농정의 지원시스템이 중요한 역할을 하고 있는 것으 로 나타났다. 셋째, 지역농업 경영주체의 조직화 방향은 생산자의 조직화에서 출발하 여 사업의 특성에 따라 유통·가공·소비부문에 진출하는 형식을 취하고 있 다. 생산부문의 경우 비용절감형 조직화 보다는 생산기술 협약 등 기술협 약을 바탕으로 유통부문에 공동으로 참여하여 부가가치 증대를 추구하는 조직화의 경향을 보이고 있다. 넷째, 조직의 성장과정에서 경영다각화 및 전문화가 이루어지고 있다. 생산자 조직의 경우도 초기 작목반 수준의 조직을 유지하다가 유통부문 사.

(8) vi 업이 추가되면서 법인화를 모색하고 있으며, 유통부문의 사업이 확장되면 서 CEO영입 등을 통한 전문경영을 추구하는 경향을 보이고 있으며, 의결 권도 1인 1표 방식이 아니라 출자지분에 따른 회사경영 형태로 발전하고 있다. 다섯째, 사업이 발전하면서 지역의 홍보, 지역주민에 대한 수익 환원사 업이 활발하게 나타나고 있다. 축제운영, 장학금, 경로행사, 사회적 기업부 문 진출 등이 활발하게 추진되면서 지역주민과의 유대를 강화하고, 지역의 활력을 증진시키고 있다. 여섯째, 지자체가 주도하고 있는 안성, 영동의 지역농업 클러스터 사례 는 지방자치단체장의 지역농업의 비전제시와 체계적인 육성전략을 바탕으 로 이루어졌으며, 지방자치단체가 클러스터 내부의 핵심경영체에 직접 출 자하거나 농업인 교육, 홍보·판촉 지원, 자본 지원 등의 방법으로 육성하는 사례가 많다. 일본 역시 WTO 체제의 시장개방, 농업종사자 감소와 고령화, 유휴농지 확대 등 위기적인 상황에 직면하여 농업이 쇠퇴하는 지역에서 경영의 조직 화와 지원시스템의 역할이 중시되고 있다. 일본의 경우 지역단위에서 다양 한 경영주체가 등장하고 있는데, 영세한 가족경영을 비롯하여, 법인이나 마을영농과 같은 조직경영, 그리고 일반기업 등이 참가하고 있다. 또한 지 역이 안고 있는 농업문제를 해결하고 지역농업의 지속적인 성장을 도모하 고자 ‘지역농업 지원시스템’를 조직하고 있다. 지역농업 지원시스템은 주 로 기초지방자치단체를 단위로 구성되며, 경우에 따라서는 지자체의 범위 를 넘어서 농협 관내로 구성되는 경우도 있다. 이상에서 살펴보았듯이 각 지역농업 주체들은 다양한 형태로 존재하고 있고, 지방농정과의 일정 협력을 바탕으로 발전이 이루어지고 있다. 이러 한 점에서 볼 때 지역농업의 관리주체인 지방자치단체의 농정과 사업주체 로서 품목별 대표 생산자조직 또는 협동조합조직이 상호협력하는 방향으 로 지역농업을 발전시켜 나가야 할 것으로 판단된다. 이를 위해서는 지역 농업을 구성하는 핵심주체인 생산자조직, 농협, 지자체가 상호협력을 꾀할 수 있는 시스템이 구축될 필요가 있다. 지역농업 주체의 조직화 모델은 기.

(9) vii 초 행정단위인 시·군을 범위로 각 부문별 대표조직을 중심으로 생산, 유통 단계별로 수직적·수평적으로 조직화한 유기적인 시스템이라 할 수 있다. 즉, 지역농업을 구성하는 농업 생산자조직·협동조합·지자체가 역할분담체 계를 형성하는 Total System이 필요하다. 그리고 지역단위로 농업이 안고 있는 문제를 파악하여 경영주체를 육성하고 지역농업을 진흥하는 역할을 하는 지원조직으로서 ‘지역농업 지원센터’를 구상할 수 있을 것이다..

(10) viii ABSTRACT. Strategies for Establishing and Developing Rural Farming Organizations The purpose of this study is to make a suggestion on how to establish rural farming organizations that could strengthen the competitive power of local agriculture. For this, we reviewed preceding researches on the development of regional farming organization models and support systems. The elements organizations production organizations and agricultural corporations were discussed as to "who, why, and how." In reviewing the cases of regional farming organization, we extracted an implication for our regional farming policy renovation. This study finds that it is desirable to establish regional farming organizations under the following basic principles so that it can contribute to local agricultural development. 1) The success of rural farming organization is determined by leader's leadership. 2) With the exception of the local government-driven, the scope of farming organization under endogenous development expands over time. 3) The path of farming organization expands from production organization to distribution-processing-sales organization. 4) The growth of farming organization is driven through diversification of business items. 5) Rural farming organization Promotes business development in local area, joins hands with local community, and starts partnership business to help neighborhoods in need. Researchers: Park, Moon-Ho; Kim, Tae-gon and Chae, Gwang-seok E-mail address: [email protected].

(11) ix. 차. 례. 제1장 서론 1. 연구의 필요성 ························································································ 1 2. 선행연구 검토 ························································································ 2 3. 연구목적 ································································································· 4 4. 연구내용 및 방법 ·················································································· 4 제2장 지역농업주체 확립의 의의와 제도·정책 현황 1. 지역농업의 개념과 의의 ······································································· 7 2. 제도 및 정책의 경과 ············································································ 9 제3장 농업경영체 실태분석 1. 가족경영체의 실태 ·············································································· 15 2. 생산자조직 실태 ·················································································· 18 3. 농업법인체 실태 ·················································································· 25 제4장 지역농업 주체의 사례분석 1. 지역농업 주체 및 사업유형 ······························································· 37 2. 지역농업 주체 유형별 경영특성과 시사점 ······································· 42 제5장 일본의 지역농업 진흥과 지원시스템 1. 지역농업의 동향 ·················································································· 83 2. 경영규모 변화와 농업구조 전망 ······················································· 85 3. 다양한 경영체와 지역농업 진흥 ······················································· 87 4. 다양한 경영체에 의한 지역농업 경영사례 ······································· 98 5. ‘지역농업 지원시스템’의 역할 ························································· 107 6. 지역농업 진흥의 특징과 시사점 ······················································ 112.

(12) x. 제6장 지역농업 주체의 확립과 육성방안 1. 지역농업 주체의 확립방향 ······························································· 115 2. 지역농업 주체의 조직모델과 육성방안 ·········································· 119 3. ‘지역농업 지원센터’의 구축 ···························································· 123 부록: 지역농업 주체 육성을 위한 실태조사표 ······································ 129 참고 문헌 ···································································································· 139.

(13) xi. 표 차례. 제2장 표 2- 1. 우리나라 농업조직화의 추진 경과 ······································· 11 제3장 표 3- 1. 연도별 농가 수 변화 ····························································· 16 표 3- 2. 연령별 농업종사자 분포 변화 ·············································· 17 표 3- 3. 영농승계자를 보유한 농가 수 변화 ····································· 18 표 3- 4. 연도별 작목반 조직현황 ························································ 19 표 3- 5. 생산자조직 참여여부 및 현황별 농가 수 ···························· 20 표 3- 6. 전·겸업별 농업 생산자조직 참여현황 ·································· 20 표 3- 7. 경지규모별 농업 생산자조직 참여현황 ······························· 21 표 3- 8. 영농형태별 농업 생산자조직 참여현황 ······························· 21 표 3- 9. 산지유통 전문조직 지정 및 운영현황 ································· 22 표 3-10. 농업생산자조직에 의한 군집분석 결과 ······························· 23 표 3-11. 농가조직화 유형별 판매금액 비교 ······································· 23 표 3-12. 농가조직화 유형별 판매처 비교 ··········································· 24 표 3-13. 조직형태별 농업법인 사업체수 ············································· 25 표 3-14. 사업유형별 농업법인체 수 ···················································· 26 표 3-15. 연도별 농업법인 경영성과 ···················································· 27 표 3-16. 농업법인과 전산업의 주요 경영비율 비교 ·························· 28 표 3-17. 설문조사 대상자의 특성 ························································ 31 표 3-18. 경영발전을 위해 노력한 분야 ·············································· 31 표 3-19. 경영활동 요소별 문제점 정도 ·············································· 33 표 3-20. 지역농업 조직화 저해요인 ···················································· 34 표 3-21. 지역농업 조직화를 위한 필요사항 ······································· 35.

(14) xii 표 3-22. 지역농업 발전을 위한 중요시책 ··········································· 35 제4장 표 4- 1. 조직화 유형별 경영주체 사업유형 ······································· 41 표 4- 2. 한그루 영농조합법인 참여 농업인의 수도작 경영현황 ····· 44 표 4- 3. 의성 의로운쌀 연합회 계약재배 실적 ································· 49 표 4- 4. 단풍미인한우 사육성적 ·························································· 52 표 4- 5. 생산자조직형 경영주체의 경영적 특성 ······························· 56 표 4- 6. 협동조합조직형 경영주체의 경영적 특성 ···························· 67 표 4- 7. 지자체 주도형 경영주체의 경영적 특성 ····························· 69 표 4- 8. 영동클러스터사업단의 경영혁신 활동과 경영성과 ············· 74 표 4- 9. 안성마춤클러스터의 경영혁신 활동과 경영성과 ················ 79 제5장 표 5- 1. 농가 호당 평균 경영규모 추이 ············································· 85 표 5- 2. 인정농업자 수, 2008년 12월 말 ··········································· 90 표 5- 3. 일본기업의 농업진입 형태 ···················································· 95 표 5- 4. 일본기업의 농업진입 제도 ···················································· 95 제6장 표 6- 1. 조직모델의 기본구상 ···························································· 120.

(15) xiii. 그림 차례. 제2장 그림 2- 1. 지역농업 클러스터 정책의 틀 ··········································· 12 제3장 그림 3- 1. 농업경영체의 개념체계 ······················································ 15 그림 3- 2. 농업법인당 정부지원금 ······················································ 28 그림 3- 3. 관계기관별 사업체에 도움이 되는 정도 ·························· 32 그림 3- 4. 각 주체별 지역농업 발전역량 ··········································· 34 제4장 그림 4- 1. 한그루 영농조합법인 생산단지 위치도 ···························· 43 그림 4- 2. 의성 의로운쌀연합회 재배지역 관내도 ···························· 46 그림 4- 3. 의성 의로운쌀 연합회 조직도 ··········································· 48 그림 4- 4. 원주생협 조직도 ································································· 62 그림 4- 5. 영동포도 조직체계도 ·························································· 72 그림 4- 6. 안성마춤클러스터 조직체계도 ··········································· 77 제5장 그림 5- 1. 농업구조 전망, 2015년 ······················································ 86 그림 5- 2. 인정농업자 인정과정 ·························································· 90 그림 5- 3. 마을영농의 개념도 ······························································ 92 그림 5- 4. 니시사카지구의 생산조정 논의 단지화 ·························· 101.

(16) xiv. 제6장 그림 6- 1. 지역농업 조직화의 개념도 ·············································· 118 그림 6- 2. 지역농업의 조직모델 ························································ 119 그림 6- 3. 지역농업 지원센터의 개념도 ··········································· 125.

(17) 서 론. 1. 연구의 필요성. FTA 협상의 확대추진, DDA-협상의 진전 등으로 상징되는 글로벌 무한 경쟁시대에 직면하여 우리나라 농업은 경쟁력의 확보가 시급한 과제가 되 고 있다. 이를 위해서는 일차적으로 영세소농 중심의 농업경영구조의 한계 를 극복하지 않으면 안되는 상황이다. 정부에서는 그동안 영세소농 구조의 타파를 위하여 전업농, 농업법인 등 개별경영체 육성을 꾀하여 왔으나 고도화·대형화된 농업기술체계와 이에 대응할 수 있는 규모화 및 전문화에는 크게 미흡하였다. 이러한 문제에 대응하여 최근 지역 부존자원의 특성을 살리고 지역 농 산업과의 유기적인 관련성을 높여 지역의 농업경쟁력을 높여나가기 위한 방편으로 다양한 형태로 지역농업의 조직화·규모화가 시도되고 있다. 지역농업의 조직화는 개별농가의 경영형태가 전문화 또는 단일화의 경 향으로 움직이고 있으며 개별경영의 자기완결성의 상실에 따른 문제를 극 복하기 위한 수단으로서 도입되고 있다. 미시적 차원에서는 지방에서 활동하고 있는 농업생산자나 그 단체들 간 의 수평적 또는 수직적 통합을 통하여 공동사업을 추진하는 사례가 발견되 며, 거시적 차원에서는 지방농정 기구들이 지역특화 작목을 중심으로 생 산․기술․토지 등 자원이용, 재정금융 지원, 사회간접자본 확충, 연구 및 기술경영지도, 가공․저장․운송 등 수확 후 처리, 유통․시장판매 등의. 1장. 제.

(18) 2. 서 론. 업무를 통합하는 사례 등 다양하게 나타나고 있다. 현재와 같은 지식기반사회에서는 기술혁신의 내용과 변화가 과거에 경 험하지 못한 빠른 속도로 이루어지고 특히 정보화와 관련한 혁신적인 기술 은 새로운 시대를 열어가 네트워크의 시대가 형성되고 있다. 네트워크 시 대는 정보가 중요한 경영전략 요소이고 그러한 정보가 효율적으로 활용되 기 위해서는 조직화가 필요하다. 종적․횡적 조직체계, 집단과 집단을 잇 는 조직, 개인과 개인을 잇는 조직 등 다양한 형태의 조직체계가 요구되며, 이를 체계적으로 관리하는 주체의 기능과 역할이 중요시되고 있다.. 2. 선행연구 검토. 지역농업을 입지론적 관점에서 시도한 주요한 연구로는 허신행(1984), 서종혁(1994)의 연구를 들 수 있다. 허신행(1984)은 기후요소와 토지요소 를 중심으로 농업지대를 구분하고, 지역적 특성에 따른 각 지역의 농업계 획을 설계할 것을 주장하고 토지, 노동, 자본 등의 생산요소를 공동으로 이 용하거나 배분하여 지역농업 전체의 발전을 꾀하는 지역복합경영을 기본 구상으로 제시하였다. 서종혁(1994)은 입지론적 관점에서 농산물 수입개방 의 영향이 지역별로 다르게 나타남을 실증적으로 분석하고, 대응방안 역시 지역적으로 달라야 함을 주장하고 지방농정의 역할과 기능을 강조하였다. 지역농업의 조직화라는 관점에서의 연구는 유정규(1999, 2003), 박진도 (2005), 박문호(2004, 2007)의 연구를 들 수 있다. 유정규(1999)는 지역농 업 조직화라는 관점에서 지역농업에 대한 일본과 한국의 논의동향과 발전 과제를 검토하고 있는데, 지역농업의 조직화는 조직화의 이점이 부각되기 쉬운 유통부문을 중심으로 조직화하고 이를 통해 생산의 조직화 → 지역농 업 조직화로 나아가야 한다는 역발상이 필요하다는 점을 강조하였다. 이후 유정규․장우환(2003)에서는 지역농업 재편의 필요성과 논리 및 지역농업 재편의 목표와 방향을 제시하고 지역농업 재편의 주체로서 지자체를 설정.

(19) 서 론. 3. 한 후 구체적 사례분석을 통해 지자체의 역할과 한계를 분석하였다. 박진 도(2005)는 지역농업 조직화론의 관점에서 한국농업의 모순을 ‘영세소농’ 구조와 ‘생산력의 발전’에서 찾고, 지역영농 집단을 중심으로 ‘집단적·합리 적’으로 토지를 이용하는 방향으로 지역농업의 구조를 재편할 것을 주장하 였으며, 지역복합화(total system)로 확대, 발전시켜야 할 것을 주장하였다. 박문호 외(2004)는 Sumpeter의 ‘혁신행동이론’에 근거하여 지역농업의 성 공사례를 유형별로 분석하고, 자연환경 측면, 시군과 생산자 및 유통기관 과의 커뮤니케이션, 지자체의 리더십이 가장 중요한 성공요인이라고 분석 하였다. 또 박문호(2007)는 지역농업 클러스터 우수작목반의 사례분석을 통하여 지역의 영농조직의 발전을 위해서는 경영내용 면에서 생산뿐만 아 니라 가공과 유통에의 참여를 통하여 사업을 다각화해야 하며, 경영의 효 율성을 꾀하기 위해서는 경영 내부조직만이 아니라 외부조직과의 제휴, 네 트워킹을 통한 연계가 필요하다고 주장하였다. 지역특화농업의 육성을 위한 조직화 수단으로 도입된 ‘지역농업 클러스 터’에 관한 연구는 김정호 등(2004)이 처음으로 제시하였다. 김정호(2004) 는 한국농업정책학회 심포지엄에서 처음으로 지역농업 클러스터 구상을 소개하고 클러스터 형성과 발전 가능성을 검토하였으며, 2005년에는 ‘지역 농업 클러스터 발전방안’ 연구를 통해 농림부의 시범사업을 평가하고 발전 방안을 제시하였다. 이러한 이론적 기초를 토대로 박석두 등(2005)이 복분 자 클러스터, 박문호 등(2005)이 녹차 클러스터, 민경택 등이 산림 클러스 터의 사례연구를 수행하였다. 지역농업의 조직화가 일찍부터 추진되어 온 일본에서의 지역농업론을 살펴보면, 첫째 농업의 자연순환·생태계 system이라는 관점에서 생산의 조 직화를 꾀하는 것(小野誠志, 1975), 둘째는 경영 분화적 시각으로 개별 농 가단위 경영의 한계를 지역적 차원에서 집단적 경영을 통한 합리화(高橋正郞, 1981, 1987, 熊谷宏, 1982, 1994) 셋째는 ‘지역복합’을 통해 농업경영 본래의 시스템을 복원시켜야 한다는 논리(永田惠十郞, 1979, 坂本慶一, 1982, 御園喜博, 1989) 등이 있다. 일본의 지역농업 조직화 시책에서는 이 러한 연구성과를 바탕으로 농업담당자의 정책지원 자격요건으로 마을영농.

(20) 4. 서 론. 법인을 대상자에 포함시켜, 생산 중심의 마을영농의 법인화를 적극 추진하 고 있다. 이상 선행연구에서는 다양한 관점에서 접근이 이루어지고 있으며, 최근 의 연구는 주로 지역농업의 관리론적 관점에서 논의가 활발하게 진행되고 있는 점을 알 수 있다. 그러나 선행연구에서는 대부분 생산단계의 토지이용 에 초점을 맞추고 있는데, 농업인의 조직참여는 궁극적으로 경제적 이해를 바탕으로 하고 있는 만큼, 이 연구에서는 개별경영의 한계를 뛰어넘어 지 역단위의 생산·가공·유통이 연계되어 부가가치를 창출할 수 있는 고품질· 고브랜드 지역농업의 창출에 초점을 맞추고자 한다.. 3. 연구목적. 본 연구의 목적은 농업경영체가 당면하고 있는 문제점 및 과제를 검토 하고 그 대안으로서 떠오르고 있는 지역농업 조직화의 관점에서 지역농업 의 구심적 역할을 담당하고 있는 주체 유형별로 실태를 분석하여 지역농업 조직화의 추진주체 확립방향과 육성방안을 모색하는 데 있다.. 4. 연구내용 및 방법. 이 연구는 지역농업 주체의 확립과 육성에 관한 연구이다. 따라서 연구 내용도 지역농업 주체 육성의 관점에서 가족 및 법인경영체의 실태를 분석 하고, 지역농업 주체의 유형별 특성과 시사점을 도출하여 효과적인 지역농 업 정책방향과 지원체계를 도출하는 것으로 구성되어 있다. 제2장은 지역농업 주체 확립의 의의와 정책동향을 파악하였다. 여기서는 먼저 지역농업의 개념에 대해서 정의하고, 지역농업이 대두하게 된 배경에.

(21) 서 론. 5. 대해서 살펴본다. 그리고 지금까지의 지역농업과 관련된 정부정책의 추진 현황에 대해서 정리한다. 제3장은 농업경영의 실태와 관련된 분석이다. 먼저 가족경영체의 당면한 현황과 문제점을 살펴보고, 이를 보완하기 위해 나타난 농가조직화의 실태 화와 지역별 생산조직화의 효과를 분석하였다. 그리고 농업구조개선의 촉 진을 목적으로 도입된 농업법인제도의 실태에 대한 평가와 관련 농업인 CEO를 대상으로 설문조사의 결과를 해석한다. 제4장은 지역농업 주체의 사례분석이다. 먼저 지역농업 주체 및 사업을 유형별로 구분하여, 각 유형별 장단점을 살펴본다. 그리고 지역농업 조직 화 사례를 경영주체의 유형별로 구분하여 사례 주체의 발전과정, 조직화의 실태를 분석하여 시사점을 도출한다. 제5장에서는 일본사례로 지역농업 진흥과 지원시스템을 소개한다. 여기 서는 일본 지역농업 개념을 살펴보고, 지역농업 진흥을 통해 나타나는 다 양한 경영주체에 대해서 소개하고, 지역농업 경영사례와 ‘지역농업 지원시 스템’에 대해서 분석한다. 제6장은 지역농업 주체의 확립과 육성방안으로, 2장에서부터 5장까지 논의된 내용을 바탕으로 지역농업 주체 확립방향, 발전모델 및 ‘지역농업 지원시스템’ 등의 정책 제언을 제시한다. 이 연구를 위하여 본 보고서에서는 문헌조사, 통계자료 분석(농업총조 사, 농업법인체 조사 등), 농업인 CEO 설문조사, 국내외 사례조사 방법 등 을 실시하였다..

(22)

(23) 지역농업주체 확립의 의의와 제도･정책 현황. 1. 지역농업의 개념과 의의. 지역농업의 개념은 지리적 관점에서 보면, 어떤 지역적 특질을 가진 일 정지역의 농업을 말하며, 농정의 관점에서 지역농업이 최근 빈번하게 사용 되고 있는 배경에는 지역농업의 관리론적 입장에서 파악할 수 있다. 일정지역 농가의 주체적 활동과 지역농업 농촌진흥과의 관계나 방향 및 수단의 합치성을 분석하여 그와 같은 합목적적인 지역농업의 형성을 위한 농가군(群)의 최적 활동방향을 계획하고 그 실천방법이나 역할분담, 조건 정비 등의 방향을 제시하고 있다. 즉, 일정지역 농가의 전부가 협조관계를 조성하고 그 위에 의식적으로 공통적인 목표를 추구하는 경우의 지역농업 을 말하고 있다(熊谷 1998). 즉 지역농업은 산업특성으로 인하여 지역성 을 가지고 있고, 따라서 지역농업은 지역의 농업이라는 의미를 가지고 있 으며, 지방농정을 위한 하나의 단위라고 할 수 있다(김정호 2005). 지역농업이 대두되는 배경에는 먼저, 개별경영 단위의 규모화를 통한 경 쟁력확보의 한계이다. 그동안 중앙농정 단위에서 영세농 구조를 개선하기 위하여 개별농가의 경영규모 확대와 더불어 농업법인등을 통한 영농 조직 화가 추진되어 왔으나 규모화가 부진하고, 우리나라 농업여건에서 볼 때 개별경영 단위의 규모화 자체가 농산물을 수출하는 경쟁국과는 메울수 없 는 격차가 존재한다는 점이다. 또 다수의 중소농이 이농할 경우 농외취업 이 어려운 상황에서 이들의 소득확보문제는 또 다른 문제를 유발하게 된다.. 2장. 제.

(24) 8. 지역농업주체 확립의 의의와 제도･정책 현황. 둘째, 농업의 지역성에 따른 문제이다. 농업은 상공업과 달리 지역마다 자연적 조건, 역사적 전통, 사회경제적 조건에 따라 농업의 지역성이 강하 므로 지역의 특수성에 입각한 경제활동이 요구되며, 일정의 동질성을 확보 한 지역마다의 특수성을 감안한 맞춤형 전략이 필요하다는 점이다. 셋째, 농촌지역의 유지·보전과 관련한 공익성의 확보 측면이다. 개별경 영 단위의 경제활동 결과 농촌문화의 유지, 자연환경의 보전 등 농업의 공 익적 기능이 피폐해지고 있어 지속가능한 농업·농촌을 유지하기 위한 지역 대책이 중요한 과제로 등장하고 있다. 넷째는 농산물시장의 변화이다. 과거에는 농산물 판매를 산지시장에 출 하하여 가격시세에 의존하는 형태였지만, 현재는 농산물의 유통흐름이 소 비자 지향적으로 변하면서 소득의 원천이 비용절감보다는 마케팅력의 확 보에 좌우되고 있다는 점이다. 농산물의 품질, 규격, 물량확보에 기초한 브 랜드 마케팅이 영세경영단위에서는 이루어질 수 없기 때문에 지역을 단위 로 한 규모화된 유통체계의 확보가 요구되고 있다는 것이다. 이러한 지역농업이 가지는 의의는 첫째, 지역농업의 가장 효율적이고, 생산성이 높은 시스템을 만들어 낸다는 것이다. 유휴화되기 쉬운 인적․물 적 자본을 조직화하여 역할분담과 조정을 통한 생산을 유지하고 생산활동 을 극대화하는 한편 개별농가 단위로 수행하기 어려운 가공·유통부분에 까지 활동영역을 넓힘으로써 지역자원의 이익을 극대화할 수 있다는 점 이다. 둘째는 개별적 차원이 아닌 지역의 집단적 대응을 통한 경제적 이해뿐 만 아니라 지역자원의 최적 이용을 통하여 유휴농지 발생과 노동력 이탈을 방지하며, 지역자원의 보전을 통하여 지역농업의 다면적 공익효과를 발생 시킬수 있다는 점이다. 셋째, 지역발전을 정부정책에만 의존하지 않고 지역 농업인 스스로 대응 해 나가는 주체적 능력 개발을 도울 수 있는 체제를 확보할 수 있다는 점 이다. 그리고 이러한 지역농업의 실행을 위해서는 개별농가 단위의 경영에서 완결되지 못하는 기능을 지역 차원에서 완결시켜 나가기 위해 지역농업을.

(25) 지역농업주체 확립의 의의와 제도･정책 현황. 9. 관리하는 주체의 확보가 요구된다. 즉, 지역농업의 주체는 일정지역의 농 가의 전부가 공통적인 목표를 형성해서 그것을 기초로 협조적․집단적․ 조직적인 관계를 보전하고, 자기경영의 지속적인 전개를 위해서 그러한 농 가군과는 별도로 지역농업에 대한 기획과 이를 토대로 농가군을 조직화하 여 사업을 추진하는 주체라 할 수 있다. 지역농업 주체의 유형은 그 기능 에 따라 생산주체, 유통주체 등으로 구분이 가능하며, 주체로서 역할을 수 행하는 조직의 유형은 지역농업을 선도하는 자생적인 생산자조직, 농협 또 는 농협의 연합조직, 지방자치단체등을 들 수 있다. 지역농업 조직화의 범위설정은 일정 지역에 걸친 농업의 동질성 확보와 지역농업의 지원체계가 동시에 고려되어야 한다. 또한 농업인의 경제적 이 해를 고려하면 지역농업 조직화의 일차적인 목표는 농산물의 유통단계에 서의 경쟁력 확보에 있다는 점을 염두에 두어야 할 것이다. 이러한 점에서 볼 때, 세가지 형태로 범위설정이 가능할 것으로 판단된다. 크게는 기초지 자체 단위, 작게는 기초지자체 내부의 품목조직 단위 또는 지역농협을 중 심으로 한 읍·면 단위를 상정할 수 있을 것이다. 그러나 지역농업 조직화 의 목표가 농업인의 사(私)적 이해와 함께 공(公)적 이해도 포괄되어야 한 다는 점에서 일차적인 목표는 기초행정단위인 시·군이 되어야 할 것이다.. 2. 제도 및 정책의 경과. 1980년대까지 우리나라 농정의 기본구도는 자기 완결적 자립경영(전업 농)을 지향해 왔으며, 영농규모화 등 농업구조정책도 중앙농정 단위에서 개별경영의 규모화에 중점을 두어왔다. 지역농업에 대한 원형은 1970년대 부터 농협이 계통출하조직으로 육성된 작목반 조직에서 비롯되었다. 1980 년대 들어 정부는 여러 가지 형태로 존속하던 농촌조직을 농협을 통해 정 리하면서 마을단위에 새마을 영농회를 만들어 식량증산을 비롯하여 마을 종합개발사업을 수행토록 하면서 작목반을 새마을 영농회의 내부조직으로.

(26) 10 지역농업주체 확립의 의의와 제도･정책 현황 육성하였으나 중앙농정 중심의 구조정책에 초점이 모아지면서 지역농업의 논의는 퇴색되었다. 그러나 1990년대 이후 농지유동화의 부진에 따른 개별 규모확대의 한계, 농업인력의 노령화에 따른 경영의 자기완결성 상실 등 경영 내부조건의 한계에 직면하고, 또 개별경영의 영세한 영농규모 및 취 약한 농업인력 조건하에서는 농산물시장 환경의 변화와 신지식‧기술농업 의 조류를 수용하기 어려운 상황에 직면하게 되었다. 특히 경영의 외부조 건은 1990년도 UR협상의 타결 등 시장개방이 심화되고, 시장개방의 영향 으로 인한 쌀 가격의 하락, 소비량 감소 등으로 소득증대에 한계에 봉착하 고 있다. 이러한 현실적인 문제는 1990년대 농발법에 의한 42조 투융자 사업으로 이루어진 개별경영 단위의 각종 지원프로그램의 효과에 대한 회의적인 시 각과 함께 지역의 자발성에 기초한 지방농정 및 지역농업의 구축에 대한 논의가 본격적으로 제기되었다. 농업을 둘러싼 대내․외적 취약성을 지역 농업의 모든 역량을 체계화하여 시스템농업을 구축함으로써 극복하자는 것이다. 즉, 개별경영을 둘러싼 대내외조건을 극복하기 위해서는 개별경영의 한 계를 뛰어넘는 지역자원의 조직적 통합적 대응이 요구되며, 기존 농가를 대상으로 한 평균농정에서 지역에 특화된 농산업을 중심으로 기술과 경영 이 조화롭게 융합된 시스템 농업을 통하여 지역의 역량을 집중하여 농가소 득을 증대시키는 전략이 필요하다는 것이다. 아울러 지역농업의 효과적인 추진을 위해서는 중앙정부 중심의 농정은 지역의 특성을 충분히 반영한 농정추진이 어려움 등 지역농업 정책의 중요 성이 부각되면서 상향식 농정추진방식이 적극 검토되고 있다. 특히, 제도 적으로 1995년 지방자치제의 확립을 기점으로 지자체가 지역농업 발전이 란 현실적인 과제에 대응하면서 지방농정의 활성화도 적극 추진되고 있다. 이러한 배경을 가지고 농림부는 ｢농업‧농촌 종합대책｣(2004.2)에서 지역농 업 활성화를 위한 클러스터 정책을 수립하였다. 지역 단위의 농업생산조직과 전후방 산업, 그리고 행정과 연구개발 기능 등이 서로 긴밀한 네트워킹을 통해 ‘지역농업 클러스터’라는 혁신 주체로.

(27) 지역농업주체 확립의 의의와 제도･정책 현황. 11. 육성하여 농가소득 증대와 농촌경제 활성화를 도모함과 아울러, 기존의 개 별사업 중심의 투융자를 지역농업 조직의 관점에서 체계화함으로써 재정 지원의 시너지 효과를 제고하는 데 의의를 두고 있다. 표 2-1. 우리나라 농업조직화의 추진 경과 시기. 주요 내용. 1950년대. 농지개혁에 의한 자작농 창설. 관련 정책. 농지개혁법 제정. 경영체 정책의 방향 가족농. 가족농을 보완하는 협업농 1960년대. 제도 도입 협업농장 시범사업(5개 지역). 농업기본법 제정. 가족농+ 생산조직. 추진과 실패 새마을운동 시작 1970년대. 농기계 공동이용 조직, 품목별 작목반 조직결성. 1980년대. 기계화 영농단 결성 특산단지 육성사업 착수. 협동조합법 등. 가족농+. 개정. 생산조직. 농업기계화, 농업근대화촉진법 제정. 가족농+ 생산조직. 영농조합법인, 1990년대. 위탁영농회사제도 도입. 농어촌발전특별. 가족경영체+. ('95년 위탁영농회사를. 조치법 제정. 조직경영체. 농업농촌기본법. 지역농업. 제정. 조직화. 농업회사법인으로 변경) 품목별 산지유통조직 육성 2000년대. 지역농업 클러스터, 신활력사업, 향토산업 육성. 2009년 현재. 시·군 유통회사, 품목별 대표조직 육성. 신정부 농정 방향. 지역농업 조직화.

(28) 12 지역농업주체 확립의 의의와 제도･정책 현황 ‘지역’과 ‘농업’의 양측면을 대상으로 할 뿐 아니라, ‘조직체’ 육성의 개 념도 갖고 있기 때문에 농림사업 및 지역개발 사업과 밀접하게 관련되어 있는데 클러스터 육성과 연계된 대표적인 사업으로서는 RPC, APC, 공동 마케팅조직 등 유통부문 사업에 중점으로 두고 있다. 그림 2-1. 지역농업 클러스터 정책의 틀. 지역 보유자원과 특성을 극대화하여 시장경쟁력 있는 지역농업 창출. 지역농업의 문제점. 지역농업 혁신체계 구축. 지역농업의 발전방향. 혁신적 산업화 아이디어 생산 및 내부지향적 발전전략. 시장지향적 성장 지역농업 혁신체계. 지역농업의 특성화 지역자원의 통합. 産. 개별, 분산적 자원활용. 學･硏. 농산업의 확장과 재구축. 官. 지역농업 주체의 약화 주체 간 협력 네트워킹. 활력있는 주체 사업조직 발전과 후계세대 육성. 지역농업 혁신체계 구축 지원 농림사업의 통합 패키지 지원. 대규모 정책과제의 효과적 집행체계. 자료: 농림부 농업구조정책과 내부자료.. 지방자치단체의 역할과 책임 강화.

(29) 지역농업주체 확립의 의의와 제도･정책 현황. 13. 지역농업 클러스터 육성사업은 농촌 지역개발, 특화품목 육성, 농산업 주체 육성 등을 그 내용으로 하고 있기 때문에 겹치는 영역이 존재하면서 도, 기존 정책이 다루지 못했던 지역농업 혁신체계, 소프트웨어 사업이라 는 특징을 가지고 있다. 지역농업 클러스터 육성사업을 계기로 지역단위의 농산업 육성계획이 시도되고 있는데, 정책목표 및 추진체계에서 유사성을 갖는 대표적인 정책 은 신활력 사업과 향토산업 육성사업 등이 있는데, 사업내용이 유사하고 지역에서는 지역의 농산업 육성이라는 취지에서 통합하여 운영하고 있는 사례가 많아 사업의 통폐합이 검토되고 있다. 특히, 신정부에서는 이러한 지역농업의 조직화와 주체형성을 농업경쟁 력 강화 수단으로 내세워, 1시·군 유통회사, 품목별 대표조직 육성 등 유통 부문을 중심으로 한 지역농업 조직화 관련정책을 시도하고 있다..

(30)

(31) 3장. 농업경영체 실태 분석. 제. 이 장에서는 농업경영의 근간이 되는 가족경영체의 실태를 살펴보고, 최 근 개별경영으로는 실현하기 어려운 규모의 경제(scale economy)와 범위 경제(scope economy)를 실현하기 위한 지역단위 농업생산자의 조직실태 및 효과를 논의하고자 한다. 또한 조직경영체인 농업법인의 운영실태 및 주요 문제점과 애로사항 등을 살펴보고자 한다. 그림 3-1. 농업경영체의 개념체계 (전문화). 가족농. 전업농. (협동화). 영농조직 (법인화). 농업법인. 자료: 김정호, “2008, 농업법인은 한국농업의 활로”를 재구성..

(32) 16 농업경영체 실태 분석. 1. 가족경영체의 실태. 가족경영체는 가족구성원에 의해 농업의 경영의사가 결정되고 가족노동 력을 주축으로 전문적 또는 전통적 농업경영을 영위하는 경영체로서 전통 적인 형태의 가족농(중소농가)뿐만 아니라 기업적(대규모) 운영을 하는 전 업농을 포괄하는 광범위한 개념이다. WTO 출범 이후 농업경쟁력 강화를 도모하기 위해 농업구조 개선이 부 각되고 있다. 농업구조 개선이란 농지와 가축 등의 한정된 자원을 경영능 력이 우수한 농업인에게 이용하도록 함으로써 산업으로서 농업의 효율성 과 생산을 높여나가는 것이다(김정호, 2008). 이런 경쟁력 강화를 위한 농 업구조 개선정책은 좁은 국토라는 물리적인 한계와 소수 대규모 농가에 집 중 지원되어 규모가 적은 다수 가족농에게는 효과적인 지원정책으로 미흡 하다는 비판이 제기되고 있다. 호당 경지면적을 보듯이 농업구조 개선정책 은 큰 효과를 발휘하지 못하고 있고, 농가 수는 1967년 약 258만 호를 정 점으로 계속 감소하고 있다. 1996년부터 2000년 사이 농가인구는 1.7%, 2001～2005년 사이에는 1.5%, 2006년~2008년 사이에는 1.3%씩 감소하였 다. 그러나 이러한 농가의 양적 감소보다 근본적인 문제는 농업경영과 경 제활동의 단위로 가족 구성이 취약지고 있다는 점이다. 1996년 3.17명에서 지속적으로 감소하여 2008년에서는 2.63명에까지 이르렀다. 표 3-1. 연도별 농가 수 변화 1996년. 2000년. 2005년. 2006년. 2007년. 2008년. 농가 수. 1,479,602 1,383,468 1,272,908 1,245,083 1,231,009 1,212,050. 농가 인구. 4,692,040 4,031,065 3,433,573 3,304,173 3,274,091 3,186,753. 호당가구원 수. 3.17. 2.91. 2.70. 2.65. 2.66. 2.63. 호당 경지면적. 1.32. 1.37. 1.43. 1.45. 1.45. 1.45. 자료: 통계청, 농업기본통계..

(33) 농업경영체 실태 분석. 17. 또한 가족농의 양적인 감소뿐만 아니라 질적으로도 농업경영주의 고령 화로 인하여 농가의 경영체적 성격이나 경영의 존속이 심각한 수준에 이르 고 있다. 1996년에 70대 이상 고령농의 비율이 13.6%였으나 2008년에는 그 비율이 30.5%로 배 이상 증가하였고, 40대 이하의 청장년층은 동기간 25.4%에서 13.4%로 감소하였다. 코호트 분석법을 이용하여 농가인구를 추 계한 결과 65세 이상 고령 인구는 2000년 21.7%에서 2015년에는 38%로 증가할 것으로 전망하고 있다(김정호 외, 2008). 표 3-2. 연령별 농업종사자 분포 변화 단위: %. 연도. 40대 미만. 40대. 50대. 60대. 70대 이상. 1996. 7.9. 17.5. 28.8. 32.1. 13.6. 2000. 6.6. 17.2. 25.2. 34.7. 16.4. 2005. 3.3. 14.6. 23.8. 33.8. 24.5. 2006. 2.8. 14.0. 24.3. 33.0. 26.0. 2007. 2.5. 12.6. 23.7. 33.2. 28.0. 2008. 2.0. 11.4. 23.3. 32.8. 30.5. 자료: 통계청, 농업기본통계.. 향후 고령 농업인의 은퇴는 농가 구조를 청장년 중심으로 재편할 수 있 는 계기가 될 수 있지만, 아직까지 경영주의 고령화에 대응하여 농업경영 을 승계할 후계인력의 상황이 낙관적이지 못한 실정이다. 농업총조사에 의 하면, 영농승계자를 보유하고 있는 농가의 비율은 1990년 16.4%, 1995년 13.1%, 2000년 10.9%, 2005년 3.5%로 계속 감소하고 있다. 농업구조 개선 으로 인해 3ha 이상 영농규모를 유지하는 농가 수는 꾸준히 증가하고 있지 만, 이들 농가의 영농승계자 비율은 꾸준히 감소하고 있다. 또한 영농승계 자 보유농가도 1990년과 2000년 사이에는 증가하였으나 2005년에는 급감 하였다..