1. 사회복지시설평가제도의발전과정
1998년 개정된 사회복지 사업법 및 시행규칙에 근거 하여 매 3년 1회 이상 사회복지시설에 대한 평가를 실시 토록 되었으며, 1999년 이래 지속적으로 이루어져 2001 년까지 제1차년도 평가를 완료하였다. 제1차년도에는 장 애인복지관 36개소, 정신요양시설 59개소, 영아시설 28 개소, 노인요양시설 60개소, 여성생활시설 61개소, 정신 지체시설 52개소, 부랑인시설 33개소, 사회복지관 285개 소, 아동복지시설 244개소, 노인양로시설 79개소, 장애인 시설 124개소 등 총 614개 사회복지시설에 대하여 평가 가 이루어졌다. 제2차년 평가는 2002년부터 2004년까지 실시되며, 현 재 2차년도 3개년 계획 중 2년간의 평가가 이미 실시되 었다. 2002～2004년까지 실시되고 있는 제2차 사회복지 시설 평가는 제1차 시설평가의 성과를 반영하고 그 한계 를 극복하는데 최대한의 역점을 두고 있다. 2002년에는 평가제도의 정착화를 위하여 3년간 사회복지시설 평가 계획을 미리 공포하였으며, 이에 따라 각 시・도 및 시설사회복지시설평가제도의발전과정과개선방안
Social We l fa re Fa c i l ity Eva l u ation Syste m :
H ow It Has Been De
ve l o ped and How to Improve It
金 勝 權
이 제공하는 것으로 이미 설계화 되어 있는 상태에서 구체적으로 그 프로그램이 어느 정도 필요 욕구를 충족시키고 있는지에 대해 시설(기관) 운영체계에 대한 과 정을 모니터링 하는 평가방법이라고 할 수 있다. 따라서 복지서비스를 분석하거나 유용성에 초점을 맞추기보다는 운영과정을 평가하는 목적이 더 크다고 할 수 있다. 최재성3) 은 이러한 평가모형의 이론적 토대를 목표중심 모델과 체계이론 모델로 분류하였는데, 목표중심 모델(goal model)은 공식적 모델을 어느 정도 달성했는 가에 초점이 맞춰지며, 목표설정을 얼마나 기술적으로 명확하게 할 수 있는가와 이에 대한 객관적 사정이 가능한지의 여부가 관건이다. 체계이론 모델(system theory model)은 조직을 생명을 가진 하나의 개방체계로 보고 생존과 자원획득 의 정도에 초점을 두어 평가하는 모델로서, 조직의 과정을 투입, 전환, 산출, 결과 의 단계로 구분하여‘투입 대비 산출’혹은 결과의 비율을 통하여 효과성과 효율 성을 사정하게 된다. 우리나라 사회복지시설 평가제도는 조직과정의 투입, 산출, 결과 등의 단계로 구 분하여 비교하고 있다. 그러므로 우리나라 사회복지 제도의 평가방법은 체계이론 모델에 근거한 모니터링 평가방식이라고 결론지울 수 있다.
3. 사회복지시설평가의 기본원칙과평가 틀
1) 시설평가의 기본원칙 최근의 사회복지시설 평가는 평가목적 및 평가결과 활용방안을 보다 분명히 하 고, 평가과정의 신뢰도를 높이기 위한 장치를 마련하는데 주안점을 두고 있다. 평 가를 통하여 시설운영의 문제점을 개선하고 거주자 및 이용자에 대한 서비스의 질 을 제고하는 수단으로 이용하고자 하였다. 이러한 평가목적은 양적이고 객관적인 목표중심의 평가모형보다는 체계이론 모델에 기반하여 조직을 생존과 자원획득의 정도에 초점을 두어 평가하는 모형에 더 적합하다고 할 수 있다. 따라서 우리나라 사회복지시설 평가모형을 조직의 과정을 투입, 전환, 산출, 결과의단계로 구분하여 모니터링 방식으로 평가하는 모형으로 결정하였다. 이러한 모니터링 평가방법은 은 평가에 대비할 수 있도록 하였다.1) 3개년 평가계획은 2002년 보건복지부 평가대상 기관인 정신요양시설 및 부랑인 복지시설과 시・도 평가대상 기관인 장애인복지관 등이었고, 2003년 보건복지부 평가대상 기관인 사회복지관(서울, 경기 제외), 시・도 평가대상 기관인 모자복지 시설 및 노인복지시설, 서울・경기 지역의 사회복지관 등이었으며, 그리고 2004년 보건복지부 평가대상 기관인 아동복지시설과 시・도 평가대상 기관인 장애인생활 시설 등이 공지되었다. 2차년도 평가의 첫 해인 2002년도에는 장애인복지관 56개소, 정신요양시설 56 개소, 부랑인복지시설 33개소 등 145개소가 실시되었고, 2003년도에는 모자복지시 설 56개소, 노인복지시설 191개소, 사회복지관 334개소 등 581개소가 실시되었다. 따라서 지난 2년 동안 총 726개소의 사회복지시설에 대한 2차년도 평가가 이루어 졌음을 알 수 있다.2. 사회복지시설평가의모형
Rossi & Freeman2)은 평가 조사를“사회개입 프로그램의 개념화 및 설계, 실
행, 유용성을 사정하는 사회조사 절차의 체계적인 적용이다”라고 정의했으며, 이 세 가지 측면을 포함하는 경우를 포괄적 평가(comprehensive evaluation)라고 하였다. 이에 따라 평가조사의 유형을 구분하면, 먼저 사회적 개입방법에 대한 개 념화와 설계를 위주로 하는 분석적 평가조사, 프로그램 실행(혹은 기관운영)에 대 한 모니터링을 하는 모니터링 평가조사, 그리고 효과성・효율성을 사정하는 결과 평가로서 효과성(효율성) 평가조사가 있다. 우리나라 사회복지시설 평가는 이미 실행되고 있는 시설(기관) 서비스의 실행에 대한 모니터링 평가방법으로 R o s s i & F r e e m a n의 2번째 유형에 속한다고 볼 수 있다. 즉, 서비스 제공대상자에게 주어지는 사회복지서비스의 유형을 기관 및 시설 1) 각 시・도는 평가인력 및 행정을 지원하는 체계를 마련하고 시・도 평가의 경우 미리 예산 을 산정하였음. 각 시설은 평가에 대비하여 시설 및 운영체계를 정비하고 평가지침에 따른 프로그램을 진행할 수 있게 됨. 즉, 2차년도 평가계획 및 평가지표 공고는 평가주체 및 피평 가기관 모두가 평가에 맞춰 사회복지서비스의 질적 향상을 도모한다는데 의의를 가짐. 2) Rossi, P. & Freeman, H., Evaluation: A Systematic approach. CA: Sage, Newbury
의하여 필요성이 제기된 것이다. 즉, 시설평가의 지표는 각 분과별로 거의 독립적 으로 개발되었기 때문에 유사한 내용을 평가할 경우에도 사용하고 있는 용어가 서 로 달라 사회복지시설 종간의 비교는 사실상 불가능하였다. 그런데 사회복지시설 을 평가함에 있어서 시설 종내 뿐만 아니라 종간의 비교도 큰 의미가 있으며, 특 히 사회복지시설 종간의 예산지원 내용이나 종사자의 배치기준 등에서 현저한 차 이가 있기 때문에 시설 종간의 비교를 통하여 시설의 균형적 발전을 도모해야 할 필요성이 제기된 것이다. 사회복지 생활시설의 공통지표는 시설의 운영 및 관리를 위해 반드시 파악되어 야 하는 내용으로서 2002년에 개발되었으며, 전체 10개 지표로 구성되어 있다. 정 시설운영에 대한 종사자 만족도 및 거주자 만족도를 함께 포괄할 수밖에 없으며, 서비스의 질과 불가분의 관계를 갖는다고 볼 수 있다. 2003년 사회복지시설 평가는 시설 및 환경 등 하드웨어적 요소보다는 소프트웨 어적인 서비스에 보다 초점을 두고자 하였다. 또한 종사자 및 거주자에 만족도 조 사를 강화하였으며, 사회복지시설이 개방체계로서 지역사회 환경과의 상호작용을 통하여 생존해 나가는 전략을 보다 강조하였다. 이는 제2차 사회복지시설 평가의 1차년도 평가인 2002년도의 경우와 마찬가지이며, 제1차 사회복지시설 평가와 비 교하여 발전된 모습이라고 할 수 있다. 결국 1차년도 사회복지시설 평가와 비교해 볼 때, 효과성과 효율성이라는 목표보다는 시설운영에 대한 모니터링의 방법으로 시설운영 개선을 목표로 하였다고 볼 수 있다. 또한 사회복지시설 평가의 기본원 칙이 변화되었다기보다는 새로이 정비하여 더욱 부각시킨 면이 있었다고 할 수 있 는데, 그 영역은 서비스 질, 지역사회 관계, 만족도 등이다. 2) 평가 틀 (1) 평가의 기본 틀 사회복지시설 평가를 위한 기본 틀은 평가영역, 세부 평가영역, 그리고 평가지표 등으로 구조화되었다. 이들 기본 틀은 시설유형에 따라 상이하였는데, 본고에서는 평가영역을 비교하고자 한다. 대부분의 시설은 시설환경, 시설운영 및 관리, 질적 및 양적 서비스, 종사자 및 거주자 만족도 등을 기본영역으로 하고 있다. 그렇지만 장애인복지관의 기본영역은 현저한 차이를 보였다. 또한 특정 시설유형의 평가영 역은 1차년도와 2차년도에 다소 상이한 측면을 보이기도 하였다. 장애인복지시설 과 노인복지시설의 평가영역만 동일하였을 뿐, 그 외의 시설유형은 다소 변화를 주었음을 알 수 있다(표 1 참조) . (2) 공통지표 2002년 평가지표의 개발과정에서 사회복지 생활시설의 공통지표가 개발되었다. 이는 지난 1999~2001년 기간 동안에 이루어진 사회복지시설 1차 평가의 경험에 표 1. 시설유형별1차년도와 2차년도의평가영역비교 시설유형 장애인복지관 평 가 영 역 1차년도 이용자 만족도, 노력성, 적절성, 서 비스질, 효과성, 통합성, 효율성 장애인복지시설 시설 및 환경, 운영관리 및 인력관 리, 서비스의질, 지역사회관계 구조(준비도 및 투입요소), 이용자 만족도, 노력성, 적절성, 서비스질, 효과성, 통합성, 효율성 1차년도와동일 정신요양시설 시설 및 환경, 조직 및 인력, 인권보 호 및 서비스의 질, 지역사회관계 및재정, 거주자 만족도 시설 및 환경, 조직운영 및 인사관 리, 인권보호 및 서비스의 질, 지역 사회관계, 입소자만족도 부랑인복지시설 시설 및 환경, 운영관리, 인권보호 및 서비스의 질, 지역사회관계, 거 주자만족도 시설 및 환경, 운영관리, 서비스의 질, 지역사회관계, 만족도 여성복지시설 시설 및 환경, 조직관리 및 인력관 리, 서비스 및 인권보호, 지역사회 관계, 거주자 만족도, 현장평가 종 합소견 시설 및 환경, 조직관리 및 인력관 리, 서비스 및 인권보호, 지역사회 관계, 종사자 및 거주자 만족도, 현 장평가종합소견 노인복지시설 시설 및 환경, 조직운영 및 인력관 리, 서비스의 질, 거주자의 생활상 의 권리, 지역사회관계, 거주자 만 족도 1차년도와동일 사회복지관 조직 및 관리, 인력 및 재정, 서비스 및프로그램, 지역사회관계 조직 및 시설관리, 인적자원관리, 근무여건, 재정관리, 프로그램, 지 역사회관계, 이용자만족도 2차년도
원회와 각 분과위원회를 두었다. 분과위원회는 2003년 평가실시를 위한 모자복지 시설 분과, 노인복지시설 분과, 사회복지관 분과 등 3개 분과와 평가지표개발을 위 한 사회복귀시설 분과를 두었다. 각 분과는 해당시설 학계전문가, 해당시설 관계자, 시설담당 공무원 등 56명으로 구성되었으며, 분과위원은 시설협회 및 관계부처 해 당과의 추천을 받은 자로 구성되었다. 1) 평가실시 2003년 평가사업의 평가과정은 제1차년도 평가과정과 동일하게 이루어졌으며, 제1차년도의 평가지표 수정 및 보완, 평가가능성 사정의 공유화, 지침서 세부화 등 이 특히 강조되었다. 우선 평가지표는 평가분과위원회에 의해 수정 및 보완작업이 이루어졌으며, 이후 시설협회를 통한 실무자 워크숍에서 평가가능성 사정 과정을 거쳤다. 평가가능성 사정에서는 지표개발 및 평가사업의 경과, 기본원칙 및 평가방 법, 평가결과 활용에 관한 설명회가 있었으며, 개별 평가지표 및 자체평가서 작성 요령에 대한 교육이 이루어졌다. 특히 이 과정에서는 평가지표의 방향성 및 시설운영의 방향성이 심도 깊게 논 의되었으며, 평가과정의 신뢰도, 평가결과의 활용방안에 관한 문제 제기가 가장 많 았다. 무엇보다도 사회복지관에 대한 평가 틀 및 평가지표에 대한 전면적인 수 정・보완이 이루어졌음은 사회복지관 평가에 대한 현장 실무자와 관계 전문가의 강력한 필요성이 제기되었기 때문이다. 그 결과 2002년도에 개발되었던 사회복지 관 평가지표는 변경이 불가피하였으며, 보다 개선된 지표에 의하여 평가가 이루어 졌다고 하겠다. 2차년도의 사회복지시설 평가는 중앙 직접 평가와 시・도 평가 두 형태로 구분 되어 이루어졌다. 전자의 경우는 1차년도와 마찬가지로 중앙에서 직접 평가단을 구성하여 평가를 수행하는 것이며, 후자는 시・도 자체에서 평가를 수행하는 것을 의미한다. 특히 후자의 경우는 시・도 자체 평가 후 전국 표준화를 위하여 중앙확 인평가가 이루어지도록 하였다. 평가실시의 진행도를 요약하면〔그림 1〕및〔그림 2〕와 같이 제시된다. 먼저 시・도 자체평가 대상시설의 경우 시설 자체평가는 시설에서 시・도로 송부되고, 해당 시・도에서는 중앙 사회복지시설 평가단에 송부한다. 이어서 시・도 현장평 원대비 현원비율, 종사자 1인당 평균 거주자수, 종사자 자격증 소지율, 거주자 1인 당 대지 및 건물면적, 거주자 1인당 침실면적, 거주자 1인당 총 사업비, 거주자 1인 당 후원금, 거주자 1인당 운영법인의 자부담, 거주자 1인당 자원봉사자수, 그리고 지역주민개방 행사 횟수 등이다. 그렇지만 시설평가의 점수에는 포함하지 않음으 로서 시설에 부담을 주지 않도록 하였다. 2003년 사회복지시설 평가에서는 전년도에 개발된 생활시설의 공통지표를 참고 하여 이용시설의 공통지표를 개발하였다. 사회복지 이용시설을 위한 공통지표의 수는 모두 11개로 사회복지 생활시설의 공통지표 10개보다 1개가 많다. 이들 공통 지표는 이용자관련 지표 1개, 종사자와 관련된 지표 1개, 시설규모와 관련된 지표 2개, 재정관련 지표 3개, 프로그램관련 지표 3개, 자원봉사관련 지표 1개 등이다. 구체적으로 살펴보면, 종사자 1인당 이용자 수, 종사자의 자격증 소지 비율, 1일 평 균 이용자 1인당 전체 대지면적, 1일 평균 이용자 1인당 전체 건물면적, 이용자 1 인당 사업비, 이용자 1인당 후원금, 이용자 1인당 운영법인의 자부담, 제공되는 프 로그램의 수, 무료 프로그램 비율, 외부기관 재정지원 프로그램 비율, 이용자 1인당 자원봉사자수 등이다. 그런데 이들 지표의 활용은 시설유형별 비교분석을 위한 것이며, 평가점수에 포 함되지 않는 것이 바람직하다. 이는 이용자, 시설의 규모, 프로그램의 무료화 및 유 치 등과 관련한 지표의 많음과 적음이 특별히 바람직하다고 할 수 없는 한계를 가 지고 있을 뿐만 아니라 평가 틀 속에 포함한다면 또 다른 부작용을 불러올 염려가 있기 때문이다.
4. 평가절차
2003년 사회복지시설 평가는 제1차 사회복지시설 평가사업의 연속선상에서 실 시되었다. 한국보건사회연구원은 보건복지부와 공동으로 제1차년도 평가사업의 성 과와 한계를 정리해 보고, 개선방안을 마련하여 제2차년도 평가사업을 구상하였다. 2003년 평가사업은 보건복지부의 공모에 의해 한국보건사회연구원에 위탁되었으 며, 한국보건사회연구원은 제1차년도 평가사업의 조직과 인력에 준하여 2003년 평가사업에 착수하였다. 우선 각 분과별 전문가로 구성된“사회복지시설 평가단”을 구성하였고, 총괄위2) 이의제기 2003년 사회복지시설 평가의 특징은 평가결과서를 개별시설에 빠짐없이 송부하 여 공개하였다는 점이다. 평가결과서에는 해당시설 평가점수의 전국수준, 평가결과 에 대한 총평, 향후 시설운영에서의 개선방안 등이 비교적 상세하게 설명되었다. 아울러 평가결과에 이의가 있을 경우 공식적으로 이의제기를 할 수 있는 기회가 주어졌다. 그 결과 모자복지시설의 경우 1개 시설이 이의를 제기하였으나 곧 철회 하였고, 30여개의 사회복지관과 1개 시설의 노인복지시설에서 이의제기가 있었다. 이의제기 시설에 대해서는 중앙평가단에서 재평가를 실시하였으며, 그 결과를 최 종 평가에 반영하였다.
5. 평가의성과와 문제점
1) 평가의 성과 1차년도와 2차년도의 평가에서의 성과가 있었는지를 살펴보는 것은 평가의 목 표 및 목적 달성이 어느 정도 잘 이루어졌는지를 검증할 수 있는 방안이다. 사회 복지시설에 대한 평가제도의 도입은 많은 한계를 가지고 있었음이 사실이다. 시설 평가에 대비한 표준화된 서식이 없었고, 시설평가에 대한 인식부족, 충분한 시간적 여유가 없어 시설현장에 혼란을 주었을 뿐만 아니라 시설평가를 준비하기 위한 종 사자들의 과도한 업무 부담이 있었음이 사실이다. 이는 법적 수준의 인건비 지원 을 받지 못하고 있는 현실적인 어려움에서 비롯된 것임은 두말 할 여지가 없다. 그렇지만 1차년도 사회복지시설 평가가 종료된 후의 종합적 판단은 많은 한계 점에도 불구하고 큰 성과가 거양되었다는 것이다. 이와 같은 결과는 평가자들이 시설종사자들을 설득하고 평가의 가치와 복지환경의 변화를 강조하였으며, 피평가 자들 역시 평가의 필요성과 의의를 인식하고 능동적으로 평가에 임하였기 때문으 로 사료된다. 1차년도 평가결과와 2차년도 평가결과를 비교해 보면, 전반적으로 향상되었음 을 알 수 있다. 100점 기준으로 80점 이상을 획득한 시설유형은 부랑인 시설, 미혼 모보호시설, 정신요양시설, 노인요양시설, 사회복지관, 모자일시보호시설등이었다. 가는 해당 시・도에서 실시되고 그 결과를 중앙 사회복지시설 평가단에 송부된다. 평가단에서는 이들 자료를 분석하여 최종 평가결과를 산출하게 된다. 중앙확인평가에 의한 점수표준화 과정을 간략히 설명하면 다음과 같다. 첫 단계, 선정된 시설에 대하여 중앙확인평가단은 시설자체평가 및 시・도 현장평가의 결 과를 참고하여 직접 평가를 실시하였으며, 이 과정에서 개별지표의 평가결과를 시 설관계자에게 충분히 이해시켰다. 둘째 단계, 평가결과는 분석되어 각 영역별로 증 감률을 시・도별로 별도 산정하였다. 셋째 단계, 해당 시・도의 다른 시설에 대하 여 동일한 증감률을 적용하여 전체 시설에 대한 표준화 점수를 산출하였다. 그림 1. 시설 자체평가진행도 중앙 사회복지 시설 평가단 시・도 해당과 개별 사회복지 시설 연구원 홈페이지에서 다운로드 받아 평가실시 결과 및 관련문서 송부 시・도 시설 전체로부터 취합한 결과 및 관련문서 송부 그림2. 시・도 현장평가진행도 중앙 사회복지 시설평가단 시・도 해당과 평가팀 팀장 평가표송부 지역 내 시설전체의 평가표를 취합하여 송부 지역 내 평가팀 팀장들에게 송부 현장평가후 평가표 송부가주체 및 피평가기관 모두가 평가에 맞춰 사회복지서비스의 질적 향상을 도모한 다는데 의의를 가질 수 있다. 이러한 계획 하에 2002년도 사회복지시설 평가 사업은 기존에 개발된 사회복지 시설 평가지표를 더욱 정교하게 수정하였으며, 개발되어 있지 않은 시설종별 지표 를 개발하여 모든 시설이 평가지표에 맞춰 평가를 준비할 수 있도록 하였다. 또한 2002년에는 3년간의 계획에 따라 장애인복지관, 정신요양시설, 부랑인복지시설의 평가가 이루어졌으며, 2003년에는 모자복지시설, 노인복지시설, 사회복지관 등에 대한 평가가 이루어졌다. 아울러 당초계획에는 없었으나 사회복귀시설에 대한 평 가지표의 개발이 이루어졌다. 그러나 여전히 평가지표 및 평가방법, 평가관련 전문 인력의 확보, 평가관련 예 산 확보, 평가주체, 인센티브제도등에 대한 문제가 해결되지 못하는 등 한계가 있 다. 특히, 우리나라 사회복지시설 평가제도가 정치적 및 역사적 배경을 안고 태동 하였지만, 정치적 목표와 소비자 및 관리자의 목표가 일치되지 못하고 있으며, 또 한 평가제도에 대한 학문적・이론적 접근 및 전문성 역시 미비한 실정이다. 결론 적으로 사회복지시설 평가는 정부의 사회정책을 평가함에 있어 가장 적극적인 형 태로 법적 근거 및 제도적 모습을 갖추고 있으나, 이에 대한 구체적 체계는 여전 히 미비한 실정이라 하겠다.
6. 사회복지시설평가제도의개선방안
평가연구(evaluation research)란 평가하고자 하는 정책이나 서비스가 어떤 형 태를 띠고 있는지, 평가의 목적이 무엇인지가 명확해야 한다. 사회복지시설 평가는 오랜 기간 추진되어온 각종 프로그램에 대한 책임성과 모니터링의 목적을 갖는다. 그런데 우리나라 사회복지시설의 경우 현실적으로 지원수준이 아주 미흡한 상태 에 있음은 모두가 인식하고 있다. 더군다나 사회복지시설의 역할 및 내용에 대한 상(像)도 명확하게 정립되어 있지 못하다는 지적을 받고 있는 상태에서 사회복지 시설에서 제공되는 다양한 서비스를 평가하기에는 많은 한계점이 있을 수밖에 없 다. 특히, 이미 확립된 각종 프로그램의 경우 관련 이해집단의 의견과 현재 수준에 대한 정확한 이해, 그리고 이를 뒷받침해 줄 수 있는 정부지원 등이 확인되어져야 한다. 상승률은 여성복지시설의 한 유형인 모자보호・자립시설이 47.7%로 가장 높았고, 미혼모보호시설 21.5%, 모자일시보호시설 19.5%, 노인실비요양시설 18.5% 등의 순으로 높았다(표 2 참조) . 2) 평가의 문제점 2002~2004년까지 실시되고 있는 제2차 사회복지시설 평가는 제1차 시설평가 의 성과를 반영하고 그 한계를 극복하는데 최대한의 역점을 두고 있다. 2002년에 는 평가제도의 정착화를 위하여 3년간 사회복지시설 평가 계획을 미리 공포하였 으며,4) 이에 따라 각 시・도 및 시설은 평가에 대비하여 평가인력 및 행정을 지원 하는 체계를 마련하고 시・도 평가의 경우 미리 예산을 산정할 수 있게 하였다. 또한 각 시설은 평가에 대비하여 시설 및 운영체계를 정비하고 평가지침에 따른 프로그램을 진행할 수 있게 되었다. 즉, 2차년도 평가계획 및 평가지표 공고는 평 표 2. 시설유형별1차년도와2차년도의 평가결과비교 (단위: 점) 1차년도 2차년도 상승률( % ) 시설유형 장애인복지관 정신요양시설 부랑인시설 모자보호・자립시설 미혼모보호시설 모자일시보호시설 양로시설 노인요양시설 노인실비요양시설 사회복지관 75.7 72.9 78.8 49.7 67.0 67.0 74.6 73.4 63.3 77.4 77.3 81.0 85.8 73.3 81.4 80.1 79.3 80.6 75.0 80.6 2.1 11.1 8.9 47.4 21.5 19.5 6.3 9.8 18.5 4.1 4) 3개년 평가계획은 2002년에는 보건복지부 평가대상기관인 정신요양, 부랑인복지시설과 시・ 도 평가대상기관인 장애인복지관이 있었고, 2003년에는 보건복지부 평가대상기관인 사회복 지관(서울, 경기 제외), 시・도 평가대상기관인 모자복지시설, 노인복지시설, 그리고 서울・ 경기 지역의 사회복지관, 2004년에는 보건복지부 평가대상기관인 아동복지시설과 시・도 평 가대상기관인 장애인생활시설로 공지된 바 있음.결과 현장평가보다 평가점수가 상승된 경우가 있었던 반면 평가점수가 매우 큰 폭 으로 저하된 경우도 많았다. 이는 많은 시・도가 평가 틀에서 제시하고 있는 평가 근거에 대한 이해가 부족한 상태로 평가에 임하였으며, 객관적인 자료에 근거한 평가가 이루어져야 하는 기본원칙을 무시하였기 때문으로 사료된다. 다른 한편으 로 각 시・도에서 밀접한 관계를 갖고 있는 전문가나 공무원들이 평가위원으로 평 가를 담당함으로써 각 시설에 대하여 평소에 갖고 있던 선입관이 현장평가에 영향 을 미치거나 평가과정에 이의를 제기하는데 걸림돌로 작용했다는 지적도 있었다. 이러한 문제점들을 해결하기 위해서는 일회성의 교육을 받은 평가위원을 활용 하지 않고, 평가 및 해당 분야의 전문성과 객관성을 갖춘 평가위원들에 의하여 평 가수행이 되어야 한다. 즉, 장기적으로는 독립된 사회복지시설 평가단을 설립하여 사회복지시설 평가에 관한 제반업무를 수행・관장하도록 하는 방안이 강구되어야 할 것이다. 또한 동 평가단은 상설적으로 운영되어야 할 것이며, 전문성을 갖춘 해 당 분야의 학자 및 평가전문가를 채용하여 지속적으로 담당토록 하며, 평가체계 및 평가 틀의 질적 관리를 유지하고‘평가위원 인력 풀’이 지속적으로 관리되도록 해야 한다. (2) 평가 틀의 지속적인 개선 최근 평가결과에 의하면 일부 지표는 최고 점수인 탁월(4점)에 근접하고 있었 다. 시설운영에 있어 중요한 요인들이지만 평가결과 시설이 일정 수준에 도달한 항목의 경우 각 항목별 수준의 상향조정과 항목구성의 변화가 요구된다. 또한 서 비스의 질과 관련된 지표 중에는 기준이 지나치게 높게 설정된 경우도 있었고, 기 준이 지나치게 낮게 설정된 경우도 있었다. 따라서 적정 기준을 설정하여 시설환 경 및 시설능력의 현실적 수준 및 변화에 따른 평가 틀의 변화가 요구된다. 다른 한편으로 시설의 종사자 및 거주자를 대상으로 하는 만족도 조사는 변별 력이 떨어지는 경향을 보였다. 실제 시설에서의 근무환경과 서비스 수준이 종사자 와 거주자에게 만족한 수준에 도달되었다기보다는 시설에 영향을 주는 평가지표 이기 때문에 만족한 것으로 응답하였다는 지적이 많다. 결국 그 신뢰성이 떨어진 다는 지적이 있다. 즉, 종사자 만족도 조사의 경우 본인이 근무하는 시설의 평가결 과에 영향을 미치기 때문에 객관적인 상황과는 상관없이 높은 점수가 나올 수 있 아무튼 사회복지시설 평가가 정부 및 관련대상시설 양측이 모두 만족할만한 수 준으로 수행되어지기 위해서는 평가가능성에 대한 충분한 사정이 필요하다. 따라 서 사회복지시설 평가의 목적 및 방법 등에 대한 문제점에 근거하여 개선방안을 제시하면 다음과 같다. 1) 중앙정부 및 지방자치 단체를 위한 제언 (1) 평가주체의 전문화 및 상설기구화 최근의 사회복지시설 평가는 시・도 단위로 실시되었다.5) 그런데 이러한 시・도 평가는 부분적으로 장점이 있음에도 불구하고 많은 단점을 갖고 있는 것으로 나타 났다. 무엇보다도 평가위원 선정이 시・도 단위로 이루어졌는데, 실제 선정된 평가 위원의 자질과 적절성은 지역에 따라 큰 차이를 보였으며, 일부 지방자치단체에서 는 전국 순위에 너무 집착한 평가를 수행한 점이 없지 않았다는 것은 매우 유감스 런 일로 남았다. 또한 평가위원 교육에 참석하지 않은 평가위원들이 다수 있었는데, 이는 평가항 목에 대한 이해부족을 가져와 정확하고 객관적인 평가가 이루어지는데 제한점으 로 작용하였다. 물론 시・도 자체평가인 관계로 평가과정과 결과에 대한 책임은 시・도가 지는 것임을 분명하게 하였음에도 불구하고 평가위원 선정과 교육 참여, 실제 현장평가에 임하는 자세 등에 있어서 시・도간의 격차가 매우 컸다. 중앙확 인 평가와 이의제기에 의한 재평가 과정에서 이러한 점이 명확하게 나타났다. 따 라서 평가주체의 전문성을 강화하기 위한 대책을 강구하여 평가의 질적 향상과 평 가결과의 정당성 확보를 위해 반드시 고려되어야 할 것이다. 특히 최근에 일부 기 관에서는 평가를‘권력’으로 잘못 판단하고, 스스로 평가주체기관이 되기를 강력 히 희망하고 있음은 대단히 우려되는 측면이다. 2003년도 평가는 각 시도별로 1개 시설에 대한 중앙확인평가를 통하여 이러한 시・도간 편차를 통제하고자 하였다. 실제 중앙확인평가 과정에서는 시・도마다 평가의 방법과 엄격성에 있어 매우 큰 차이가 있음이 확인되었다. 중앙확인평가 5) 모자복지시설과 노인복지시설, 그리고 서울 및 경기지역의 사회복지관 등에 대한 평가
또한 일차년도 평가에 비하여 2003년 평가결과가 큰 폭으로 상승된 시설에 대 하여 개선노력을 치하할 수 있는 방안이 모색되어야 한다. 이를 통하여 평가에 임 하는 시설의 태도에도 긍정적인 영향을 미칠 수 있으며 실제 개별 시설의 개선노 력을 촉진시킬 수 있을 것이기 때문이다. (5) 평가 열등시설의 개선을 위한 적극적 지원 일정 수준 이하의 점수를 보이는 열등시설에 대해서는 일정한 수준에 이를 때 까지 지도 감독을 강화하도록 하여야 함은 물론이다. 그렇지만 열등시설이 된 원 인을 정확하게 규명하여 이를 개선하기 위한 후속조치가 더욱 중요하다고 판단된 다. 따라서 하위시설의 직원을 대상으로 한 교육을 우선적으로 실시하고, 중앙정부 및 지방자치 단체의 책임이 있는 경우를 찾아서 이를 개선하기 위한 적극적 지원 이 이루어져야 한다. 특히 대부분의 열등시설은 시설환경의 개선, 인력지원, 프로그 램 수행 예산의 지원 등이 필수적으로 나타나고 있으므로 이를 보완하는 노력이 광범위하게 이루어져야 할 것이다. 2) 시설 및 종사자를 위한 제언 (1) 사회복지시설 및 시설평가의 기능 및 역할에 대한 정확한 인식 사회복지시설의 기능 및 역할에 대한 명확한 공유가 필요하다. 그동안 사회복지 시설은 지역사회와 격리되어 혐오시설로 인식되어져 왔으며, 인권 및 운영상의 문 제점이 지나치게 지적되어 사회적 정당성을 획득하지 못한 억울한 측면이 없지 않 았다. 더군다나 1990년대 이전까지는 사회복지계 내부에서도 사회복지시설에 대 한 관점을 가지고 있지 못하였던 것 또한 사실이다. 1990년대 이후 사회복지시설 서비스의 양이 급증하고 공공성에 대한 책임의식과 사회복지계 내부의 전문적 의 식이 증가하면서 점차 관심의 대상이 되었다. 그러나 여전히 생활시설의 기능 및 역할, 대상자 범위, 서비스 전달체계 등에 대한 의견이 다양하게 제시될 뿐 확립되 어 있지 못한 상태이다. 또한 시설종별 내 다양한 유형 간에도 대상자가 유형별로 적절하게 배치되어 있지 못하며, 주로 지역사회 내 타 서비스 공급과 맞물려 다양 는 응답을 하여 결과적으로 왜곡되는 경향이 있으며, 거주자 만족도 조사의 경우 아직도 수혜를 받는다는 생각을 갖고 있어 객관적인 상황과는 관계없이 높은 점수 가 나오는 응답을 할 가능성이 많기 때문이다. 이번 평가에서도 이러한 만족도 조 사의 신뢰성과 타당성에 의문을 제기할 수 있는 측면들이 발견되었다. 종사자 후 생과 관련한 지표로서 객관적인 자료에 의한 평가는 낮은 수준이었지만 종사자 만 족도 조사에 의한 만족 수준은 매우 높았다. 따라서 이러한 지표가 평가 틀에 포 함되어야 하는가에 대한 검토가 필요하다. (3) 법정기준의 종사자 확보 1차년도 평가와 최근 평가에서 변하지 않는 사실은 시설에 대한 인건비 지원 이 법적 인력배치 기준을 미달하고 있다는 것이다. 과거 평가에서도 전문적인 서 비스가 제공되지 못하는 원인 중 하나가 충분한 인력의 부족이라는 점이 지적되 었음에도 불구하고 사회복지시설 종사자의 인력 부족은 여전히 문제점으로 지적 되었다. 이와 같은 종사자의 부족은 기본적인 서비스의 제공에 급급하게 되고 질 적 서비스의 제공은 엄두도 내지 못하는 결과로 나타날 것이므로 우려된다. 따라 서 정부 및 지방자치 단체에서는 법정 종사자를 확보할 수 있도록 적극 노력해야 할 것이다. (4) 평가 우수시설에 대한 인센티브 제공 평가를 준비하는 시설의 입장에서는 평가라고 하는 것이 시설의 발전을 가져올 수 있는 계기를 제공한다고 하는 긍정적인 측면이 있지만, 한편으로는 과중한 업 무 부담을 가져온다는 측면도 있다. 또한 기존 평가결과에 의한 인센티브의 제공 에 인색하였기 때문에 시설평가의 의의와 의미에 대한 회의적인 태도들이 감지되 고 있다. 따라서 평가결과에 기초하여 모범적으로 시설을 운영하고 있는 경우에는 관계 기관의 지도감독 및 감사의 면제, 우수시설에 대한 사회복지공동모금회 등 민간복 지재단의 재원의 우선적 지원, 우수시설 종사자에 대한 해외 연수기회 제공, 금전 적 인센티브 지급, 훈・포장 및 표창 수여 등 다양한 인센티브의 제공이 필요하다.
(4) 평가 우수시설과의 기술교류 전술한 바와 같이 일정 수준 이하의 점수를 보이는 열등시설을 위한 정부의 지 원은 확대되어야 한다. 그럼으로써 열악한 시설의 환경이 개선되고 종사자의 수준 향상이 가능하기 때문이다. 그렇지만 시설자체의 노력이 더욱 배가되어야 만이 국 민이 기대하고 있는 복지시설을 조성하고 적절한 서비스를 제공할 수 있을 것임에 틀림없다. 이를 위한 방안으로는 평가 우수시설을 견학하여 시설의 운영 및 관리, 프로그 램의 기획 및 추진과 평가 및 환류, 그리고 지역사회관계의 강화방안 등에 대한 기술적 교류이다. 가능하다면 일정 기간 동안 종사자의‘교환근무’방식도 권장된 다. 다만 이를 위해서는 시설장의 보다 적극적인 자세와 노력이 요구된다. 한 형태를 띠게 됨을 알 수 있다. 따라서 이러한 사회복지시설의 역할에 대한 정 립이 확립되어 있지 못한 상태에서 정부, 학계 전문가, 그리고 시설관계자의 시설 평가의 목적 및 평가내용에 대한 욕구가 상이하게 나타날 수 있다. 따라서 사회복지시설에 대한 평가가 시설에 대한 압력을 행사하는 수단으로 이 용되는 것이 아니라 시설의 환경을 개선하고, 종사자의 전문성을 강화하며, 그리고 서비스의 질적 향상을 도모할 뿐만 아니라 국민의 욕구를 충족시키기 위한 다양하 고 적절한 서비스를 제공할 수 있도록 하기 위한 기제로서의 역할을 수행한다는 점을 인식하여야 할 것이다. (2) 시설운영의 표준화된 서식 및 지침서 개발 사회복지시설 평가는 시설환경과 관련된 자료에서부터 운영관리 및 개선을 위 한 자료까지 방대한 서류준비가 필요하다. 더군다나 서비스의 질적 제고와 지역사 회와의 협조적 관계 등과 관련된 조사, 프로그램 기획, 수행, 평가 및 환류 등은 필 수적으로 요청되는 자료이다. 그동안 학계 및 정부는 사회복지시설의 이상적 모형 을 추구하면서 시설에 대하여 많은 사항을 요구하여 왔으나 시설은 현실적 한계를 갖고 있었다. 적절한 시설평가 준비를 위해서는 시설에 대한 정부의 투자가 더욱 많이 이루어져야 하겠지만, 시설 자체적으로 인적 개발, 표준화된 서식의 개발, 프 로그램 지침서 개발 등이 필요하다. (3) 종사자의 질적 확충을 통한 전문적 서비스 강화 전문적인 서비스 제공을 위해서는 거주자의 욕구에 대한 정확한 파악과 이에 적극적으로 대처하는 서비스 제공계획 및 수행노력이 중요함에도 불구하고 이러 한 과정은 매우 취약하였다. 따라서 전문적인 서비스 제공은 적절한 인력의 확보 없이는 불가능하다는 점을 깊이 인식하고 운영법인 및 시설에서는 법인지원금의 증대와 후원금의 확보에 의하여 우수한 자질을 갖춘 종사인력에 의한 전문적 서비 스가 제공될 수 있어야 할 것이다.
