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공공기관 생성 건강정보활용 활성화
방안 연구:
일개 공공기관의 자료를 바탕으로
연세대학교 보건대학원
보건의료법윤리학 전공
이
도
화
공공기관 생성 건강정보활용 활성화
방안 연구:
일개 공공기관의 자료를 바탕으로
지도 이 일 학 교수
이 논문을 보건학석사 학위논문으로 제출함
2015년
6월
일
연세대학교 보건대학원
보건의료법윤리학 전공
이
도
화
목 차
국문요약 ··· ⅳ Ⅰ. 서론 ··· 1 1. 배경 및 필요성 ··· 1 2. 목적 ··· 3 3. 연구방법 ··· 3 가. 문헌고찰 ··· 3 나. 메타분석 ··· 4 다. 전문가 자문 ··· 8 Ⅱ. 공공기관 생성건강정보의 법적 성격 ··· 12 1. 공공기관 생성 건강정보의 법적 성격 ··· 12 가. 건강정보의 법적 성격 ··· 12 나. 공공기관 생성 건강정보의 법적 성격 ··· 14 2. 공공기관 생성 건강정보의 활용과 관련된 문제점 ··· 17 가. 활용현황 ··· 17 나. 공공기관 생성 건강정보 사이의 연계 필요성 ··· 20 다. 공공기관 정보 활용 관련 제도 ··· 24 라. 정보활용 관련 국외제도고찰 ··· 29 3. 소결 ··· 34 Ⅲ. 공공기관 생성 건강정보의 현황: 일개기관의 예 ··· 37 1. 공공기관 보유 건강정보 현황 ··· 37 2. 공공기관 생성 건강정보의 특성 ··· 40 3. 건강정보자료의 요구 및 제공 현황 ··· 41 4. 공공기관이 제공한 자료를 활용한 연구 현황 ··· 43 가. 분석대상 ··· 43 나. 분석결과 ··· 44 다. 고찰 ··· 61 5. 소결 ··· 64Ⅳ. 공공기관 생성 건강정보 활용의 문제점: 사용 경험을 중심으로 ··· 67 1. 이차자료 연계의 필요성 ··· 66 가. 건강보험심사평가원 청구자료의 한계 ··· 68 나. 타 기관의 자료사용 필요 ··· 74 2. 자료 구득의 어려움 ··· 76 3. 타 기관 자료와 연계의 어려움 ··· 78 가. 이용상의 어려움 ··· 78 나. 개인정보보호 ··· 80 4. 연계된 자료의 활용 ··· 82 5. 연계된 자료의 활용의 한계 ··· 82 6. 개선방안 ··· 83 가. 기관의 성격 ··· 86 나. 반대와 찬성의 입장 ··· 86 다. 기관 설립에 따른 고려 ··· 88 Ⅴ. 결론 및 고찰 ··· 97 참고문헌 ··· 99 Abstract ··· 100
표 목차
표 1. 공공기관 보유 건강정보의 이점과 제한점 ··· 22 표 2. 청구자료 명세서별 변수 설명 ··· 39 표 3. 기관 및 연도별 자료 제공 현황 ··· 42 표 4. 건강보험심사평가원의 보유 및 제공 자료 ··· 43 표 5. 제 1저자의 소속에 따른 활용도 분석 ··· 44 표 6. 대학 중 전공분야 별 활용도 분석 ··· 45 표 7. 자료원의 출처에 따른 분석 ··· 46 표 8. 학문분야에 따른 분석 ··· 47 표 9. 학술지 발행년도에 따른 논문 수 ··· 48 표 10. 연구주제 및 목적에 따른 구분 ··· 49표 11. 자료 연계 여부에 따른 분류 ··· 50 표 12. 연계 기관·자료별 사용 현황 ··· 51 표 13. 함께 사용된 자료의 수에 따른 관계 ··· 54 표 14. 연계방식에 따른 비교 ··· 55 표 15. 전문가 자문 주요 논의사항 ··· 66
그림 목차
그림 1 . 분석의 틀 ··· 11국문요약
공공기관생성 건강정보활용 활성화방안연구:
일개 공공기관의 자료를 바탕으로
이 연구는 국가 보건의료 정보 보유기관(예를 들어, 건강보험심사평가원 등)에서 제공하는 건강정보가 가진 보건의료 연구 자료로서의 가치를 높이 기 위한 방안으로서 다른 기관의 자료와 연계과정에서 발생하는 제한점을 파악하고 이를 극복할 수 있는 방안을 제안하려는 목적으로 수행되었다. 이를 위해 현행 법률상의 미비점, 정보제공 및 활용의 결과물인 논문에 대 한 실증적인 분석, 그리고 활용의 경험을 조사하는 세 가지 차원에서 연구 가 수행되었다. 문헌고찰을 통해 공공정보 활용에 대한 법률상의 미비점을 파악하고 해외사례를 바탕으로 활용도를 개선하기 위한 방안을 모색하였 다. 또한 정보의 제공 및 활용 현황은 메타분석을 통해 파악하였다. 건강보 험심사평가원에서 제공하는 건강정보와 다른 기관의 자료를 연계한 경험이 있는 전문가의 자문을 통해 기관 제시한 방안의 타당성 등을 확인하였다. 현행법상 공공기관 정보의 활용과 관련하여「통계법」,「공공기관의 정보 공개에 관한 법률」,「전자정부법」,「공공데이터 제공 및 이용 활성화에 관한 법률」등에 의하여 공공기관에서 수집 및 보유하고 있는 정보를 이차 자료로서 연구 자료로 제공하는 것이 가능해졌다. 또한 이들 법의 규제를 받던 공공기관의 자료제공을 허용하는 것을 넘어서 활용을 증대할 수 있도 록 법률이 개정되고 있는 추세이다. 이를 위해 기관간 자료를 연계하는 과 정에서 개인을 확인할 수 있는 정보가 필요하게 된다. 한편 공공기관이 생성, 보유하는 건강정보는 의료행위에 관한 기록을 기반으로 하며, 개인을 식별할 수 있는 정보가 포함된 것으로 엄격한 보호 의 대상이 되는 개인정보의 성격을 갖는다. 기본적으로 고유식별정보를 포 함한 개인정보는 제공단계에서 익명화되지만 여러 기관에서 제공된 정보들 이 결합되었을 때 개인정보를 재식별할 수 있는 가능성이 상존하고 있다. 개인의 프라이버시 침해를 막기 위해 「개인정보 보호법」에 의해 이용 상 의 제한을 받는바, 제공되는 정보의 활용이 저해받고 있는 상황이다. . 이와 같은 맥락 하에 연구자들의 공공기관생성 건강정보의 활용을 파악하 기 위한 연구를 수행하였다. 특히 자료의 제공 및 활용에 대한 현황 파악 을 위해 2010년부터 2014년까지 건강보험심사평가원의 자료를 사용한 연 구를 바탕으로 국내 학술지에 게재된 42편의 논문을 연구자의 소속, 자료 출처, 학술지명, 발행년도, 연구주제별 사용된 자료 간의 관계를 기준으로 분석하였다. 분석결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 건강보험심사평가원의 자료는 주로 공공기관과 대학 소속 연구자들에 의 해 특정 질환군에서 상관관계를 파악하기 위해 사용되었으며, 주로 사용된 자료는 요양기관의 요양급여청구명세서를 기반으로 한 청구자료였다. 청구 자료를 연구 자료로 이용하여 논문을 작성한 사례는 2011년부터 매해 200%, 350%, 400%로 급증하였으며, 이는 건강보험심사평가원이 2010년 부터 청구자료를 연구 자료로 적극 제공한데 기인한 것이다. 그러나 단일 기관의 자료만을 사용하여 연구가 수행된 경우가 전체의 79%로 월등히 많 았으며, 두 가지 이상의 자료를 연계하여 연구를 수행한 경우는 21%로 상 대적으로 적었다. 이는「개인정보 보호법」에 따른 정보 보유기관의 자료 반출에 대한 소극적인 태도와 유용성이 낮은 익명화된 정보가 제공되어 자 료간의 연결의 어려워진 것 때문으로 예상된다. 따라서 현재의 정보는 효율 적으로 연계되지 않은 이유로 적절한 연구 결과를 만들어내고 있지 못하다. 전문가 자문 방법을 통해 확인한 공공기관 생성 건강정보 이용 어려움의 원인으로는 크게 자료 구득의 어려움과 자료 활용의 어려움이 있다. 우선
개인정보가 포함된 정보가 외부로 반출되는데 대한 거부감 문제와 자료의 소유권의 문제로 인해 다른 기관의 자료를 제공 받는 것이 어렵다. 또한 자료를 사용하는 연구자의 입장에서는 연구의 목적에 맞도록 자료를 재가 공해야하는 경우가 있는데 익명화가 완벽한 자료일수록 자료의 유용성이 떨어지게 되므로 자료를 제공 받더라도 개인정보보호법으로 인해 주민번호 를 사용한 연계가 어렵게 되었기 때문에 이미 가공된 자료를 재가공 할 수 없는 상황이 발생하게 된다. 따라서 연구자는 제공받은 자료로 원하는 연구 자료를 충분히 재생성 할 수 없게 되므로 제공과 활용의 차이가 발생하게 된다. 차이가 발생하는 가 장 큰 원인으로는 특히「개인정보 보호법」의 강화에 따른 제도적 장벽이 다. 기관에서는 개인정보 보호를 위해 익명화하여 자료를 제공하기 때문에 제공된 자료는 유용성이 낮아지고 활용상의 어려움이 발생하여 충분히 사 용이 되지 못하는 것이다. 즉, 가치있는 연구 자료가 다른 기관의 자료와 연계 사용하는 경우 문제가 발생하게 된다. 이에 이 연구에서는 건겅정보의 효율적인 활용을 위한 개선방안으로 정부 가 운영 주체가 되는 “단일 정보 관리 기구” 구축을 제안하였다. “단일 정 보 관리 기구”를 통해 기존 개별 공공기관에서 나누어서 보유 및 관리하던 정보를 통합, 관리함으로써 정보가 연계할 수 있을 것이다. 한편 단일 기관 의 정보관리를 통해 개별 공공기관의 건강정보제공과정에서 필연적으로 발 생하는 정보부족의 문제를 해결할 수 있다. 정보의 질 차원에서도 원시자 료 단계에서 자료의 연계가 이루어지게 되므로 개별 공공기관에서 제공받 은 익명화된 자료를 연구 목적에 맞는 자료로 재가공하는 단계가 필요하지 않을 뿐 아니라 높은 수준의 정보를 획득, 처리할 수 있게 된다. 단일기관 을 통한 정보 제공과정에서 연계가능한 식별정보를 삭제할 수 있으므로 개 인정보 노출의 위험을 사전에 예방할 수 있게 된다. 이로써 정보주체의 개인정보를 보호하는 「개인정보 보호법」을 준수하
며 동시에 자료의 이용이 편리해질 것이다. 그에 따라 연구자들은 지금과 같이 일반적으로 연구자 본인이 속한 기관의 자료만을 이용하여 연구를 수 행하는 형태에서 나아가 정보를 관리하는 정부기구로부터 비교적 자유롭게 자료를 제공받아 분석할 수 있게 되면서 자료의 활용 또한 증가될 것이다. 그러나 이러한 방안을 실현하기 위해서는 아직 해결되어야 과제들이 있 다. 예를 들어 국민적 공감과 합의를 이끌어내기 위한 심도깊은 논의가 필 요하다. 또한 정보 수집, 처리, 보관 및 제공 등을 효율적으로 이루어내기 위한 기술적인 개발이 필요하다. 셋째, 단일 기관 차원의 익명화 방안뿐만 아니라 여러 기관의 정보를 한데 수집과 저장함으로써 방대한 자료 들의 조합을 통해 개인이 재식별될 수 있는 경우의 수에 대한 추가적인 연구가 필요할 것으로 보인다. 마지막으로 보건의료연구의 중요한 자료로써 공익 적 학술 목적으로 국내에서 활용할 수 있도록 할 뿐만 아니라 축적된 자료 를 민간기업이 이익 추구를 위한 상업적인 목적으로도 이용 가능할 수 있 도록 추가적인 활용 방안에 대한 연구가 필요하다. 핵심되는 말 : 공공데이터, 공공기관 생성 건강정보, 보건의료연구, 이차자료
Ⅰ. 서론
1. 배경 및 필요성
현행법상 공공기관 정보의 활용과 관련하여「통계법」,「공공기관의 정보 공개에 관한 법률」,「전자정부법」,「공공데이터 제공 및 이용 활성화에 관한 법률」등에 의하여 공공기관에서 수집 및 보유하고 있는 정보를 이차 자료로서 연구 자료로 제공하는 것이 가능해졌다. 또한 자료를 제공하던 것에 그치지 않고 점차 그 활용을 증대하는 방향으로 관련 법률이 개정되 고 있는 추세이다. 이에 공공기관에서도 보유하고 있는 건강정보를 연구 자료로 연구자들에 게 제공하고 있는데 2010년 33건을 시작으로 매해 증가하여 2013년에는 52건을 제공했다. 그러나 연구 자료로 제공하는 제공 횟수에 비해 연구 논 문으로 개재되는 수는 2010년 4건, 2011년 1건, 2012년 2건 등으로 상대 적으로 적게 나타났다. 자료의 제공과 활용상의 차이가 발생하는 원인으로는 우선 개인정보 보호 를 위해 기관에서 익명화하여 유용성이 낮은 자료를 제공함으로써 활용에 어려움이 발생한다. 즉, 연구 자료로써 훌륭한 가치가 있지만 두 개 이상의 자료를 연계하여 사용하여야 하는 경우 문제가 발생하게 된다. 개별기관에 서는 개인정보 보호를 위해 각각 익명화된 정보를 제공하고 익명화가 완벽 한 자료일수록 자료간 연계 유용성이 떨어지게 된다. 익명화된 두 개의 자료를 연계하기 위해 자료간 조합을 위한 키 코드(key code)가 필요하다. 개별 기관마다 보유하고 있는 건강정보(식별정보를 포 함한)를 익명화하는 방법이 다르기 때문에 지금까지 주민등록번호를 키 코 드(key code)로 사용한 연계 방법을 사용하였다. 그러나, 2014년 개정된「개인정보 보호법」은 법령에서 정하는 경우를 제외하고 주민등록번호의 수집 및 사용을 제한하였기 때문에 주민등록번호를 이용한 연계가 불가능 해졌다. 물론 공공기관이 업무 수행 목적1)으로 사용하는 경우 예외적으로 주민등 록번호의 수집 및 처리가 가능하다. 그런데 기관에서 공익을 목적으로 수 행한 연구보고서는 이후 연구자들이 정책입안을 목적으로 논문화하여 학술 지에 게재하는 경우가 있다. 이 경우 기관명 아닌 연구자 개인 명의로 논 문을 게재한다. 이러한 경우 논문 작성 및 학술지 게재 행위가 처음 연구 를 수행한 공익 목적에서 사익2) 목적으로 변한다. 따라서 그 목적이 공공기관의 업무의 영역에서 지식의 일반화를 도출하는 ‘연구’로 변화하기 때문에 이러한 경우「생명윤리 및 안전에 관한 법률」을 적용할 수 있다. 개인식별정보를 포함한 정보 및 상호작용 방법을 사용한 인간대상연구는 헬싱키선언 32조3)에 따라 정보주체에게 재동의를 득하는 것이 현실적으로 불가능한 경우 연구윤리위원회의 심의와 승인을 득한 뒤 연구를 수행할 수 있다. 그러나 이것은 단지 건강정보를 보유한 기관 내 연구자만의 문제가 아니 다. 건강보험심사평가원에서 보유하고 있는 건강정보를 연구의 자료로 외 부 연구자가 사용할 때나 다른 기관의 자료와 연계하여 사용하는 경우도 동일한 문제가 발생한다. 이러한 문제는 연구 자료로써 가치있는 건강정보 의 이차 이용을 제한하고 효율적인 활용을 저해한다. 1) 공공기관의 업무는 기본적으로 공익을 전제로 한다. 2) 확장된 개념에서는 사회발전과 인간복지에 기여함을 인정하나 일반연구자의 개인연구는 공 익목적으로 볼 수 없다. 3) 32. 인체유래물은행이나 유사한 장소에 저장된 인체유래물이나 정보에 관한 연구처럼 개인 을 식별할 수 있는 인체유래물이나 정보를 이용하는 의학연구의 경우, 의사는 그 수집, 보관 및 재사용에 관하여 충분한 설명에 의한 동의를 구해야한다. 동의를 얻는 것이 불가능하거 나 비현실적인 예외적인 상황은 있을 수 있다. 그런 경우는 연구윤리위원회의 심의와 승인 을 받은 경우에만 수행하여야 한다.
기관 내외적으로 보건의료 연구에 건강정보를 이용하려는 수요가 지속적 으로 높아지고 있는데, 자료간 연계의 제한점으로 인하여 충분히 활용되지 않으므로 활용도를 높이기 위한 개선방안이 필요하다.
2. 목적
본 논문에서는 공공기관이 법으로 규정된 업무를 수행하는 과정에서 획 득, 처리, 보관한 건강에 관련된 정보를 공공기관 생성 건강정보라고 정의 하고, 보건의료분야의 연구와 정책 개발에 이런 정보의 활용을 활성화 함 으로써 가치있는 지식을 획득할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 공공기관 (건강보험심사평가원 등)에서 보유 및 제공하고 있는 건강 정보가 가지고 있는 보건의료 연구 자료로써의 가치와 한계를 파악하고 다 른 기관의 자료와 연계과정에서 발생하는 제한점을 극복하여 활용 가치를 높이기 위한 방안 제시가 목적이다.3. 연구방법
이 연구는 문헌고찰과 메타분석(Meta analysis), 전문가 자문 방법을 활 용하였다.가. 문헌고찰
현행법상 공공정보를 연구 자료로써 제공 가능하게 한 근거 법령은「통계 법」,「전자정부법」,「공공기관의 정보 제공에 관한 법률」과「공공데이터 이용 및 활성화의 관한 법률」이다. 위 법률들을 비교 고찰하여 공공기관 에서 보유하고 있는 건강정보의 활용 확대를 위한 법적 조치를 살펴보았 다.또한 외국의 입법례 및 관련 기구의 사례를 비교 분석함으로써 공공기관 이 보유하고 있는 건강정보의 보호 및 활용 사례를 국내에 적용할 수 있는 방안에 대해 고찰하였다.
나. 메타분석
국내에서 건강정보가 연구 자료로 제공 및 활용되는 실상을 파악하기 위 해 건강정보를 연구에 활용할 수 있도록 제공하는 단일공공기관 차원에서 연구자에게 자료를 얼마나 제공하는지, 또 제공된 자료가 논문에 어떻게 이용되고 있는지를 파악하였다. 이를 위해 기관이 제공한 정보를 이용하여 작성된 논문의 내용 분석이 필요하므로 이미 출판된 연구 논문들의 자료를 분석하는 메타분석 하였다. “Glass(1976)에 따르면 메타분석이란 여러 연구결과들을 수집하여 다시 분석하는 것을 말한다. 분석의 분석(analysis of analysis)으로 어느 특정분 야 또는 주제에 관하여 누적된 연구 결과들을 종합할 목적 하에 독립적으 로 이루어진 개별 연구의 결과들을 한데 모아 통계적으로 분석하는 방법이 라고 하였다.”4) 건강보험심사평가원에서 연구용으로 건강정보를 제공한 현황과 몇개의 국 내외 논문 검색엔진을 기반으로 건강보험심사평가원(Health Insurance Review and Assessment, 이하 HIRA)과 청구자료(Claims Data) 라는 동 일한 검색어를 입력하여 건강보험심사평가원에서 제공한 청구자료를 이용 하여 작성된 논문 목록을 청구자료 자료 제공 현황과 비교함으로써 건강정 보의 제공과 활용상의 차이를 확인하였다.4) Gene V. Glass. Primary, Secondary, and Meta-Analysis of Research. Educational Researcher Vol. 5, No. 10, Nov. 1976.
1) 자료수집 이 연구의 목적은 공공기관에서 보유한 건강정보의 연구 자료로써 가치와 타 기관의 자료와 연계하여 이용되는 현황을 파악하고 충분히 활용 될 수 있도록 그 방안을 고찰하는 것이기 때문에 이용 현황을 파악하기 위해 내 용분석을 실시한다. 공공기관에서 보유하는 건강정보는 보건학, 정책학, 의학, 행정학, 역학 등 다양한 분야의 연구에 이용된다. 따라서 의학 이론뿐만 아니라 정책, 경영, 경제, 행정, 정보통신기술 등 여러 학문 분야를 통해 다양한 관점의 연구가 풍부하게 축적되고 있다. 이 연구는 건강정보의 의학 연구 및 보건정책 결정과정 근거자료로써의 기능에 주목하고 의학 분야의 연구 결과 논문을 연구 대상으로 설정하였 다. 건강보험심사평가원에서 외부 연구자에게 진료비 청구서 기반의 한 청 구자료를 연구 자료로 제공한 것은 2010년부터 본격적으로 이루어지기 시 작하였다. 따라서 일반적인 보건의료 연구의 연구기간을 1년 내외라고 할 때 2010년부터 2014년까지 최근 5년간의 연구를 분석 대상으로 지정하였 다. 건강보험심사평가원은 청구자료를 연구자료로 제공한 역사가 약 5년 내외 이다. 이에 연구 논문의 수집 범위를 특정 학술지로 제한하지 않고, 기존 연구를 참조하여 학술논문 데이터베이스에서 건강보험심사평가원과 영문약 자인 HIRA(health issuance review assemen), 그리고 청구자료(Claims data)를 검색어로 하여 논문을 추출하였다.
2) 분석 방법
선정한 총 42편의 논문을 대상으로 내용 분석을 실시하였다. Krippendorff의 정의에 따라 내용분석(content analysis)은 데이터로부터 반복 가능하고 타당한 추론을 끌어내는데 필요한 하나의 연구 기법이며,
지문으로부터 타당한 추론을 이끌어내기 위한 연구방법으로 일반적으로 데이터의 다양한 원문을 비교, 분석, 범주화와 같은 방법을 통해 분석하는 것으로서, 데이터를 분류하고 주제와 개념을 기준으로 나누는 작업을 하게 된다. 이 연구는 특정 데이터의 사용 현황을 파악하고 제공된 자료가 연구 논문 내에서 어떠한 역할을 하는지 의미론적인 결과를 도출하는 것이 목적이므 로 해당 논문의 초록과 연구방법론, 고찰부분을 기반으로 비교 분석하였다. 내용분석 연구의 분석 유목을 참고하여 연구 대상으로 선정된 논문 저자의 소속, 연구주제 및 목적, 자료 출처, 제공된 자료의 기준연도, 학술지명, 발 행연도 등 기본 항목과 내용적인 부분에 대한 분류를 하였다. 연구 대상은 위에 기술한 방법과 절차에 따라 확정하였으며, 명확한 구분 이 되지 않는 경우 지도교수의 자문을 받아 연구 대상의 선택 및 분석 절 차에 대하여 확정하였다. 3) 분류 기준 및 분류 방법 분석을 위한 분류 체계는 기본 항목인 서지정보와 내용분석을 세부속성 항목으로 나누었다. 세부속성 항목은 자료의 출처로 정하였다. (1) 저자의 소속기관 자료를 이용하는 연구자의 소속은 자료 접근 및 이용의 제한, 함께 사용 되는 자료간의 상관관계를 파악하기 위해 설정하였다. 연구자의 소속은 제 공기관의 분류와 일치하도록 공공기관, 대학, 병원, 연구기관, 학회로 구분 하였다. 이 중 두 가지 이상 기관에 소속된 연구자는 서지정보에 기재된 기관을 소속기관으로 선정하였으며, 공동연구자가 다수인 경우 1저자의 소 속을 저자의 소속기관으로 기재하였다.
(2) 자료출처 자료출처는 건강보험심사평가원의 청구자료를 중심으로 건강보험공단, 행 정자치부, 국립암센터, 통계청, 질병관리본부 등 다른 공공기관의 자료를 함께 사용하였는지 그리고 자주 함께 사용하는 자료는 무엇이며 이들 자료 간의 상관관계는 무엇인지 파악하고자 하였다. 자료의 출처는 논문의 초록 을 토대로 분석하였으나, 그 외 초록상에 불분명한 경우는 연구방법을 참 고하여 자료의 출처를 파악하였다. 추가로 그 외 민간자료의 사용 유무와 어떠한 종류의 정보를 사용하였는지 정보이용 행태를 파악하는 일에도 중 점을 두었다. (3) 제공된 자료의 기준년도 청구자료는 1973년 국민건강보험이 처음 시행되고 1988년 그 대상이 전 국민으로 확대된 이후부터 1999년 국민건강보헙법에 의해 건강보험심사평 가원이 설립 이후, 요양 급여 청구를 위한 목적으로 매해 축적되고 있는 자료다. 연구자들의 원하는 자료 제공 기간을 파악하여 가장 최신의 자료 를 원하는지, 정책의 영향과 평가를 위한 연구에서는 정책 시행 시점 대비 어느 기간의 자료가 연구 자료로써 가치가 있는지를 파악하고자 하였으며 논문 출판년도와 비교하여 연구자에게 의미있는 자료원의 기간을 파악하고 자 하였다. (4) 학술지명 본 분석의 대상은 개별학술지 기반이 아닌 학술논문 검색엔진을 이용하여 특정 단어를 통해 검색된 논문 중 몇 가지 선정 절차를 거쳐 선정된 논문 을 분석대상으로 하였다. 따라서 청구정보를 활용한 논문이 게재된 학술지 의 학문적 연구 분야를 확정할 수 있다, 이를 통해 어떤 학문 분야의 연구 에서 청구자료를 연구의 주장을 뒷받침하는 근거자료로서 활용되며 연구 자료로써 수요가 많은지를 파악하고자 하였다.
(5) 발행년도 발행년도는 앞에서 살펴본 자료제공 연도와 비교하기 위한 용도로 설정하 였으며, 자료 활용의 시간적 추이를 살펴볼 수 있다. 또한 학술지 정보와 함께 분석하여 어느 학문 분야의 연구에서 활용이 변화되는지 동향을 살펴 보고자 하였다. (6) 연구주제 및 목적 청구정보를 활용한 연구 분야에 대한 심도있는 분석이 가능한 중요한 분 석 유목이다. 연구 목적과 그에 따른 연구 설계에서 청구자료가 무엇을 파 악하기 위해 어떤 용도로 어떻게 활용되는지 그 실증적인 활용 분야와 그 에 따른 가치를 확인하고자 하였다.
다. 전문가 자문
건강정보를 사용하여 분석 및 연구를 수행한 경험이 있는 전문가 5인을 대상으로 2차례에 걸친 자문을 받았다. 공공기관에서 보유한 이차자료가 연구 자료로써 갖는 활용가치와 한계점 및 연구를 수행 시 다른 기관의 자 료와 연계하여 사용할 때 발생하는 어려움 등에 대해 기존의 문헌고찰을 통한 총체적인 이해를 바탕으로 도출된 문제를 확인했다. 문제의 해결방안 을 모색하기 위하여 국내 일개 공공기관 소속 5인의 전문가를 대상으로 자 문 방법을 사용하였다. 1차로 사전에 정형화된 질문지를 메일로 제공하고 회신을 받았다. 2차로 1차에 받은 응답 내용을 바탕으로 추가적인 질문을 통해 제공되는 건강정보가 연구 자료로써의 갖는 한계와 이용 상의 어려움 을 파악하였다. 이를 바탕으로 제시된 제언의 타당성을 확인하고 활용도를 높이기 위한 추가적인 해결방안을 모색하였다.1) 자문가 선정 기준 자문을 받은 5인의 전문가는 학위과정 및 직장내 연구경력을 포함하여 총 4년 이상의 연구경력을 가지고 있는 자로서 소속 기관에서의 연구경력은 최소 2년 이상이다. 이들은 주로 통계학과 보건학 전공자로 건강보험심사 평가원 입사 이래 주로 청구자료 분석을 전담하거나 주된 연구 방법으로 데이터 분석방법을 이용하는 연구자들 중 다른 기관의 자료와 연계하여 분 석을 시행한 경험이 있는 전문가를 선정하였다. 이에 건강보험심사평가원 에서 제공하는 이차자료를 활용하여 다른 기관의 자료와 함께 사용하는 연 구자 모집단으로부터 대표성을 갖게 하였다. 2) 자문가 대한 윤리적 고려 전문가는 해당 공공기관에서 제공하는 이차정보를 연구 자료로 활용한 경 험이 있는 전문가 5인이다. 이 기관은 은 요양기관에서 급여 청구를 위해 제출하는 청구서를 기반으로 가공한 이차자료를 연구 자료로써 제공하고 있다. 전문가로부터 자문을 받기 이전 연구의 취지와 목적을 설명하고 협 조를 구하였다. 자문은 전문가와 연구자가 일대일 대화를 하는 형식으로 진행되었다. 자 문 의뢰 전 자문 내용을 녹취할 것에 대하여 사전 구두 동의를 구하였으 며, 이중 1인은 거부하여 총 5인의 자문가 중 4인의 자문의견은 녹취 후 연구자의 언어 그대로 기록되었으며 녹취를 거부한 자문가 1인의 자문내용 은 연구자가 요약하여 정리하였다. 자문 결과는 연구 목적으로만 사용하였 으며 연구가 끝난 다음 논문으로 문서화되고 난 후에 없애기로 하였다. 3) 자문내용 수집 절차 자문은 2015년 3월 30일부터 4월 10일까지 진행하였다. 먼저 자문에 동의한 전문가를 대상으로 연구경력 등 간단한 인적 사항과 연구와 관련된 사전에 작성한 1차 설문지를 회신 받았다. 실제 방문 시에는 회신받은 내 용을 토대로 연구자가 응답 내용에 대한 심층 질문을 하였다. 이후 연구주
제에 대한 전문가의 자유로운 의견을 듣는 순서로 진행하였다. 이후 추가 적인 비공식적인 면담 등도 포함하였다. 자문일정은 자문 2일 혹은 약 일주일 전에 일시를 약속하였으며, 자문은 사무공간에서 벗어난 기관내 회의실이나 휴게실에서 각각 진행하였다. 당 초 예상시간은 30분이었지만 실제 전문가 1인당 자문 시간은 전문가 평균 1시간이었다. 질문은 전문가에게 사전에 이메일을 통해 회신받은 1차 설문 지에 기재된 사항을 바탕으로 세부 재용이나 추가 사항을 덧붙였다. 그리고 전문가가 최대한 외부의 영향없이 자신의 경험을 이야기 할 수 있 도록 사무공간과 분리된 장소를 선택하였다. 자료의 보관의 편리와 기록 손실의 방지를 위해 전문가에게 자문 전 자문내용의 녹취에 대한 구두 동 의를 구하였고, 응답내용 녹취에 동의하지 않은 1인을 제외한 4인의 자문 가의 의견은 녹음을 하였다. 녹음된 자료는 전문가의 언어 그대로 작성하 여 보관하였으며, 녹취에 동의하지 않은 전문가의 의견은 연구자가 노트에 받아 적고 자문 이후 연구자가 요약 정리하여 보관하였다. 4) 자료 분석 전문가 자문을 통해 수집된 자료는 전문가의 학위, 전문분야, 연령, 연구 경험 및 경력 등 전문가의 기본사항을 기반으로 하여 5명의 전문가의 응답 내용 중 유사한 내용을 합쳐 분류하였다. 특히 그 안에서 의미론적 관계를 살피며 더 큰 분류로 그룹화 하는 과정을 거치면서 전문가들이 공통적으로 제기하는 문제를 도출하였다. 또한 전문가의 개인적 경험에서 유래된 문제 점들은 이 연구에서 논지를 전개하는데 참고하였다. 5) 분석 결과의 신뢰성 확보 연구 결과의 타당성을 확보하기 위한 전략은 다음과 같았다. 질적 연구 의 경우 질문을 통해 자문가의 응답으로부터 의미를 이끌어내는 과정이 중 요한 변수이다. 따라서 관련 연구 방법론을 참고하여 건강보험심사평가원
그림 1 . 분석의 틀 내 전문가 1인을 대상으로 사전조사 형식의 대화를 수행함으로써 주제에 대한 정형화된 질문 문항을 유도하였다. 또한 연구 결과 해석은 연구자가 의도하는 것에서 자유로울 수 없으므로 전문가가 자문한 내용은 녹취하여 연구자의 언어 그대로 기재하여 여러 번 에 걸친 검토를 통하여 객관성을 유지하고자 하였다. 또한 자문 후 해석상 명확하지 않은 응답이 있을 경우 전문가의 말을 기록하고 의미를 도출하는 과정에서 자문한 전문가에게 오해의 소지가 없도록 추가적인 질문을 통해 연구 결과의 신뢰성을 확보하고자 하였다. 연구 분석의 틀은 <그림 1>과 같다.
Ⅱ. 공공기관 생성 건강정보의 법적 성격
1. 공공기관 생성 건강정보의 법적 성격
공공기관에서 보유한 건강 관련 공공정보는 일반적으로 생성 및 수집 단 계에서 의료정보의 성격을 갖는다. 그 이유는 이러한 공공정보는 개인 의 료정보를 바탕으로 정보 주체인 환자를 식별할 수 있는 개인정보5)를 포함 하고 있다. 그러므로 공공기관의 건강정보는 그 자체로 미국 환자정보보호 법 (Health Insurance Portability and Accountability Act, 이하 HIPAA) 에서 언급하고 있는 개인 식별 가능 건강정보가 된다. 우선 기본적으로 건 강정보의 개념 및 법적 성격을 파악하고 이를 연구에 활용 할 수 있는 법 적 근거에 대해 알아본다.가. 공공기관 생성 건강정보의 개념과 법적 성격
국민의 건강과 관련된 공공기관에서 수집하는 정보는 생성단계에서 보건 의료행위를 통해 만들어지는 특수한 형태의 정보이다. 그 한가지 예로서 건강보험심사평가원의 청구자료는 국민건강보험법에 의거하여 생성되는 의 료기관이 환자에게 시행한 의료행위에 대한 비용을 청구하면서 생성되는 의료정보이면서 동시에 비용정보이다. 또한 환자 또는 그 정보의 주체인 환자의 개인식별정보를 비롯한 개인에 관한 정보를 담고 있기 때문에 그 법적 개념에 대해서는「의료법」과「보건의료기법」,「개인정보 보호법」 에서 확인할 수 있다. 먼저「의료법」제22조 제1항6) 및 제49조 제1항7)제6호, 동법 시행령 제 5) 「개인정보 보호법」 제2조 "개인정보"란 살아 있는 개인에 관한 정보로서 성명, 주민등록 번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보(해당 정보만으로는 특정 개인을 알 아볼 수 없더라도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 것을 포함한다)를 말한다. 6) 「의료법」 제22조(진료기록부 등) ① 의료인은 각각 진료기록부, 조산기록부, 간호기록부,22조8)에 의거하여 진료기록부 등, 전자의무기록, 전자처방전, 영상기록을 ‘의료정보’라고 정의할 수 있다. 「보건의료기본법」제3조9)에 따라 ‘보건의료정보’는 보건의료인 등이 행 하는 모든 활동과 관련한 지식이기 때문에 보건의료 정보는 의료정보를 기 반으로 한 건강정보이며, 개인을 대상으로 하기 때문에 고유식별정보를 비 롯한 개인에 관한 정보를 포함하고 있다. 그 밖의 진료에 관한 기록(이하 "진료기록부등"이라 한다)을 갖추어 두고 환자의 주된 증상, 진단 및 치료 내용 등 보건복지부령으로 정하는 의료행위에 관한 사항과 의견을 상세히 기 록하고 서명하여야 한다. 7) 「의료법」 제49조(부대사업) ① 의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에서 의료업무 외에 다음의 부대사업을 할 수 있다. 이 경우 부대사업으로 얻은 수익에 관한 회계는 의료 법인의 다른 회계와 구분하여 계산하여야 한다. 1. 의료인과 의료관계자 양성이나 보수교육 2. 의료나 의학에 관한 조사 연구 3. 「노인복지법」 제31조제2호에 따른 노인의료복지시설의 설치·운영 4. 「장사 등에 관한 법률」 제29조제1항에 따른 장례식장의 설치·운영 5. 「주차장법」 제19조제1항에 따른 부설주차장의 설치·운영 6. 의료업 수행에 수반되는 의료정보시스템 개발·운영사업 중 대통령령으로 정하는 사업 7. 그 밖에 휴게음식점영업, 일반음식점영업, 이용업, 미용업 등 환자 또는 의료법인이 개설 한 의료기관 종사자 등의 편의를 위하여 보건복지부령으로 정하는 사업 8) 「의료법」 시해령 제22조(의료정보시스템 사업) 법 제49조제1항제6호에서 "대통령령으로 정하는 사업"이란 다음 각 호의 사업을 말한다. 1. 전자의무기록(電子醫務記錄)을 작성·관리하기 위한 시스템의 개발·운영사업 2. 전자처방전을 작성·관리하기 위한 시스템의 개발·운영사업 3. 영상기록을 저장·전송하기 위한 시스템의 개발·운영사업 9) 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "보건의료"란 국민의 건강을 보호·증진하기 위하여 국가·지방자치단체·보건의료기관 또는 보건의료인 등이 행하는 모든 활동을 말한다. 2. "보건의료서비스"란 국민의 건강을 보호·증진하기 위하여 보건의료인이 행하는 모든 활동을 말한다. 3. "보건의료인"이란 보건의료 관계 법령에서 정하는 바에 따라 자격·면허 등을 취득하거나 보 건의료서비스에 종사하는 것이 허용된 자를 말한다. 4. "보건의료기관"이란 보건의료인이 공중(公衆) 또는 특정 다수인을 위하여 보건의료서비스를 행하는 보건기관, 의료기관, 약국, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관을 말한다. 5. "공공보건의료기관"이란 국가·지방자치단체, 그 밖의 공공단체가 설립·운영하는 보건의료기 관을 말한다. 6. "보건의료정보"란 보건의료와 관련한 지식 또는 부호·숫자·문자·음성·음향·영상 등으로 표현 된 모든 종류의 자료를 말한다.
개인정보는「개인정보 보호법」제2조의 ‘개인정보’ 정의에 의해 건강정보 는 국민의 건강을 보호 증진하기 위해 의료인 등의 의료행위를 기반으로 의무기록의 형태로 개인을 알아볼 수 있는 정보와 함께 쓰여진 진료에 관 한 기록이기 때문에 개인을 식별할 수 있는 정보가 함께 기입된 개인정보 의 성격을 갖는다. 이는 미국의 HIPAA에 명시된 개인을 식별할 수 있는 건강정보와 같은 뜻 을 나타낸다. HIPAA에 개인으로부터 수집된 통계정보를 의료정보에 포함 하고, 특히 ‘개인식별 건강정보’라고 별도로 정의하고 있다. 즉, ‘의료공급 자, 의료보험, 고용주 또는 의료정보센터(health care clearinghouse)에 의 해 수신되거나 생성된 정보로서 개인의 과거, 현재, 또는 미래의 신체적, 정신적 건강관리와 관련된 정보, 합리적인 판단에 의해 개인을 식별하는데 사용될 수 있다고 간주되는 정보’를 개인식별 건강정보라고 정의한다. HIPAA에서 규정한 개인식별 건강정보는 개인식별가능성을 중요하게 고려 한다. 이미 익명화 처리된 정보라도 여러 기관의 정보를 함께 사용하였을 때 정보의 주체가 누구인지 합리적인 판단에 의해 재식별이 가능하다. 따라서 의료기관에서 생성 관리하고 있는 정보뿐만 아니라 의료보험 및 보험급여와 관련하여 공공기관에서 수집 관리하고 있는 의료이용 및 급여 청구정보도 건강정보10) 라고 보아야 할 것이며, 공공기관에서 연구에 이차 적 활용을 위해 목적으로 재가공한 자료는 정보를 제공하는 주체의 성격에 따라 ‘공공기관 생성 건강정보’라고 볼 수 있다.
나. 공공기관 생성 건강정보의 법적 성격
1) 건강관련 공공정보의 개념 현행법에서 규정하고 있는 공공정보의 개념을 살펴보면 다음과 같다. 10) 박미정. 공공정보의 이차 활용을 위한 법제도에 관한 연구. 연세대학교 대학원; 박사학위 논문. 20141998년「공공기관의 정보공개에 관한 법률」에 따르면, ‘공공정보’란 ‘공공 기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(정자문서를 포함한 다. 이하 같아)‧도면‧사진‧필름‧테이프‧슬라이드 및 그밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항’을 말한다. 또한, 2013년 제정 시행된「공공데이터의 제공 및 이용활성화에 관한 법 률」에서 정의하는 ‘공공데이터’란 ‘데이터베이스, 전자화된 파일 등 공공기 관이 법령 등에서 정하는 목적을 위하여 생성 또는 취득하여 관리하고 있 는 광(光) 또는 전자적 방식으로 처리된 자료 또는 정보’ 이다. 그러므로 이 연구에서는 공공기관이 생성 취득 관리하고 있는 전자화된 정보를 ‘공 공정보’라고 정의한다. 이와 같이 의료기관에서 생성 및 관리하는 의료정보는 국민건강보험법에 서 정한 급여청구 및 심사 등의 목적으로 공공기관이 취득하여 관리하게 됨으로써 그 성격은 공공정보가 된다. 2) 건강관련 공공정보의 특성 의료기관이 생성하고 건강보험공단, 건강보험심사평가원, 국립암센터 등의 공공기관이 보유하는 공공정보는 정부 3.0 및「공공기관의 정보공개에 관 한 법률」,「공공데이터 제공 및 이용 활성화에 관한 법률」등 관련 법령 에 의거하여 요청하는 자에게 정보공개심의회 등 관련 법령에서 요구한 심 의위원회의 적합성 여부 판단을 거쳐 제공 할 수 있다. 이 같이 건강관련 정보를 포함한 공공정보는 연구의 자료로서 이차정보로 활용될 수 있다. 비록 개인의 건강이나 질병에 관한 정보로서 민감정보인 개인정보가 포함되어있으나, 공익을 목적으로 익명화되어 제공한다면 해당 정보주체로부터 연구목적 사용에 대한 동의를 획득하는 일을 면제 받을 수 도 있다. 또한 단일 기관의 정보만을 사용하기 보다는 연계하여 사용되는 특성이 있는데 각각의 특성에 대한 설명은 다음과 같다.
(1) 이차 활용 모든 국민을 대상으로 국민건강보험 제도를 실시하고 있는 우리나라는 국 민의 건강보험청구 자료가 건강보험심사평가원에 보관되고 있으며, 학술연 구를 위하여 제공된다. 그러나 기관마다 자료의 개발 목적이 다르고 규모 와 특성 및 시기도 다양하기 때문에 연구자들은 개별 기관의 원시자료를 수집 후 수행하고자 하는 연구목적에 맞도록 재가공하여 분석하고 있다. 주된 건강정보 자료로는 한국 암등록본부의 암 등록 통계자료, 질병관리본 부의 국민건강영양조사, 국민건강보험공단의 건강검진자료, 건강보험심사평 가원의 건강보험청구자료, 통계청의 사망원인 통계, 한국보건사회연구원의 패널자료가 있다. (2) 민감정보의 보호와 활용 건강정보는 개인의 건강이나 질병에 관한 정보로서 ‘민감정보11)’로 분류 되어 특별하게 보호된다. 이러한 정보는 환자본인의 진료를 위해 이용되었 으며, 건강정보는 그 자체로 개인을 확인할 수 있는 질병 및 의료행위에 대한 정보가 있으므로 개인의 건강에 대한 민감정보가 된다. (3) 동의면제의 전제 조건 「전자정부법」 제36조12)에 따라 다른 행정기관등으로 부터 신뢰할 수 있는 행정정보를 제공받을 수 있는 경우에는 기관에서 동일한 내용의 정보를 따 로 수집해서는 안되며 공동으로 이용할 수 있다. 예컨대 건강보험공단은 이 러한 법적 근거를 통해 행정안전자치부에서 수집·보유한 주소지 정보나 사망 원인 자료를 보유할 수 있으며, 이때 별도의 추가 동의는 필요하지 않는다. 11) 「개인정보 보호법」제23조(민감정보의 처리 제한) 개인정보처리자는 사상·신념, 노동조 합·정당의 가입·탈퇴, 정치적 견해, 건강, 성생활 등에 관한 정보, 그 밖에 정보주체의 사생 활을 현저히 침해할 우려가 있는 개인정보로서 대통령령으로 정하는 정보로 정의한다 12) 「전자정부법」 제36조 (행정정보의 효율적 관리 및 이용) ① 행정기관등의 장은 수집·보 유하고 있는 행정정보를 필요로 하는 다른 행정기관등과 공동으로 이용하여야 하며, 다른 행정기관등으로부터 신뢰할 수 있는 행정정보를 제공받을 수 있는 경우에는 같은 내용의 정 보를 따로 수집하여서는 아니 된다.
(4) 사용상의 연계 수집된 건강정보는 진료행위에 직접 활용되기 보다는 제3자에 의하여 다 른 목적으로 활용된다. 건강정보 그 자체는 별도의 코드를 통해 익명화한 후 보관되기 때문에 특정개인과 연관지어 식별할 수 없지만, 공공기관 외 부의 다른 정보와 연계되는 과정을 통해 재식별될 수 있는 가능성을 갖게 된다.
2. 공공기관 생성 건강정보 활용과 관련된 문제점
가. 활용현황 및 문제점
1) 재식별의 가능성 건강보험공단, 건강보험심사평가원, 국립암센터 등 건강 관련 공공기관은 개인의 건강정보를 익명화하여 보관하지만, 익명화 대상이 되는 정보는 직 접적인 개인식별정보이다. 즉, 공공기관에서 보유하고 있는 건강정보는 이 미 직접식별자를 삭제한 익명화 상태이므로 단일 기관에서 보유하는 변수 들의 조합만으로 개인을 식별하기 어렵다. 그렇지만 이차정보로 사용하면 서 여러 기관의 정보가 함께 사용 된다면 잠재적으로 개인을 식별할 수 있 는 광범위한 간접식별정보의 조합하여 개인을 식별할 수 있다. 그러므로 공공기관의 건강정보는「의료법」에서 정의하는 의료정보인 동시에 HIPAA 에서 명시하는 ‘개인을 식별할 수 있는 건강정보’이면서 국내「개인정보 보 호법」에서 말하는 개인정보의 성격을 동시에 지니고 있다. 그러나 여기서 발생하는 문제는 완전히 익명화된 정보는 유용성이 낮으 며, 정보를 제공하는 기관은 제공하는 자료가 이차활용 시 재식별 가능성 때문에 철저히 익명화 하여 제공 한다는 점이다. 즉, 정보를 이용하고자 하 는 사람은 유용성이 높은 정보를 얻고자 함에도 불구하고 이차 정보를 제 공하는 공공기관은 개인의 프라이버시를 보호하기 위해 익명성이 높은 자료를 주려고 하는 것이다. 이러한 공공정보가 공익의 목적으로 사용되는 경우는 공공기관에서 수행 하는 연구를 예로 들 수 있다. 공공기관에서 연구를 수행하는 것은 더 나 은 보건 정책과 수가 개발 등 공익 추구를 목표로 하고 있어 관련법에 근 거하여 이차 활용이 가능하다. 그러나 문제는 건강정보를 공익 목적으로 하는 연구에 사용할 경우 여러 기관의 공공정보를 같이 이차 활용 하는 경 우가 발생한다. 그러므로 여러 기관의 정보를 함께 사용할 때 발생할 수 있는 개인정보의 재식별 가능성을 낮추고 지속적인 익명성을 보장하기 한 경험적 가이드라 인의 제정이 필요하다. 이러한 경험적 가이드라인에 포함되어야 할 내용은 익명화 방법, 익명화 처리과정, 재식별이 가능해지는 경우의 수 등을 들 수 있다. 2) 프라이버시권의 침해 제공된 공공정보는 의생명과학연구라는 특수한 목적을 위한 근거자료로서 익명화 되어 이차 활용된다. 그러나 수집된 정보를 목적 외 이용 할 경우 개인의 선택의 자유권을 포함하는 개인 프라이버시권을 침해하는 경우가 발생할 수 있다. 그리고 개인의료정보의 유출로 인한 이차적 침해가 발생 할 수도 있다. 정보유출로 인해 기존의 정보주체를 중심으로 한 사회생활 에서 부당한 차별을 가져올 수 있다는 것이다. 예를 들어 특정 질병 또는 전염병 환자는 정당한 이유 없이 차별이나 무조건적인 기피 또는 격리의 대상이 되기도 한다. 유전학적 정신장애 또는 전염성 질환의 경우는 정보 주체 개인의 문제를 넘어서 가족의 문제로 확대되기도 하고, 고용이나 보 험관계에서의 차별, 혼인에서의 차별 등이 발생할 수 있다.13) 13) 이한주. 환자의 동의와 자율성의 법적ㆍ윤리적 고찰. 강원법학. 2014.
3)「개인정보 보호법」으로 인한 이용의 제한 우리나라의「개인정보 보호법」은 개인정보의 처리에 있어서 그 목적이 수 집단계에서 미리 명확히 특정되어 있어야 할 뿐만 아니라 그 이후의 처리 단계에 있어서도 수집 시 목적과 일치하게 저장 또는 이용해야 한다는 원 칙14)을 적용하고 있다. 이 원칙을 준수하기 위해 개인 식별 가능한 개인정보 활용 시 수집 목적 과 범위, 보관 기간 등을 사전에 고지하고 정보주체에게 동의를 득하여야 한다. 이에 충분한 설명에 근거하지 않은 목적 외 사용은 개인정보자기결 정권 또는 프라이버시권의 침해로 이어질 수 있다는 위험이 있다. 두 개 이상의 기관으로부터 정보를 제공 받아 환자단위로 연계하기 위해서는 연 계 가능한 키 코드가 있어야 한다. 기존에는 통계청 또는 출생·사망자료가 등록되어 있는 안전행정부에 공식 요청을 하면 연계 이후 익명화하여 결과 값만을 반출하는 조건으로 주민등록번호를 이용한 연계가 가능했다. 그러나 민간기업 등에서 개인정보 유출 사고가 발생하는 경우가 있었다. 개인정보가 유출될 경우 상업적으로 활용 또는 각종 범죄에 악용 및 사회 적 낙인 등의 피해가 발생할 수 있다. 때문에 이러한 피해를 줄이기 위한 목적으로 법령에서 정하는 일부 경우를 제외하면 주민등록번호를 처리할 수 없도록 제한하는 개정된「개인정보 보호법」이 2014년 3월 24일 부터 시행되었다. 이에 공공기관에서 업무를 위해 사용하는 경우를 제외하면 주민등록번호 처리가 제한됨에 따라 연구자들은 연구 목적에 맞는 자료 구축을 위한 환 자단위의 연계가 필요한 경우 이차자료를 연구 자료로서 충분히 활용할 수 없게 되었다. 즉, 카드사와 같은 민간에서의 대규모 개인정보유출 사고로 14) 개인정보보호법」제3조(개인정보 보호 원칙) ① 개인정보처리자는 개인정보의 처리 목적 을 명확하게 하여 야 하고 그 목적에 필요한 범위에서 최소한의 개인정보만을 적법하고 정 당하게 수집하여야 한다. ② 개인정보처리자는 개인정보의 처리 목적에 필요한 범위에서 적합하게 개인정보를 처리하여야 하며, 그 목적 외의 용도로 활용하여서는 아니 된다.
말미암아 개인정보의 무분별한 상업적 활용을 제한하기 위한 법률 개정으 로 학술연구에 건강정보를 활용하는 것 역시 제한을 받게 된 것이다. 이로 인해 공공기관에서 보유하고 있는 개인정보를 일부 포함 할 수 밖에 없는 건강정보를 보건의료 연구에 연구 자료 사용하는 것에 지나치게 엄격한 잣 대를 적용받게 되었다.
나. 연계 필요성
이차자료로서 건강관련 공공정보는 다수의 기관에서 생성, 제공되고 있다. 보건의료 분야에 사용되는 주요 공공정보로는 건강보험공단의 건강검진자 료와 건강보험심사평가원의 건강보험청구자료 그리고 통계청의 사망원인 통계와 질병관리본부의 국민영양조사, 지역사회건강조사, 퇴원손상심층조사 자료 및 국립암센터에서 관리하는 중앙암등록 자료, 한국보건사회연구원에 서 보유하는 한국복지패널, 의료패널, 환자 조사 등이 있다. 각각의 기관에서 보유하는 건강정보는 전국민을 대상으로 하거나 모집단 을 대표할 수 있는 표본집단을 사용하기 때문에 단일 기관의 정보만으로도 연구자료로써 가치는 충분하다고 할 수 있다. 그러나 각 기관에서 보유한 건강정보는 애초에 해당기관에 업무를 수행하기 위한 목적을 위해 수집된 정보로서 특정 목적에 적합한 정보일 수밖에 없다. 그러므로 개별기관에서 보유하고 있는 자료는 그 본래 목적인 업무 수행 외에 연구 수행을 위한 자료로써 최적화 되어 있지 않다. 따라서 연구자의 입장에서는 이미 수집 된 자료를 가지고 가설을 검증하기 위한 분석을 시행할 때 개별 기관의 자 료만을 사용할 경우 일부 값이나 필요 정보가 누락되는 경우가 발생 할 수 있다. 이에 수집 단계에서부터 연구계획에 맞춰 정보가 수집되지 않았기 때문에 연구자들은 이미 수집된 자료를 이용하여 연구의 목적을 달성하여 야만 한다. 예를 들어 심혈관질환의 발생에 영향을 미치는 요인을 분석하는 연구를수행한다고 할 때 연구자는 1차적으로 건강보험심사평가원의 청구자료를 이용하여 전체 국민 중 연구대상인 질환자를 추려낼 수 있다. 건강보험심 사평가원의 청구자료는 전체 국민의 98% 이상이 가입한 건강보험가입 대 상자의 요양기관 의료급여 청구자료를 기반으로 한 정보이므로 전국민을 대상으로 한다는 장점이 있고 개별 수진자의 정보를 명세서 단위로 보존하 고 있다. 따라서 개별 수진자의 질병상태와 의료이용 현황을 파악하기 용 이하다. 단, 요양기관에서 급여 청구 시 조정을 피하기 위한 방법으로 진 단명과 상병명을 다르게 청구함으로써 진다명과 상병명 사이에 불일치가 발생할 수 있으며 교육, 소득수준과 같은 사회경제학적인 요소와 음주, 흡 연, 가족력과 같은 인구학적인 요소 및 임상 결과치가 포함되지 않은 단점 이 있을 수 있다. 그러나 이와 같은 사회경제·인구학적 요소 및 임상 결과치의 부재는 건강 보험공단에서 실시하는 건강검진의 문진 및 진찰, 신체계측, 임상검사 자료 에서 보완이 가능하다. 따라서 두 기관의 자료를 수진자 단위로 연계하여 사용한다면 한 개인의 건강에 관한 모든 정보를 포함할 수 있게 되므로 보 건의료연구에 필요한 변수를 충족하는 의미있는 자료가 된다. 이에 더해 보건의료연구에 충분한 자료를 구축하기 위해서는 건강보험심사평가원과 건강보험공단의 자료뿐만 아니라 통계청에서 제공하는 사망원인 분류 및 질병관리본부의 국민건강영양조사와 국립암센터에서 보유한 중앙암등록자 료를 함께 사용할 수 있다면 치료의 질을 평가할 수 있는 질 지표산출 등 더욱 완전한 자료로서 다양한 연구의 자료로 활용이 가능하다. 공공기관에 서 생성한 건강정보의 활용 이점과 제한점은 다음과 같다. (표-1 참조)
기관 자료 장점 단점 건강보험 심사평가원 · 국민건강 보험공단 건강보험 청구자료 - 전국민 대상 - 모든 의료기관 - 의료이용내역 - 시간 및 소요 비용 절감 - 의료이용의 추적관찰소실 정보 확보 가능 - 진단타당도 향상이 필요함 - 일부환자 진료정보 부족 - 비급여정보 부재 - 법적 문제와 연관된 정보부족 - 보험관련 정책 및 제도의 영향 - 건강결과 및 검사측정값부재 - 일부 요양기관의 상병코드 기재 오류존재 건강보험 심사평가원 환자표본자료 - 건강보험 청구자료의 환자특성과 대표성을 반영한 자료 - 비급여정보 부재 - 추출빈도가 적은 희귀질환의 설 명력 감소 - 1년간 표본자료로 만성질환연구 에 제한적 국민건강 보험공단 국민건강검진자료 - 전국민 대상 - 주기적 검진사업으로 구체적인 검사결과치 제시 - 개인 수준의 장기간 추적관찰 가 능 - 직장가입자와 지역가입자 등에 따라 수검률에 차이가 있음 - 검사 이후 진단 및 치료정보, 건 강상태의 변화를 파악할 수 없음 - 검진기관의 질 표준화 문제 제기 됨 국민건강 보험공단 건강보험자격자료 - 전국민 대상 - 일반적으로 설문에 의해 얻어지 는 정보에 비해 객관적인 사회 경제적 상태에 대한 정보 습득 이 가능함 - 보험료 부과와 관련된 행정적 문 제로 인하여 부정확한 정보가 있 을 수 있음 국민건강 보험공단 코호트DB표본 - 장기간 관찰연구에 활용가능 - 연구대상자의 사회경제적 특성을 반영한 분석 가능 - 비급여정보 부재 통계청 사망원인자료 - 사망관련 자료 중 가장 정확한 사인과 사망여부 제공 - 사망 발생과 정보활용 가능시기까지 시간차 존재(지연신고) 국립 암센터 암등록자료 - 전국민대상 - 우리나라에서 암 발생 건수 및 암종을 파악할 수 있는 대표적 자료 - 자료의 질관리 수행 - 발생 및 유병에 초점이 있어 암 발생 이전의 건강상태 및 진단 후 치료에 대한 구체적 정보가 없음 - 통계산출까지 기간이 많이 소요 됨(예 : 2014년에 2011년 자료 분석결과 보고) 질병관리 본부 국민건강 영양조사 자료 - 건강행태, 식생활, 삶의 질, 만성 질환에 대한 유병률, 의료이용행 태 등 파악 가능 - 질병이나 장애 종류 및 정도에 따른 보건의료서비스 이용 현황 - 전수조사가 아닌 표본설계 - 면접조사로 회상바이어스 - 면접자로 인한 비뚤림 위험성 - 구체적인 약물 및 보건의료 서비 스 이용자료 미비 표 1 . 공공기관 보유 건강정보의 이점과 제한점
파악 가능 - 보험청구에 누락된 비급여 약물 사용 정보 활용 가능 - 만성질환은 자가보고로 파악 - 기수마다 다른 조사항목들로 구 성되어 있음 질병관리 본부 한국인 유전체역학 조사 - 설문조사와 건강검진조사를 통하 여 건강 및 질병에 대한 정보 포 함 - 개인의 충실하고 광범위한 건강 위험요인 파악 - 의료서비스 이용(이용량 및 의료 비)과 관련된 정보는 부족 자료 : 국내 보건의료 이차자료 활용. 2013. NECA 연구방법 시리즈5. 서울, 한국보건의료 연구원: 3-5면 참조 단일 기관에서 보유한 자료만을 이용할 경우, 제공되는 자료의 한계로 인 해 사회현상이나 가설을 검증하기 위한 근거를 창출하기 위한 완전한 자료 로 쓰이기 어렵기 때문에, 따라서 두 개 이상의 기관에서 자료를 제공받아 분석을 수행해야하는 연구에서 기관간 정보 연계가 되지 않으며 하나의 통 합된 자료를 바탕으로 분석이 어렵다. 때문에 주로 사용되는 변수가 있는 기관의 자료를 중심으로 분석을 시행하고 다른 기관의 자료는 따로 분석하 여 참고 용도로 쓰일 수밖에 없다. 이와 같이 정보의 상호 보완을 위해 이차자료를 연계하여 이용하는 것이 필요하며, 같은 맥락에서 매킨지는 ‘보건의료 분야의 빅데이터 혁명’이라는 보고서에서 ‘빅데이터를 통해 근거중심 의료서비스 제공 및 의료전반에 걸 친 패러다임 변화가 가능한데, 혁명의 핵심은 자료며 변화를 위한 전제조 건은 자료간 연계15)’라고 제시하였다.
15) Groves P, Kayyali B, Knott D, Kuiken SV. The ‘big data’ revolution in health care: accelerating value and innovation. Lexington: McKinsey Global Institute; 2013
다. 현재 공공기관 정보 활용 관련 제도
개인정보자기결정권은 개인정보의 오남용을 막기 위한 안전장치로서 정보 주체에게 개인정보의 수집 및 이용 처리에 대해 스스로 선택할 수 있는 권 리이다. 정보주체의 자기결정권 행사는 동의를 통한 방법을 사용하고 있으 며, 동의에 의해 일부 법령에서 명시하는 경우16)를 제외하고 개인정보의 수집 및 이용이 가능하다. 또한 다른 법령에 별도의 규정이 있다면 정보주체에게 동의를 얻지 못하 더라도 이차 활용할 수 있다. 공공기관은 개인정보법상의 예외에 업무를 수행하기 위한 목적으로 정보주체의 동의 없이 정보를 수집 및 활용할 수 있도록 하였는데 공공기관에서 보유한 정보의 이차활용이 가능한 근거 법 령을 살펴보면 다음과 같다. 1) 근거법령 우리나라에서 공공기관이 보유하고 있는 정보의 효율적 관리를 위한 현행 법상 정보제공의 법적 근거는 「통계법」,「공공데이터의 제공 및 이용 활 성화에 관한 법률」,「전자정부법」,「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 에서 찾을 수 있다. (1) 통계법 「통계법」은 통계의 작성·보급 및 이용과 관련된 법으로써 통계작성을 우 해 행정기관의 자료 이용할 수 있는 법적 근거이다. 통계법 제24조17)와 동법 제3조18)에 의거 중앙행정기관의 장 또는 지방자 16) 고유식별자 처리제한에 따라 정보주체의 동의가 있더라도 법령에서 정하는 경우가 아니면 주민등록번호를 처리할 수 없다. 17) 제24조(행정자료의 제공) ① 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 통계의 작성을 위하여 필요한 경우에는 공공기관의 장에게 행정자료의 제공을 요청할 수 있다. 18) 제3조(정의) 제7호 "행정자료"란 통계자료를 제외한 것으로서 공공기관이 직무상 작성·취 득하여 관리하고 있는 문서·대장 및 도면과 데이터베이스 등 전산자료를 말한다.치단체의 장은 통계작성을 위해 필요한 경우 공공기관의 장에게 공공기관 이 직무상 작성·취득하여 관리하고 있는 문서·대장 및 도면과 데이터베이스 등 전산자료 제공을 요청할 수 있다. (2) 공공기관의 정보공개에 관한 법률 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」은 공공기관이 보유·관리하는 정보19) 에 대한 국민의 공개 청구와 공공기관의 공개의 의무에 관한 사항으로 국 민의 알권리를 보장하기 위한 목적에서 제정하였다. 동법 제7조20)에 따라 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법 에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공표하고 있으며 동법 제9조 제1항21) 19)「공공기관의 정보공개에 관한 법률」3조 "정보"란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다. 20) 제7조(행정정보의 공표 등)에 따라 공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다. 21) 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙· 대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정 보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공 정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래 한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 개인에 관한 정 보는 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보
