2014 공공기관과 국가정책

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(3) 발 간 사 2013년 공공기관 총지출은 576조원으로 GDP의 40.34%에 달하고 2014년 공공기관 고용인원은 정규직 26만명, 비정규직 4만명, 아웃소싱 6만명으로 국내 총고용인원의 9.5%를 차지하고 있어 고용에 있어서도 비중이 큰 상황입니다. 또한, 공공기관 총자산은 2012년 1,312조원으로 국민대차대조표 상 일반정부자산의 38.53%에 달하고 있습니다. 이와 같이 국민경제에서 차지하는 비중이 큰 공공기관이 비효율적으로 운영된다면 국민경제에 부담을 줄 수 있기에 공공기관을 효율적으로 운영하기 위한 연구가 지속적으로 필요한 상황입니다. 이에 공공기관연구센터에서는 2010년부터 뺷공공기관과 국가정책뺸이라는 제목으로 매년 논문을 모아 보고서를 발간하고 있습니다. 보고서에서는 외부전문가들이 비평적인 안목으로 공공기관의 주요 현안과 쟁점, 과제, 문제 등을 분석 및 진단하고 있습니다. 이를 통해 시의성 있고 전문적이며 엄정한 국가정책을 제안하고 나아가 우리나라의 현황을 진단하여 향후 어디로 가야 할지에 대한 방향을 제시하는 것을 목표로 하고 있습니다. 공공기관의 주요 국가정책에 대해 폭넓은 분야의 전문가적 판단과 분석적인 논의를 제시하기 위해 협동연구를 진행하였습니다. 협동연구를 통해서 지식과 경험이 풍부한 각계 외부 전문가를 모시고 공공기관의 현안 및 쟁점에 대한 전문적이고 심층적인 연구를 수행하 여 왔습니다. 특히, 외부 전문가들의 중립적이고 학술적인 시각을 바탕으로 공공기관에 대한 주요 국가정책의 평가와 문제점, 다양한 정책아이디어 제시를 시도하였습니다. 2014년 뺷공공기관과 국가정책뺸은 크게 공공기관의 공공성 확보 방안과 재무성과 관리 방안의 두 부분으로 구성되어 있습니다. 제1부 공공성 확보방안 파트에서는 공공기관의 공공성 수립 및 개선 전략, 동반성장, 정책갈등 사례, 소셜미디어 활용, 이사회 역할, 감사 역할 등의 주제를 다루고 있습니다. 제2부 재무성과 관리방안 파트에서는 공기업 재무성과, 한전과 LH 사례, 경영평가 등을 분석하고 있습니다. 본 보고서가 공공기관정책에 대한 유용한 정보를 제공하고 국가정책 수립에 참고자료로 활용되기를 기대해 봅니다. 끝으로 본 보고서의 내용은 저자들의 개인적인 의견이며 본 연구원의 공식견해와는 다를 수 있음을 밝힙니다. 2014년 12월 한국조세재정연구원 원장 옥동석.

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(5) 인 사 말 한국조세재정연구원에서는 국책연구기관으로서 국가적 목표를 달성하기 위한 연구를 수행할 뿐만 아니라, 다양한 전문가 그리고 이해관계자의 연계를 통해 문제를 발굴하고 함께 대안을 모색하는 네트워크 사업을 활성화하고 있습니다. 이러한 연장에서 2010년부터 공공기관 네트워크 사업이 진행되고 있습니다. 다른 네트워크 사업과 달리 공공기관 네트워크 활동은 공공기관 종사자가 참여하는 특징을 가지고 있습니다. 이에 학계, 전문 연구가, 공공기관 종사자들이 함께 모여 현안을 토론하는 정책공동체(policy community)를 형성하는 특징을 가지고 있습니다. 예컨대 교수가 주제 발표를 하면 다른 전문가가 이에 대해 논평을 하고, 그리고 공공기관 실무자가 관련되는 현장의 이야기를 사례로 발표하게 됩니다. 이러한 과정에서 연구와 현장이 연결되는 장점을 거양하고 있습니다. 이렇게 치열하게 진행된 연구 주제의 발표문을 모아서 ‘공공기관과 국가정책’이라는 제하의 책자를 발간하게 됩니다. 2014년에는 몇 가지 새로운 시도가 있었습니다. 첫째, 운영위원회를 활성화시켜서 주요한 의사결정을 하는 기구를 설치했습니다. 주요 공기업 실장급 5인, 센터 소장 그리고 당해 연도 연구를 진행하는 모임의 대표로 구성된 기구입니다. 여기에서 연구 대상 설정 및 일정 관리와 관련하여 주요한 의사결정을 하도록 하였습니다. 둘째 네트워크 활동의 외연을 확대하고자 하였습니다. 매월 발표가 끝나고 나면 집필자는 이를 요약한 것을 이슈 포커스에 게재하도록 하였습니다. 주요한 이슈에 대한 확산의 효과가 있었습니다. 셋째, 연구 주제별로 담당 박사를 지정하여 같이 방법론을 개발하고 의견을 교환하는 체계를 구축하고자 했습니 다. 외부전문가들이 가지고 있는 사회과학적 상상력과 센터의 박사가 가지고 있는 정보력을 잘 활용하여 시너지 효과를 낼 수 있다면, 매우 의미 있는 모임이 될 것이라고 확신합니다. 끝으로 매월 이러한 공공기관 네트워크 모임을 지원하여 주신 윤정규, 이슬 연구원에게 감사드립니다. 그리고 전체 연구의 PM을 맡아주신 한국행정학회 공공기관연구회 박정수 회장, 한국정책학회 공공기관정책특별위원회 김주찬 회장님께 감사의 말씀을 전합니다. 2014년 12월 공공기관연구센터 소장 이원희.

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(7) 목 차 제1부 공공기관 관리정책 1. 공공기관의 공공성 수립 및 개선전략에 관한 연구 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·3 박윤환 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·5 Ⅱ. 공공성 개념에 대한 선행연구 검토와 하위 개념 도출 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·8 Ⅲ. 공공성 하위 개념의 논점과 평가 요소 수립 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·18 Ⅳ. 공공기관 실무자들의 공공성 인식조사 결과 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·28 Ⅴ. 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·45 2. 공공기관 동반성장전략의 현황과 과제 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·51 박석희･최정열 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·53 Ⅱ. 공공기관의 동반성장 관련 이론 및 제도 검토 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·55 Ⅲ. 공공기관들의 동반성장전략 추진 사례 및 성과분석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·63 Ⅳ. 공공기관의 동반성장전략 강화를 위한 과제 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·74 Ⅴ. 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·83 3. 공공기관 갈등관리 사례분석 - 신중부 변전소 입지선정 과정을 중심으로 · · · · · · · · · ·91 이민창･이재술 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·93 Ⅱ. 이론적 배경 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·94 Ⅲ. 신중부 변전소 입지선정 과정 분석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·101 Ⅳ. 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·111 4. 공공기관의 소셜미디어 활용 현황 및 활성화 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·115 김주찬･민경세 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·117.

(8) Ⅱ. 선행 연구 검토 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·118 Ⅲ. 연구 설계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·122 Ⅳ. 설문조사 분석 결과 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·125 Ⅴ. 공공기관의 소셜미디어 활용 사례 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·136 Ⅵ. 결론 및 제언 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·146 5. 공공기관 이사회 구성과 역할수행이 경영성과에 미친 영향 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·153 민병익 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·155 Ⅱ. 공공기관 이사회 역할 및 선행연구 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·156 Ⅲ. 연구의 분석틀 및 분석방법 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·159 Ⅳ. 연구의 분석결과 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·161 Ⅴ. 결론 및 정책적 제언 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·173 6. 공공기관 감사의 지위와 역할 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·177 윤태범 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·179 Ⅱ. 공공기관의 구조적 특성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·180 Ⅲ. 공공기관 책임성 확보의 주체로서의 감사 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·184 Ⅳ. 공공기관 감사 활동의 기준과 원칙 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·190 Ⅴ. 우리나라 공공기관 감사의 지위와 역할의 평가 및 인식 실태 · · · · · · · · · · · ·194 Ⅵ. 결론 및 정책제언 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·200. 제2부 공공기관 사업성과 7. 공기업 재무성과 분석: 우리나라 공기업의 경영분석지표 추이 변화에 대한 연구 · ·209 조임곤 Ⅰ. 머리말 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·211 Ⅱ. 공기업의 효율성 분석에 관한 이론적 고찰 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·213.

(9) Ⅲ. 분석모형의 설정 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·215 Ⅳ. 우리나라 공기업 경영분석지표 추이 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·218 Ⅴ. 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·227 8. 한국전력 재무건전성 확보를 위한 정책제언 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·233 김성태 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·235 Ⅱ. 한국전력 재무 현황 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·236 Ⅲ. 재무건전성 악화의 원인분석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·242 Ⅳ. 재무건전성 확보를 위한 정책방향 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·247 Ⅴ. 결론 및 시사점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·266 9. SOC 공기업의 부채관리방안: LH의 부채관리를 중심으로 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·269 권원순 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·271 Ⅱ. 공공기관 부채 현황 및 LH공사 재무현황 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·272 Ⅲ. LH공사 부채 구조와 원인 분석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·277 Ⅳ. LH공사 재무건전성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·293 V. 결론 및 시사점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·297 10. 공공기관 경영평가분석: 자율과 책임의 균형 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·301 박정수 Ⅰ. 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·303 Ⅱ. 이론적 논의 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·305 Ⅲ. 경영평가제도와 성과관리 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·310 Ⅳ. 경영평가 상대평가의 문제점 분석 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·316 Ⅴ. 경영평가 순응성 분석을 위한 인식조사 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·318 Ⅵ. 공공기관 경영평가 발전방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·323.

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(11) 제 1부. 공공기관 관리정책. 1. 공공기관의 공공성 수립 및 개선전략에 관한 연구 / 박윤환 2. 공공기관 동반성장전략의 현황과 과제 / 박석희･최정열 3. 공공기관 갈등관리 사례분석 - 신중부 변전소 입지선정 과정을 중심으로 / 이민창･이재술 4. 공공기관의 소셜미디어 활용 현황 및 활성화 / 김주찬･민경세 5. 공공기관 이사회 구성과 역할수행이 경영성과에 미친 영향 / 민병익 6. 공공기관 감사의 지위와 역할 / 윤태범.

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(13) 1. 공공기관의 공공성 수립 및 개선전략에 관한 연구 박윤환 (경기대학교 행정학과). 3.

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(15) 공공기관의 공공성 수립 및 개선전략에 관한 연구. 공공기관의 공공성 수립 및 개선전략에 관한 연구 박윤환/경기대학교 행정학과. Ⅰ. 서론 공공기관을 국가가 설립하는 가장 큰 이유는 불완전한 시장에 대한 일종의 대응방식 에서 기인한다. 국가는 소위 ‘공공성’을 확보하기 위해서 시장을 규제하거나 각종 조세정 책으로 대변되는 재분배 정책을 중심으로 시장 실패에 대응하는 것이 기본적인 논리라 고 할 수 있다. 보다 더 구체적으로 각종 재화와 서비스를 공급하는 데 있어서 민간영역 과의 계약이 불완전하거나 계약자체가 힘들 경우 국가가 직접 공공기관을 설립해 재화 와 서비스를 시장에 공급하는 결정을 한다. 따라서 공공기관은 필연적으로 공공의 특성 과 시장의 특성을 동시에 갖는 이중적 성격을 띨 수밖에 없다. 공공기관이 정부에 의해 서 설립되었다는 것은 그 자체만으로도 기관이 갖는 가장 강력한 공공성의 성격을 내포 한다. 하지만 동시에 공공기관은 사장에 관여하는 기업적 특성도 있음을 부인할 수 없 다. 이러한 공공기관이 지닌 이중적 속성을 고려하여 공공기관을 관리하기 위한 정부의 노력은 계속되고 있다.1) 그럼에도 불구하고 공공성으로 대변되는 공공기관이 갖는 공적 특성을 기반으로 실제 공공기관의 활동과 성과가 공공성에 부합하는지를 평가할 수 있 는 토대는 미약한 상황이다. 그 이유는 바로 공공기관의 공공성이 지닌 추상적이고 개념 적인 속성을 실제 공공기관의 활동 양식과 접목시키는 데 실패했기 때문이라고 볼 수 있다. 본 연구는 공공기관의 근본적인 존재의 의의라고 할 수 있는 공공성의 개념을 명 확하게 수립하고 그 실체적 요소들을 분석적으로 추출함으로써 과연 향후 공공기관의 공공성을 개선하기 위해서는 어떠한 노력을 강구해야 할 것인지에 대한 활발한 공적 논 의의 출발점을 제공하고자 한다. 1) 사실 기획재정부가 공공기관 대상 지정 및 유형화를 구분하는 것은 공적 특성과 사적 특성을 동시에 고려하여 공공기관을 관리하려는 정부의 노력이라고 볼 수 있다.. 5.

(16) 제1부 공공기관 관리정책. 1. 연구배경과 문제제기 일반적 의미에서 공공기관이란 ‘행정기관과 유사한 공익적 목적으로 설립되고 정부로 부터 출연금이나 보조금 또는 정부위탁사업 수행으로 인한 수입으로 운영됨으로써, 국 민 세금에 직･간접적으로 의존하여 공공 재화나 서비스를 생산, 공급하는 기관’을 의미 한다. 따라서 공공기관은 공동체 전체의 이익에 중요한 역할을 하는 기관이며 공공기관 의 가장 기본적인 역할은 국민 전체에 공익적 서비스를 제공하는 것을 목표로 한다. 이 러한 공공기관의 공적 특성에도 불구하고 그동안 수행되어 왔던 각종 공공기관에 대한 경영평가는 수익창출 극대화로 대변되는 경영효율성에 주로 초점을 맞추어 왔으며 이에 따라 공공기관의 정체성이라고 할 수 있는 소위 “공공성”의 구현을 도외시하는 결과를 가져왔다는 비판이 대두되고 있다. 특히 이명박 정부의 출범 이후 신공공관리 및 작은 정부를 추구하는 세계적인 흐름 속에서 공공조직은 비효율적이라는 비판이 대두되었으 며 이는 곧 시장메커니즘의 효율성 강조로 이어졌다. 이에 시장주의 개혁의 일환으로 도입되었던 제도들이 지금은 찾아 볼 수 없게 되었고, 국가의 공적기능이 약화되어 소위 “공공성”의 위기에 직면해 있다는 지적이 나오고 있다(예를 들면 김철, 2008). 이러한 상황에서 과연 공공기관의 활동이 구체적으로 어떤 공공의 가치를 실현해야 할 것이며 어떠한 공공성 준거의 틀에서 공공기관이 달성한 성과들을 평가할 것인지에 대한 보다 심도 깊은 논의와 분석이 필요한 실정이다. 일반적인 공공성에 대한 논의는 학계 일부에 서 다루어지기도 하였지만 공공기관 관련 선행연구들로 국한했을 때 공공기관이 지향해 야 할 공공성이 과연 구체적으로 무엇을 의미하는지를 명확하게 규명하는 데 상당한 한 계를 노출하고 있다. 결국 현 단계에서 공공기관에 대한 평가 준거로서의 공공성을 실체 적으로 파헤치고 각종 평가 지표와 척도로 활용할 수 있는 분석적인 논의는 거의 이루어 지지 못한 상황이다.. 2. 연구의 목적 우선 본 연구는 공공기관의 존재의 이유인 동시에 그 활동의 근원적 목표라고 할 수 있는 공공성의 실체적인 개념을 파헤쳐 보고자 한다. 그동안 많은 공공기관 연구자들에 의해서 공공기관의 공공성은 꾸준히 강조되어 왔는데도 불구하고 공공기관의 공공성이 지닌 구체적인 개념, 범위, 특성들은 체계적으로 분석되지 못했다. 특히 그동안 실질적. 6.

(17) 공공기관의 공공성 수립 및 개선전략에 관한 연구. 적용의 어려움을 야기했던 공공기관 공공성의 개념적 추상성과 불명확성을 극복하기 위 하여 공공성의 실질적 개념에 초점을 맞추고 국･내외 선행 연구들의 논의들을 체계적으 로 정리하고자 한다. 문헌조사를 통해서 정리한 다양한 공공성에 대한 논의들을 중심으 로 공공성의 차원에서 공공기관의 활동과 성과를 평가하고 측정할 수 있는 주요 “공공기 관 공공성 하위 개념”들을 도출할 것이다. 또한 이러한 하위 개념들을 공공기관의 조직 목표, 사업과제, 실적 및 성과 등과 연관된 구체적인 공공성 평가 요소들로 발전시킬 것 이다. 이를 통해서 우리나라 공공기관 경영평가에 있어서 경영성과 및 효율성 기준에 대응하는 공공성 측정의 척도 개발을 가능하게 만드는 기초를 제공하고자 한다. 결국, 본 연구는 그동안 지배적인 기준으로 받아들였던 경영효율성 중심의 공공기관 평가의 틀을 공공기관 공공성의 개념 정립과 그 평가적 활용을 통해서 보완하는 데 그 의의가 있다. 본 연구가 초점을 맞추고 있는 예비적 연구 질문은 다음과 같다. 과연 공공 기관의 공공성은 무엇을 의미하며 그 실체적 내용은 무엇인가? 공공기관이 추구하는 공 공성의 범위를 공공기관의 활동과 성과에 있어서 어디까지 확장시킬 것인가? 공공기관 공공성의 평가 기준과 그 세부적 평가요소들을 어떻게 설정할 것인가? 공공기관의 공공 성을 평가할 때 공공기관이 갖는 고유의 특성을 어떻게 고려해야 할 것인가? 공공기관의 공공성을 향상시키기 위해서는 무엇이 필요한가? 이러한 일련의 연구 질문들에 대한 해 답을 내놓으면서 그동안 외부의 비판적 시각에 의해서 주도되어 왔던 공공기관의 공공 성에 대한 논의를 본격적으로 주류 공공기관 연구 및 실무자들의 관심 영역으로 끌어들 이는 계기가 될 수 있을 것이다.. 3. 연구의 방법 우선 본 연구는 공공기관의 평가 요소로서의 공공성 지표를 개발하기 위한 예비적 단 계로서 관련 선행 연구들이 제시한 공공성 개념에 대한 광범위한 이론적 검토를 수행하 였다. 이를 위하여 우선적으로 공공기관의 공공성이 갖는 개념적 맥락과 특성에 초점을 맞춰서 공공성의 실질적 정의와 경제학적 공공재 개념을 중심으로 공공성 개념에 대한 문헌조사를 실시하였다. 이론적 검토를 통해서 확인한 다양한 공공성의 실체적 요소들 을 최대한 분해하였고 그 내용들을 공통적으로 설명할 수 있는 주요 유형들로의 범주화 를 시도했다. 이러한 과정을 통해서 최종적인 공공성 요소 평가 분석틀을 도출하였고. 7.

(18) 제1부 공공기관 관리정책. 특히 공공기관의 공공성에 초점을 맞추어 공공기관의 활동과 성과를 공공성 측면에서 측정할 수 있는 구체적인 평가 요소들을 발견하였다. 이어서 공공기관 관련 연구 및 경 영평가의 측면에서 유형화시킨 공공성 하위 평가 기준들에 대한 주요 논점을 정리하고 현재 공공기관 경영평가에서의 수용성을 확인하였다. 이론적인 검토를 통해서 도출한 공공기관의 공공성 측정 지표들에 대한 구체적 평가 항목들에 대해서 과연 공공기관 경영평가의 담당자들이 어떻게 인식하고 있는지를 살펴 보기 위하여 공공기관 공공성 인식 설문조사를 실행하였다. 공공기관의 경영평가 실무 자들이 갖는 공공성에 대한 자기평가는 그간 공공기관을 감독해온 중앙정부는 물론 학 계에서조차 개념정립에 혼란을 겪었던 작금의 상황에서 새로운 시도로 볼 수 있다. 공공 기관의 설립 목적과 존재의 의의에 기초하여 정부에 의해 주도되는 하향적 공공기관 성 과평가에 대응하는 공공기관의 실무자들이야말로 그 어느 이해관계자들보다 공공기관의 공공성에 대한 실체적인 고민과 문제의식을 지닐 것으로 예상된다. 따라서 공공성 평가 척도를 개발하는 데 있어서 이들의 인식을 반영하는 것은 매우 중요한 부분이라고 할 수 있다. 설문조사를 통해서 공공기관 경영평가 종사자들이 중요하게 고려하는 공공기 관 공공성의 하위 개념들이 무엇인지 살펴보고 실제 평가차원에서 어떠한 공공성 평가 요소들이 활용되어야 하는지에 대한 객관적이고 경험적 분석결과를 제공할 것이다. 더 불어 공공기관의 공공성을 제고시키기 위해서 필요한 방안들을 공공기관 경영평가 담당 자들로부터 직접 의견을 수집하여 정책적 함의를 제공하고자 한다. 마지막으로 본 연구 는 현재 우리나라 공공기관의 공공성을 저해하는 요소와 문제점을 종합적으로 진단하고 공공기관 공공성을 개선시키기 위한 종합적인 대책을 정리하고자 한다.. Ⅱ. 공공성 개념에 대한 선행연구 검토와 하위 개념 도출 1. 행정의 공공성 개념에 대한 선행연구 검토 공공성의 개념은 내용이 너무 복잡하고 광범위하기 때문에 명확한 개념 정의가 이루 어지지 않았다. 하지만 과거부터 공공성을 개념화하려는 노력은 꾸준히 진행되어 왔다. 전통적으로 공공성은 공과 사의 구분을 통하여 정의하였다. 왜냐하면 공과 사는 서로. 8.

(19) 공공기관의 공공성 수립 및 개선전략에 관한 연구. 대립관계에 있기 때문에 사적인 부분을 제외한 측면을 공적인 것으로 보았다. 따라서 일반적으로 공공성에 대한 개념을 정의할 때, 공적인 것과 사적인 것을 구별할 수 있는 기준을 제시하여 공공성을 개념화하는 방식을 취하고 있다. 우선 외국 문헌을 중심으로 행정의 공공성 개념에 대한 선행연구를 살펴보고자 한다. 공적인 것과 사적인 것을 구분하는 기준을 제시하는 방법으로 공공성에 대한 이론적 검 토를 시도한 Benn & Gaus(1983)에 따르면 공사를 구분하는 기준으로 접근성(access), 주체(agency), 이익(interest) 세 가지를 제시한다. 그들이 제시한 세 가지 기준 중에서 접근성(access)은 공간, 활동이나 교류, 정보, 자원 등에 있어서 사람들이 접근 가능한 정도나 수준을 의미하는 것으로, 그 정도(degree)가 크면 클수록 공공성이 큰 것으로 인식한다. 두 번째 요소인 주체(agency)는 활동이나 행위를 누가 하는가에 대한 행위 주체의 문제이며 이는 곧 행위의 주체가 공적 행위자(예를 들면 정부기관이나 공무원)인 경우 그 활동은 공공성을 갖는다고 불 수 있다.2) 마지막 요소인 이익(interest)은 과연 행위와 활동의 목적이 지향하고 의미하는 바가 무엇이냐에 초점을 맞춤으로써 공중 다 수의 이익을 추구한다고 할 때 비로소 공공성을 갖는 것으로 본다. 한편 공공서비스가 점차 사적 영역의 특징으로 변화해 가고 있다는 점을 비판적으로 지적했던 Frederickson(1997)의 연구는 공공성을 내포하고 지향하는 다양한 공적 영역 의 특성들을 열거하였는데 구체적으로는 공공서비스의 규범 또는 기준으로서의 시민정 신(citizenship), 대표성(representation), 책임성(accountability), 형평성(equality), 공 정성(impartiality), 공개성(openness), 대응성(responsiveness), 정의(justice), 인간의 존엄성(human dignity) 등을 제시하였다. 이러한 공적 특성의 대척점에 서는 사적 영역 의 특징들도 함께 제시하였는데 대표적인 요소들로는 경쟁(competitiveness), 능률성 (efficiency), 생산성(productivity), 수익성(profitability), 효과성(effectiveness), 비용편익(costs-benefit),. 경제성(economy),. 자금가치성(value-for-money),. 고객만족. (customer satisfaction), 사용자부담(user charge), 파트너십(partnership), 외부계약 (contracting out), 기업가정신 등이 설명되고 있다. 오늘날의 공공성 연구에 있어서 많은 영향을 미친 또 한명의 학자는 Haque(2001)로 그는 공공성을 판단하는 5가지 기준을 상당히 구체적이면서 광범위하게 제시하고 있다. 2) 물론 이 부분은 공직에 종사하는 행위자가 공인이면서 동시에 사인이 될 수 있다는 측면에서 그 행위 자의 공사경계를 설정하기 힘들다는 한계가 있다.. 9.

(20) 제1부 공공기관 관리정책. 첫째, 전통적으로 공사구분에 적용되었던 기준들로 불편부당성과 공개성, 평등과 대표 성, 독점성과 복잡성, 사회적 영향력 등을 통하여 공공성을 판단할 수 있다고 보았다. 둘째, 서비스 수혜자들의 구성을 의미하는 수혜자들의 수와 범위를 중요한 공공성의 척 도로 삼았다. 즉 서비스 수혜자의 수와 범위가 넓을수록 공공성이 높다고 판단한 것이 다. 셋째, 공공서비스가 사회에서 수행하는 역할의 비중이 공공성을 판단하는 중요한 요 소라고 보았다. 즉 사회의 활동 영역에서 공공서비스가 차지하는 비중이 높다는 것은 공공성이 높다는 것을 의미한다고 보았다. 넷째, 공적 책임(public accountability)에 순 응하는 정도에 주목했다. 즉 정부기관인 입법, 행정, 사법부는 물론 민간부문인 여론, 이 익집단, 미디어 등에 의한 통제가 강할수록 공적 책임에 보다 더 순응하고 이는 곧 공공 성의 수준이 높아진다는 것을 의미한다. 또한 사회경제적 요소들을 반영하는 정도가 강 할수록 역시 공공성의 수준은 높아진다고 보았다. 다섯째, 소위 공적 신뢰의 수준을 공 공서비스의 공익적 특성, 리더십, 그리고 시민요구에 대한 반응에 초점을 맞추어 공공성 의 수준을 가늠하였다. 따라서 정부가 기업처럼 이익을 추구하는 행위에 매몰되거나, 조 직의 장이 리더십을 발휘하지 못하여 조직 내･외부에 문제가 생기거나, 시민의 요구에 적절히 대응을 하지 못하게 된다면 이는 공적 신뢰를 떨어뜨리고 결국 공공성의 저하를 가져온다고 보았다. Goldstein & Naor(2005)는 공공성을 이해하는 방법으로 세 가지 접근법을 제시한다. 첫째로 일반화 접근법(generic approach)은 관리자의 기능, 조직적 과정, 관리적 효율 성 등이 공공조직이나 민간조직 모두가 추구하는 개념이기 때문에 공공부문과 민간부문 을 구별할 필요가 없다는 관점이다(Murray, 1975). 둘째로 핵심 접근법(core approach) 을 제시하였는데 이는 공공조직과 민간조직의 근본적인 차이가 소유권(ownership)의 차이에서 비롯된다고 보고 민간 기업은 창업자 또는 주주가 소유하는 반면에 공공기관 은 정치적 공동체의 구성원들이 집단적으로 소유하는 근본적인 차이가 있다고 보는 관 점이다. 셋째, 영역별 접근법(dimensional approach)은 공공성을 한 가지 요소로 측정 할 수 없기 때문에 다양한 영역들을 동시에 고려하여 공공성을 분석해야 한다는 관점이 다. 이들의 공공성에 대한 논의는 공공성의 구체적 개념을 파헤치는 것은 아니었지만 공공성을 이해하는 데 있어서 핵심적인 접근 방식을 명확히 소개했다는 점에서 의의가 있다. Pesch(2008)는 공공성의 개념을 정치적 영역과 경제적 영역으로 구분하여 살펴볼 것. 10.

(21) 공공기관의 공공성 수립 및 개선전략에 관한 연구. 을 제안하면서 두 가지 상반되는 영역별 접근의 필요성을 환기시키고 있다. 즉 공공기관 은 공적 업무 수행을 통해서 시민들의 요구와 필요를 만족시켜야 할 정치적 책임을 갖는 동시에 시장의 논리에 기초한 민영화, 세계화, 기업형 정부의 흐름 속에서 적극적으로 시장에 반응하고 참여하는 경제적 책임을 갖는다고 주장한다. 따라서 공공성을 분석할 때, 단일한 기준을 고수하기보다는 이들 상충하는 정치적 영역과 경제적 영역 모두를 고려한 통합적 기준에 기초한 분석틀이 활용되어야 한다고 주장하였다. 그의 연구는 경 제적 영역에서의 공공기관이 직면하는 책임의 문제를 제기했다는 점은 주목할 만하지만 그 내용이 공공성의 개념을 구체화하는 데 있어서는 상당부분 한계를 노출한다고 볼 수 있다. 한편 일본 학자인 사이토 준이치(齋藤純一)의 연구(2000)는 정치 과정을 민주화하는 데 있어서 공공성의 논의가 매우 핵심적인 요소라고 지적한다. 소위 시민적 공공성의 중요성을 강조하면서 민간 차원에서의 자발적인 공공성이야말로 기존에 공공성의 논의 를 독점하여 일방적으로 밀어붙이는 정부에 의한 일방적 공공성을 종식시킬 수 있다고 보았다. 특히 공공성이 갖는 특성 중 누구나 접근할 수 있다는 “열린 체계”를 가장 기본 적인 공공성의 조건으로 상정하면서 동일성에 지배되는 것이 아니라 차이를 전제하는 담론의 공간으로 공공성을 편입시켰다. 결과적으로 이러한 입장은 공공성을 시장은 물 론 국가와도 구별되는 대등적이고 독립적 개념으로 이해의 확장을 시도하였지만 공공성 이 갖는 다의적 개념체계를 오늘날의 복잡한 정치행정구조에서 분석하는 데 그다지 실 용적인 단서를 제공하지는 못했다. 국내문헌으로 공공성의 개념을 세부적으로 파헤친 연구는 백완기(2007)의 연구이다. 백완기는 공공성의 개념은 포착하기 어렵다는 것을 지적하고 공공성이 내포하고 있는 구성요소들이 무엇인가를 추적하면서 공공성의 개념과 내용을 총 일곱 가지로 탐색하였 다. 첫째, ‘정부에 관계되는 것들(governmental)’로 이것을 공공성의 가장 핵심적인 요소 로 보았다. ‘정부적’인 것은 중앙정부만이 아니라 지방정부, 공기업 등 주체성을 띤 모든 공공기관으로 보고 이러한 기관들의 활동을 공적 활동이라고 정의하였다. 특히 공공성 은 사기업이나 민간단체들이 할 수 없는 기능이나 역할을 수행할 때에 가장 뚜렷하게 나타난다고 규정하였다. 둘째, 정치성(political)을 공공성의 구성요소로 제시하였다. ‘정 치적’이라는 것은 ‘정부적’이라는 말과는 다른 내용으로, 정부적인 것은 제도적이고 공식 적이고 법적인 측면이 강하지만 정치적인 것은 과정적이고 비공식적이고 협상적인 성격. 11.

(22) 제1부 공공기관 관리정책. 이 강하다고 정의한다. 따라서 ‘정치적인 것’은 정부기관, 각종 정치단체, 시민단체 등의 활동을 포함하고 있다고 주장한다. 셋째, 공개성(openness)을 공공성의 중요한 구성요 소로 보았다. 즉 물리적 시설물과 자원에 대한 접근이 용이할수록 공공성이 높아지고 비물리적인 무형의 정보 또한 공중을 위해 만들어지고 접근가능성이 높을수록 역시 보 다 더 공공적이라 판단한다. 넷째, 공익성을 제시하였는데 공익은 개념적인 전제 자체가 소수의 이익보다는 불특정 다수의 이익을 보다 더 고려하기 때문에 보다 더 공익에 부합 한다는 것은 공공성의 향상을 암시한다. 다섯째는 공유성으로 물리적 시설과 언어, 사 상, 가치, 규범, 관행 등이 널리 확산되어 많은 개인과 집단에 의해서 공유되는 것을 의 미하고 공유적인 것은 공공성의 기초적 토대가 된다고 보았다. 여섯째 요소로는 공정성 을 제시하였는데 공정성은 차별받지 않는 경우를 말하는 것으로 공정하게 대우받지 못 하는 상태에 직면할 때 개인과 집단은 상당한 어려움에 처한다는 것을 지적한다. 또한 소위 절차적 공정성과 분배적 공정성이 동시에 달성되어야 공공성이 확보된다고 강조하 였다. 마지막으로 인권을 제시하였는데 인권은 공공성을 마련하는 데 가장 원초적인 계 기가 된다고 보면서 공권력이 인권을 탄압하는 데 사용될 때 그 공권력은 공공성을 상실 하게 된다고 보았다. 소영진(2003)은 우리 생활이나 일상에서 빈번하게 사용되는 공(公)에 관련된 용어들 을 통해서 공공성의 개념을 정의한다는 것이 어렵다는 점을 지적하고 이러한 어려움이 공공성 개념의 다의성에서 비롯된다고 주장하였다. 구체적으로 그는 공공성의 특성으로 전체 혹은 다수에 관한 일, 권위, 정부, 전유불가능성, 공익성을 제시하였다. 공공성의 원천은 국민들의 정치경제적 지지와 요구에서 비롯되며 환경적 특성상 공공조직은 공익 적 사명을 완수하기 위한 조직이다. 결국 공공성은 공익지향성을 추구하기 때문에 공익 성과 분리된 공공성 개념은 생각조차 할 수 없고 공익성은 공공성의 핵심개념이라고 주 장한다. 임의영(2003)은 공공성을 개념화하기 위하여 여섯 가지 기준을 제시하였다. 첫째, 행 위의 주체와 관련된 것으로 국가 또는 정부에 의해 이루어지는 행위를 공적인 것으로 보았다. 둘째, ‘다수의 사람들에게 보편적으로 관련된 경우’를 공적인 것으로 규정하였 다. 셋째, 사생활과 대립되는 모든 활동을 공적 활동이라고 주장하였다. 즉 절차의 성격 이 공식적이면 공공성이 있는 것이라고 정의하였다. 가령 사기업체의 사무원이 회사를 위하여 법 또는 규칙에 맞게 공식적으로 활동하는 것은 공적이라고 본 것이다. 넷째, 공. 12.

(23) 공공기관의 공공성 수립 및 개선전략에 관한 연구. 익을 추구하는 행위를 공적이라고 하였다. 그러나 공익의 문제는 다양한 입장에 따라 다양하게 나타날 수 있기 때문에 공공성은 지속적 토론을 통해서만 견지될 수 있다고 보았다. 다섯째, 접근가능성과 공유성을 공적인 것의 핵심적 요소로 정의하고 있다. 따 라서 공공성은 비배제성과 비경합성의 특성을 가지고 있는 공공재와 밀접한 관련이 있 다고 주장하였다. 여섯째, 공공성은 개방성과 공지성 그리고 정보에 대한 접근가능성의 특징을 가지고 있다고 규정한다. 특히 공지성은 공중이 특정 문제에 대해 토론할 수 있 는 계기를 마련한다는 점에서 매우 중요하다고 강조하고 있다. 소영진의 또 다른 연구(2008)는 공공성의 여러 특성을 두 가지 범주로 나누어 체계화 하였다. 첫째는 공공성 구현의 주체 또는 방법이나 절차를 규정하는 형식적 특성으로, 정부관련성, 공동체관련성, 외부의존성, 개방성과 보편적 접근성, 민주주의 등이 이에 속 한다고 보았다. 둘째는 공공성의 내용을 직접적으로 규정하는 실질적 특성으로, 평등, 정의, 공익, 공리 혹은 후생, 신뢰와 권위 등을 꼽았다. 소영진은 이러한 분류를 토대로 공공성의 형식적 특성으로 민주주의, 실질적 특성으로 평등과 정의를 제시하였고 이를 바탕으로 하여 공공성을 “공동체가 민주적 절차에 따라 구현하고자 하는 평등주의적 가 치”로 정의하였다.. 2. 공공기관의 공공성 하위 개념 도출 공공성은 고도로 다면적 측면의 요소들이 혼합되어 있는 조직의 공적인 특성을 분명 하게 나타내 주는 요소라고 할 수 있다(Bozeman, 1987). 공공성은 조직이나 기관의 투 입 요소일 뿐 아니라 성과라고 볼 수 있다(Moulton & Bozeman, 2011). 특히 Moulton(2009)은 조직의 행태나 성과들에 의해서 설명되어지는 공적 가치의 실현을 위 하여 기관들이 얼마큼의 공공성을 제공하는지를 평가하는 것이 중요하다고 강조하고 있 다. 매번 정부가 바뀔 때마다 제기되는 공공기관의 민영화 움직임은 공공기관이 갖는 정치적 권위의 약화를 가져왔으며 경제적 권위에 의한 제약의 증가는 공공기관의 사적 성질이 증대되는 원인되고 있다. 공공성의 중요성에도 불구하고 그간 관련 선행 연구들 은 다양한 조직적이고 환경적인 영향 요인들을 기관의 공공성 차원에서 설명하는 데 소 홀해 왔다(Moulton, 2009). 본 연구는 선행 연구가 고찰한 주요 공공성 개념들을 바탕 으로 공공기관 공공성을 설명하는 다수의 학자들이 공통적으로 강조하고 있는 4가지 공. 13.