지역유통 순환체계 구축을 위한 지방 도매시장 기능 재편 방안

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지역유통 순환체계 구축을 위한

지방 도매시장 기능 재편 방안

A Study on the Reshape of Local Wholesale Market Functions for Local Food System Setup

최병옥 정은미 이두영 김태환 R 914 l 2020. 10. l

R 914 | 2020. 10. |

지역유통 순환체계 구축을 위한

지방 도매시장 기능 재편 방안

A Study on the Reshape of Local Wholesale Market Functions for Local Food System Setup

연구 담당 최병옥︱연구위원︱연구 총괄, 정책과제 정은미︱연구위원︱규모 및 확정성 검토, 정책과제 이두영︱부연구위원︱자료 수집 및 분석 김태환︱연구원︱자료 수집 및 분석 연구보고 R914 지역유통 순환체계 구축을 위한 지방 도매시장 기능 재편 방안 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2020. 10. 발 행 인︱김홍상 발 행 처︱한국농촌경제연구원 우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인 쇄 처︱디자인스토리 I S B N︱979-11-6149-474-6 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다.

1980년대 이후 농산물 유통은 주산지 중심의 생산자 조직화와 규모화를 토대로 광역권의 소비지 도매시장과 대형유통업체 중심의 유통체계를 갖춰왔다. 그러나 1990년대 후반 대형유통업체의 소비지 진출로 시작된 농산물 유통환경 변화에 따 라 지방 도매시장이 위축되었고, 한편 지역농산물의 생산과 유통, 소비를 확대하 는 로컬푸드와 지역 푸드플랜이 성장하였다. 이에 문재인 정부는 지역농산물의 지역 내 생산·유통·소비를 촉진하는 푸드플랜 정책을 도입하였고, 최근 코로나19 팬데믹을 계기로 지역농산물 지역순환체계의 중요성이 더욱 커지고 있다. 이 연구는 농산물 유통환경 변화로 도매시장의 경쟁력이 하락하고 푸드플랜 계 획을 수립한 지역을 대상으로 지방 도매시장이 지역농산물 취급을 확대하여, 지 역 내 농산물 유통기능이 활성화되도록 하기 위해 추진되었다. 이를 위하여 국내 외 농산물 유통환경 변화를 통시적 관점으로 분석하고 지방 도매시장의 지역농산 물 취급 실태를 구체적으로 분석하였다. 또한 지방 도매시장이 지역농산물 취급 을 활성화할 수 있도록 지역농산물의 다양한 유통 주체 평가를 통하여 유통 주체 육성방안, 민관협력방안, 도매시장 시설 활용방안 등을 제시하였다. 아무쪼록 이 연구의 결과가 지역농산물 유통 활성화와 지방 도매시장 활력 제 고를 목표로 하는 정책당국의 참고자료로 활용되기를 기대한다. 자료 수집에 협 조해 주신 농림축산식품부, 한국농수산식품유통공사, 사례지역의 행정기관, 도매 시장 유통관계자, 푸드플랜 운영 주체께 감사드리며, 연구에 참여하거나 자문에 응해주신 원내외 전문가 여러분께 감사의 마음을 전한다. 2020. 10. 한국농촌경제연구원장 김 홍 상

머리말

연구 배경과 목적 ○ 지방 도매시장은 인구감소, 대기업자본의 농산물 도소매 유통 분야 유입으로 경쟁력을 잃고 있어 물량수집, 가격 결정, 분산 기능의 수행이 불가한 곳이 다 수이다. 본 연구는 취급 물량이 저조하고 경영상태가 곤란하여 도매시장의 본 원적 기능 수행이 어려운 지방 도매시장 중 푸드플랜 계획을 수립한 지역을 대 상으로 지역농산물의 유통 실태와 지방 도매시장과 푸드플랜의 결합 가능성 을 진단하고 연계방안을 제시한다. 연구 방법 ○ 본 연구는 도매시장의 본연적 기능 수행이 어려운 지방 도매시장 소재 지역 중 지역 푸드플랜이 수립된 춘천시, 익산시, 진주시를 주요 연구대상으로 설정하 였다. 본 연구를 위해 선행연구, 통계자료를 통하여 사례지역의 부문별 실태 (산지-도매-소매-소비)를 기초 검토하고, 지역유통 순환체계의 확장성과 수용 성을 분석하기 위하여 유통 주체별 설문조사(도매시장법인, 중도매인, 외식업 및 소매점 경영주, 소비자)와 심층면접조사(지자체 행정기관, 푸드플랜 거버 넌스)를 실시하였다. 또한 세계 주요국의 지역유통 순환체계를 검토하기 위하 여 전문가 원고위탁을 활용하였다. 주요 연구 결과 ○ 본 연구는 지역농산물의 생산, 유통, 소비를 연계하는 지역유통 순환체계 개념 과 필요성을 검토하였다. 또한, 지방 도매시장과 푸드플랜 결합 가능성을 체계 적으로 검토하여 지역유통 순환체계 구축을 위한 방안을 도출하고 정책목표 와 정책과제를 제시하였다.

요 약

요 약

○ 첫째, 국내외 지역유통 순환체계 논의 배경과 특징을 비교한 결과 세계 주요국 에서는 1990년대 이전에 도매시장 기능이 쇠퇴하고 대형유통업체 간 경쟁이 심화되면서 지역유통 순환체계가 등장하였다. 농산물 유통이 규모화, 광역화 되면서 지역 소규모 생산자의 경쟁력 저하, 식품안전성에 불안 등 현실 먹거리 체계의 문제를 인식한 거버넌스가 등장하고 있으므로, 소비지 유통 활성화 차 원에서 거버넌스와 도매시장을 연계·접목하는 방안을 검토하는 것이 필요하 다. 또한, 올해 발생한 코로나19의 영향으로 소량 다품목 취급체계인 온라인 유통 과 지역농산물의 다양한 판매방식이 확대하는 지역유통 순환체계의 유통 비 중이 증가하면서 지역 내 주요 유통경로로 자리매김할 것으로 전망한다. 그러므로 지역농산물의 지역유통 순환체계를 확산할 수 있는 지역 푸드플랜 민관 거버넌스를 육성하고 이들이 전문성을 향상할 수 있도록 정책적 지원 시 행이 필요하다. ○ 둘째, 사례지역의 농산물 유통경로 분석 결과, 각 지역의 외식업체와 소매업체 의 비중이 약 60% 이상을 차지하며, 이들은 신선하고 저렴한 지역농산물 공급 을 희망하는 것으로 조사되었다. 그러므로 이들의 주요 공급처인 지방 도매시 장이 향후 지역농산물 취급 확대를 위한 방안을 수립하는 것이 지역농산물 시 장규모를 확대할 수 있는 핵심 사항이다. 반면, 사례지역 도매시장에서 농산물 수집 기능을 담당한 도매시장법인은 지 역농산물보다 광역적 범위의 농산물 수집에 치중하여, 해당 지역의 지역농산 물이 도매시장에 공급(수집)되는 데 한계를 가진 것으로 나타났다. ○ 셋째, 사례지역 도매시장 유통실태와 도매시장법인의 수집활동과 중도매인의

분산 활동을 분석하고 고정수요처인 소매점, 외식업체 조사를 시행한 결과, 도 매시장법인, 중도매인, 소매점, 외식업체 모두 지역농산물 취급을 확대하는 것 에 필요하다고 응답하였다. 또한, 지역농산물 유통의 핵심인 도매시장법인과 중도매인은 지역유통 순환체계가 필요하고 참여 의향도 나타냈으므로, 도매 시장에 비영리법인형태의 유통 주체와 푸드플랜 관련 시설이 정비 및 연계한 다면 단기간에 지역농산물 취급 확대가 가능할 것으로 판단된다. ○ 넷째, 일본과 이탈리아 사례를 검토한 결과, 지방 농산물 도매시장은 지역농산 물을 적극적으로 취급하여 부가가치 창출만이 아니라 조직화, 브랜드 생성, 소 비확산에 많은 노력을 기울이고 있다. 또한, 지방 도매시장은 학교급식, 공공 급식, 외식업체 등에 각종 행정 지원을 통해 지역농산물 이용을 장려하며 지역 유통 순환체계의 핵심 물류 시설로 이용하고 있다. 국내 지방 도매시장도 지역 농산물 취급 확대를 위한 지원체계와 연계하여 도매시장 활성화 정책이 필요 하다. ○ 지방 도매시장 기능재편 방안의 정책목표는 지역농산물 순환체계의 핵심 시 설로 지방 도매시장을 활용하는 것이며, 이를 실현하기 위해 제도 혁신, 유통 범위 혁신, 유통·물류 기능과 공간 활용 혁신, 맞춤형 생산·소비체계로 유통 혁 신, 제도와 운영시스템 혁신을 기본방향으로 설정하였다. 그에 따른 정책과제 는 1) 로컬푸드의 지역 범위 확대 2) 타 지역과 전략적 제휴 3) 유통·물류 기능 확대, 도매시장 공간 활용 4) 지역농산물 생산과 소비조직 연계 5) 지역농산물 순환을 통한 재생산 촉진 6) 제도 개선 7) 수급관리, 판매체계 개선으로 제시하 였다.

A Study on the Reshape of Local Wholesale Market

Functions for Local Food System Setup

Background and Purpose

○ Local wholesale markets lose competitiveness because of the population decline and large conglomerates’ influx into wholesale and retail markets. Consequently, they cannot function well for collecting, pricing, and distributing products. Against this background, this research explores the state of local food distribution and the possibility of combining local wholesale markets and food plans. It suggests a linkage plan by analyzing some areas that have set up local food plans to overcome their financial problems.

Research Methodology

○ We selected areas where food plans are well in place, although their local wholesale markets perform poorly, such as Chuncheon, Iksan, and Jinju. We reviewed previous studies on the state of the selected cities (producing areas, wholesale, retailing, and consumption) and statistical data as the first step of the research. To analyze the local food system‘s expandability or acceptability, we surveyed various stakeholders, including wholesale companies, intermediaries, restaurant owners, retailers, and consumers. We also interviewed local administrative agencies and food plan governance entities.

ABSTRACT

Besides, we requested experts to write on overseas local food systems for reference.

Key Findings

○ This research reviewed the concept and necessity of the local food system linking local produce’s production, distribution, and consumption. It also examined the possibility of combining local wholesale markets with food plans. We identified measures for establishing a local food system and set up policy goals and tasks based on the research.

○ First, according to our research on other countries’ local food systems concerning their background and characteristics, they emerged in major countries worldwide before the 1990s, when wholesale markets’ functions declined and mega distributors were in harsh competition. As mega distributors controlled farm products’ distribution, issues emerged, such as small local producers‘ lack of competitiveness and concerns for food safety. Therefore, it is necessary to consider linking governance systems and wholesale markets to revitalize local distribution. The COVID-19 situation has increased online sales for small orders on various items. Also, as the distribution through the local food system has grown, it is likely to become a vital channel for distribution. Therefore, the government should build public-private governance platforms for local food plans to expand the local food system. It also needs to carry out policy

support to improve their expertise.

○ Second, restaurants and retailers took about 60% of the total distribution routes in the areas selected for this research and wanted the supplies of fresh and cheap local agricultural products. Accordingly, local public wholesale markets should set up measures to expand regional produce distribution to increase their business size. On the other hand, wholesale market corporations that supply agricultural produce in the target areas focused on providing products nationwide rather than those locally produced.

○ Third, our analysis of the regional distributors shows that wholesale companies, intermediaries, restaurant owners, and retailers responded that it was necessary to expand the treatment of local agricultural products. If non-profit corporation-type distributors and food plan-related facilities are upgraded and linked to wholesale markets, they will be able to handle more local agricultural products in a short period.

○ Fourth, the overseas cases in Japan and Italy show that their local wholesale markets create values by distributing local produce and working hard for collaboration, branding, and consumption increase. Besides, local wholesale markets encourage the use of local agricultural products through various administrative support to schools, public meals, and restaurants. They work as key logistics facilities for the local distribution system. Local wholesale markets

also need a policy for market revitalization in conjunction with the support system to expand the handling of local agricultural products.

○ Overseas wholesale markets also form supply systems delivering produce to schools, restaurants, and food ingredient providers as pivotal distribution facilities. Following their examples, Korean wholesale markets need to set up supply chains to recover their competitiveness. The policy goal of reshaping local wholesale markets’ functions is to utilize local wholesale markets as a core facility of the local food system. To fulfill the goal, we have set up primary directions, such as institutional innovation, distribution expansion, logistics reform, space utilization, and customized production/ consumption systems. Following the directions, we present policy tasks: I) expanding the range of local food; II) strategic alliance with other regions; III) enhancing distribution/ logistics functions and utilizing market space for other purposes; IV) connecting local agricultural production and consumption organizations; Ⅴ) promoting reproduction through local agricultural produce circulation; Ⅵ) improving regulations; and Ⅶ) improving supply/ demand management and sales systems.

Researchers: Choi Byungok, Jeong Eunmee, Lee Douyoung, Kim Taehwan Research period: 2020. 1. ~ 2020. 10.

제1장 서론 ···1 1. 연구 필요성과 목적 ···3 2. 선행연구 검토 ···5 3. 연구대상과 연구방법 ···11 4. 연구내용과 연구 추진체계 ···15 제2장 지역유통 순환체계 개념 및 필요성 ···17 1. 지역유통 순환체계 논의 배경 ···19 2. 지역유통 순환체계의 개념과 공공성 ···29 3. 로컬푸드, 푸드플랜, 지역유통 순환체계 핵심개념 비교 ···33 4. 시사점 ···36 제3장 사례지역 먹거리 유통실태 ···39 1. 지역유통 현황 ···42 2. 유통경로별 농산물 취급 현황 ···52 3. 지역농산물의 지역 내 이용률과 판매율 산정 ···57 4. 시사점 ···63 제4장 지방 도매시장의 현황과 푸드플랜 결합 가능성 ···65 1. 지방 도매시장의 현황 ···67 2. 지방 도매시장과 푸드플랜의 결합 가능성 ···84 3. 지방 도매시장과 푸드플랜의 결합 가능성 진단 ···88 4. 시사점 ···95

차 례

제5장 해외 지역유통 순환체계와 도매시장 사례 ···99 1. 일본 사례 ···101 2. 이탈리아 사례 ···109 3. 해외 사례 시사점 ···116 제6장 지방 도매시장 기능 재편 방안 ···119 1. 기본방향 ···121 2. 정책과제 ···128 3. 결론 및 향후 과제 제안 ···136 부록 1. 코로나19 이후 도매시장의 지역농산물 판매 노력 ···141 2. 먹거리통합지원센터 현황 ···142 3. 국내 지역유통 순환체계의 발전 ···146 참고문헌 ···147

제1장 <표 1-1> 국내외 선행연구 ···9 <표 1-2> 국내 도매시장 분류체계(2018년 기준, 총 49개 도매시장) ···11 <표 1-3> 지방 공영도매시장 거래물량 변화 ···12 <표 1-4> 거래물량 감소 도매시장 및 지역 푸드플랜 수립 여부 ···13 <표 1-5> 사례지역 설문조사 개요 ···15 제2장 <표 2-1> 국내 농산물 유통에 나타난 유통형태와 이론적 배경 및 특징 ···21 <표 2-2> 대량유통과 대안 먹거리 네트워크의 농촌 공간에 대한 인식 차이 ···25 <표 2-3> 푸드플랜과 로컬푸드의 관계 ···29 <표 2-4> 국내 지역유통 순환체계 개념과 부문별 범위 ···32 <표 2-5> 국내 로컬푸드, 푸드플랜, 지역유통 순환체계의 핵심개념 비교 ···33 <표 2-6> 푸드플랜과 도매시장의 공공성 개념과 사업형태 비교 ···34 <표 2-7> 지자체 출자 비영리법인(먹거리통합지원센터) 설립 사례 ···35 제3장 <표 3-1> 인구 및 농가 현황 ···41 <표 3-2> 춘천시 농축산물 생산 현황 ···42 <표 3-3> 익산시 농축산물 생산 현황 ···43 <표 3-4> 진주시 농축산물 생산 현황 ···43 <표 3-5> 춘천시 생산량-산지유통시설-도매시장 거래량 비교 ···45 <표 3-6> 익산시 생산량-산지유통시설-도매시장 거래량 비교 ···46 <표 3-7> 진주시 생산량-산지유통시설-도매시장 거래량 비교 ···47 <표 3-8> 외식업체 및 소매업체, 전통시장 현황 ···48 <표 3-9> 전통시장 농산물 조달경로 및 농산물 취급 점포 비중 ···49 <표 3-10> 전통시장 및 상점가 현황 ···49

표 차례

<표 3-11> 로컬푸드 판매형태별 매출액 ···50 <표 3-12> 2018년 가구당 월 평균 식료품 지출액 ···52 <표 3-13> 사례지역의 먹거리 총 소비 규모 ···52 <표 3-14> 사례지역의 소매업체와 외식업체 점포 수 ···54 <표 3-15> 사례지역의 먹거리 공공시장 규모 산출 ···54 <표 3-16> 사례지역의 소비 규모 중 유통경로별 취급 규모 및 비율 ···56 <표 3-17> 춘천시 총 소비 규모 중 지역농산물 이용률 산정 ···59 <표 3-18> 익산시 총 소비 규모 중 지역농산물 이용률 산정 ···59 <표 3-19> 진주시 총 소비 규모 중 지역농산물 이용률 산정 ···60 <표 3-20> 지역 내 지역농산물의 이용률 및 판매율 ···62 <표 3-21> 소비자의 지역농산물 이용률 ···63 제4장 <표 4-1> 설문조사 개요 ···67 <표 4-2> 판매자 조사 개요 ···68 <표 4-3> 소비자 조사 개요 ···68 <표 4-4> 청과물 생산량 및 도매시장 청과물 거래물량 ···69 <표 4-5> 도매시장의 농산물 수집 범위 ···70 <표 4-6> 도매시장법인의 최근 3년간 지역농산물 취급량 변화 ···71 <표 4-7> 지역농산물 반입량이 감소 또는 정체하는 이유 ···71 <표 4-8> 도매시장법인의 지역농산물 취급 확대에 필요 사항 ···71 <표 4-9> 도매시장법인의 지역유통 순환체계 필요성 인식 ···72 <표 4-10> 도매시장법인의 지역유통 순환체계 필요 이유 ···72 <표 4-11> 도매시장의 농산물 판매 범위 ···73 <표 4-12> 춘천시 도매시장 중도매인의 주요 판매처 변화 ···74 <표 4-13> 익산시 도매시장 중도매인의 주요 판매처 변화 ···74 <표 4-14> 진주시 도매시장 중도매인의 주요 판매처 변화 ···75 <표 4-15> 판매처의 상품화 요구에 대한 중도매인의 설치 의향 ···76

<표 4-16> 중도매인의 상품화 시설 운영 및 위탁 여부 ···76 <표 4-17> 중도매인의 지역농산물 취급 선호도 ···77 <표 4-18> 중도매인의 지역농산물 선호 이유 ···77 <표 4-19> 중도매인의 지역유통 순환체계 필요성 인식 ···77 <표 4-20> 중도매인의 지역유통 순환체계 필요 이유 ···78 <표 4-21> 소매 및 외식업체의 주요 농산물 조달처 비중 ···79 <표 4-22> 소매업체 및 외식업체의 청과물 조달처 ···79 <표 4-23> 외식 및 소매업체의 지역농산물 취급 선호도 ···80 <표 4-24> 외식 및 소매업체의 지역농산물 취급 선호 이유 ···80 <표 4-25> 외식 및 소매업체의 지역유통 순환체계에 대한 인식 ···81 <표 4-26> 외식 및 소매업체의 지역유통 순환체계가 필요한 이유 ···81 <표 4-27> 사례지역 외식·소매업체의 지역농산물 취급 확대 의향 ···82 <표 4-28> 소비자의 지역농산물에 대한 인식 중 ‘그렇다’의 응답률 ···82 <표 4-29> 소비자의 지역농산물 구매 시 어려운 점 ···83 <표 4-30> 소비자의 지역농산물 우수업소 이용 의향 ···83 <표 4-31> 도매시장 내 푸드플랜 시설의 설치 사례 ···85 <표 4-32> 지역농산물 이용 확대를 위한 지역 유통 주체 평가 ···89 <표 4-33> 유통 주체별 지역농산물 취급과 시설 활용 의향 ···90 <표 4-34> 사례지역 특성과 소비지 시장 확장 가능 영역 특징 ···94 <표 4-35> 사례지역 도매시장의 지역농산물 취급 확대 방안 ···95 제5장 <표 5-1> 일본 지역유통 순환체계의 시대별 발전 현황 ···103

제1장 <그림 1-1> 연구추진 체계도 ···16 제2장 <그림 2-1> 유럽연합의 그린딜 주요 요소 ···24 <그림 2-2> 통합적 푸드시스템 ···26 <그림 2-3> 통시적 관점으로 바라본 국내외 농산물 유통의 변화 ···28 <그림 2-4> 현재 지역유통 순환체계의 농산물 유통 실태 ···30 <그림 2-5> 도매시장을 활용한 지역유통 순환체계 구상도 ···31 제3장 <그림 3-1> 춘천시 농수산물도매시장 거래물량 추이 ···44 <그림 3-2> 익산시 농수산물도매시장 거래물량 추이 ···45 <그림 3-3> 진주시 농산물도매시장 거래물량 추이 ···46 <그림 3-4> 지역별 로컬푸드 직매장 연도별 매출액 ···51 <그림 3-5> 주요 농산물 유통경로 ···53 <그림 3-6> 춘천시 지역농산물 이용률 및 지역 내 판매율 ···61 <그림 3-7> 익산시 지역농산물 이용률 및 지역 내 판매율 ···61 <그림 3-8> 진주시 지역농산물 이용률 및 지역 내 판매율 ···61 제4장 <그림 4-1> 도매시장의 푸드플랜 거버넌스 관련시설 ···85 <그림 4-2> 도매시장 내 시설설치 관련 질의 및 회신 사례 ···87 <그림 4-3> 지방 도매시장의 지역농산물 취급 수용성과 민관협력 수준 ···93

그림 차례

제5장 <그림 5-1> 일본 지역유통 순환체계 지원의 형태 ···104 <그림 5-2> 지역유통 순환체계의 경제적 효과 ···105 <그림 5-3> 일본 지역유통 순환체계 주요 참가자의 역할 ···106 <그림 5-4> 일본 도매시장의 학교급식에 지역농산물 공급 체계 ···107 <그림 5-5> 일본 학교급식의 지역산물 사용 현황 ···109 제6장 <그림 6-1> 지역유통 순환체계 구축을 위한 지방 도매시장 정책목표와 기본방향 ··· 123 <그림 6-2> 지역유통 순환체계 구축 추진체계 ···129

제1장

제1장

K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E

서론

1. 연구 필요성과 목적

우리나라는 1980년대부터 소비지 도매시장 정비를 통해 산지와 소비지를 연계 하는 농산물 유통체계를 구축하였고 1990년대 후반에는 대형유통업체가 등장하 여 산지에서 직접 소비지와 연계하며 유통환경 변화를 초래하였다. 그 후 국내 농 산물 도매유통은 농산물 도매시장과 대형유통업체, 식자재 마트 등이 경쟁하면서 유통비용과 판매 비용 절감을 꾀하였다. 그러나 도매시장은 거래 횟수가 늘어날 때마다 법률과 상거래에서 규정하는 거래 수수료와 물류비로 인해 다양한 소비지 유통업체와 경쟁에서 경쟁력이 낮아지고 있다. 서울과 경기도, 광역시를 제외한 중소규모 도시의 도매시장은 인구감소, 대기 업의 도소매 유통 분야 진출로 갈수록 경쟁력을 잃고 있어 현재 도매시장의 본원 적 역할인 수집과 분산 기능, 가격 결정 수행이 원활하지 못한 곳이 다수이다. 1990년대부터 농산물 산지의 규모화와 조직화 체계 발전과 함께 소비지에서 대 형유통업체와 체인형 슈퍼마켓 등장하여 농산물 유통 효율성을 향상하였다. 그러 나, 중소규모 농가는 마땅한 판로를 개척하기 어려워 지역에서 생산한 농산물을 지역에 판매하는 로컬푸드에 출하를 의존하였으며, 정부 지원에 힘입어 로컬푸드

직매장은 전국적으로 확산하였다. 국내에서 로컬푸드 개념의 확장인 푸드플랜은 2010년 후반에 도입되어 푸드플랜 거버넌스를 중심으로 학교 및 공공급식, 취약 계층에 지역농산물을 공급하기 시작하였다. 현재까지 푸드플랜의 공통된 이해는 지역 생산과 소비를 연계하면서 안전·안심 농산물을 취약계층까지 공급하는 먹거리 복지와 환경까지 고려하는 폭넓은 개념 이다. 더군다나 최근 코로나19로 가정식 수요가 증가하면서 안전·안심 지역농산 물의 생산과 푸드플랜의 중요성은 더욱 커지고 있다. 그러나, 국내 푸드플랜은 아직까지 도입 초기이므로 국가 및 지자체 행정 중심 으로 소비지를 로컬푸드 직매장, 학교 및 공공 급식 영역까지 확장하였으나, 소비 자가 요구하는 수준까지 공급장소와 공급량을 확대하기는 쉽지 않다. 왜냐하면, 푸드플랜의 유통경로를 관리하고 확대하는 운영 주체는 민관 거버넌스 형태이므 로 이들의 전문성과 지역사회 호응 여부가 푸드플랜 유통체계 정착 여부를 결정하 기 때문이다. 국내에서 푸드플랜 유통체계가 정착한 곳은 전북 완주군과 충남 청양군, 전남 나주시 등이다. 이 지역에는 푸드플랜의 폭넓은 유통경로인 학교 및 공공급식, 공 공기관 단체급식, 취약계층 공급 등을 실현할 수 있는 전문성 있는 민관 거버넌스 가 활동 중이다. 일부에서는 국내 농산물 유통체계에서 지역농산물 유통 중심의 푸드플랜이 정착할 수 있을까에 대한 염려의 시선이 많다. 이러한 우려는 그동안 국내 농산물 유통 정책은 주산지와 소비지 유통의 조직 화 규모화 위주의 추진으로 지역농산물의 생산과 유통, 소비가 정착하기 어려운 유통생태계로 변화한 것을 염두에 둔 것이다. 그러나, 지역농산물의 지역 내 순환 체계는 국내뿐 아니라 미국, 유럽, 일본에서도 CSA, 짧은 유통, 지산지소 등으로 확산하고 있다. 해당 유통경로의 소비처는 학교 및 공공급식 이외, 취약계층, 단체 급식, 지역 내 도매시장을 통하여 소매 및 외식업체로 확대하고 먹거리 폐기물의 자원순환 개념까지 포함하며 지역 푸드플랜과 연계하는 단계에 이르고 있다. 국내 지자체도 푸드플랜 계획을 수립하고 있으나, 아직까지 도매시장과 연계 사례는 드물다. 그러므로 농산물 유통환경 변화로 도매시장 기능이 하락한 일부

지방 도매시장과 해당 지역의 푸드플랜을 연계하여 지역농산물의 이용 확대 방안 을 모색할 필요가 있다. 이 연구의 목적은 지방 도매시장과 푸드플랜 거버넌스가 연계하여 지역농산물 의 취급 확대를 위한 도매시장의 기능 재편 방안을 마련하는 것이며, 구체적인 연 구 목적은 다음과 같다. 첫째, 최근 국내외에서 확산하고 있는 지역농산물 생산과 유통, 소비 촉진과 관 련된 로컬푸드와 푸드플랜 개념에 관하여 국내외 연구자료를 검토한다. 지역농산 물을 취급하는 로컬푸드와 푸드플랜 유통경로가 이 연구에서 제안하는 지역유통 순환체계와 어떠한 개념적 차이가 있으며, 해당 개념을 어떻게 활용하여야 지역 농산물 생산과 유통, 소비 확대를 지속하는 지역유통 순환체계를 구축할 수 있는 가에 대하여 정리한다. 둘째, 연구대상 지역의 지역농산물 생산과 유통, 소비 관련 현황을 파악 및 분석 하여 지역별 먹거리 시장의 유통실태를 구체적으로 밝힌다. 셋째, 연구대상 지역의 도매시장에서 지역농산물 취급실태와 푸드플랜 연계 가 능성을 진단하고 지역농산물의 지역 내 생산, 유통, 소비 확대를 위한 다양한 정책 방안과 유통 주체 육성방안 등을 제시한다.

2. 선행연구 검토

본 연구는 유통환경 변화에 대응한 지방 도매시장의 기능 재편 방안을 목적으 로 수행하며, 지역농산물의 판로개척, 특성화 전략, 시장개척·활성화 방안 등을 포 괄하여 분석 대상으로 설정하고 있다. 선행연구는 지역농산물의 확산, 지방 도매 시장 활성화, 도매시장과 외식업체(지역·골목 상권) 연계방안과 관련된 주제로 분 야를 구분하여 검토하였다.

2.1. 로컬푸드 관련 연구

로컬푸드 관련 연구는 농산물 유통에서 로컬푸드 개념 정립, 형성 과정, 확산 방 안 연구 등을 중심으로 수행되었다.

Brown A(2001)는 미국 농민장터(파머스마켓)의 의미와 발전과정을 제시하였 다. 대형유통업체 성장에 따라 위축된 파머스마켓이 1976년 법률 Public Law 94-463(the Farmer-to-Consumer Direct Marketing Act)의 영향으로 급성장하였 다. 파머스 마켓의 소비자 및 판매자에 대한 영향, 경제적 효과, 사회적 효과 등과 고용효과, 지역보존효과, 친밀감 등 비경제적 효과도 분석하였다. Sonnino et al.(2006)은 유럽의 로컬푸드와 기존 대량유통의 관계에 대한 쟁점 및 선행연구를 정리하였다. 로컬푸드를 착근성(Embeddedness)이라는 관점에서 기존 유통, 공동농업정책, 생산자, 도매상, 소매상, 소비자 등과의 역학 관계를 정 리하였다. 또한 로컬푸드를 ‘글로벌 농산물 공급’에서 ‘품질 전환’으로 개념화하 고, 식품 안전성에 대한 관심 증가, 비만 증가, 요리와 미적 요소, 기존 대규모 유통 망의 사회적·경제적 외부효과를 원인으로 제시하였다. Martinez(2010)는 미국 로컬푸드 시스템의 특징과 현황을 분석하였다. 농민장터, 학교급식 프로그램, 공동체지원농업(Community-Supported Agriculture: CSA), 지역 및 학교 텃밭, 공유부엌 등 민간사업과 마케팅 및 비즈니스 지원과 연구, 농촌 개발 프로그램, 영양 지원 등의 정책사업을 정리하였다. 윤병선 외(2011)는 지역에서 생산된 것을 지역에서 소비하는 것으로 지역순환 농식품체계를 정의하였으며, 도입 필요성(지역역량 강화, 지역농업 생산성 향상, 농가 조직화)을 제시하였다. 또한 이를 위한 과제로 로컬푸드 유통 주체의 건설, 지역 내 네트워크 강화, 학교급식에서 로컬푸드 적극 활용을 제시하였다. 국승용(2012)은 농식품 유통구조의 변천과 로컬푸드의 개념을 정립하고, 유형 별 로컬푸드 사례를 검토하여 발전 과제를 도출하였다. 로컬푸드 발전의 주요 과 제로 로컬푸드 가치에 대한 인식 확산, 로컬푸드 소비자 운동 활성화, 지역농정체

계 개편, 장기적 관점에서 지속적 사업 추진을 제시하였다. 최병옥 외(2013)는 농산물 유통환경 변화를 반영하여 직거래 정의와 유형을 분 석하고 유형별 활성화 방안을 제시하였다. 또한 법률적 검토와 해외사례를 분석 하여 직거래 지원법 기본방안을 수립하고, 직거래 활성화를 지원할 수 있는 지원 센터, 인증제 도입 등 효과적인 운영방안을 제시하였다. 정은미 외(2016)는 로컬푸드 형성 과정 정립과 로컬푸드 유형별 현황을 조사하 고, 로컬푸드 직매장이 지역경제에 미치는 직·간접적 파급효과를 분석하였다. 또 한 로컬푸드 확산을 위해 생산 조직화, 소규모 농산가공 활성화, 안정성 확보, 공 공급식으로 영역 확대, 지역 먹거리 체계 구축 등의 과제를 제시하였다.

2.2. 도매시장 관련 연구

김대수(2012)는 지방 도매시장 활성화를 위해 지역 상권과 연계 및 마케팅 역량 강화 등 유통 개선 방안을 제시하였다. 이를 위해 (가칭)지방 도매시장 공동마케팅 연합회를 구성하여 농수산물이 도매시장을 경유한 후 소매유통단계를 대상으로 유통경로의 수직적 통합관계 형성의 필요성을 제시하였다, 위태석(2016)은 유통환경 변화에 따른 지방 도매시장의 실태를 검토하고, 지방 도매시장의 위기를 초래한 요인을 분석하여 활성화 과제를 도출하였다. 지방 도 매시장의 패러다임을 전환하는 근본은 거래제도와 관련되어 있으며, 획일적 운영 방식에서 탈피하여 도매시장별로 다양성과 차별성이 결합된 특화 시장으로 육성 이 필요함을 제시하였다. 최병옥 외(2018)는 세계 주요국의 도매시장을 비교 분석하여 도매시장 본연의 기능과 역할에 대한 시사점을 도출하였다. 세계 무역 자유화와 대형유통업체의 등장으로 시작된 유통환경 변화가 도매시장에 미치는 영향을 비교하여, 향후 도 매시장의 기능(지속·확대·전환·축소되어야 할 기능) 개편을 통한 도매시장 유통 정책 개선방향을 제시하였다.

김병률 외(2018)는 농산물 유통환경 변화 및 소비구조 변화에 대한 도매시장의 대응 방안을 도출하고 도매시장에 대한 체계적·효율적 정책 추진방안을 제시하였 다. 공영도매시장 중장기 기본계획의 기본골격으로 중앙 및 지방 도매시장의 재 분류와 관리 운영 차별화, 도매시장 시설현대화사업 추진, 도매시장과 푸드플랜 의 연계 등을 제시하였다. 최병옥 외(2020)는 울산농수산물도매시장 시설현대화사업 타당성 분석에서 농수산물 유통환경 변화에 대응한 도매시장의 기능과 역할을 재정립하고, 기본방 향을 제시하였다. 또한 농수산물도매시장의 도소매기능이 공존하는 특성을 활용 하여, 푸드플랜 결합을 시도하고 새로운 기능을 접목하였다.

2.3. 푸드플랜 관련 연구

정은미 외(2018)는 지역단위 푸드플랜 정책 수행에 필요한 사전연구로서 지역 유형별로 완주군·청양군·대전 유성구의 먹거리 체계를 분석하였다. 지역 푸드플 랜의 관점에서 통합적 지속가능성을 염두에 두고 기대효과를 산정하고 실행과제 를 검토하였다. 기대효과는 직매장, 가공센터, 공공학교급식센터, 농가 레스토랑 등 4개 사업 범위를 중심으로 생산자 소득, 생산자의 지역 내 소비 증가, 일자리 창 출 3개 측면에서 살펴보았다. 또한, 지역농업과 푸드플랜 추진의 연계와 관련한 과제로 지역 내 유통체계 정비, 도시 농업의 생산 조직화 강화, 관계형 시장 운영 등을 제시하였다. 정은미 외(2019)는 지역 푸드플랜 확산을 위한 정책과제 도출을 위해 사례 지자 체를 선정하고, 사례 지자체의 먹거리 관련 사업의 제도 및 실태, 푸드플랜 추진 실 태를 분석하였다. 또한 지역별 시민 인식조사를 통해 사례 지역의 지역농산물 이 용의 확대 가능성과 과제를 제시하였다. 황윤재 외(2018)는 국내외 국가 푸드플랜의 현황과 관련 개념, 기존 농식품 정 책과 정부 농식품 부문 정책계획 추진 실태 등을 검토하여 국가 푸드플랜수립 과 정에서 구조적·체계적·절차적 관점에서 고려해야 할 방안을 제시 하였다. 또한, 국가 푸드플랜의 실효성 확보를 위해 부처 간 거버넌스 및 지원조직 마련, 관련 정

책의 과정과 성과에 대한 주기적인 점검·평가, 실질적인 추진 현장인 지역과의 연 계 강화 등을 제시하였다. 김종안 외(2019)는 지역 푸드플랜 시범사업 사례를 검토하여 수립과정과 결과 를 종합하였다. 다양한 사례를 종합적으로 분석하여 추진방식, 주요 이슈, 정책 연 계, 거버넌스 등 푸드플랜 수립과 사업 추진의 기본모델을 제시하였다. 또한 안정 적 사업 추진 기반을 조성하기 위한 정책 과제와 개선 방안을 제시하였다. <표 1-1> 국내외 선행연구 구분 연구 연구 목적 로컬푸드

Brown A.(2001) (미국) farmers markets의 개수 변화와 변화 요인 분석 Sonnino et

al.(2006)

(유럽) 기존 food networks와 대비되는 alternative food networks의 경쟁관계 분석 Martinez(2010) (미국) 로컬푸드 시스템에 대한 전반적인 선행연구 정리 윤병선 외(2011) 지역순환 농식품체계 개념 정립 및 도입 필요성 지역순환 농식품체계구축을 위한 과제 및 전략 도출 국승용(2012) 농식품 유통구조의 변천과 로컬푸드 개념 정립 유형별 로컬푸드 사례 검토와 발전 과제 도출 최병옥 외(2013) 농산물 직거래 활성화를 위한 제도 정비 정은미 외(2016) 로컬푸드 형성 과정 및 유형별 분석, 경제적 효과 분석 로컬푸드 추진 범위와 추진주체별 전략 제시 도매시장 김대수(2012) 지역상권과 연계 및 마케팅 역량 강화를 통한 유통개선 방안 제시 지방 도매시장의 체계적인 상품화 및 물류기능 수행 방안 제시 효율적인 운영 및 활용방안 제시 위태석(2016) 지방 도매시장 활성화 과제 도출, 지방 도매시장 유통환경 비교 최병옥 외(2018) 세계 주요국 청과물 도매유통체계의 변화와 발전과정 검토 국제비교를 통한 도매시장 본연의 기능, 역할에 대한 시사점 도출 정책 개선 및 도매시장 활성화 방안 제시 김병률 외(2018) 국내 공영도매시장 중장기 기본계획 수립 최병옥 외(2020) 울산농수산물도매시장 시설현대화사업 기본방향 도출 유통환경 변화와 지역 특성을 고려한 도매시장 전략 도출 도매시장과 푸드플랜 결합을 시도하여 새로운 기능 접목 푸드플랜 정은미 외(2018) 지역 푸드플랜 정책에 대한 사전 연구 지역농업과 푸드플랜 추진의 연계 과제 제시 황윤재 외(2018) 국가 푸드플랜의 개념과 위상 제시 국가 푸드플랜 체계적 수립 방안 제시 국가 푸드플랜 실효성 확보를 위한 과제 도출 김종안 외(2019) 국내외 푸드플랜 사례 검토, 지역 푸드플랜 추진 방향, 과제 제시 지역 푸드플랜 활성화를 위한 정책적 과제 도출 정은미 외(2019) 먹거리 관련 사업의 제도적 기반, 사업 내용 등 현황 및 실태 사례 지자체의 푸드플랜 분석 및 확산을 위한 정책과제 도출 자료: 저자 작성.

2.4. 선행연구의 시사점과 본 연구의 차별성

그동안 로컬푸드, 도매시장, 지역별 푸드플랜 계획수립과 관련된 연구가 다수 수행되었다. 그러나, 각 분야는 서로 연계되지 않고 각각의 확대 및 활성화 방안에 대한 연구가 진행되었다. 지방 도매시장은 농산물의 생산과 소비지의 외식업체, 중소 소매업체를 연계하는 과정에서 농산물을 수집·분산 및 물류, 수급조정 등의 기능을 수행하지만, 지금까지 도매시장 유통관계자의 비협조 등으로 해당 기능을 구체적으로 조사 및 분석하는 것에는 한계가 있었다. 본 연구는 기존 유통 주체인 도매시장, 로컬푸드, 푸드플랜 거버넌스 등 지역 유 통 주체의 실태 분석을 통해 도매시장과 외식업체 및 중소도매업과의 연계방안을 모색하는 것으로 다음과 같은 점에서 선행연구와 차별성이 있다. 첫째, 지역 내 유통 주체별 유통경로를 검토하여 도매시장이 지역농산물 취급을 확대하도록 하는데 차별성이 있다. 지방 도매시장이 해당 지역의 실수요자인 외식 업체, 전통시장, 슈퍼마켓 등이 지역사회 농산물 유통경로가 요구하는 농산물과 식 자재를 효과적으로 공급하는 방안, 즉 플랫폼 기능 강화방안을 제안하였다. 둘째, 미국, 프랑스, 일본 등과 국내 농산물 유통의 발전과정을 비교·검토하여, 농산물 대량유통을 담당하는 도매시장이 유통환경 변화에 따라 어떤 기능 변화가 필요한지를 검토·분석한 것에 기존 연구와 차별성이 있다. 셋째, 사례지역 도매시장이 지역농산물과 외부에서 반입하는 농산물의 수집 비 율을 조사하고 이들의 지역사회 분산 범위 및 형태, 업종을 분석하여 지역농산물 취급의 중요성과 필요성을 규명하는 것에 기존 연구와 차별성이 있다. 넷째, 이 연구는 지방 도매시장에서 지역농산물 취급을 확대할 수 있는 유통 주체 를 검토하고, 이들이 도매시장법인으로 설립 또는 기존 도매시장법인과 협력할 수 있는 방안을 제시하여 이 연구의 현장 적용 가능성을 높이는 것에 차별성이 있다.

3. 연구대상과 연구방법

3.1. 연구대상 사례지역 선정

연구대상 사례지역 선정은 지방 공영도매시장(1차 선정)과 지역 푸드플랜을 수 립하여 시행하는 지역(2차 선정) 중 다음과 같은 기준으로 선정하였다. 우선 국내 농수산물도매시장은 2018년 총 49개소가 있으며, <표 1-2>와 같이 분류되고 지방 공영도매시장 23개소이다. <표 1-2> 국내 도매시장 분류체계(2018년 기준, 총 49개 도매시장) 분류 구분 정의 농안 법상 중앙도매시장(11) 서울가락, 부산엄궁, 부산국제수산, 대구북부, 인천구월, 인천삼산, 광주각화, 대전오정, 대전노은, 울산, 노량진수산 지방 도매시장(35) 서울강서, 부산반여, 광주서부, 수원, 안양, 안산, 구리, 춘천, 원주, 강릉, 청주, 충주, 천안, 전주, 익산, 정읍, 순천, 포항, 안동, 구미, 창원팔용, 창원내서, 진주, 양재양곡, 인천가좌축산물, 목포농산물, 여수농산물, 광주축산물, 포항수산물, 영천농산물, 영천약초, 경주농산물, 대구축산, 대구한약재, 김천농산물 민영도매시장(3) 안양민영축산물, 영주민영, 상주민영 투자 주체 별 공영도매시장 (중앙10 + 지방23) (중앙)서울가락, 부산엄궁, 부산국제수산, 대구북부, 인천구월, 인천삼산, 광주각화, 대전오정, 대전노은, 울산 (지방)서울강서, 부산반여, 광주서부, 수원, 안양, 안산, 구리, 춘천, 원주, 강릉, 청주, 충주, 천안, 전주, 익산, 정읍, 순천, 포항, 안동, 구미, 창원팔용, 창원내서, 진주 일반법정 도매시장(13) 노량진수산, 양재양곡, 인천가좌축산물, 목포농산물, 여수농산물, 광주축산물, 포항수산물, 영천농산물, 영천약초, 경주농산물, 대구축산, 대구한약재, 김천농산물 민영도매시장(3) 안양민영축산물, 영주민영, 상주민영 주: 2018년 기준, 총 49개 도매시장. 자료: 농림축산식품부(2018 농수산물도매시장 통계연보). 도매시장 중 특·광역시 도매시장은 거래량은 연간 5,677천 톤으로 2018년 33개 공영도매시장 거래물량을 기준으로 전국 도매시장 거래량의 79.3%를 차지하며, 연평균 0.2%씩 비중이 증가하고 있다. 한편 지방 도매시장은 연간 835천 톤을 거

래하며 전국 도매시장 거래량의 11.7%를 취급하며, 연평균 0.5%씩 비중이 감소 하고 있다. 특히 지방 공영도매시장의 거래량 변화 정도(2009년 대비 2018년 물량 변화율)를 살펴보면, 12개소의 지방 공영도매시장에서 거래규모가 축소되고 있 다. 지방 공영도매시장 중 대도시에 위치한 공영도매시장은 높은 수요를 바탕으 로 거래물량이 많은 반면, 중소도시의 공영도매시장은 상대적으로 물량이 적다. 따라서 연간 거래량이 감소하는 중소도시 공영 도매시장의 활성화가 시급히 필요 하며 이는 본 연구의 1차 대상이다. 구분 ‘09~’18 물량 변화(%) 취급량 변화 정도 1 안동 76.7 증가 2 부산반여 27.8 3 포항 20.2 4 광주서부 19 5 서울강서 18.7 6 창원팔용 7.2 7 구리 4.0 정체 8 순천 3.9 9 강릉 3.7 10 전주 -2.3 11 안산 -3.6 12 청주 -8.1 감소 13 춘천 -9 14 천안 -9.4 15 충주 -11.5 16 진주 -13 17 익산 -16.3 18 창원내서 -16.7 19 수원 -21.1 20 구미 -24.4 21 정읍 -25.6 22 원주 -27.7 23 안양 -32.1 <표 1-3> 지방 공영도매시장 거래물량 변화 자료: 농림축산식품부(각 연도 농수산물도매시장 통계연보). 한편, 2017년 문재인 정부 출범과 함께 지역 푸드플랜을 지원하여 2020년 5월 67개 지자체(광역 15, 기초 52)에서 푸드플랜을 추진 중이다. 농식품부는 지역 내

생산-소비 연계강화(로컬푸드)를 기반으로 취약계층 먹거리 지원, 먹거리 안전 관 리 및 환경부담 완화 등 지역 먹거리 문제를 통합적으로 해결하는 통합전략으로 지역 푸드플랜을 지원1)_{하고 있다. 다양한 주민이 참여하여 지역 특성에 맞게 지역} 농산물의 선순환 구조를 만들기 위한 목적이다. 이미 농림축산식품부는 ‘농산물 유통구조 개선 종합대책(2013)’ 중 대안 유통 경로 확산을 위해 지역유통을 정책적으로 지원하였고, 2013년 이후 로컬푸드 직 매장은 매장 수 32개소, 매출액은 연간 317억 원에서 2019년 매장 수 469개소, 매 출액 5,206억 원으로 증가2)_{하며 전국적으로 급성장하고 있다. 이러한 배경에 본} 연구는 공영도매시장이 소재한 지역 중 지역 푸드플랜을 수립하고 안정적으로 운 영 중인 지역을 본 연구의 2차 대상으로 선정하였다. <표 1-4> 거래물량 감소 도매시장 및 지역 푸드플랜 수립 여부 구분 (1차 기준) 연간 거래량이 감소하는 지방 도매시장 (2차 기준) 푸드플랜 수립 여부 1 청주 × 2 춘천 ○ 3 천안 × 4 충주 × 5 진주 ○ 6 익산 ○ 7 창원(내서) × 8 수원 ○ 9 구미 ○ 10 정읍 × 11 원주 × 12 안양 × 주: 거래물량이 감소하는 도매시장 목록은 앞의 <표 1-3> 참조. 자료: 저자 작성. 따라서 사례지역은 유통환경 변화로 지방 공영도매시장 중 거래량이 감소하는 1) ① 먹거리 실태조사, 주민 의견수렴 등 푸드플랜 수립 과정 지원, ② 시민사회와 지자체가 한 팀으로 참여하여 해당지역의 푸드플랜 실행방안을 논의하는 교육·소통 프로그램 운영, ③ 푸드플랜을 실행 하는 데 필요한 관련 농림사업을 묶어서 5년간 포괄적으로 지원(패키지 지원) 등이 있다. 2) 전자신문, 이경민 기자, <지역도 살리고 환경도 살리는 ‘로컬 푸드 직매장’ 급성장> 기사 발췌, 2020.07.05.

12개 지역 중 지역 푸드플랜을 수립하고 운영 중인 지역으로 춘천시, 진주시, 익산 시, 수원시, 구미시 등 5곳이다. 이 중 수원시는 수도권 소비지로 농업생산이 극히 적어 도매시장의 지역농산물 수집 기능을 논하기 어렵고, 구미시는 지역 푸드플 랜이 아직 수립 중인 지역이므로 사례지역에서 제외하였다. 그 결과, 사례지역은 춘천시, 진주시, 익산시 3곳으로 선정하였다. 사례지역(춘천시, 익산시, 진주시)은 향후 지방 도매시장 내 지역농산물 취급 확대 방안을 고려하여 이 연구의 현장 적용 가능성을 높일 수 있을 것이다.

3.2. 연구방법

본 연구는 연구대상 사례지역의 도매시장을 활용한 지역농산물 유통 확대 방안 을 제시하는 기초연구로서 통계자료 및 선행연구를 활용한 분석, 설문조사 및 심 층면접조사, 전문가 원고위탁, 연구협의회 등을 활용하였다. 우선 문헌조사를 통해 도매시장 운영실태와 문제점, 지역별 도매시장 관련 정 책 및 지원, 지역별 푸드플랜 계획, 먹거리 관련 정책, 원예종합계획, 농업·농촌 발 전계획 등에 관한 선행연구 결과를 검토하였다. 또한 도매시장의 운영실태와 지 역별 유통업 현황(도·소매업체, 직매장 등) 및 시장규모를 파악·추정하기 위해 농 수산물 도매시장 통계연보, 소상공인진흥공단의 전통시장 상점가 및 점포경영 실 태조사, 통계청의 전국사업체조사 및 농림어업조사 등 각종 조사통계의 원시데이 터를 수집·활용하였다. 한편, 3개 사례지역의 도매시장법인, 중도매인, 외식업체, 소매점, 일반소비자 를 대상으로 지역농산물 취급(이용)실태 및 의향에 대해 설문조사를 실시하였고, 사례지역의 농산물 유통 및 푸드플랜 담당 공무원, 로컬푸드 직매장 운영 주체를 대상으로 심층면접조사와 간담회를 실시하였다. 해외 사례는 일본과 이탈리아 지방 도매시장과 지역농산물을 연계한 사례 검토 를 위해 현지 연구자에게 원고 의뢰3)_{하였고, 농산물 유통 및 도매시장 관련 연구}

자를 대상으로 지방 도매시장의 활성화 및 지역농산물 취급 확대 방안 등에 대해 수차례 연구협의를 실시하여 자문을 받았다. <표 1-5> 사례지역 설문조사 개요 구분 농산물 수집주체 농산물 분산주체 판매자 소비자 조사대상 농산물도매시장 도매시장법인 농산물도매시장 중도매인 외식업, 소매점 경영주 식자재 주구매자 조사표본 춘천(원협, 중앙청과) 익산(원협, 이리청과) 진주(원협, 중앙청과) 총 6개소 익산시(31명) 진주시(45명) 춘천시(21명) 총 97명 (지역별) 외식업 경영주 50명 소매점 경영주 50명 총 301명 (지역별) 일반 구매자 50명 로컬푸드 소비자 50명 총 300명 조사기간 2020년 5월 2020년 8월 2020년 8월 2020년 9월 조사내용 · 일반현황 · 출하처(판매처) · 지역농산물 취급현황 · 향후 지역농산물 취급의향 · 경영상 문제점 등 · 식자재 조달처 · 구매방식 · 영업실태 · 인식·선호도 등 · 식자재 구매처 · 구매방식 · 구매 시 고려사항 · 인식·선호도 등 주: 외식업체는 한식, 중식업체 대상, 소매업체는 슈퍼마켓, 청과물 전문점, 재래시장 점포·노점상 등.

4. 연구내용과 연구 추진체계

제2장은 농산물 유통환경 변화에 따라 지역유통 순환체계가 등장하게 된 배경과 그 개념을 국내외 농산물 유통 정책과 사례 조사로 정리하였다. 제3장은 사례지역의 지역유통 실태와 도매시장 유통 주체의 조사, 유통경로별 취급 규모 산정을 통해 지역농산물의 취급 규모와 이용 의향 등을 분석하고 도매 시장이 지역유통 순환체계의 핵심 인프라로 수행해야 할 필요성을 검토하였다. 제4장은 지방 도매시장의 확장성과 수용성을 도출하였다. 지역의 다양한 유통 주체인 도매시장, 산지유통조직, 푸드플랜 지원센터 등이 안정적으로 지역농산물 을 공급할 경우, 지역농산물 소비량이 얼마나 증가하고, 도매시장에서 지역농산 3) 일본 사례: EshimaRie, KiyokazuUjiie, 이탈리아 사례: 김희진.

물을 수용하기 적합한 유통 주체는 어떤 형태인지 분석한다. 마지막 제5장은 지역유통 순환체계 구축을 위한 지방 도매시장의 운영 및 관리 기본방향을 검토하였다. 연구추진 체계는 <그림 1-1>과 같다. <그림 1-1> 연구추진 체계도 자료: 저자 작성.

제2장

제2장

K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E

지역유통 순환체계 개념 및 필요성

1. 지역유통 순환체계 논의 배경

1.1. 국내 논의 배경

국내에서 지역농산물의 지역 내 유통, 농산물 유통의 지역 순환체계의 논의는 1989년 GATT의 BOP 조항 졸업4)_{으로 농산물 시장이 개방되고 1992년 UR 협상} 으로 본격 시장개방된 이후이다. 1980년대까지만 해도 주산지 대량생산과 소비지 대량소비를 연계하는 도매시장이 소비지에 건립되면서 농산물 유통 정책은 규모 화, 광역화를 지향하게 되었지만 아직 그 폐해가 나타나기 전이었다. 그런데, 1990년대 농산물 수입 개방은 식량자급률이 하락하고 먹거리 안전성 이 사회문제로 급부상하며, 생산자뿐만 아니라 소비자에게도 국내 농업의 위기

4) GATT(관세 및 무역에 관한 일반협정)의 BOP(Balance of Payment: 국제수지)란, GATT에 가입 한 국가는 원칙적으로 수입을 제한할 수 없도록 규정하고 있으나 예외적으로 국제수지 사정이 어려운 국가에 한해 잠정적으로 수입제한을 허가하고 있다. 수입제한 국가는 2년마다 수입제한에 대해 타당 성 여부를 의무적으로 BOP 협의회와 협의하고 국제수지가 흑자로 전환하면 즉시 수입을 개방하는 것이다. 이것을 규정한 것이 GATT 18조 B항이다. 독일은 1957년, 일본은 1964년, 우리나라는 1989년 BOP 조항을 졸업했다.

상황으로 인식하게 되었다. 당시 농협중앙회는 신토불이(身土不二)를 슬로건으로 국산 농산물 이용 촉진운동을 전개하였고, 소비자단체인 생협은 ‘소비자의 생명 을, 생산자의 생활을’ 보장하기 위해 친환경농산물 직거래 운동을 전개하였다. 그러나 국산 농산물 이용을 강조하는 농협의 신토불이 운동은 농산물의 원산지 위반, 가공농산물의 수입농산물 포함 등으로 농협의 신뢰도가 추락하면서 ‘신토 불이’ 슬로건도 판매를 위한 홍보 문구처럼 취급되고 말았다. 또한 생협 경제사업 인 친환경농산물의 직거래도 규모가 확대되면서 친환경 농산물 생산자를 계열화 하고, 생산~소비의 관계가 대면 관계에서 제도적 장치로 대체되어 지역농업과 소 비자의 관계는 멀어지게 되었다. 한편, 2000년 이후 시민 사회운동에서 글로벌푸드의 대안으로 로컬푸드가 논 의되기 시작하였다. 대량생산, 대량유통, 세계화로 인한 중소 가족농의 어려움 가 중, 먹거리 안전성 문제 등의 해결 방안으로 지역농업과 연대, 상생관계의 거래라 는 해외사례가 소개되고 지역 생산자와 소비자의 연대 움직임이 나타났다. 농산물 수입 개방으로 국산 농산물의 이용과 농업문제를 인식하게 되었다면, 산업화 이후 도매시장 설립은 농업생산과 유통의 규모화, 광역화를 지향하며 경 쟁력 있는 규모화 농가와 경쟁력 없는 중소 고령농으로 농촌사회 양극화를 초래하 였다. 그 영향으로, 2000년대 생협 경제사업의 약점인 ‘지역유통 순환’을 목표로 지역농업과 연대하는 원주협동사회경제네트워크, 완주군과 홍성군 등 지자체가 로컬푸드, 지역순환경제 등의 조례를 통해 지역농업을 재구축하기 시작하였다. 지자체는 지역소멸론에 대응하여 지역자원의 효율적 이용과 지역경제 활성화를 위한 지역 전체 먹거리에 로컬푸드 확산을 시도한 것이다. 지자체의 로컬푸드 정책은 중소농, 고령농이 80% 이상인 농촌지역에서 농업인 이 농업소득을 유지하며 농촌을 떠나지 않도록 하는 것이다. 소량 다품목을 생산 하는 중소 고령농은 마땅한 판로가 없어 소득향상에 어려움을 겪고 있으므로 지자 체가 지역에서 판매처를 확보하여 공급하자는 취지이다. 지자체의 로컬푸드 정책 은 문재인 정부 출범 이후 지역 푸드플랜 정책으로 추진되어 지역농산물을 지역 내 먹거리 공공시장(예산이 투여되는 학교·공공·단체급식 등) 전체로 확대한다.

<표 2 -1 > 국 내 농 산물 유 통 에 나타 난 유 통형 태 와 이론 적 배 경 및 특 징 주요 형 태 형성 시 기 목 표 이론적 배 경 특징 및 장 ·단 점 추진주 체 산업 화 이 전 농경시 대 정기시 장 19 70 년대 이 전 자생적으로 형 성 자급자족 및 생계유 지 교환과 일부 상품화 기 능 ·생 산 -소비가 직접 연계하며 일 부 교환 및 상품경 제 ·소규모 지역유통 순환체 계 자급자족 이외의 상품화 기반 미 흡 거점 지역의 정기시장을 중심으로 생필 품 취급 및 농산물 수집과 분 산 생산 자 , 상 인 산업 화 이 후 도매시 장 19 85 년 ~ 전국적 규모의 농산물 수집 과 분 산 , 가격발견의 공정 성 ·규모의 경 제 (물류비 절감과 유통효율성 향 상 ) 대도시 소비지의 유통기반 확충으 로 대량유통 본격 화 , 지역 유통 기반 약화 시 작 중앙정 부 신토불 이 운 동 19 90 년대 초 반 U R 타결 후 농산물 시장 개방 에 따른 국산 농산물 애용 운 동 ·생산 자 (농업인단 체 )의 보호무 역 요 청 , 대국민 홍 보 ·국내 생 산 -소비의 연계 필요성 강 조 ·판 매 ·홍보로 머물러 실질적인 마케팅 활 동 저 조 농협중앙 회 대형유통업 체 등 장 , 지방 도매시 장 기능 쇠 퇴 19 90 년대 후 반 다국적 기업과 국내 대기업 의 농산물 유통 참여로 유통마 진 감소와 영업이익 확대 추 구 ·농산물 유통의 세계 화 , 글로벌 화 ·비교우위론과 관세철폐 → 자유무역 확 대 ·물류센터 중심의 전국 유통망 확보 로 신선도 유지 및 가격경쟁력 확 보 ·지역단위 생 산 -소비 연계 농산물 유통기 반 소멸 화 대규 모 민간자 본 로컬푸 드 등 장 20 10 년대 이 후 중 ·소농 판로 확 보 , 소비자 의 안 전 ·안심 추구 등 지역농산물의 지역 유통 선 호 ·지역농산물의 지역 소비라 는 “지역순환경 제 ” 개념 등 장 ·지자체 주도 로컬푸드 확 대 ·직매장 위주의 소매 판매방 식 ·지역 전체 먹거리 소비로 확산 어려 움 기초지자 체 지역단 위 푸드플 랜 20 15 년 이 후 지자체 주도로 소량 다품 목 지역 생산과 다양한 지 역 소비의 연 계 , 지역농산물 의 지역 소비 확 대 ·로컬푸드를 지역 먹거리 전체 로 확장하는 지역단위 순환경 제 ·계획된 생산과 소비로 사회적 비 용 절 감 ·지역 먹거리 공공시 장 (학 교 , 복지급식 등 ) 공급으로 소량다품목 생산과 소비 연 계 ·상품 구색을 갖춰 타 지역 공공급식 진 출 ·지역 소비 규모가 작아 지역 규모화 유통 과 접목하기에는 지역의 소비기반 부 족 정 부 + 광역 지 자 체 + 기초 지 자 체 + (초기 단 계 )민관협 력 자 료 : 저자 작 성 .

<표 2-1>은 국내 농산물 유통에 나타난 다양한 유통 형태가 출현한 시기와 이론 적 배경을 설명하였다. 산업화 이전 시기는 농경시대 정기시장이 있었고 소규모 지역단위 지역유통 순 환체계를 갖추었다. 그러나 산업화가 되면서 1980년대 도매시장 등장, 1990년대 대형유통업체의 등장으로 농산물 수집과 분산이 전국단위로 확장되며 지역단위 생산-소비의 연계는 약화되어 거의 소멸하였다. 한편, 2000년대 이후 생산자와 소비자, 지자체 입장에서 지역단위 생산-소비의 연계, 즉 지역유통 순환체계 구축의 필요성이 제기되었고 로컬푸드와 지역단위 푸드플랜 정책으로 등장하였다.

1.2. 해외 논의 배경

일본은 1950~1960년대 환경오염으로 인한 공해병5)_{이 인간의 건강을 위협하는} 사회문제가 대두되면서 1960년대 후반 이후부터 시민운동 차원에서 농수산물의 생산자와 소비자가 제휴(지산지소)하는 직거래 형태가 발생하였다. 이는 소비자 가 생산자에게 공급 기준을 정해 요청하고 그에 대해 정당한 대가를 지불하는 형 태이며, 주로 유기농산물을 거래하며 생산자와 소비자가 그룹을 형성하거나 생협 등 소비자 조직을 중심으로 거래를 지속하고 있다. 1990년대 이후에는 식량자급률이 급속히 하락하고, 불규칙·불안정한 국민식생 활의 영향으로 생활습관병이 증가하였으며, 2001년에는 광우병(BSE) 발생으로 5) 공해병은 의학용어보다는 사회과학적 개념에서 생긴 용어이다. 생산공장의 폐수, 대기오염을 비롯하 여 농약에 의한 농산물․토지․수질 등의 오염, 격증하는 자동차의 배기가스, 연탄가스나 그 폐기물에 의 한 환경오염, 그리고 식품생활의 변천과정에서 생기는 이른바 식품공해, 도시의 소음 등이 공해병을 일으키는 주범이다. 일본에서는 환경오염으로 인한 공해병으로 소송이 제기된 4가지 병을 ‘일본의 4 대 공해재앙이라 한다. 즉, 구마모토의 미나마타 병(메틸 수은에 의해 일어난 중추신경계 장애), 니가 타의 미나마타 병(수은 중독), 요카이치의 대기오염(1950년대 석유화학단지가 들어선 이후 1960년 대부터 미에(三重)현 요카이치(四日)시에 천식 환자들이 급증, 일명 ‘요카이치 천식’이란 이름이 생길 정도로 호흡곤란, 천식 등의 피해), 도야마의 이타이이타이 병(카드뮴 중독) 등이 있다.

먹거리의 사회문제화가 가속화되었다. 이와 관련하여 기존 민간에서 추진해 온 생산자와 소비자 제휴의 내용을 포함하여 식량자급률을 향상하고 지역 농식품 구 매 촉진 등 지역농업과 관련 산업의 활성화를 위해 지산지소6)_{를 추진하고 있다.}7) 미국은 1970년대 후반부터 일본의 생산자와 소비자의 제휴(産消提携)와 같은 직거래와 지역에 따라 파머스마켓(Farmers Market)의 직거래 장터가 꾸준히 증가 하였다. 직거래 장터가 각광받는 이유는 소비자에게 신선하고 질 좋은 농산물을 빠르게 제공하며, 중간상인의 마진을 없애 가격경쟁 측면에서 양측의 경제적 이 득의 혜택을 볼 수 있기 때문이다. 특히 중소농에게는 적절한 사업기회와 소득증 대에 기여하고 한편으로는 농업, 환경에 대한 관심과 재인식의 기회로 교육적인 효과에 영향을 줄 수 있다. 농산물을 단순히 사고파는 곳만이 아닌 이를 통해 지역 공동체의 정신과 문화를 이해하고 참여할 수 있는 하나의 문화의 장이 되고 있다. 일본과 미국에서 로컬푸드가 발생한 공통된 이유를 살펴보면, 먹거리 위기는 소비자의 건강 위협과 유통과정의 불만으로 나타나며, 소비자가 건강을 위해 출 처가 분명한 농산물, 신선·안심할 수 있는 농산물을 구입하기 위해 생산자와 교류, 지역농업, 지역공동체에 관심을 갖게 되었다는 점이다. EU의 공동체지원농업(CSA)에 대한 논의는 2001년 지속가능한 발전전략 (sustainable development strategy) 정책으로 대표된다. 이를 실행하기 위한 7가지 과제는 기후 변화와 친환경 에너지, 지속가능한 수송, 지속가능한 생산과 소비, 천 연 자원의 보전 및 관리, 공공 보건, 사회적 통합, 인구, 이민, 글로벌 빈곤과 지속가 능한 발전 과제 등으로 주로 환경 및 먹거리 문제와 관련되어 있다. 우선 과제는 시 기에 따라 변하며 2019~2024년은 그린딜(Green Deal), 디지털경제, 사람을 위한 경제, 세계 속에서 더 강한 유럽, 유럽의 생활 방식 강화, 유럽식 민주주의의 강화 등이다.8) 6) “지역 소비자의 수요에 따른 생산,(···) 지역 소비 활동을 통해 생산자와 소비자를 연결시키는 체계 (···),‘얼굴을 보고 말할 수 있는’ 관계 (···) 지역 농식품을 구입할 기회를 제공함과 동시에 지역 농 업과 관련산업 활성화를 도모한다.” 일본 농림수산성 식료ㆍ농업ㆍ농촌기본계획(2005년) 중 지산 지소 추진(pp.37~38). 7) 정은미(2011). 지역경제 활성화를 위한 로컬푸드시스템 구축방안 연구. pp.7~8 인용.

이러한 유럽연합의 정책기조는 공동농업정책(CAP), 그린딜 정책, 순환경제 액 션플랜(Circular Economy Action Plan) 등을 통해 구체적으로 나타나고, 이 과정 에서 짧은 유통(short food supply chain), 대안 먹거리 네트워크(alternative food networks) 등이 생산자와 소비자의 관계를 재설정하는 형태로 나타나고 있다. <그림 2-1> 유럽연합의 그린딜 주요 요소 자료: 유럽연합집행위원회(www.ec.europa.eu). 공동농업정책은 직불제의 제1축과 지역개발의 제2축으로 구성되는데 2013년 공동농업정책 개혁에서 짧은 유통이 제2축 농촌개발정책의 일환에 포함되었다. 또한, EU 규정(EU Regulation No 1305) 5조(농촌 개발을 위한 우선순위) 3항에 로 컬마켓과 짧은 유통 강화가 명시되었다. 즉 농촌개발의 일환으로 대량유통 방식

8) 유럽연합진행위원장의 2019~2024년 6가지 우선과제(Commission priorities for 2019-24)는 A European Green Deal, A Europe fit for the digital age, An economy that works for people, A stronger Europe in the world, Promoting our European way of life, A new push for European democracy.

의 생산-소비의 관계를 로컬푸드의 지역 생산 및 소비로 강화하고자 하였다. 특히, 탈지역화는 대도시 중심의 소비, 재지역화는 지역 중심의 소비로 정의하 고, EU에서 대안 먹거리 네트워크가 농촌을 기반으로 기존의 대량 유통시스템 및 글로벌화에 대응하는 세력으로 성장할 가능성은 있지만, 아직은 사회적, 경제적, 정치적으로 초기 단계이다. 그러므로 대안 먹거리 네트워크에 대한 농촌 및 지역 과 연계된 개념화와 가능성에 대한 필요성이 제기된다.9) 공간적 관계 유형 탈지역화 (De-Localization, Conventional agri-food) 재지역화 (Re-Localization, Alternative agri-food) 생산자 관계 · 폐쇄적인 생산 형태(lock in) · 농산물 가격 하락과 기업 및 유통 업체에 대한 대량 유통 경 쟁 적 공 간 구 조 의 변 화 · 품질에 대한 강조 · 생산자의 부가가치 추구 전략 · 새로운 사회-기술적인 시장 발전 소비자 관계 · 거리개념의 결여, 원산지에 대한 낮은 이해 · 공간적 특성이 덜한 농산물 · 지역, 생산, 농산물, 생산조건 등에 대한 소비자의 지식 · 대면거래와 근접 지역 구매 가공 및 유통 · 추적가능하지만 사적으로 규제된 가공 및 유통: 불투명하고 표준화된 농산물 · 지역 가공 및 유통 · 다양성, 추적가능성, 투명성 · 지역에 대한 표기 및 계획된 품질 제도적 구조 · 정교한 공공 및 사적 규제, 위생 규범 표준화, 국가적 CAP 지원(Pillar I) · 새로운 네트워크 하에서 지역 발전 및 지자체 시설과 인프라 시설

· 지역 CAP 지원(Pillar II) 관련 구조 · 정교하며 기술적인 관계, 상업적이며 비공간적 관계, 신뢰 및 지역에 대한 이해 결여 · 관계, 신뢰, 지역 기반의 네트워크 · 경쟁적이면서 협력적인 관계 <표 2-2> 기존 대량유통과 대안 먹거리 네트워크의 농촌 공간에 대한 인식 차이

자료: Sonnino and Marsden(2006). Beyond the divide: rethinking relationships between alternative and conventional food networks in Europe.

한편, 새로운 먹거리 패러다임은 가격에서 생산자 몫의 증가, 지역 먹거리 체계 를 통한 환경의 지속성 추구, 품질과 다양성 증가, 소비자의 먹거리 공급체계에 대 한 신뢰 증가, 덜 편하고 덜 가공되었지만 신선하고 친환경적인 농산물을 특징으 로 한다. 새로운 먹거리는 지역적으로 행정, 공급, 시민사회의 협력적인 관계를 바 9) Sonnino and Marsden(2006)은 EU의 기존 대량유통 시스템과 대안 먹거리 네트워크를 경쟁적이 면서 연관된 관계(highly competitive and as relational to one another)의 관점에서 비교하고 연관성을 설명함.

탕으로 통합적 푸드시스템(food system) 구축을 요구하므로 공공부문, 시민 사회,

시장의 협력적인 관계를 특징으로 한다.10)

<그림 2-2> 통합적 푸드시스템

자료: Moragues, A. et al.(2013). Urban Food Strategies-the rough guide to sustainable food systems. FOODLINKS

10) Moragues(2013)은 지역적 관점에서 지역 통합 농산물 패러다임 또는 대체 먹거리 지도 (Integrated territorial agri-food paradigm, alternative food geography)라는 용어를 제시 하여 기존 산업적 관점의 농업 및 먹거리 패러다임(Agri-industrial paradigm, hypermodern food geography)과 비교하였다.