◦ 통합적 농어촌정책의 방향은 앞서 지적한 대로 지역 특수적 접근, 지역화 접근, 부문 간 접근, 동태적 접근, 장기적 접근을 취한다.
- 또한 이의 실천 전략으로는 참여의 보장 및 활성화, 부문 간 조정, 다차 원적 협력과 조정, 책임성 있는 전문가 의견 활용, 적응적이고 반복적인 계획과정이 필요하다.
- 이는 통합적 농어촌정책이 지역을 중심으로 한 상향식 추진방식이어야 하며, 지역을 중심으로 총체적(holistic)이되 모든 것을 한 번에 담아내는 것이 아닌 장기적이고 전략적이며 지역의 상황에 따라 유연하게 변화될 수 있어야 함을 의미한다.
- 또한 다양한 수준의 여러 참여 주체들이 관여하는 만큼 이들 간 역할의 정립이 중요함을 암시한다.
◦ 통합적 농어촌정책이 무엇을 통합하느냐는 통합의 내용에 있어서는 정책 주체의 통합, 부문정책의 통합, 단위사업의 통합, 각종 계획의 통합, 지역 간 통합 등 다양하게 실현될 수 있다.
- 정책 주체의 통합: 중앙정부 부처 간의 연계와 협력, 중앙-지방 간 연계 와 협력, 지방자치단체 내의 다양한 참여자들 간의 연계와 협력이 대표 적인 주체의 통합이다.
- 부문정책의 통합: 정주환경 정비와 산업육성 정책을 부문별로 추진할 것 이 아니라 통합적으로 접근함으로써 오히려 시너지효과를 낼 수 있다.
- 단위사업의 통합: 같은 맥락에서 단위사업 간의 통합적 접근이 효과적일 수 있다. 특히 하드웨어와 소프트웨어 사업의 통합적 접근이 이루어져야 만 낭비적 관행이 근절될 수 있다.
- 각종 계획의 통합: 중복적인 내용을 포함하는데도 불구하고 여러 개의 계획을 수립하기 보다는 호완 가능하도록 통합적으로 디자인하여 접근 하는 것이 수월하다.
- 지역 간 통합: 마을-중심지-도시 등 공간적으로 연계된 접근, 지자체간의 연계협력을 통한 접근을 시도한다.
◦ 통합적 농어촌정책의 실현은 특정 정책, 특정 부문, 특정 사업, 특정 계획, 특정 지역 등을 추구 또는 지향하는 다양한 이해를 가진 추진 주체들이 공 동의 문제를 해결하기 위해 협력, 경쟁, 대립하는 일련의 과정으로서 거버 넌스를 구축·운영하는 것에 다름 아니다.
- 통합적 농어촌정책을 추진하는 과정이 관련 주체들 간 경쟁과 대립으로 치달을 경우 때로는 갈등적 거버넌스를 초래하기도 한다.
- 통합적 농어촌정책을 실현하기 위한 협력적 거버넌스가 구축되기 위해 서는 <그림 3-3>과 같이 진 주체들 간 명확한 역할 분배가 있어야 한다.
◦ 통합적 농어촌정책의 거버넌스를 중앙정부 수준의 거버넌스, 지방(local) 수 준의 거버넌스, 그리고 이를 수직적으로 연계하는 다차원 거버넌스(multi-
level governance)의 측면에서 제시하고 이를 뒷받침할 수 있는 정책기반 강 화 방안을 제시할 필요가 있다.
그림 3-3. 통합적 농어촌정책의 추진 주체별 역할 배분
자료: 김광선 외(2009).
◦ 농어촌정책 부문은 네 가지로 분류하여 접근하였다. 전통적으로 농어촌의 기초 생활환경을 정비하기 위한 하드웨어적 사업들의 묶음을 ‘정주환경 개 선’이라 보고 서비스와 관련된 사업들의 묶음을 ‘삶의 질 향상’으로 보았다.
다만, 삶의 질 향상 정책 부문에서 다루는 서비스는 교육, 복지, 문화 서비 스 영역에 한정한다. 농어촌의 현안이라 할 수 있는 고용기회, 소득 등과 관 련된 단위사업들의 묶음은 ‘농어촌경제의 다각화’ 부문으로 보았다. 더불어
‘농어촌자원의 환경, 경관 및 어메니티 자원’에 대한 중요성에 주목하여 이 를 별도의 정책 부문으로 분류하였다.
- 통합적 정책을 다루는데 있어서 정책 부문의 구분은 고정적이지는 않다.
시대에 따라 상황에 따라 다양하게 접근할 수 있다.
제
4
장농어촌 경제 다각화 방안
1. 농어촌 지역경제 다각화의 필요성과 가능성
◦ 농어촌 지역사회의 지속가능성을 확보하려면 무엇보다 다양한 일자리를 창 출해야 한다.
- 최근 증가하고 있는 귀농‧귀촌 인구와 베이비 붐 세대의 은퇴 후 농어촌 정주 수요 등을 최대한 반영하여 낙관적으로 전망하면 2020년에는 전국 인구 중 농어촌 인구의 비율이 약 19.3%에 이를 것이다. 그러지 않고 최 근까지 계속된 농어촌 인구 감소 추세만을 연장하면 그 비율은 15.0%까 지로 떨어질 것이다.
- 한편, 농어촌 인구 중 농가 인구 비율은 계속해서 감소할 것이다(박성재 등, 2010: 449). 전국 인구 가운데 농가 인구가 차지하는 비율은 2005년 7.3%였던 것이 2020년에는 4.5%로까지 줄어들 것이다.
- 어떤 시나리오이든 농어촌 정주 인구를 부양하려면 농어업 외의 부문에 서 상당히 많은 일자리를 만들어야 한다(그림 4-1).
총인구 대비 비율
21.5%
18.5% 시나리오: 19.3%
현재 추세: 15.0%
7.3%
4.5%
농촌산업
농업 농촌인구
농가인구
그림 4-1. 농어촌 인구 변화 추세와 농어촌산업 육성의 관계
자료: 송미령 외(2008).
◦ 농어촌 주민들도 ‘일자리 창출’을 매우 중요한 과제로 인식하고 있다.
- 농어촌 발전을 위한 정책 수요를 파악하려 시도한 연구에서(이동필 외, 2009), ‘기업 유치와 일자리 창출’은 가장 많은 응답자들이 지목한 정책 과제였다.
- 기존의 유사한 조사에서는 주로 ‘소득 개발’, ‘교통 개발’ 등의 정책 수요 가 수위를 차지했던 것과 대조를 이룬다.
◦ 몇 년 전, 유럽연합(EU)도 농촌의 지속가능한 성장을 도모하려면 고용을 창 출하는 것이 중요한 과제임을 인식하고 ‘농촌 경제 다각화’를 농촌개발 정 책의 주요 목표 중 하나로 공식화한 바 있다(김정섭, 2007).
- 2007년부터 2013년까지 7년 동안 실행할 것으로 수립한 유럽연합 농촌 개발 정책 전략 가이드라인은 정책 영역을 크게 3개의 축(axis)과 LEADER 프로그램으로 분류하고 있는데, ‘농촌 주민 삶의 질 향상과 경제활동 다각화’를 셋째 정책 축으로 설정했다.5
- ‘농촌 주민 삶의 질 향상과 경제활동 다각화’ 정책 축에 포함된 하위 정책 영역을 몇 가지 열거하면 다음과 같다.
•젊은 인구 계층과 여성에 특히 초점을 맞춘 일자리 창출 •최신 정보통신기술에의 접근성 제고
•농업관광 등 농외 활동을 지향하는 농장 경영 다각화 •농업과 비농업 부문의 연계 강화
◦ 농어촌 지역에서 최근 수 년 동안 농업 부문 고용은 계속 감소한 반면에 여 타 부문의 고용이 꾸준히 늘었다(표 4-1, 그림 4-2). ‘농어촌 지역 경제 다각 화’ 정책을 강화할 필요가 있음을 보여준다.
- 2000년부터 2008년 사이에 읍‧면 지역 취업자 수는 2.4%, 즉 11만 5,862 명이 줄었다.
- 같은 기간 농업 종사자 수는 55만 7,000명이나 감소했다(-24.8%).
- 한편, 비농업 부문 종사자 수는 44만 1,138명 증가했다(+17.6%).
- 농어촌 지역에서 농업 부문 고용이 크게 줄고 비농업 부문 고용이 증가 했지만, 전체적으로는 감소폭이 증가폭보다 더 크다.
단위: 천 명, % 구 분 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 증감량 증가율 비농업부문
종사자수 2,507 2,500 2,557 2,620 2,698 2,582 2,726 2,885 2,948 441 17.6 농업부문
종사자수 2,243 2,148 2,069 1,950 1,825 1,815 1,785 1,726 1,686 -557 -24.8 총 취업자수 4,750 4,648 4,626 4,570 4,523 4,397 4,511 4,611 4,634 -116 -2.4
자료: 사업체기초통계(통계청), 농림수산식품 주요통계(농림수산식품부).
표 4-1. 농어촌 지역 고용 변화
5 유럽연합의 농촌개발 정책 전체의 구조와 보다 상세한 내용을 파악하려면 오현석 외(2006)를 참고.
그림 4-2. 농어촌지역 고용 변화
단위: 천 명
자료: 김정섭(2010).
◦ 최근의 농어촌 지역 고용 구조 변화를 분석함으로써 ‘농어촌 지역 경제 다 각화’ 정책이 초점을 두어야 할 세부 분야를 다음의 몇 가지로 간추릴 수 있다.
- 지역 농업의 특징에 기초한 농식품 산업 등 지역특화 산업 부문 - 국가 수준에서 볼 때 크게 성장하고 있거나 성장 잠재력이 큰 것으로 예
상되는 산업 분야(예: 자동차 및 전자부품 제조업, 생명공학 등)와 산업 연관 관계를 잘 형성할 수 있는 후방 부문 제조업체의 농공단지 부문 - 지속적 성장세를 보이고 있는 농촌관광 부문
◦ 지역 농업의 전방에 연계된 농식품 산업 부문은 그동안 ‘지역특화 산업’ 또 는 ‘향토산업’ 등의 명칭으로 정책적 관심을 받았다. 그리고 이 분야의 산업 을 육성하는 것은 앞으로도 지역 수준에서 특히 유효한 고용 창출 전략이 될 수 있다.
- 농식품 가공 분야를 중심으로 한 지역특화 산업은 농어촌 고유의 자원을 활용하는 분야이므로, 이를 육성하는 정책은 지역경제에 다차적인 파급
효과를 낳을 것으로 기대할 수 있다.
◦ 농어촌관광 부문도 ‘농어촌 지역 경제 다각화’ 정책이 주목해야 할 산업 부 문이다. 2000년 이후 농어촌 관광 시장은 급격하게 팽창했다. 이에 대응하 여 정부는 농어촌 관광 육성 정책을 꾸준히 실행하였고, 농업인의 겸업 소 득 증대에 상당 부분 기여했다. 농어촌 관광은 지역의 독특한 자원을 배경 으로 하는 활동이므로 지역특화 산업과 연계될 때 그 성장 잠재력이 더욱 커질 부문이다. 최근 부각되고 있는 ‘농상공 연대’, ‘농어촌 지역에서의 1‧2
‧3차 산업 연계’ 등의 논의를 바로 그런 잠재력에 기초한 새로운 농어촌 발 전 전략을 꾀하자는 주장으로 이해할 수 있다.
- 현재 ‘농어가가 공급하는 농촌관광 서비스’ 수요 조사 결과를 토대로 하 면 그 시장 규모는 약 1,000억 원에 달할 것으로 추정된다(박덕병 외, 2009).