공공기관 기능점검의 방향
1. 공공기관 기능점검의 필요성
●●공공기관에 대한 개혁은 그 존립목적의 달성을 위해 조직과 기능에 대한 지속적인 변화의 필요성
에서 비롯
■ 공공기관 설립 이후에 진행된 사회·경제적인 여건상의 변화, 공공기관의 역할에 대한 국민의 수요 변화, 정부의 역할 변화 등을 종합적으로 고려하여 공공기관의 지속적인 존립 필요성을 점검할 필요 ●●라영재(2012)에 따르면 공공기관 기능점검의 필요성은 이론적으로 시장실패, 공공기관의 자기증식
경향, 역사적 신제도주의 등에 기반
●●시장실패는 공공기관의 필요성에 대한 이론적 근거를 제공하는 반면, 정부의 실패는 공공기관의
기능에 대해 주기적인 점검이 필요한 이론적 토대를 제공
■ 시장이 자원의 최적화된 배분을 달성하지 못할 경우 발생하며, 그 실패를 해결하기 위해 정부가 시장에 개입할 근거를 제공 ■ 시장실패를 교정하기 위한 정부의 개입도 실패할 수 있으며, 정부실패의 가능성은 공공기관의 기능의 상시 적인 조정 필요성에 대한 근거 제공 ●●공공기관은 시장실패의 보완이나 정부의 정책 목표를 달성하기 위해서 설립되었지만, 설립 후 여느
배경 및 문제
Ⅰ
관료제 조직처럼 자기증식을 꾀하는 경향을 보이고 있으며, 이를 통제하기 위해서는 지속적인 기능
점검이 필요
■ 관료제 기관은 공통적으로 업무량, 기능, 역할의 범위와 무관하게 조직과 인력을 늘리려는 습성이 강함 ■ 지속적인 확장의 결과로 다른 기관과의 유사기능을 갖출 여지가 있으며, 주기적 또는 상시적 점검이 요구됨 ●●역사적 신제도주의의 관점에서 보면 일단 제도가 만들어진 후에는 더 이상의 존치 이유가 없음에도
관성적으로 유지되는 기능이 존재
■ 일단 형성된 제도는 환경 변화를 쫓아가지 못할 수 있으며, 이럴 경우 역기능적으로 작용하여 오히려 사회적 손실 유발2. 공공기관 기능점검의 법적 근거
●●공공기관의 기능점점의 법적근거는 「공공기관운영에관한법률」로서, 제14조에 따라 기획재정부장
관이 공공기관 기능의 적정성을 점검하고, 필요 시 기관통폐합, 기능재조정, 민영화과 같은 구체적인
계획을 수립
■ 법규를 바탕으로 기능점검의 목적을 분석하면 기능점검은 ① 기관 간 중복성, ② 불필요한 사업유무 및 비 효율성, ③ 민간수행 가능성 등을 검토하기 위해 수행됨(라영재, 2012) <표 1> 공운법 제14조상의 공공기관 기능조정 ① 기획재정부장관은 주무기관의 장과 협의한 후 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 공공기관이 수행하는 기능의 적정성을 점검하고 기관통폐합·기능재조정 및 민영화 등에 관한 계획을 수립하여야 한다. ② 주무기관의 장은 제1항에 따라 수립된 계획을 집행하고, 그 실적에 관한 보고서를 기획재정부장관에게 제출하여야 한다. ③ 기획재정부장관은 제2항에 따른 보고서의 내용을 분석하여 집행실태를 확인·점검한 후 필요한 때에는 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 원활한 계획집행을 위하여 필요한 조치를 주무기관의 장에게 요구할 수 있다. ④ 제1항 내지 제3항에 따른 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.3. 공공기관 기능점검의 연혁
●●국민의 정부에서는 공공기관 개혁의 일환으로 기능점검을 추진
■ 지속적으로 증대해온 공공부문에 대한 비효율성과 질 낮은 서비스에 대한 문제가 제기되고, 개혁의 대상 으로 인식 ■ 공공기관의 범위에 대한 개념 정립이 미흡하였고, 이에 따라 정확한 개수 파악에도 어려움 존재 ■ 공공기관의 민영화 및 경영혁신의 기치 아래 기관들의 전면적인 구조조정을 추진 - SOC 기관 중 포항제철, 한국중공업, 한국종합화학 등이 민영화되고, 66개의 자회사를 매각·청산·통합을 통해 정리 - 주택공사의 주택관리사업을 자회사로 이관하고, 토지공사의 산업단지사업을 민간에 개방하는 등 일부 경영혁신도 추진 ●●참여정부에서는 업무프로세스의 혁신, 고객중심경영 등 소프트웨어 중심의 개혁과 자율·책임경영
체계 확립을 위한 「공공기관운영에관한법률」을 제정
■ 참여정부에서는 공공기관이 공공 분야를 담당해야 하는 것에 대해 당연시 여기는 분위기였기 때문에, 이전 정부에서와 같은 통폐합, 민영화와 같은 개별 공공기관에 대한 기능조정은 지양 ■ 대신 공공기관 통합관리체계 도입, 내부 견제시스템 강화, 정부의 사전규제 정비와 같은 관리제도 혁신에 집중 ●●이명박정부에서는 공공기관 선진화 계획 등을 통해 민영화·통폐합·정원감축 등과 같이 다시 축소
지향적 기능조정으로 방향 선회
■ 2008년부터 6차례에 걸쳐 공공기관 선진화 계획을 수립하여 추진 ■ 선진화 1~3차(’08.8~10) 계획에서는 민영화·통폐합·기능조정 계획 수립 ■ 4차, 6차 계획에서는 129개 공공기관에 대한 경영효율화 계획 수립 ■ 5차 계획에서 131개 출자회사에 대한 정리계획 수립 ●●현 정부의 공공기관 기능조정은 2013년부터 진행되어온 일련의 공공기관 개혁조치의 일환으로 시행
■ 2013년 공공기관의 정상화 1단계 대책으로 경영효율화, 사업조정(시기 이연, 폐지 등), 비핵심자산 매각을 통해 부채감축 계획 추진 - 계획의 결과로 향후 5년간의 부채의 증가세가 계획 이행 전보다 상당히 완화될 것으로 예상1. SOC 분야 공공기관의 기능조정
가. 현황과 문제점
●●토지·주택·시설 등 국토정책 수행부문과 철도·도로·항만 등 교통정책 수행부문으로 양분
■ 국토정책 수행부문 기관들은 국토교통부 소관 기관으로 토지·주택·시설의 건설및 유지와 관련된 정책을 수행 - 한국토지주택공사, 한국수자원공사, 한국감정원, 대한지적공사, 시설안전공단, 건설관리공사 등 ■ 교통정책 수행부문 기관들은 국토교통부 또는 해양수산부 소관 기관으로 철도·도로·항공의 건설 및 유지와 관련된 정책을 수행 - 철도공사, 철도시설공단, 도로공사, 한국·인천공항공사, 교통안전공단, 항공안전기술원, 국토교통과기진흥원, 4개 항만공사, 선박안전기술공단 등 ●●전체 공공기관 중에서 인력·예산·부채 측면에서 상당한 비중 차지
■ 정원은 약 6만명으로 전체 공공기관 정원의 22.0% ■ 예산은 약 87.8조원으로 전체 공공기관 예산의 19.1% ■ 부채는 약 224.8조원으로 전체 부채의 43.0%조사 및 분석결과
Ⅱ
- 하지만, 1단계 대책의 정책적 수단은 대부분 단기적인 재정회복 방안으로 현재 과도하게 확장되어 있는 공공기관의 기능과 역할을 조정하지 않는 이상, 근본적으로 공공기관의 재무상황의 호전을 기대할 수 없다는 주장이 대두 ■ 이에 따라, 정부는 공공기관 정상화 2단계 추진방향으로 공공기관의 기능조정과 성과중심 운영방안 수립을 제시 - 2013년 합리화 조치에서 발표된 바와 같이 순차적인 기능점검 방침에 따라, SOC, 문화·예술, 농림·수산의 3대 분야에 대해 우선적으로 실시 ●●이에, 3대 분야 공공기관 기능점검의 방안에 대한 구체적인 정책방안을 제시하고자 함
●●
SOC 분야의 기능점검의 필요성은 기관의 외부환경 변화와 내부적인 적폐 발생에서 기인
●●외부환경상의 변화는 사회 전반의 안전의식 제고, SOC 건설 수요 감소와 민간부문의 성장, 정책 환경의
변화 등으로 요약
●●세월호 참사, 서울 지하철 사고 등과 같이 SOC 관련 시설의 안전성에 대한 국민들의 관심 제고 및
안전관리에 대한 사회적 요구 증가
■ 국민들의 안전문제에 대한 경각심 증가로 그간 SOC 분야 기관들의 관심이 상대적으로 적게 배분되었던 국가기간시설의 안전관리 분야에 대한 기관의 책임을 요구하는 여론이 비등 ■ 단기적이고, 사후약방문식의 대처 방식에서 안전위험요소들에 대한 사전적, 예방적 대응의 필요성 제기 ●●사회 인프라망 건설이 완숙단계에 들어선 만큼, 예전과 같이 대규모로 국가기간시설을 개발하는
사례는 다시 발생하기 힘들 것으로 예상
■ 이미 수년전부터 도로·철도 분야의 국가기간 교통망의 총량이 선진국 수준에 근접 ●●국가발전 초기단계에서 대규모 개발을 공공부문이 선도했던 것과는 달리 민간 건설·개발사, 시설
유지보수 업체들이 기술력과 자본을 축적하면서, SOC 분야 공공기관의 독자적인 입지가 약화
■ 대부분의 SOC 분야 공공기관의 사업 분야를 민간에 개방하여 경쟁 중 ●●민간부문에서 시작된 외부환경 변화에 따라 정부의 정책도 SOC 분야에서 건설에 대한 투자를 점차
축소하는 방향으로 가닥
■ 중장기 국가재정운용계획에 따르면, SOC 분야에 대한 투자 규모를 점진적으로 축소시켜, 사회적으로 증가 일로에 있는 복지수요에 대처하기 위해 투자될 것으로 전망 ■ 대신 기존 시설을 개선하여 활용하는 등 투자 효율성을 제고하고, 재해예방 등 안전관리 강화를 제시 ●●SOC 분야 관련 입법·정부정책도 공공기관 독점사업의 민간개방을 통해 경쟁 활성화, 효율성 제고의
방향으로 전환
■ 예로, 과거 주택난에 빠르게 대처하기 위해 공공이 대규모 택지개발을 용이하게 할 수 있도록 한 「택지개발 촉진법」을 2014년에 폐지●●
SOC 분야 공공기관의 내부적인 문제점으로 안전 관리 역량 미흡, 재무건전성의 악화, 독점운영에
의한 비효율, 미래에 대한 준비 부족 등이 꼽히고 있음
●●대부분의 SOC 분야 기관들이 개발·확대에 역량이 집중되어 안전관리 분야에 대해서는 상대적으로 소홀
■ 고속도로·철도 등 국가기반시설은 지속적으로 증가 ■ 유지관리 역량이나 안전관리체계도 개선되는 양상을 띠고 있으나 건설 능력에 비하면 미흡한 것이 현실 ■ 공공기관 기능에 대한 사회적 변화요구에 따라 기관의 운영 패러다임이 바뀌어야 할 시점 ●●외부환경 측면에서 국가기간시설에 대한 신규 투자수요가 감소하는 상황에서도 기관의 재무적 여건을
고려하지 않은 대규모 사업을 추진하여, 공공기관 부채 누적이 심화
■ 이에, 2013년 12월 공공기관 정상화대책의 부채감축계획에 따라 비핵심자산 처분, 사업조정, 경영효율화, 수익증대 방안을 시행하여 부채의 증가세를 억제 ■ 하지만, 정상화 대책 1단계에서는 사업조정 등에 따른 조직·인력의 조정안이 미흡 ●●철도운영, 도로관리 분야는 공공기관의 독점운영으로 인해 경쟁체제하에서 잠재적으로 도달할 수
있는 서비스의 질, 비용효율성에 크게 미치지 못함
■ 철도공사는 독점운영 등으로 인해 고비용 구조를 타파할 동기 부족 ■ 도로관리 분야는 규모의 경제가 존재하여 전통적으로 자연독점사업으로 알려져 있으나, 자연독점성의 해소와 함께 비효율성 증가의 가능성도 제기 ●●SOC 산업은 국가성장단계 초기에 경제발전을 주도하는 핵심산업이라는 중요성이 있으나 현재 경제
성장을 견인해야 할 신성장산업과의 연계가 부족
■ 우리나라가 경쟁력이 강한 정보통신기술을 기존 SOC 산업과 연계하여, 스마트 국토교통환경 조성 등을 기관의 새로운 미래 목표로 설정할 필요나. 정책대안
●●대내외적인 변화 및 문제점을 고려하여 SOC 분야 기능점검의 방향은 여섯 가지 방안으로 요약
■ 국가기간시설에 대한 안전관리 강화 등 안전관련 업무 중 취약분야에 대해서는 기능 보강 필요 ■ 부채감축계획상 사업조정에 따른 조직·인력의 조정 ■ 민간과 경합하는 기능의 민간 이양 ■ 사업특성별 업무효율화 방안 마련 ■ 기관 간 중복 기능 통폐합·이관 ■ 중장기적 기관성장전략 제시 ●●
기관별로 안전 관련 업무 중 취약 분야에 대해서는 기능 보강 필요
■ 대규모 사회기간시설 건설이라는 SOC 공공기관의 전통적인 역할에 대한 사회적 수요는 감소하는 추세 ■ 동시에 SOC 시설의 안전한 관리에 대한 사회적 요구는 늘어날 것으로 예상되는 바, 이에 대한 SOC 공공 기관들의 기능 보강을 통한 대비가 필요 ●●부채감축계획상 사업조정의 효과를 뒷받침하기 위하여 필요한 조직과 인력의 기능조정 추진
■ 부채감축계획에 따라 각 기관이 사업조정 계획을 수립·제출하여 시행하고 있으므로, 사업 변화에 따른 조직과 인력의 대한 조정도 병행 필요 ●●민간의 창의성을 발휘하여 사회전체의 후생을 증진시킬 수 있는 기능은 민간으로의 이양을 적극적
으로 검토
■ 이는 경제학적으로 사회적 자원 배분 측면에서도 바람직 ■ 시장이 미성숙한 단계에서는 공공이 민간을 주도할 필요가 있으나, 환경의 변화로 인해 민간의 역량이 발휘 될 수 있는 분야에서 공공기관이 물러나는 것은 자연스럽고 바람직한 현상 ■ 민간경합 분야에서는 기존 사업을 축소·폐지시키는 한편, 공공기관의 신규진입을 금지 - 이미 민간과의 경합이 이루어지고 있는 분야에서는 안전문제와 같이 공공성에 위배되는 사항이 없는 경우, 시장의 활성화, 서비스 및 재화 제공의 효율화를 위해서 민간으로의 이관이 국가 전체적으로 바람직 ●●사업별 특성을 감안하여, 경쟁도입 등 필요한 업무효율화 방안을 모색
■ 부채감축계획상 자산매각의 지속적인 추진 및 추가 매각가능 자산 발굴- 기능조정에 의해 기능축소·폐지 시, 후속적으로 발생하는 비핵심자산을 발굴하여, 추가 매각 추진 ■ 확장 위주의 발전 전략에 따라 생겨난 비핵심·비효율사업 정리 ■ 수익사업 추진 시, 민간참여를 확대하고, 전문기관과의 협업체계를 구축하여 비효율은 낮추고, 수익성은 제고 ●●
기관 간 중복 수행으로 비효율이 발생하는 사업 및 기능은 전문기관으로 일원화 추진 필요
■ 가장 좁은 의미의 기능조정으로서, 기관의 본래 설립목적, 전문성 등과 맞지 않는 기능을 식별하고, 이와 유사한 기능을 기 수행한 경험과 능력을 갖춘 전문기관으로 이양 ●●기존의 기능에 IT와 첨단기술을 결합하여 스마트한 국토교통환경 조성에 이바지할 수 있도록 각
기관의 장기적 성장전략의 관점에서 기능조정 추진 필요
■ 창조경제와 같은 정부의 주요 정책과 대외환경 변화에 부응할 수 있도록 기관의 미래비전을 재설정2. 농림·수산 분야 공공기관의 기능조정 방향
가. 현황과 문제점
●●농림축산식품부, 해양수산부, 등 7개 부처 산하의 16개 기관에서 농림·수산 분야 산업기반 육성, 농
축산물 검역·인증 등의 업무를 수행
■ 2015년 기준으로 16개 기관의 예산은 총 12.1조원이며 종사인력은 총 7,963명 ●●산업 기반육성·진흥, 검역·인증, 농업정책금융, R&D·교육·정보화 등의 4개 기능으로 분류
■ 산업 기반육성 및 진흥기능 : 마사회(말산업 육성), aT(유통조성), 농어촌공사(용수관리, 농지은행), 녹색 사업단(녹색자금), 임업진흥원(임산물생산, 유통), 수산자원공단(바다숲, 바다목장 조성) ■ 검역·인증 : 축평원(국내 축산물 등급·이력제), 가축위생본부(가축방역, 축산물검역, 수입쇠고기 유통이력제), 식물검역원(AGM 검사·방제 사업), 축산물안전인증원(축산물 취급 작업장 HACCP 인증) ■ 농업정책금융 : (농업정책보험금융원) 정책자금 관리, 농어업재해보험 운용, 농어촌공사(해외농업개발 융자 사업), aT(정책자금 융자, 농안·FTA기금)■ R&D, 교육, 정보화 : 농기평(농림·수산식품 R&D), aT(농식품유통 교육, 수출 홍보), 농어촌공사(농업인 교육), 농정원(정보화, 인력양성, 홍보), 실용화재단(기술 실용화, 종자·종묘 증식) ●●
농림·수산 분야의 공공기관을 둘러싼 외부환경적인 변화로는 농어촌인구 감소 및 고령화, 농림업
부가가치 정체 등을 꼽을 수 있음
●●농가인구 및 농림어업 분야 취업자는 지속적으로 감소하고 있으며, 전체 농어가 인구 중 65세 이상의
인구비중은 증가
■ 2004년에 비해 2013년의 농가인구는 3,415,000명에서 2,847,000명으로 약 20% 감소, 어가인구는 210,000명에서 147,000명으로 약 43% 감소 ■ 같은 기간, 농가인구 중 65세 인구 비중은 각각 29.3%에서 31.2%로 1.9%p 증가, 어가인구 중 65세 인구 비중은 17%에서 29.9%로 12.9%p 증가 ●●농림업 생산액은 증가하나 농림업 부가가치의 증가세는 상대적으로 미미
■ 농림업의 생산액은 2004년 37조원에서 2013년 44조 6천억원으로 21% 증가하였으나, 농림업 부가가치는 2004년에 비해 7% 증가에 그침 ■ GDP 대비 부가가치 비중은 2004년의 3.2%에서 2013년의 2.1%로 감소●●
내부적으로 농림·수산 산업의 한계를 맞이한 상황에서 대외적으로 WTO, DDA 협상, FTA 추진으로
인해 시장통합 및 개방 움직임이 심화되고 무역수지는 적자 지속
■ FTA 체결로 농산물 수출액이 증가하고 있으나, 수입액 또한 증가추세이며, 수입액이 수출액의 5배 이상 ●●현재 마주하고 있는 외부적인 농림·수산산업의 어려움에 효율적으로 대처하기에는 관련 분야 공공
기관의 내부적인 문제점들도 산적
■ 대내외적 환경변화에 대응할 장기적인 전략 및 세부 사업계획의 부재로 단기현안 대응에 기관의 자원과 역량이 집중 ■ 농·어업의 고부가가치화, 유통 효율화 등 근본적인 목표 달성에는 기관들의 여력이 미치지 못함 ■ 기관 간의 기능이 중복되고, 민간의 역량으로 충분히 수행 가능한 비핵심업무에 예산과 인력이 투입되고 있어 기관의 생산성 저하●●
글로벌화, 농가인구 감소, 기후 변화 등 외부환경 변화에 효과적으로 대응하기 위해 공공기관의 역할
재정립 필요
■ 대단위 농지개발 등 물량 중심의 생산기반 정비 기능은 축소 필요 ■ 경쟁력 향상, 시설 현대화, 수출산업 육성 등 농림·수산 분야 질적 개선을 위한 핵심기능은 강화 필요나. 정책대안
●●농림·수산 분야의 기능조정의 방향은 아래와 같이 요약될 수 있음
■ 기능이 과도하게 중복되는 기관 간의 통합을 통해 상승효과 확보 ■ 유사·중복 기능은 우위에 있는 기관으로 이관하고, 연계를 통해 효율성 제고가 가능한 기능들은 한 개 기관에 집중 ■ 기능조정 및 강화를 통해 민간과의 경합은 해소하고, 민간의 취약부분에 대한 지원은 강화 ■ 농업인구 감소 등과 같이 산업의 구조적인 변화로 인해 비핵심, 사양화되는 기능은 축소 또는 폐지 ■ 과다한 지원조직의 재조정 등을 통한 경영 효율화 ●●유사 기능 수행 기관을 통합하여 비효율을 제거
■ 유사 기능 수행으로 인해 인력 및 예산의 중복으로 비효율 발생 - 비효율은 지원인력 및 조직의 중복과 같은 규모의 비경제(diseconomies of scale)로부터 발생 ■ 두 가지 이상의 주요기능이 연계를 통해 시너지를 발생할 경우, 기관 통합의 효과가 단순 결합 이상의 효과를 낼 것으로 예상 ●●기관 간 중복기능은 비효율 제거를 위해 비교우위 기관으로 이관
■ 기능의 연계를 통해 시너지 효과가 발생할 경우, 해당 기능의 우위가 더 높은 기관으로 기능을 일원화 ■ 농림·수산 분야에서 대표적인 중복 기능은 한식 세계화와 관련된 기능으로 정권 차원에서의 정책사업으로 지정된 관계로 여러 기관에서 경쟁적으로 참여한 사업●●
민간과의 기능 조정도 중복 기능은 이관
■ 민간수행 가능 분야는 민간위탁 또는 개방을 확대하여 민간경제를 활성화하고, 일자리 창출에 기여할 필요 - 농업 SOC 분야 등은 민간의 건설 능력을 충분히 활용할 수 있는 분야 ■ 하지만, 민간이 자발적으로 갖추지 못한 기능에 대해서는 공공기관의 기능을 강화 ●●지속적으로 수요가 감소하는 사업은 축소 또는 폐지
■ 농림·수산 분야는 1차 산업의 특성상 수요가 감소하고 있을 뿐만 아니라 일련의 시장 개방 조치로 국내에 서는 지속적으로 사양길을 걷고 있는 사업 ■ 따라서, 공공기관의 기능 중 사양화되는 분야에 대한 대응 기능 역시 축소, 폐지 필요 ■ 농업인구가 감소하는 추세 속에서 농촌지역 개발은 불필요 ●●과다한 지원조직을 운영하는 기관은 핵심기능 위주의 조직 개편, 지원부서 인력 재배치 등을 통해 경
영효율화 추진
■ 과도한 현장인원은 업무중복 등의 비효율을 발생시키고, 감독의 사각지대에 놓이기 쉬우므로 재배치 필요3. 문화예술 분야 공공기관의 기능조정 방향
가. 현황과 문제점
●●문화예술 분야 공공기관은 관광진흥, 콘텐츠·언론출판, 체육정책 수행, 문화·공연예술 지원 등 4대
기능 분야의 39개 기관
■ 2015년 기준 연간 예산은 7조원 수준이며, 고용은 9,180명 수준 ■ 관광진흥 : 관광공사(관광진흥), 문화관광연구원(문화관광 조사·연구), 강원랜드(유흥시설운영) ■ 콘텐츠·언론출판 : 출판문화산업진흥원(독서·출판수요진작), 문학번역원(번역지원) ■ 체육정책 : 대한체육회(엘리트 체육인 육성), 국민생활체육회(생활체육프로그램 개발보급), 체육인재육성 재단(영재 육성), 체육산업개발주식회사(올림픽시설물 유지관리대관), 88관광개발(88골프장 위탁관리)■ 문화·공연예술 지원 : 문화예술위(창작지원, 인력양성), 문예교육진흥원(예술교육), 예술경영센터(컨설팅), 문화재재단(무형문화재 활동지원), 박물관문화재단(공연, 문화상품 보급), 예술의 전당(예술공연지원), 문화정보원(문화부 통계 지원), 명동·정동극장(공연) ●●
문화·예술 분야 외부환경의 변화로는 정책환경과 사회경제적 변화를 꼽을 수 있음
■ 정책적으로는 현 정부가 국가경쟁력을 견인하는 자원으로 문화 강화를 표방하고 있음 - 문화 관련 3대 전략으로 문화참여 확대, 문화예술 진흥, 문화와 산업의 융합을 천명 - 10대 과제 중 하나로 문화재정 2% 달성을 내세우며, 문화 부분에 대한 정부 차원의 투자를 늘리겠다는 의지를 보이고 있음 ■ 사회경제적인 변화로서 전통적 제조업 중심의 경제발전 모델에 한계가 감지되고 있는 동시에, 해외에서 한류가 확산되고, 이에 대한 결실로서 외국인 관광객이 증가하는 등 성장견인 산업의 축이 제조업에서 문화산업으로 이동 ●●문화·예술 분야 공공기관의 문제점으로는 규모 및 기능의 세분화, 분절화, 관리체계의 미흡, 비핵심
사업의 과도한 수행이 지적되고 있음
■ 절반에 가까운 공공기관(46%)이 50인 미만을 고용 ■ 강원랜드 등 상위 3개 기관을 제외하면, 평균 100명 이하를 고용하고 있어, 조직과 기능들이 과도하게 세 분화되어 있음 ■ 소규모 기관이 많아 기관 간, 세부 분야 간의 종합적인 연계가 이루어지지 않고, 기관별, 문화·예술 분야별로 단면적으로만 지원하는 분절화 현상 발생 ■ 연수원, 골프장, 식음료매장 운영 등 기관의 설립목적과 무관한 사업을 수행함으로써, 민간영역을 침범하고, 핵심업무에 대한 기관의 역량 투입이 극대화되지 못함나. 정책대안
●●이상의 기능상 문제점에 대처하기 위해 문화·예술 분야 기능점검의 방향은 크게 기관통폐합, 민간
경합 해소, 기관 간 핵심 기능 조정(이관, 통합 등), 경영효율화로 설정되어야 할 것으로 사료
■ 각 방향에 대해서 아래와 같이 추가 논의정책제언
Ⅲ
●●유사기능 수행기관, 기능연계를 통해 시너지가 발생하는 기관의 통합
■ 문화·예술 분야의 문제점은 기관의 소규모화와 과도하게 세분화된 기능에서 비롯되는 경우가 많으므로 기능 연계를 통한 시너지를 발휘할 수 있는 기관들 간의 통합이 필요 ■ 기관의 소규모화는 행정조직과 같은 지원조직의 중복을 초래할 수 있으므로 통합의 필요성에 대한 추가적인 근거 제공 ●●민간경합 기능은 민간부문으로 이관
■ 민간 수행에 의해 사업효율성 제고되거나, 경제 및 고용활성화에 도움이 되는 기능은 민간에 이관 ■ 주로 기관의 핵심사업과 관련 없는 문화시설 내의 매점 운영 등 소규모 수익사업 등에 대한 정리 필요 ●●공공기관 간의 핵심기능은 비교우위 기관으로 일원화
■ 기관 간 경험, 전문성, 향후 성장가능성 등을 고려하여, 핵심 기능은 비교우위 기관으로 통합 ■ 세분화되어 있는 문화·예술 분야의 특성을 고려하여, 세분화된 기능을 합리적인 범위에서 상위 수준으로 통합하고, 이를 전문성이 가장 높은 기관으로 이관 ●●기능과 역할에 비해 과도하게 비대한 조직을 축소하고, 설립목적과 관련성이 낮거나 유지 필요성이
낮은 기능을 폐지하여 경영의 효율화를 달성할 필요
●●이상의 분석결과에서 공통적으로 기관 간 유사·중복 기능의 일원화, 민간경합 사업의 이관, 경영
효율화, 핵심기능 강화 등이 기능조정의 방향으로 설정됨이 타당
■ 이에, 각 방향에 대해 3개 분야에서의 구체적인 정책을 아래에서 논의(제안 1) 기관 간 유사·중복 기능을 일원화
●●
3개 분야 모두에서 기관 간의 통합 내지는 주요 기능의 일원화가 필요
■ 주로 농림·수산과 문화·예술 분야에서 기관 간의 통폐합 및 기능 일원화가 필요한 것으로 사료 ●●SOC 분야는 기관 간의 통합은 쉽지 않으나 일부 기능의 일원화는 필요할 것으로 판단
■ 기계식 주차장 사용검사 분야에서는 교통안전공단, 한국승강기안전관리원, 주차설비협회 등 3개 기관이 경쟁하던 관계였으나, 교통안전공단이 전문성을 갖추고, 사업실적 등의 경험도 상대적으로 많이 축적되어, 해당 기능을 교통안전공단으로 통합하는 것이 바람직 ■ 코레일 테크가 운영중이던 테마파크 사업은 코레일 관광개발의 설립목적 및 주요사업과의 연계성이 더 강한 것으로 사료 ●●농림·수산 분야에서는 대표적으로 식품안전관리와 관련된 기관의 통합을 통해 비효율을 제거하고,
시너지 효과를 창출할 수 있을 것으로 기대
■ 식품안전관리시스템인 HACCP의 인증업무를 축산물안전인증원이 축산물에 대해서, 식품안전인증원이 식품에 대해서 각각 수행 중 ■ 축산물과 식품이라는 유사 품목에 대한 동일 인증업무이므로 지원조직 및 예산 중복과 같은 비효율을 제거 하고, ■ 동시에 인증업무와 관련 연구역량을 강화하기 위해 두 기관의 통합을 고려하는 것이 타당 ●●농림·수산 분야에서 다수 기관에 의해 수행되는 대표 기능으로 농산물 직불제 이행점검이 있으며,
중복 제거에 의한 효율성 제고를 추구한다면, 해당 기능을 전문성 등의 측면에서 비교우위에 있는 기관
으로 일원화하는 조치가 필요
■ 직불제 이행점검 기능은 곡물의 종류에 따라 점검 주체가 다르나, 현행과 같이 이원화될 특별한 사유가 없음 - 쌀 직불제 이행점검은 농어촌공사가 수행하고, 기타 밭작물 점검은 국립농산물품질관리원에서 담당 ■ 이에 대한 조정방안은 중복사업에서 비교우위에 있는 기관으로의 이관이 타당할 것으로 사료됨 ■ 이와 같은 기준을 근거로 할 경우, 사업자의 데이터베이스를 구축하고 있는 국립농산물품질관리원으로의 일원화를 고려할 필요 ●●한식 세계화 교육 사업 역시 실적이 뚜렷하지 않은 상태에서 2개의 공공기관이 수행하고 있어 비효율
등에 대한 우려 발생
■ 농수산식품유통공사와 한식재단에서 해외 한식당 종사자 교육 또는 한식 셰프 양성교육과 같이 유사한 사업을 진행 중 ■ 한식 세계화사업의 전담기관으로서 한식재단이 설립된 만큼, 세계화의 다른 세부사업과의 연계와 시너지를 고려하여 재단의 인력과 전문성이 담보된다는 가정하에 재단으로의 기능 통합이 바람직 ●●
문화·예술 분야는 기능 세분화에 따른 문제점을 해결하기 위해 기관 간의 통합이 불가피
■ 체육인재육성재단의 경우 현재 17명의 임직원이 103억원의 예산을 집행·관리하고 있어, 기금집행의 거래 비용 절감 등과 같이 효율화를 위해서라도 타 기관과의 통합이 필요 ■ 재단은 국민체육진흥공단의 기금을 지원받아 사업을 수행하고 있으므로 공단과의 통합을 통해 거래비용을 절감하고, 공단의 지원인력을 활용하여 기능을 효율화시키며, 핵심기능에 대한 조직의 역량을 제고할 수 있을 것으로 사료 ●●문화·예술 분야의 공공기관 간 핵심기능에 대한 조정도 필요
■ 공공기관들이 소규모임에도 조사연구기능은 다수의 기능에 흩어져 있는 상태로 문화관광 분야의 브레인 기능을 담당할 핵심기관 부재 - 이에 중장기적인 문화관광산업 전략, 계획 수립에 애로 ■ 현재 연구기능의 중심적인 역할을 수행하고 있는 문화관광연구원으로 흩어진 조사·연구기능을 일원화 - 이에 따라 관광공사의 조사연구센터와 같은 타 문화·예술 공공기관의 연구기능은 폐지 ■ 문화관광연구원도 조사·연구기관으로서 정체성을 확립하고, 조직역량을 집중하기 위해 인력양성, 교육 기능 등은 타기관으로 이관 필요 ●●문화상품 개발 기능과 같이 지나치게 세분화된 영역은 과감한 통합작업 필요
■ 문화상품 개발 기능이 지나치게 세분화되어 있고, 기능별로 각기 다른 기관에서 담당하고 있으나 이에 대한 필요성은 희박 - 박물관문화재단은 박물관에서 소장·전시하는 유물과 관련된 상품, 문화재재단은 전통문양이 들어간 생활용품, 공예디자인문화진흥원은 전통공예상품 위주의 생활용품 제작 ■ 미시적인 관점에서는 제품 간의 차이가 존재하지만, 상품제작의 목적, 제작 과정, 판매 등의 측면에서는 대동소이■ 상품의 기획, 제작, 판매과정에서 규모의 경제를 활용하고, 브랜드, 품질 및 디자인의 일관성 유지함에 있어서는 기능을 한 기관으로 이관하는 것이 유리할 것으로 예상
(제안 2) 공공부문의 직접수행이 불필요한 사업은 철수·축소
●●3개 분야에서 공통적으로 공공기관의 철수 및 민간으로의 기능 이관이 필요한 분야가 존재하나,
SOC 분야에 집중되어 있는 편
■ SOC 분야에서 사업독점 기관이 많았고, 민간의 역량 증대가 가장 큰 부분이기 때문인 것으로 분석 ■ 각 분야별 기능 및 기관의 통합 및 조정 방안에 대한 제언은 아래와 같음 ●●SOC 분야에서 민간의 역량이 충분한 분야는 민간으로 이관
■ 한국토지주택공사가 수익사업으로 유지해오던 중대형 분양주택 공급기능은 건설시장이 포화된 상태에서 공공기관이 민간의 영역을 침범한 대표적인 사례로 지적 - 60㎡를 초과하는 공동주택의 신규공급은 지양 - 다만, 분양사업으로부터 발생한 교차보조의 부재에 대해 향후 어떻게 대체할 것인지에 대한 심각한 고민 필요 ■ 감정원의 감정평가 업무 역시 이미 민간에서 상당부분을 수행해오고 있으며, 민간시장 활성화를 위해서라 도 감정원은 선수보다는 심판 또는 지원 등의 공적기능을 수행해야 할 시점 ■ 철도공사 및 철도시설공단은 차량정비와 시설유지보수 기능으로부터 발생하는 인건비 부담을 줄이고, 관련 산업을 육성하기 위해 외주화를 확대할 필요 ■ 시설안전공단이 안전진단을 독자 수행하기에는 쉽지 않기 때문에, 민간진단이 가능한 범위를 확정하여 진 단 시장을 개방하고, 민간사업자를 지원하여 국가 전체적으로 안전관리 능력을 제고 ●●농림·수산 분야의 기능 중에서 개발기능은 민간으로 이양하고, 문화·예술 분야의 비핵심기능도 이양
검토
■ 농어촌공사가 수행하는 일부 개발 사업은 SOC 분야와 동일한 이유로 민간에 개방하는 것이 바람직하며, 대규모 개발 사업에는 민간의 참여를 통해 효율성을 제고하는 동시에 기관의 재무적 부담을 해소 ■ 두 분야에서 별다른 기술 이전 없이 민간이 수행할 수 있는 수익사업들은 민간으로 즉각 이관 - 대표적으로 기관들의 사업지에 소속된 매장, 매점, 면세점 등의 운영, 관리에서 철수할 필요(제안 3) 안전, 경제활성화 등 사회적 요구가 강한 핵심기능은 강화
●●SOC의 건설에서 안전관리로 역할의 변화를 요구받고 있는 SOC 관련 기관들의 안전관리기능은 강
화가 필요
■ 도로공사는 터널, 비탈면 관련 사고가 최근 증가하고 있고, 이에 안전관리 우선대상으로 간주 - 도로공사의 지리적 사업범위가 넓고, 관리 대상 시설물이 많은 점을 고려하여 안전관리 컨트롤 타워의 역할을 수행 할 조직의 신설이 필요 ■ 시설물안전공단이 직접 시설물을 진단하는 기능이 축소되는 만큼, 기관의 여력을 안전관리에 투입 - 현재 관리하고 있는 시설물정보 이력관리 시스템(FMS)의 기능을 확대하여, 관리하는 시설물의 범위와 각 시설물에 대한 정보의 범위를 확대 ■ 시설물안전공단의 소규모 취약시설물 안전점검 기능을 강화 - 국민생활과 밀접한 소규모 취약 시설물 관리자 대상 안전 및 유지관리 순회교육 연차별 확대 실시 필요 ■ 수자원공사의 물공급 사업은 사업 특성에 따라, 신규투자 축소, 기존사업 이연 등 신축적으로 대응하고, 궁 극적으로는 안전관리 역량에 사업이 집중될 수 있도록 조정 - 공공성이 강한 하천사업 등 물관리 안정성과 직결되는 투자계획 유지 - 광역상수도 사업은 재무부담 완화를 위해 투자시기 조정 및 사업방식을 변경하되, 국민 물 복지와 관련성 높은 투자 계획은 유지 ●●한국토지주택공사의 건설기능이 축소되는 것에 비례하여 주거복지에 대한 서비스는 강화 필요
■ 임대주택 공급기능은 유지하되, 분양사업 폐지 등으로 발생할 재무적인 압박은 민간의 참여를 통해서 일부 해소 ■ 임대주택 공급의 한계를 보완하기 위해 주택바우처, 취약계층 지원 등 주거관련 종합복지 제공 기능을 강화 ■ 공동주택 입주민 보호 및 갈등관계 조정 등의 지원기능도 강화 필요 ●●수익사업으로 수행해 온 재개발, 재건축은 민간의 영역이므로 이관하고, 도시정비사업으로는 주거
환경 개선 위주의 도시재생 기능을 확대, 강화
■ 재개발사업은 지자체의 요청이 있는 특별한 경우에만 제한적으로 수행하는 것이 바람직 ■ 도시개발 경험을 살려 도시재생 컨설팅 기능 확대 추진 여부 결정기대효과
Ⅳ
●●철도공사의 핵심기능 분야의 경쟁력 강화를 위해 물류, 차량 정비·임대, 유지보수 기능을 순차적으로
자회사로 전환 필요
■ 전환에 대한 예비단계로서 각 기능을 책임사업부로 분리하여, 예산, 실적 등을 부서별로 구분(제안 4) 인력재배치, 조직슬림화, 비핵심사업 폐지 등의 경영효율화 달성
●●이상과 같이 기능의 이관, 통합, 폐지 등에 맞춰 기관이 사업을 효율적으로 운영할 수 있도록 인력,
조직, 세부 사업에 대한 조정이 뒷받침되어야 함
■ 대한지적공사는 지적업무의 민간 추가 개방으로 인해 지금만큼의 지방조직을 운영할 필요는 없을 것으로 사료 - 특히 지사망이 적은 지역본부는 폐쇄하고, 교통여건, 접근성이 높은 도심지역의 지사도 통폐합을 고려할 필요 ■ 철도공사는 대표적인 적자 분야인 화물운송의 효율성을 높이기 위해 100개 이상의 화물역을 소수의 거점역 중심으로 통폐합하고, 장거리 및 대량수송구조를 추구할 필요 ■ 기존 시설을 활용한 도로공사의 태양광, 광고사업은 현재 건설 중인 부분까지만 수행하고, 나머지는 출자 지분을 매각 등을 통해 사업에서 철수 ■ 철도공사 및 그 계열사도 지분을 매각하여 민자역사 사업에서 철수하고, 기타 비핵심 사업도 정리하는 것이 바람직 ●●기능조정의 결과 3대 분야에서 공통적으로 기관의 핵심기능 강화 및 경영효율성 제고, 민간영역의
확대 등을 기대할 수 있을 것으로 사료
●●SOC 분야의 기능조정을 통해 핵심기능 및 안전기능의 강화, 민간경합의 축소, 기관의 전반적 효율
성 증가 등을 기대할 수 있음
■ 비핵심기능을 제거하고, 안전관리 능력을 제고함으로써 각 기관이 핵심기능에 집중하여 제공 서비스의 질적 강화 기대■ 한국토지주택공사의 분양주택공급기능, 한국감정원의 감정평가 기능, 대한지적공사의 일부 측량 기능, 시설안전공단의 시설물 안전진단 사업의 민간개방 또는 이관으로 민간시장에 활력 제공하고, 관련 산업 육성의 기회를 부여 ■ 만년 적자사업 축소·폐지, 인력재배치, 조직 재정비를 통해 기관 운영의 전반적 효율성 제고 ●●
