국가 농어촌정책의 추진 전략과 과제

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(1)C2010-17 | 2010. 7.. 국가 농어촌정책의 추진 전략과 과제. 송 이 김 최. 미 동 광 경. 령 필 선 은. 연 구 위 원 선임연구위원 부연구위원 초청연구원.

(2) 이 보고서는 한국농촌경제연구원의 연구진(연구책임: 송미령 연구위원)이 대통령직속 지역발전위원회, 농림수산식품부 등과 공동으로 실무 회의, 정책토론회, 전문가 자문회 의 등을 통해 작성한 것입니다. 특히 관련 전문가들을 중심으로 ‘국가농어촌정책연구 포럼’을 구성하여 토론회 및 자문회의 등을 통해 범 학계, 전문가들이 논의와 집필에 참여하였습니다. 다만, 본 보고서의 내용은 향후 농어촌정책 추진에 참고하기 위한 것 으로 정책으로서 확정된 것은 아님을 밝힙니다. 보고서의 내용에 관한 의견이나 문의 사항이 있을 경우 한국농촌경제연구원 연구진에게 연락하여 주시기 바랍니다.. 연구진 및 참여 포럼회원. 미 동 광 경. 령 필 선 은. 한국농촌경제연구원 한국농촌경제연구원 한국농촌경제연구원 한국농촌경제연구원. 참여 강 상 (가나다순) 권 용 김 선 김 정 김 정 김 창 김 태 김 현 김 효 마 상 박 병 박 윤 석 태 오 현 유 정 윤 원 이 민 이 승 임 상. 준 덕 배 섭 연 현 완 호 정 진 홍 호 문 석 규 근 수 우 봉. 경기개발연구원 연구위원 경남발전연구원 연구위원 산업연구원 연구위원 한국농촌경제연구원 부연구위원 충남발전연구원 선임연구위원 국토연구원 연구위원 한국보건사회연구원 부연구위원 한국지방행정연구원 연구위원 한국문화관광연구원 연구위원 한국농촌경제연구원 부연구위원 농림수산식품부 농촌정책과장 한국농어촌공사 농어촌연구원 대구경북연구원 연구위원 지역아카데미 대표 지역재단 이사 협성대학교 교수 전북발전연구원 부연구위원 한국해양수산개발원 연구위원 한국농어촌공사 농어촌연구원. 연구책임 연구진. 송 이 김 최. 연구위원 선임연구위원 부연구위원 초청연구원. 제1장, 제3장, 제5장, 제8장 제4장 제2장, 제6장, 제7장 제2장 농어촌 토지이용 실태 농어촌 향토산업 육성 농공단지 활성화 방안 농어촌 경제 활성화 방안 농어촌 중심지 정비 방안 도시민 농촌이주 특성 농어촌 복지 서비스 확충 지자체 정책 추진체계 농어촌 문화 서비스 확충 농어촌 교육 서비스 확충 농식품부 농어촌정책 방향 농어촌 주택정책 방향 지역 식량체계 구축 방향 선진국의 농어촌정책 사례 지역역량 강화 농어촌 계획제도 개선 방향 농어촌 공동체사업 어촌개발정책 방향 농어촌 인구유치 정책 방향.

(3) 머 리 말. 그간 정주여건 개선, 경제기반 확충을 비롯해 복지, 의료, 문화, 교육 등 매우 다양한 영역에서 농어촌의 활로를 찾는 노력을 기울여 왔다. 그 결과 농어촌 체재 및 정주 희망 인구가 증가하고 국토 속의 농어촌의 역할에 대한 국민 인 식이 강화되는 등 희망의 싹이 트고 있다. 이제는 그동안의 다양한 노력들을 보다 체계화하여 성과를 제고하는 일이 필요하다. 선진국의 경우 이미 농어촌을 국가의 새로운 성장 동력을 만들어내는 가치 있는 공간으로 주목하고 정책을 펼치고 있다. 우리도 농어촌정책을 범정부 차 원의 접근이 필요한 국가적 과제로 인식할 필요가 있다. 부처 간 협력만이 아 니라 중앙과 지방, 도시와 농어촌, 전문가와 주민 모두를 아우르는 통합적 정책 추진 방안을 모색해야 할 때이다. 이러한 취지에서 우리 연구원에서는 지역발전위원회의 의뢰로 ‘국가 농어촌 정책의 추진 전략과 과제’를 연구하였다. 통상적인 연구 절차와 방법보다는 농 어촌정책을 담당하는 중앙정부와 지자체의 공무원, 농어촌정책 관련 연구자, 교수, 지역 활동가 등의 집단 지성에 기반하여 정책 과제를 도출하는 데 비중 을 두었다. 여러 차례 워크숍, 세미나 등을 통해 다양한 논의를 하였으며, ‘국가 농어촌정책연구포럼’을 공식적으로 출범시켰다. 짧은 기간 동안 이루어진 연구인지라 부족한 점도 있다. 그러나 앞으로 추가 적인 연구를 통해 발전시켜 나아가야 할 정책 과제를 제시하는 목적은 어느 정 도 달성하였다. 이 보고서가 정책 수립 담당자나 해당 분야 연구자들에게 이 시대 농어촌정책의 방향을 읽는 지침서가 되기를 기대한다. 2010. 7. 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

(4) iii. 요. 약. □ 연구 목적 이 연구는 범정부 차원에서 추진할 통합적인 농어촌정책의 주요 아젠다를 중심으로 정책 과제를 논의하는 한편, 중앙·지방 차원의 정책 추진체계 구축 방안을 제시하는 것을 주요 목적으로 한다. 특정 범주나 특정 부처의 협소한 농어촌정책이 아니라 범정부 차원에서 동일한 방향성을 가지고 다루어야 할 농어촌정책을 강조한다는 의미로 ‘국가’ 농어촌정책에 대하여 주요 부문별로 현황과 과제를 확인하는 한편, 범부처 차원의 연계와 협력을 통한 통합적 접근 을 가능하게 하는 추진체계 구축을 위한 과제를 발굴하고자 한다. □ 연구 내용과 방법 연구의 주요 내용은 크게 네 가지로 나누어 볼 수 있다. 우선, 농어촌의 현실 을 살펴보고 새로운 도전적 요소를 발굴하는 것이다. 주로 통계자료를 중심으 로 인구, 정주체계, 농어촌 지역경제 등의 현황과 미래 전망 등을 살펴보았다. 특히 인구 감소와 고령화, 농어업 비중 감소 등에도 불구하고 농어촌경제의 다 각화 사례, 녹색성장의 국가적 기조 아래 정주‧여가‧휴양 기능을 수행하는 농 어촌의 중요성 부각, 농어촌에의 체재 및 정주의향 확대 등 왜 국가적으로 농 어촌을 정책적으로 다룰 만한 중요성이 있는 것인지를 찾고자 하였다. 둘째, 그간의 농어촌정책 추진 실태, 성과, 과제 등을 살펴보고 국가농어촌정 책으로서 의의와 필요성을 살펴보았다. 이를 위하여 통합적 정책 추진에 관한 주요 이론 및 국내외 관련 사례에 대한 검토를 수행하였다. 셋째, 국가농어촌정책 추진의 주요 아젠다로서 전략과 과제를 논의하였다. 특히 농어촌 경제의 다각화, 지속가능한 농어촌 환경·자원 관리, 농어촌 정주환.

(5) iv 경 실태와 개선 방안, 농어촌 주민의 사회복지 실태와 개선 방안 등 네 가지 부문으로 나누어 현재의 상태, 미래 농어촌의 변화 및 선진 사례를 검토하여 국가농어촌정책이 어떠한 방향으로 나아가야 할지를 살펴보았다. 특히 새롭게 추진할 필요성이 높은 농어촌정책의 분야를 도출하고 부처 간 또는 기능 간 통 합 및 연계가 필요한 분야를 발굴하는데 무게를 두었다. 넷째, 통합적 국가농어촌정책 추진을 위한 추진체계 구축 방안에 대하여 논 의하였다. 중앙정부 관련 부처 간 역할 분담 및 지역발전위원회 역할 정립 방 안 등에 대하여 일차적으로 구상하여 보는 한편, 지자체 단위의 통합적인 추진 체계 구축 방안, 나아가 민간 부문의 역할 강화와 체계적 지원제도 도입 방안 등을 구상하였다. 이러한 내용의 연구 수행을 위하여 활용한 연구 방법은 통계자료 분석, 선 행연구 분석, 실무 회의와 워크숍 및 토론회 등을 통한 전문가들 간 의견 교환 이다. □ 주요 연구 결과 농어촌은 국토 면적의 90%를 차지하지만 거주 인구는 18.5%에 불과하고 농 어촌의 주 산업이 국가 전체에서 차지하는 비중도 그리 높지 않다. 그럼에도 불구하고 국가적으로 농어촌을 대상으로 하는 정책을 포기할 수 없는 몇 가지 이유가 있다. 무엇보다 농어촌은 국토 황폐화를 방지하는 다원적 기능을 수행함으로 국가 적으로 반드시 보전해야 할 필요가 있다. 이에 더해 농어촌은 여러 가지 측면 에서 국가의 잠재적 성장 동력으로서 그 중요성을 지닌다. 농어촌의 인구가 감 소하고 고령화된다고 하지만, 그 감소의 추세가 완만해지는 한편 다문화가정 등의 증가로 인구 구성이 역동적으로 변화하고 있으며 국가 전체로 보면 고령 인구, 다문화가정 차세대 인구의 완충지대로서 도전적 요소를 농어촌이 가지고 있다. 농어촌의 물리적 정주 여건이 도시에 비하여 상대적으로 열악하다고 하 지만 여러 가지 개선이 이루어지고 있다. 경관 및 어메니티는 정책적으로 주목.

(6) v 받지 못했지만 농어촌 나아가 국가의 중요한 잠재 자원으로서 관심이 집중될 필요가 있다. 농어촌의 경제 여건이 어렵다고 하지만 미래의 직업 전망이나 여 러 지역의 성공 사례들은 새로운 가능성을 보여주고 있다. 따라서 국가경쟁력의 근본이 되는 지역경쟁력 강화를 위해 농어촌의 역량을 강화하고, 일방적인 ‘지원’이 아니라 농어촌의 가능성에 대한 ‘투자’적 관점에 서 접근하며, 지역경제의 다양성 촉진, 농어촌 환경·자원의 보전, 생활기반의 구축, 통합적-지역적 추진체계 구축 등을 주요 아젠다로 논의하였다. 먼저, 농어촌 지역경제 현황과 문제점을 검토하고 농어촌 지역경제 다각화를 위해 지역농업과 연계한 농식품산업 등 지역특화산업 부문, 제조업 부문, 농촌 관광 부문에 주목해야 한다고 보았다. 지역특화산업 활성화를 위해서는 중소기 업정책 접목 및 농상공 연대 강화, 지역특구제도 정비, 지역 브랜드 육성을 위 한 지적재산권 관련 제도 정비 등을 정책 과제로 제시했다. 농어촌의 제조업 부문 발전을 위한 현실적 정책 과제로 농어촌 산업 클러스터 거점으로서 농공 단지를 재조명하는 것이 필요하다고 보았다. 농공단지 유형별 육성전략 차별화 (지역거점단지, 특화산업복합단지, 부품소재전문단지, 친환경 녹색산업단지 등), 농어촌 산업 클러스터 육성 기본계획 수립, 농공단지 및 농어촌 산업 지원 프로그램 개발, 농공단지 및 농어촌 산업 추진조직 개선 방안 등을 제안하였다. 둘째, 지속가능한 농어촌 환경·자원 관리를 위해 다양한 경관관리 지원정책 개발 및 패키지화 추진, 주민의 자발적 경관관리 활동 촉진, 국토계획체계와 연 동하되 농어촌 특성을 반영한 농촌 토지이용계획제도 구상, 농어촌 자연자원 실태 백서의 정기 발간, 농어촌 자연자원 관리지표 개발, 산림자원과 산지자원 간 복합적 이용 프로그램 개발, 어업 부문의 자율적 자원관리 체계 정착 및 합 리적 수산자원 관리체계 구축, 내수면 생태계 회복 및 산업화 기반 조성 등을 제안하였다. 셋째, 농어촌 정주환경 개선 추진 과제로서는 무장애 농어촌 정주환경 구현 을 위한 정책 도입, 마을별 특색 있는 기초생활환경 정비, 서비스 공급 거점 개 발과 광역화, 다양한 공공서비스 공급 주체 및 방식 발굴, 농어촌 폐자원의 지.

(7) vi 역적 재활용, 농어촌 중심지 정비와 부문별 정주환경 개선의 통합 추진 등을 제안하였다. 넷째, 농어촌 주민의 삶의 질 개선을 위한 복지, 문화, 교육 여건 개선 과제 도 살펴보았다. 보건‧의료여건 개선을 위해서는 농어촌 지역에 대한 정밀한 실태 조사, 소프트웨어 중심으로의 정책 투자 전환, 서비스 전달 방식의 혁신, 지역 맞춤형 서비스 공급 등을 과제로 제시하였다. 문화‧여가 여건 개선을 위 해서는 농어촌 향토문화 발굴, 주민 향유 프로그램 발전, 지역 간 협력형 농산 어촌 문화‧여가 서비스 공급 시스템 구축, 찾아가는 서비스 활성화 등을 과제 로 제시하였다. 교육 여건 개선을 위해서는 지역발전과 농어촌 학교의 연계 강화를 위한 기반 구축, 농어촌 교육 관련 주체들의 역량 강화 등을 과제로 제시하였다. 끝으로 국가농어촌정책의 추진체계 구축을 범부처 통합적 거버넌스, 지방 수준의 통합적 거버넌스, 중앙-지방 간 통합적 다차원 거버넌스로 나누어 방 향을 제안하였다. 구체적인 정책 과제로서 중앙 부처 간 지역개발 협의체 창 설, 지방 수준의 지역개발 파트너십 형성과 지역개발 협약제도 시도, 통합적 지역계획 수립지침 운영, 농어촌지역 유형화와 차별화된 전략 추진 보장, 통합 적 지역통계 기반 마련, 사업의 추가 재편 등 광특회계 재조정 및 지역의 통합 적 추진체계 구축을 위한 주체 형성 등을 제시하였다..

(8) vii ABSTRACT. Strategies and Challenges of National Rural Policy. The aim of this study is to derive the core agenda for National Rural Policy, discuss the concerning items, and propose meta-governmental and inter-governmental rural policy implementation schemes in Korea. Four parts constitute this study. In the first part, we reviewed the realities of the rural Korea and found out the policy challenges in the future. In the second, after the evaluation of past and ongoing rural policies in terms of implementations, accomplishments and future tasks, we took into deliberate consideration the significances and necessities of National Rural Policy. In the third, we drew an agenda for National Rural Policy and discussed its items. Lastly, we proposed implementation schemes of National Rural Policy. For this study we analyzed related data, reviewed existing studies, and held a few meetings and debates among professionals. In Korea, even though the rural areas consist of 90% of the whole territory, they have just 18.5% of population and are very weak in industrial development. But there exist some reasons we must not give up rural policies. Fist of all, rural areas must be sustained and supported by national policies, so that they should avoid devastation and have multi-functions for their residents and the whole population. Another reason takes its ground on the fact that rural areas are potential motors of national development in the future. As results of this study, we first proposed some policy tasks for economies of diversity in rural Korea taking a special focus on the synergic effects from the industrial fusion between agriculture and other sectors such as manufacturing, tourism, and so on. Secondly, for sustainable management of rural environment and resources, we proposed a variety of policy directions for landscape management, facilitation of voluntary activities, and so forth. Thirdly, to improve rural human settlements, we suggested the national government introduce arrangements concerned with establishment of non-barrier environments, maintenance of specialized village infrastructures, territorial extension of service delivery, development of strategic points for service provision, establishment of area-based recycling systems, integrated implementation of central place development and sectoral development in rural areas, etc..

(9) viii Fourthly, we contrived and suggested some future policy tasks for improving quality of lives of rural residents in the fields of public welfare, culture, education, etc. Lastly, as policy tasks for establishment of implementation schemes of National Rural Policy, we proposed the introduction of some strategies which included establishment of a rural development council as a meta-governmental organization, constitution of local or regional development partnerships, operation of development contracts, development of a common application guide for integrated local and regional planning, induction of differentiated development strategies based on local and regional characteristics, preparation for local statistics, reconstruction of rural development programs, promotion of local bodies for integrated rural development, etc.. Researchers: Mi-Ryung Song, Dong-Phil Lee, Kwang-Sun Kim and Kyung-Eun Choi. Research Period: 2010.4～2010.7 E-mail Address: mrsong@krei.re.kr.

(10) ix. 차. 례. 제1장 서론 1. 연구 배경과 목적 ························································································· 1 2. 주요 연구 내용과 방법 ··············································································· 3 제2장 농어촌의 현실과 새로운 도전 1. 농어촌의 위상 ······························································································ 6 2. 지역발전지수로 살펴본 농어촌의 실태 ····················································· 9 3. 농어촌의 부문별 여건, 미래 전망과 가능성 ·········································· 23 4. 국가농어촌정책의 도전 ············································································· 41 제3장 통합적 농어촌정책 추진의 방향 1. 농어촌정책의 전개와 성과 ········································································ 45 2. 통합적 정책에 대한 이론과 국내외 사례 ··············································· 51 3. 국가농어촌정책의 추진 비전과 방향 ······················································· 62 제4장 농어촌 경제 다각화 방안 1. 농어촌 지역경제 다각화의 필요성과 가능성 ········································· 65 2. 농어촌 지역특화 산업 육성 전략 ···························································· 70 3. 농공단지 활성화 ························································································· 78 4. 농어촌관광 산업화, 글로벌화 ··································································· 89.

(11) x 제5장 지속가능한 농어촌 환경·자원 관리 방안 1. 농어촌 경관 자원의 종합적 관리 ···························································· 92 2. 농어촌 자연자원 관리체계 구축 ······························································ 94 3. 지속가능한 해양 및 내수면 생물자원 관리 ··········································· 96 제6장 농어촌 정주환경 실태와 개선 방안 1. 문제의 제기 ······························································································ 103 2. 농어촌 정주환경 및 정책추진 실태 ······················································ 105 3. 농어촌 정주환경 개선 방안 ···································································· 118 제7장 농어촌 주민의 삶의 질 개선 방안 1. 문제의 제기 ······························································································ 130 2. 농어촌 삶의 질 실태와 정책 추진 현황 ··············································· 132 3. 농어촌 삶의 질 개선 방안 ····································································· 153 제8장 통합적 농어촌정책의 추진체계 구축 1. 통합적 농어촌정책 추진체계 구축의 방향 ··········································· 158 2. 통합적 농어촌정책 추진체계 구축을 위한 정책 기반 강화 ··············· 162 참고문헌 ············································································································· 177.

(12) xi. 표 차 례. 제2장 표 2 - 1. 기초생활권 163개 시·군 유형 구분 ·············································· 9 표 2 - 2. 농어촌 실태 분석을 위한 RDI 구성 ·········································· 10 표 2 - 3. 삶터로서의 농어촌 실태 ······························································ 12 표 2 - 4. 생활서비스지수를 구성하는 주요 지표의 농어촌 실태 ············ 13 표 2 - 5. 일터로서의 농어촌 실태 ······························································ 15 표 2 - 6. 지역경제력지수를 구성하는 주요 지표의 농어촌 실태 ············ 16 표 2 - 7. 쉼터로서의 농어촌 실태 ······························································ 17 표 2 - 8. 삶의여유공간지수를 구성하는 주요 지표의 농어촌 실태 ········ 17 표 2 - 9. 공동체터로서의 농어촌 실태 ······················································· 18 표 2-10. 주민활력지수를 구성하는 주요 지표의 농어촌 실태 ··············· 19 표 2-11. 지역별 종합 RDI 현황 ································································· 20 표 2-12. 지역별 RDI 분포 ·········································································· 20 표 2-13. 연도별 농어촌 인구 추이 ···························································· 23 표 2-14. 농어촌 인구 고령화율 및 조출생률 ············································ 24 표 2-15. 과소화 마을 수의 증감 추세와 전망 ·········································· 25 표 2-16. 농어촌 인구 변화 전망 ································································ 27 표 2-17. 농어촌 결혼이민자 수 및 자녀수(추계) 변화 전망 ·················· 29 표 2-18. 농어촌 정주환경 현황 ·································································· 30 표 2-19. 읍·면 중심지의 서비스 공급 기능 현황과 변화 전망 ·············· 32 표 2-20. 시·군 유형별 서비스 공급업체가 없는 읍·면 비율 전망 ········ 33 표 2-21. 농어촌 녹지율 및 1인당 공원면적 ············································· 34 표 2-22. 경관보전직불제 사업 현황 ··························································· 35.

(13) xii 표 2-23. 농어촌 산업 기반 비교 ································································ 36 표 2-24. 농어촌 취업자의 업종 분포 변화 ··············································· 37 표 2-25. 고용 증가 및 감소 읍‧면 지역의 업종별 연평균 사업체 증가율 비교 ··················································································· 39 표 2-26. 지역특화 산업 성장과 고용 창출 사례 ······································ 40 표 2-27. 농업 연관활동에 참여하는 농가 현황 비교 ······························ 41 제3장 표 3 - 1. 농어촌정책의 변화 ········································································ 56 표 3 - 2. 통합적 농어촌개발의 실현 방안 ················································· 58 제4장 표 4 - 1. 농어촌 지역 고용 변화 ······························································ 67 표 4 - 2. 농어촌에서 고용이 현저하게 증가 또는 감소한 산업 분야 ···· 69 표 4 - 3. 농어촌 지역특화 산업 관련 정책의 추진 실태 ························· 71 표 4 - 4. 우리나라의 지리적 표시 제도 실태 ············································ 77 제6장 표 6 - 1. 도시와 비교한 농어촌의 정주환경 실태 ·································· 108 표 6 - 2. 농어촌 지역의 주거시설 현황 ··················································· 109 표 6 - 3. 도소매 서비스 및 음식숙박업 종사자 증감 ···························· 110 표 6 - 4. 농어촌 기초생활환경 개선사업 추진 실태 ······························ 113 표 6 - 5. 농어촌 중심지 개발정책의 추진 현황 ······································ 116 제7장 표 7 - 1. 지역별 의료기관 실태 ································································ 133 표 7 - 2. 의료기관 현황 ············································································· 133 표 7 - 3. 응급의료기관 현황 ······································································ 134.

(14) xiii 표 7 - 4. 농어촌보건복지 기본계획(제2차)의 보건의료 기반 개선 및 건강증진 부문 ············································································· 135 표 7 - 5. 삶의 질 향상 기본계획(제2차) 보건복지 증진 부문 중 보건·의료 관련 내용 ·································································· 136 표 7 - 6. 문화여가 부문 서비스 공급 실태 ············································· 138 표 7 - 7. 문화체육관광부의 소외계층 문화향유 기회증진 사업 ············ 140 표 7 - 8. 문화체육관광부의 문화예술교육 정책 및 사업 ······················· 141 표 7 - 9. 문화·여가 부문 농어촌 서비스기준 ·········································· 142 표 7-10. 문화기반설치 확충계획 ······························································ 143 표 7-11. 2000년 이후 지역별 초등학생 수 변화 ··································· 144 표 7-12. 지역별 학업성취도 차이 ···························································· 146 표 7-13. 농어촌학생과 도시학생의 사교육 참여율 ································ 147 표 7-14. 농어촌발전대책의 교육여건 개선 대책과 추진실태 ··············· 149 표 7-15. 제1차 삶의 질 향상 교육부문 기본계획 추진과제 및 세부내용 ··· 151 제8장 표 8 - 1. 농어촌지역 유형별 발전전략 ··················································· 169.

(15) xiv. 그 림 차 례. 제1장 그림 1 - 1. 연구의 흐름도 ············································································ 5 제2장 그림 2 - 1. RDI 분포도 ················································································ 22 그림 2 - 2. 인구 과소화 마을 분포 ····························································· 26 그림 2 - 3. 인구 증가 시·군과 고용 증가 시·군 ······································· 38 제3장 그림 3 - 1. 농어촌정책 사업의 시기별 진전 ·············································· 48 그림 3 - 2. Rural Proofing 절차 ·································································· 60 그림 3 - 3. 통합적 농어촌정책의 추진 주체별 역할 배분 ······················· 64 제4장 그림 4 - 1. 농어촌 인구 변화 추세와 농어촌산업 육성의 관계 ············· 66 그림 4 - 2. 농어촌지역 고용 변화 ······························································ 68 그림 4 - 3. 농공단지 발전 모델 ································································ 84 제5장 그림 5 - 1. 어업생산 추이 ·············································································· 96 제6장 그림 6 - 1. 농어촌 정주생활권의 공간적·기능적 구성 ··························· 107.

(16) xv 그림 6 - 2. 농어촌 정주생활권의 공간구조 ············································· 115 그림 6 - 3. 네덜란드 잔세스카스 풍차마을 ············································· 121 그림 6 - 4. 서비스 공급 시설의 광역적 이용 유형 ································ 124 그림 6 - 5. 신안군 직영 공영버스 ···························································· 125 그림 6 - 6. 옥천군 배바우 작은 도서관 ··················································· 126 그림 6 - 7. 완주군 지역경제순환센터 ······················································· 128 제8장 그림 8 - 1. 부처 간 지역개발 협의체 구성 예시 ···································· 163 그림 8 - 2. 지자체의 통합적 계획 수립 예시 ·········································· 166 그림 8 - 3. 도시연계권역과 RDI에 따른 유형 구분 ······························· 168 그림 8 - 4. 기초생활권 정책 목표 설정 로드맵 ······································ 172.

(17) 1. 제. 1. 장. 서 론. 1. 연구 배경과 목적. ◦ 중앙정부의 여러 관련 부처들 중심으로 오랜 기간 동안 농어촌의 정주여건 개선, 복지기반 확충 등을 도모하는 다양한 정책을 추진하여 왔다. 그러나 아직까지도 농어촌 공간의 범위나 농어촌정책의 내용 등에 대해 모두가 합 의하는 명쾌한 범주나 방향성은 여전히 부족하다. 오히려 다기화된 주체로 인한 정책의 분산·중복 추진에 따른 비효율성이 지적되는 경우가 많다. 보 다 효율적이고 효과적인 농어촌정책을 추진하기 위해 범부처 차원의 통합 적인 농어촌정책 도입이 필요하다는 지적이 제기되었다. ◦ 현 정부에서는 ‘지역경쟁력이 곧 국가경쟁력’이라는 인식 하에 지역발전을 국가정책의 최우선 과제 중 하나로 설정한 바 있다. 2009년도 국가균형발전 특별법의 개정으로 대통령직속 지역발전위원회의 정책 수립 및 조정 기능 을 강화하고 3차원적 지역발전정책 기조 하에 지역정책을 추진 중에 있다. - 기초생활권, 광역경제권, 초광역권.

(18) 2 ◦ 특히 지역발전정책은 광역화, 특성화, 분권화를 통한 지역 간 상생발전에 주 안점을 두고 있다. 무엇보다 지방의 자율성 및 책임성 강화를 위한 몇 가지 제도 개선에도 불구하고 지역 맞춤형 정책 수립과 성과 창출을 위해서는 국 가적 차원의 농어촌정책과 도시정책을 수립하여야 할 필요성이 새롭게 제 기되었다. - 부처별로 다기화되어 있는 농어촌정책을 통합·조정하여 지역 맞춤형 지 역개발을 위한 새로운 패러다임을 정립할 필요 ◦ 이에 특정 범주나 특정 부처의 협소한 농어촌정책이 아니라 범부처 차원에 서 동일한 방향성을 가지고 다루어야 할 농어촌정책을 강조한다는 의미로 ‘국가’농어촌정책에 대하여 주요 부문별로 현황과 과제를 확인하는 한편, 범부처 차원의 연계와 협력을 통한 통합적 접근을 가능하게 하는 추진체계 구축을 위한 과제를 제시하는 것이 필요하다고 하겠다. - 2010년부터는 3차원 지역발전정책 중 하나로서 기초생활권정책이 도입 되었다. 기초생활권 발전계획 수립 및 포괄보조금제도 등에 따라 통합적 인 농어촌정책의 추진 기틀이 어느 정도 마련되었으나, 여전히 관련 부 처 간 역할 분담 및 연계‧협력 방안 등에 대해서는 충분한 밑그림이 그 려지지 않은 상황이다. ◦ 중앙정부의 관련 부처 간 역할 분담과 연계·협력에 더하여 농어촌정책이 집 행되는 기초자치단체 차원의 통합적 농어촌정책 추진을 위한 체계적인 지 원 방안 모색도 요구된다. - 기초생활권 포괄보조금제도 도입 등 지자체의 지역발전정책 자율성 확 대에 상응하여 컨설팅, 모니터링, 평가 등 농어촌정책에 대한 체계적인 지원 방안 모색이 필요한 상태 - 지역발전정책 속에서 농어촌정책의 위상, 역할 정립 필요성이 강조 - 농어촌정책에 있어서 일자리 창출, 지역산업 활성화 및 녹색성장을 위한 핵심 정책 프로그램 모색이 과제로 대두.

(19) 3 ◦ 그밖에 통합적 농어촌정책의 추진, 농어촌정책의 체계화를 위해서는 중앙정 부와 지방자치단체를 매개‧지원하는 전문가들과의 네트워킹 활성화 방안에 대해서도 고려해야 할 것이다. - 자율적 지역발전정책 지원을 위해 전문가 네트워크의 확대와 역할 강화 가 중요 - 다양한 분야의 전문가 참여를 통한 아젠다 발굴 및 현장의 정책 지원 수 요에 대응 ◦ 따라서 이 연구에서는 범국가적 차원에서 추진할 통합적인 농어촌정책의 주요 아젠다를 발굴하여 정책 과제로서 논의하는 한편 중앙, 지방 차원의 정책 추진체계 구축 방안을 제시하는 것을 주요 목적으로 한다. - 나아가 지역발전위원회의 역할 모색. 2. 주요 연구 내용과 방법. ◦ 연구 목적 달성을 위한 연구의 주요 내용은 크게 네 부분으로 나눌 수 있다. ◦ 첫째, 농어촌의 현실을 살펴보고 새로운 도전적 요소를 발굴할 것이다. 주로 통계자료를 중심으로 인구, 정주체계, 농어촌 지역경제 등의 현황과 미래 전 망 등을 살펴볼 수 있다. 특히 인구 감소와 고령화, 농어업 비중 감소 등에 도 불구하고 농어촌경제의 다각화 사례, 녹색성장의 국가적 기조 아래 정 주‧여가‧휴양 기능을 수행하는 농어촌의 중요성 부각, 농어촌에의 체재 및 정주 의향 확대 등 왜 국가적으로 농어촌을 정책적으로 다룰 만한 중요성이 있는 것인지에 초점을 맞추어 살펴볼 것이다. ◦ 둘째, 그간의 농어촌정책 추진 실태, 성과, 과제 등을 살펴보고 ‘국가’농어촌.

(20) 4 정책의 의의와 필요성을 살펴볼 것이다. 이를 위하여 통합적 정책 추진에 관한 제 이론 및 국내외 관련 사례에 대한 검토를 수행할 것이다. ◦ 셋째, 국가농어촌정책 추진의 주요 아젠다로서 전략과 과제를 논의할 것이 다. 특히 농어촌 경제의 다각화, 지속가능한 농어촌 환경·자원 관리, 농어촌 정주환경 실태와 개선 방안, 농어촌 주민의 삶의 질 개선 방안 등 네 가지 부문으로 나누어 현재의 상태, 미래 농어촌의 변화 및 선진 사례를 참고하 여 국가농어촌정책이 어떠한 방향으로 나아가야 할지를 논의한다. 특히 새 롭게 추진할 필요성이 높은 농어촌정책의 분야를 도출하고 부처 간 또는 기 능 간 통합 및 연계가 필요한 분야를 발굴하는데 무게를 둔다. ◦ 넷째, 통합적 국가농어촌정책 추진을 위한 추진체계 구축 방안에 대하여 논 의한다. 중앙정부 관련 부처 간 역할 분담 및 지역발전위원회 역할 정립 방 안에 대하여 일차적으로 구상하여 보는 한편, 지자체 단위의 통합적인 추진 체계 구축 방안, 나아가 민간 부문의 역할 강화와 체계적 지원제도 도입 방 안 등을 구상한다. ◦ 이러한 내용의 연구 수행을 위하여 활용한 연구 방법은 통계자료 분석, 선 행연구 분석, 실무 회의와 워크숍 및 토론회 등을 통한 전문가들 간 의견 교환이다. - 특히 지역발전위원회, 관련 부처 공무원, 국책연구기관 및 지방발전연구 원 연구자, 대학교수, 현장 활동가 등으로 광범위하게 ‘국가농어촌정책연 구포럼’을 구성하여 특정 아젠다에 대한 토론을 통해 전략과 과제를 발 굴하는 방식을 택하였다. - 연구 기간이 그리 길지 않은 탓에 분석적이고 명쾌한 답은 구하기 어려 운 한계가 있으나 연구결과로서 농어촌정책의 전략과 과제에 대하여 인 식을 공유하고 정보를 교류하며 앞으로 단기적 전략과 중장기적 과제를 함께 제시하였다는 의의를 갖고 있다..

(21) 5 그림 1-1. 연구의 흐름도 농어촌 현실과 새로운 도전. 통합적 국가농어촌정책 국내외 사례. 토론회, 워크숍 부문별 전략과 과제. 농어촌경제의 다각화 통합적 농어촌정책 추진체계 구축 농어촌자원의 가치 제고. - 중앙정부 부처 간, 지자체, 민간 등. 맞춤형 정주여건 개선 교육, 복지, 문화서비스 향상. 제도 개선 사항 등.

(22) 6. 제. 2. 장. 농어촌의 현실과 새로운 도전. 1. 농어촌의 위상. ◦ 한국전쟁 이후 폐허가 된 우리 국토공간은 한동안 변변한 산업조차 없이 전 형적인 농업국가의 모습을 보여 왔다. 그러나 1960년대부터 경공업 중심의 수출산업 육성, 1970년대 중화학공업 육성 등을 통해 급속한 경제성장을 달 성할 수 있었다. ◦ 1980년대에는 지나친 중화학공업 중심의 정책 추진 여파로 산업 합리화의 고통을 겪었고, 1990년대 말에는 금융기관의 부실, 외환보유고 관리의 실 패, 독점재벌 중심의 경제구조 등의 문제로 IMF 구제금융을 받는 어려움도 있었다. 그럼에도 불구하고 독점재벌의 해체나 기업정책의 변화, 경제구조 의 체질변화, 신산업 및 첨단산업에 대한 투자 등을 통해 국가경제는 지속 적으로 성장해 왔다. ◦ 이러한 국가경제의 성장은 모든 국민의 땀과 노력을 바탕으로 일구어 내 것 이지만, 그 결실의 분배는 지역 간, 계층 간 불균형하게 또는 불공평하게 이 루어진 측면도 있다. 특히 도시와 농어촌 간 발전 격차는 상대적으로 심화.

(23) 7 되어 왔다. 도시와 농어촌 간 발전 격차가 심화되고 이로 인해 농어촌의 인 구와 자원이 도시로 이탈하고, 또 다시 도·농 간 격차가 심화되는 악순환이 반복되어 왔다. ◦ 농어촌은 지속적으로 인구가 감소하고 고령화되고, 핵심 산업기반이었던 농 어업의 비중은 감소하는 반면 농어촌 주민들이나 지역을 위한 여타 고용기 회와 산업기반은 미약한 실정이다. 또한 농어촌 주민들의 일상생활과 삶의 질 개선을 위한 공공 서비스 기반 역시 도시에 비해 열악한 상황이다. - 국토에서 차지하는 농어촌의 면적 비중은 90% - 국민 전체 중 농어촌에 거주하는 주민 비중은 18.5%(2005년) - 국가 GDP에서 농림어업 비중은 2.5%(2008년) ◦ 농어촌은 이러한 내적인 위기 외에도 국제적인 교역환경 변화에 의해서도 위협을 당하고 있다. 1980년대 중·후반부터 시작된 농업부문에 대한 국제사 회의 개방 압력은 1993년 12월의 UR 협상의 타결과 2001년 11월의 DDA 채택, 2002년부터 시작된 주요국과의 FTA 협상 등으로 이어지고 있다. 값 싼 해외 농산물의 수입은 국내 영세농들의 몰락은 물론, 국민들의 안전한 먹거리까지 위협하고 있다. ◦ 우리 농어촌에 대한 이러한 국내‧외적인 위협들은 결국 농어촌의 인구 비중 을 감소시켰으며, 연령대별 선별적 인구이탈로 이미 초고령화(고령화율 20% 이상)된 지역도 적지 않다. 농림어업의 GDP 비중은 2.5%(2008년)까지 줄어들었음에도 불구하고 농어촌 주민들을 위한 농업 외 소득원은 턱없이 부족한 실정이다. 인구 감소, 고령화, 소비수요의 부족 등은 농어촌 낙후의 악순환을 지속시키고 있다. - 국가 전체 일자리 중 농어촌 분포 비중은 18.4%이나 도시 근교 농어촌에 한정하여 농림어업 외의 일자리 증가.

(24) 8 ◦ 그러나 이러한 농어촌의 어려운 현실에도 불구하고 다른 한편으로 새로운 도전과 가능성도 나타나고 있다. 농어촌 정주를 희망하는 귀농·귀촌 수요가 지속적으로 증가하고 있으며 농어촌에의 체재 및 휴양 수요도 증가하고 있 고 농어촌 유무형 자원에 기반한 각종 성공 사례들도 등장하고 있다. 또한 농어촌 서비스 기준 등이 도입됨으로써 정주환경 개선의 가능성도 증가하 고 있다. 여기서는 주로 정주여건, 경제여건 등 주요 부문별로 농어촌의 실 태를 통계자료를 중심으로 살펴보고 부문별 정책에 있어서 새로운 도전적 요소를 찾아보고자 한다. ◦ 삶의질향상특별법, 농어촌정비법 등과 같은 몇 가지 법률에서 농어촌은 “시 와 군 지역 중에서 ① 읍·면의 전 지역, 그리고 ② 동 지역 중 주거지역, 상 업지역 및 공업지역을 제외한 지역, 즉 동 지역 중 녹지지역”으로 정의되고 있다. 그러나 본 연구에서 실태분석을 위한 농어촌의 공간적 범위는 읍·면 지역을 포함하는 군과 도농복합시를 의미한다. - 이는 실태분석을 위한 통계자료가 주로 시·군 단위로 구축되어 있고, - 농어촌 주민의 삶의 질 향상을 위한 정책이나 기타 정책의 시행 주체가 지역 현장에서는 주로 기초자치단체이기 때문이다. - 농어촌의 현실을 상대적으로 비교하기 위한 준거로 일반시를 함께 분석 하였다. ◦ 농어촌 역시 도시와 마찬가지로 국민들이 삶을 영위하는 삶의 터전이다. 삶의 터전은 그 기능적 관점에서 삶터, 일터, 쉼터, 공동체의 터로 구분할 수 있으 며, 이는 농어촌도 동일하게 적용된다(송미령 외, 2007; 송미령 외, 2008). - 본 연구에서는 먼저 삶의 터전으로서 농어촌을 기능적 4개 부문으로 구 분하고 각 부문을 대표할 수 있는 지수를 생활서비스지수(삶터), 지역경 제력지수(일터), 삶의여유공간지수(쉼터), 주민활력지수(공동체의 터)로 구성하여 농어촌 실태를 분석한다. - 또 4개 부문의 지수를 종합한 지역발전지수(RDI: Regional Development Index)를 도출하여 지역 간 실태를 종합·비교한다..