엄진영 ㅣ 우병준 ㅣ 김윤진 Employment Status of Foreign Workers in
Agriculture and Policy Tasks
농업부문 외국인 근로자
고용실태와 정책과제
우병준︱연구위원︱연구 참여, 제3장, 제6장 집필 김윤진︱연구원︱연구 참여, 제1장, 제4장 집필 연구보고 R808 농업부문 외국인 근로자 고용실태와 정책과제 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2017. 10. 발행인︱김창길 발행처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인쇄처︱(주)프리비 I S B N︱979-11-6149-074-8 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다. 이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템 홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다. (CIP제어번호 : CIP2018000462)
머 리 말
농촌지역의 고령화와 과소화로 인해 농업부문 노동력 공급구조가 변화 해왔다. 이와 더불어 임금 상승은 인력부족 문제를 더욱 심화시키고 있다. 이에 대한 해결책 중 하나로 외국인을 고용하고, 고용 규모도 해마다 증가 하고 있지만 농업부문 외국인 근로자와 관련된 연구는 단편적이고 미흡하 다. 따라서 농업부문의 외국인 근로자 고용관련 실태에 근거하여 해당 제 도 및 정책 집행 과정의 전반적 연구가 필요하다. 이에 이 연구는 기존 관련 연구와 제도 및 정책을 정리하고, 외국인 근 로자 고용실태에 대한 각종 통계자료를 조사·분석하였다. 그리고 농업부문 외국인 근로자 고용 관련 쟁점을 정리하였다. 끝으로 이러한 제도상의 한 계점과 미비점을 개선하는 정책과제를 제시하여 계절적 노동 수요 농가와 연중 수요 농가의 안정적 노동력 공급 방안을 모색하였다. 이 과정에서 가 용통계의 한계를 극복하고 농업현장을 반영한 정책과제를 제시하고자 외 국인 고용정책 관련 법무부·고용노동부·농림부 3개 부처, 계절근로자제 시 행 7개 지자체 그리고 고용센터 담당자를 찾아 의견을 교환하였다. 이와 더불어 외국인 고용농가, 인권단체 담당자의 면접조사도 수행해 현장의 의 견도 반영하였다. 농업부문 외국인 근로자 고용과 관련하여 다양한 부처와 다양한 이해관 계자가 연관되어 있어 앞으로도 이와 관련한 정책방향에 대한 충분한 논의 가 지속적으로 필요하다. 이 연구가 농업부문 외국인 근로자 고용 관련 문 제의 개선과 정책수립을 위한 기초자료로 활용되기를 바란다. 2017. 10. 한국농촌경제연구원장 김 창 길요 약
연구의 배경과 목적 “농사지을 사람을 구하기 너무 어렵다.” 라는 농민들의 탄식은 더 이상 낯선 말이 아니다. 현재 우리나라 농가에서 직면하고 있는 현실이다. 임금 을 더 주면 농사일할 사람을 구할 수 있지 않은가라고 혹자는 말할 수도 있을 것이다. 그러나 농촌에서 사람 자체를 구하기가 어려운 일임을 누구 나 쉽게 짐작할 것이다. 통계청 자료에 따르면 농가는 1995년과 2015년 사 이 27.4% 감소하였고, 같은 기간 농가의 고령화는 급속히 진행되어, 2015 년 53.5%에 달하였다. 이는 농업인력 풀(pool) 자체가 감소했다는 것을 의 미한다. 농업노동력 공급원은 가족노동력, 고용노동력,1 농촌지역 공동체 내의 공동노동 및 노동력 교환 등으로 나뉜다(김정섭·오내원·허주녕 2014). 통 계자료를 통해 확인하면, 2012년과 2014년 사이에 가족노동력과 고용노동 력은 서로 상쇄(trade-off) 현상 없이 모두 감소하였다. 반면 같은 기간 농 업노임은 약 13% 상승하였다. 농가는 노동력 감소와 농업생산비 압박에 직면하고 있음을 알 수 있다. 농업노동력 감소와 임금 상승은 인력부족 문 제를 더욱 심화시켰다. 이러한 인력부족 현상의 원인과 해결책은 이를 바라보는 관점에 따라 크 게 두 가지로 나뉜다. 첫 번째 관점은, 농업 노동시장에서 고용노동력의 수 요와 공급이 단기적 불균형 현상으로 인해 발생했다는 견해이다(김병률 외 2010). 이 경우 해결책은 고용노동력 수요와 공급의 균형을 방해하는 원인 (즉, 시장기능이 완벽하게 작동하지 못하도록 하는 원인)을 찾아내어 해결 1 고용노동력은 ‘농업경영체가 농업 생산에 투입하려고 노동시장에서 화폐와 교 환하는 노동력’(김정섭·오내원·허주녕. 2014: 5; 김정섭·유찬희·엄진영. 2016: 4)으로 정의한다. 고용노동력은 다시 상용근로자, 임시근로자, 일용근로자로 나 뉜다. 상용근로자는 1년 이상, 임시근로자는 1개월 이상 1년 미만, 일용근로자 는 1개월 미만으로 고용된 사람을 의미한다(엄진영·김광선·임지은. 2017)하는 것이다. 두 번째 관점은 농업부문 고용노동 공급 자체가 부족해서 발 생하는 구조적 문제로 바라보는 것이다. 이 경우에는 외부로부터의 노동력 충당이 그 해결책으로 제시된다. 대표적인 예로 외국인력 도입을 통해 고 용노동력을 충원하는 방법을 들 수 있다. 이러한 인식을 바탕으로, 우리나라는 정부 주도로 고용허가제를 통해 인 력부족이 심화된 산업에 외국 인력을 도입하고 있다. 농업부문에는 2004년 부터 본격적으로 해당 제도가 적용되었다. 이러한 제도를 바탕으로 농업부문 외국인 근로자 도입규모는 해마다 증 가하고 있다. 2014년 기준으로 외국인 근로자가 농업 노동 투입량 전체에 서 차지하는 비율은 5.4%이며, 농업 고용노동력에서 차지하는 비율은 대 략 36.7%로(김정섭·오내원·허주녕 2014: 55), 무시하지 못할 비율을 차지 하고 있다. 따라서 농업부문 외국인 근로자 고용에 대한 논의가 필요한 시점이지만, 현재 우리나라에서 농업부문 외국인 근로자에 대한 연구는 대부분 단편적 이고 부분적으로 진행되고 있는 현실이다. 이에 본 연구의 목적은 첫째, 농업부문 외국인 근로자 고용 관련 실태에 근거하여 해당 제도 및 정책 집행 과정을 전반적으로 짚어 보고자 한다. 둘째, 이를 토대로 농업부문 외국인 근로자 고용 제도의 한계와 미비점을 개선하는 정책과제를 제시하고자 한다. 연구 범위 및 방법 이 연구에서는 “농업”, “외국인 근로자”, “지역”에 대한 연구 범위를 설 정하여 연구를 진행하였다. 구체적으로 “농업”이라 함은 현행 고용허가제 에서 외국인 고용이 허가된 부문인 작물재배업과 축산업, 농업관련서비스 업을 의미한다. 농업부문 “외국인 근로자”는 고용허가제와 계절근로자제상 의 외국인 근로자로 합법적 신분을 갖는 외국인 근로자를 의미한다. 마지 막으로 이 연구는 “농업부문 외국인 근로자”가 연구 대상이므로 지역구분 을 따로 두지 않는다. 연구 방법은 국내외 문헌조사와 통계자료 분석을 통해 외국인 근로자 고
용실태를 분석하고, 기존의 논의 등을 분석하여 농업부문 외국인 근로자 제도의 한계와 미비점들을 도출하였다. 또한 면접조사와 사례조사, 설문조 사 등을 통해 이러한 논거를 뒷받침하면서 동시에 해결해야 할 과제 및 본 연구에서 제시하고 있는 개선안에 대한 실현가능성을 검토하였다. 연구 내용 및 주요 결과 제1장에서는 연구 배경 및 목적과 국내외 농업부문 외국인 근로자 관련 연구, 전 산업부문 대상 외국인 근로자 관련 연구들을 검토하였다. 기존 연 구에서는 농축산부문 외국 인력 문제에 초점을 두고 향후 정책 방향과 과 제에 대해 통찰하는 연구가 전혀 이루어지지 않았다. 따라서 이 연구에서 는 기존 연구의 한계와 농업노동력, 농업부문 외국인 근로자 고용시, 농업 부문 외국인 근로자의 고용실태를 보다 체계적·통합적으로 분석하였다. 또 한 관련 제도(고용허가제와 계절근로자제)를 모두 포괄하여 분석하였다. 제2장에서는 농업 노동력 변화 실태를 거시층위와 미시층위로 나누어서 분석하였다. 거시층위에서는 내국인과 외국인 노동력의 변화를 경제활동인 구조사, 고용허가제 내부자료, 계절근로자제 내부자료, 농가경제조사 통계 등을 활용하여 분석하였다. 그리고 농업노동력의 구조적 변화가 일어난 원 인과 배경, 그리고 이러한 구조적 변화에 정부와 개개인의 농가는 각각 어 떻게 대처하고 있는지 분석하였다. 제3장에서는 2장에서 대응방식 중 하나로 언급된 외국인근로자 고용 관 련 제도 및 현황에 대해 분석하였다. 고용허가제와 계절근로자제를 각각 분석하였는데, 정책 도입 배경과 개요, 관련 법률, 관련 하위 정책에 대해 검토하였다. 참고로 계절근로자제도는 2015년 10월 괴산군을 시작으로 2016년도에 2, 3차 시범사업을 거쳐 2017년에 본 사업으로 진행되었다. 향 후 본 사업으로의 안정적 정착을 위해 시범사업 현황과 운영내용, 특징을 면밀히 분석하였다. 그리고 마지막으로 제도권 내에서 허용된 외국인 근로 자 인력 수급 현황을 고용허가제 내부자료, 계절근로자제 내부 자료를 통 해 분석하였다. 제4장에서는 농어업총조사, 외국인 고용조사의 통계자료 분석을 통해 농
가의 외국인 근로자 고용 현황과 실태를 분석하였다. 구체적으로, 3장에서 는 제도권 내에서의 인력 수급을 분석했다면, 4장에서는 실제 현장에서 외 국인을 고용하고 있는 농가의 특성과 고용되고 있는 외국인 근로자들의 노 동조건을 분석하였다. 제5장에서는 앞서 분석한 결과를 토대로 외국인 근로자 고용 정책에 있 어서의 문제점을 제도 설계상의 한계, 그리고 이를 적용하는 과정에서 제 도의 한계와 미비점을 분석하였다. 현행 제도인 고용허가제와 계절근로자 제의 검토에 중점을 두고 논의를 진행하였다. 외국인 근로자 도입은 농업노동력 총량 부족 문제에의 대응책으로써, 농 업노동력 공급방식을 변경하는 구조적 접근정책이라 할 수 있다. 이 연구 의 분석 결과에 따르면 외국인 근로자 도입으로 노동력 부족 문제는 일부 해결했지만, 제도 설계와 적용에서의 한계점은 여전히 남아 있다. 따라서 제6장에서는 앞서 도출된 외국인 근로자 고용 관련 쟁점을 보완하는 새로 운 대안과 정책방향을 제시하였다.
ABSTRACT
Employment Status of Foreign Workers in Agriculture
and Policy Tasks
Research Background and Purpose
"It is too hard to find a worker to hire for farming," is common words among farmers. It is a reality that farmers face in rural areas. One might say that if you raise wages, you can find a worker to do farming more easily. However, it is difficult to find a person to work for farming in rural areas during farming season. It is due to the decrease of farm households and the lack of young workers in rural areas. According to the National Statistical Office (NSO) data, farm households declined by 27.4% between 1995 and 2015, while aging of farm households continued to progress rap-idly in the same period, reaching 53.5% in 2015. It has decreased the pool of agriculture manpower.
The agricultural labor force consists of the family workers and the paid workers. The data indicates that both the number of family workers and the paid workers declined between 2012 and 2014 without substitution. Wages increased by about 13% during the same period. It suggests that farmers are faced with “double squeezes”―the lack of labor force in farm-ing and increasfarm-ing costs owfarm-ing to higher wages.
The causes of this labor shortage can be analyzed from two perspectives. The first view is that the labor shortage is caused by a short-term im-balance between labor demand and labor supply in farming. This viewpoint insists that the labor shortage in farming will be alleviated by finding out and modifying the factors to bring out the imbalance. The other perspective is that the labor shortage arises from the structural problem in the agricul-tural labor market. Therefore, it is necessary to secure workers who did not belong to this labor market. A typical example is to use the migration of foreign workers. Based on this recognition, the Korea government devised
a government-led Foreign Employment Permit System, which is to in-troduce foreign workers into the industries where the labor shortage is severe. Since 2004, the system has been applied to the agricultural sector. Based on this system, the amount of foreign workers introduced in the agricultural sector is increasing every year. As of 2014, foreign workers ac-count for 5.4% of the total workers2 in agriculture, accounting for 36.7%
of the paid workers in agriculture. Their ratio is not negligible in the paid workers in farming.
Therefore, it is necessary to discuss the employment of foreign workers in the agricultural sector. However, most of the studies on foreign workers in the agricultural sector are mostly fragmentary and their discussions are insufficient.
The purpose of this study is to examine the overall process of the system and policy enforcement based on the actual situation of employment of for-eign workers in the agriculture sector. Secondly, based on these results, policy tasks to improve the limitations and imperfections of the employ-ment system for foreign workers in the agricultural sector will be suggested.
Research Scope and Method
In this study, we set up research scope for "agriculture", "foreign work-er", and "region". Specifically, the term "agriculture" means the agricul-tural, livestock and agriculture-related services that are permitted to employ foreign workers in the Foreign Employment Permit System. "Foreign work-ers" in the agricultural sector means foreign workers who have legal status because this study focuses on the government-led foreign employment per-mit system and seasonal work system. Finally, this study includes both ur-ban and rural areas, since the foreign workers of the agricultural sector can be hired in not only urban areas but also rural areas.
To achieve the purpose of this study, the literatures reviews, analysis of related data, interviews, case studies, and surveys are used as a research method.
Research Content and Main Results
In Chapter 1, the background and purpose of the research are explained. Previous studies are examined. They have focused on the foreign workers’ labor conditions of labor markets in the agriculture and livestock sector and have not given any insights into policy directions and tasks in the future. Therefore, this study analyzes the foreign workers’ labor conditions of the agricultural labor market more systematically and comprehensively.
In Chapter 2, we analyzed the changes of the agricultural labor force at macro level and micro level. On the macro level, we analyzed the changes in the labor force in farming by using the monthly data represented by work-ing status. On the micro level, we analyzed the changes of hours of workwork-ing at the level of farm households. The farm household labor input data is used. In Chapter 3, we analyzed the system and status of foreign workers' employment. The background and structure of the policies, related laws, and relevant sub-policies were reviewed. The status of the supply and demand of foreign workers allowed in the system was analyzed through internal data on the Employment Permit System and internal data on seasonal foreign workers.
In Chapter 4, we analyze the level of employment of foreign workers in farm households by analyzing statistical data of the agriculture and fish-eries census and foreign employment survey. Specifically, Chapter 3 ana-lyzes the supply and demand of foreign workers within the system, and Chapter 4 analyzes the characteristics of the foreign workers in agriculture and the working conditions of the agricultural foreign workers.
In Chapter 5, based on the results of the previous analysis, we analyze the limitations of system design and the limitation in the process of apply-ing the system into the field.
The inflow of foreign workers in agriculture through the government-led Foreign Employment Permit System alleviates the shortage of workers in agriculture, but the limitations remain in the policy design and application of it. Chapter 6 presents new alternatives and policy directions to comple-ment the issues related to employcomple-ment of foreign workers.
Researchers: Eom Jinyoung, Woo Byungjoon, Kim Yunjin Research period: 2017. 1. ~ 2017. 10.
차 례
제1장 서론 1. 연구 배경과 필요성 ··· 1 2. 연구목적 ··· 6 3. 선행연구 ··· 6 4. 연구범위 및 방법 ··· 10 5. 주요 연구 내용 ··· 13 제2장 농업부문 노동력 변화와 대응 1. 농업 노동력 변화 실태 ··· 15 2. 농업 노동력 변화 원인 ··· 24 3. 농업 노동력 부족 대응 방식 ··· 29 제3장 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 1. 고용허가제 ··· 32 2. 계절근로자제 ··· 39 3. 제도별 외국인 근로자 수급 현황 ··· 49 제4장 외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점 1. 농가의 외국인 근로자 고용 현황 ··· 57 2. 농업부문 외국인 근로자 노동조건 실태 ··· 61 3. 시사점 ··· 69 제5장 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 1. 제도 설계상의 한계 ··· 73 2. 제도 적용과정에서의 한계 ··· 90제6장 정책 방향과 과제 1. 관련 정책 전개과정 ··· 101 2. 정책 과제와 대안 제시 ··· 104 부록 1. 농업인 대상 외국인 근로자 고용관련 실태 설문조사 ··· 125 2. 외국인 근로자와 내국인 근로자의 대체성 또는 보완성과 관련된 이론적 논의 및 선행연구 ··· 131 3. 직종별 사업체 노동력조사표 2017년 상반기 ··· 135 참고문헌 ··· 137
표 차례
제1장 <표 1-1> 농업 노동력 관련 주요 지표의 최근 변화 ··· 2 제2장 <표 2-1> 농업부문 종사상 지위별 취업자 수 ··· 18 <표 2-2> 전체 농가의 영농형태별 농업 노동 구성 ··· 22 <표 2-3> 농가의 농업 노동투입 총량 규모별 고용 노동력의 양과 비율 변화 ··· 23 <표 2-4> 연도별 농촌 인구 현황(내국인) ··· 24 <표 2-5> 주요 노지 채소 생산비 구성(2005, 2010, 2015) ··· 28 제3장 <표 3-1> 고용노동부 외국인 근로자 도입규모 산출 방법: 초과수요부분 ··· 36 <표 3-2> 최근 5년간 농축산업 외국인 근로자 쿼터 배정 추이 ··· 36 <표 3-3> 업종별 외국인 근로자 고용허용인원 기준 ··· 37 <표 3-4> 작물재배업 근무처 추가 업무 흐름도 ··· 38 <표 3-5> 계절근로자제 품목별 외국인 근로자 고용허용인원 기준 (농업부문) ··· 41 <표 3-6> 계절근로자 시범사업 운영 내용 ··· 43 <표 3-7> 계절근로자제 시범 지자체 운영 내용 및 특징 ··· 46 <표 3-8> 연도별 고용허가 신청건수 비중 추이 ··· 49 <표 3-9> 농업부문 업종별 연도별 신청건수 비중 추이 ··· 50 <표 3-10> 농업부문 업종별 연도별 고용허가 신청건수 ··· 50 <표 3-11> 고용허가제 농업부문 외국인 근로자(E-9) 쿼터 ··· 51<표 3-12> 고용허가제 농업부문 외국인 근로자(E-9) 체류 현황 ··· 51 <표 3-13> 시도별·업종별(농업부문) 외국인 근로자 수 ··· 52 <표 3-14> 계절근로자제 외국인 근로자 수요 현황 ··· 53 <표 3-15> 외국인 계절근로자 수요 품목 ··· 54 <표 3-16> 계절근로자제 외국인 근로자 배정인원 ··· 55 제4장 <표 4-1> 작물재배업 품목별 외국인 근로자 고용과 논, 밭, 시설면적 변화 ··· 58 <표 4-2> 축산업 품목별 외국인 근로자 고용과 논, 밭, 시설면적 변화 ··· 60 <표 4-3> 농업부문 외국인 근로자 노동시간, 임금 ··· 62 <표 4-4> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 주당 취업시간과 월 급여 ··· 63 <표 4-5> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 사업체 종사자 수 ··· 65 <표 4-6> 외국인 근로자 고용 관련 보험 ··· 65 <표 4-7> 농업부문 외국인 근로자 숙식비 상한 공제율 내부 지침 ··· 66 <표 4-8> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 숙박 형태 ··· 67 <표 4-9> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 근로계약 여부 및 근로계약 기간 ··· 68 <표 4-10> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 종사상 지위 ··· 69 제5장 <표 5-1> 농업부문 외국인 근로자 고용 수요 추정식 ··· 75 <표 5-2> 농업부문 외국인 근로자 고용 수요 분석 결과 ··· 76 <표 5-3> 2017년도 농업관련 고용허가제 점수제 평가지표 ··· 79 <표 5-4> 지역별 고용센터 현황과 농업부문 외국인 근로자 수 ··· 86 <표 5-5> 농업부문 외국인 근로자 취업교육 내용 및 교육시간 ··· 91
<표 5-6> 외국인 근로자의 하루 평균 노동시간 ··· 93 <표 5-7> 외국인 근로자 근로조건: 숙박비 지불 방식 ··· 95 <표 5-8> 캐나다와 미국의 계절노동자 숙소 점검 기준 예 ··· 97
제6장
그림 차례
제1장 <그림 1-1> 65세 이상 농가 경영주와 가구주 비율 추이 ··· 1 <그림 1-2> 연구 추진 체계도 ··· 14 제2장 <그림 2-1> 농업부문 월별 총취업자 수(2004년 1월~2017년 3월) ·· 16 <그림 2-2> 농업 노동력: 종사상 지위별 월별 취업자 수 ··· 17 <그림 2-3> 고용노동력: 종사상 지위별 월별 취업자 수 ··· 19 <그림 2-4> 농가구입가격지수 및 전년비 추이 ··· 26 <그림 2-5> 가계용품지수 및 전년비 추이 ··· 26 <그림 2-6> 농업용품지수 및 전년비 추이 ··· 26 <그림 2-7> 농촌임료금지수 및 전년비 추이 ··· 27 <그림 2-8> 농촌 임금 변화(1985~2015) ··· 27 제3장 <그림 3-1> 계절근로자제 시범사업의 근로자 도입 절차 ··· 39 제4장 <그림 4-1> 2015년 판매금액·작목별 외국인 상시·임시근로자 고용 (작물재배업) ··· 59 <그림 4-2> 2015년 판매금액·작목별 외국인 상시근로자 고용(축산업) ··· 60 제6장 <그림 6-1> 농업부문 외국인 근로자 도입과 제도 변천 과정 ··· 102<그림 6-2> 농업부문 외국인 근로자 제도 관련 부처와 협의체 도식화 ··· 105 <그림 6-3> 농업부문 외국인 근로자 제도 개선(안) 도식화 ··· 120
1. 연구 배경과 필요성
1.1. 농가 수 감소와 농업노동력 공급 구조 변화
1995년 1,501천 호이던 농가는 2015년 1,089천 호로 27.4% 감소하였다. 같은 기간 농가의 고령화가 급속히 진행되어 농가 경영주가 65세 이상인 농가 비율은 24.8%에서 53.5%로 급증하였다. 이는 같은 시기 65세 이상인 가구주 비율과 비교하여 매우 높은 수치이다<그림 1-1>. <그림 1-1> 65세 이상 농가 경영주와 가구주 비율 추이 주: 1995년 경영주 65세 이상 농가 비율은 60세 이상 비율로 계산함. 자료: 통계청(각 연도). 국가통계포털. ｢인구총조사｣; 엄진영·김광선·임지은(2017: 25).2012 2014 증감률 자료 농업부문 취업자 수(명) 1,695,478 1,604,155 5.4% 감소 ＊｢경제활동인구조사｣ (연앙인구 기준) 농업부문 가족 노동 인구(명) 1,494,401 1,408,618 5.7% 감소 농업부문 고용 노동 인구(명) 157,619 150,022 4.8% 감소 농업부문 취업자 중 고용 노동 인구비율(%) 9.3 9.4 0.1%p 증가 농경지 면적(1,000ha) 1,730 1,691 2.3% 감소 ＊｢농림축산식품 주요 통계｣ 농경지 이용 면적(1,000ha) 1,766 1,754 0.7% 감소 성인 남성 1일 농업노임(원) 85,482 96,777 13.2% 상승 성인 여성 1일 농업노임(원) 56,519 64,099 13.4% 상승 농업생산지수 100.7 101.3 0.6p 상승 자료: 김정섭·유찬희·엄진영(2016: 9). 농업 고용 인력 실태 조사 및 수급 안정 방안 . 2012년과 2014년을 비교하면, 농가 수 감소로 농업부문 전체 취업자 수 는 5.4% 감소했다. 농업노동력 공급원은 가족노동력, 고용노동력,3 농촌지 역 공동체 내의 공동노동 및 노동력 교환 등으로 나뉜다(김정섭·오내원·허 주녕 2014). 이 중 가족노동력과 고용노동력은 서로 간의 상쇄(trade-off) 현상 없이 모두 감소하였다<표 1-1>. 반면 같은 기간 농업노임은 약 13% 상승하였다. 농가는 노동력 감소와 농업생산비 압박에 직면하고 있음을 알 수 있다. <표 1-1> 농업 노동력 관련 주요 지표의 최근 변화 3 고용노동력은 “농업경영체가 농업 생산에 투입하려고 노동시장에서 화폐와 교 환하는 노동력”(김정섭·오내원·허주녕 2014: 5; 김정섭·유찬희·엄진영 2016: 4) 으로 정의한다. 고용노동력은 다시 상용근로자, 임시근로자, 일용근로자로 나 뉜다. 상용근로자는 1년 이상, 임시근로자는 1개월 이상 1년 미만, 일용근로자 는 1개월 미만으로 고용된 사람을 의미한다(엄진영·김광선·임지은 2017).
1.2. 농업노동력 문제: 일손 부족
농업노동력 감소와 임금 상승은 인력부족 문제를 더욱 심화시켰다. 김병 률 외(2010)의 연구에 따르면, 농가를 대상으로 한 설문에서 “농작업 인력 부족으로 인해 적기 영농에 어려움을 겪고 있는가?”라는 질문에 그렇다고 응답한 비율이 83.3%였으며, 김정섭·오내원·허주녕(2014: 2)의 연구에 따르 면, “최근 1년 사이에 일손 부족으로 농사에 어려움을 겪었다”고 응답한 농 가 비율이 87.4%였다. 이는 농가가 과거에 비해 더 큰 금액의 지역별·품목 별 임금을 지급하더라도 적절한 수의 고용노동력을 구할 수 없다는 것을 의미한다. 이러한 현상의 원인은 무엇이며, 인력정책 측면에서 어떻게 풀어 나가야 하는가? 현재까지의 지배적 시각은 농업 노동시장에서 고용노동력의 수요 와 공급이 서로 매치되지 않아 발생했다는 견해이다(김병률 외 2010). 이 경우 해결책은 고용노동력 수요와 공급의 균형을 방해하는 원인(즉, 시장기 능이 완벽하게 작동하지 못하도록 하는 원인)을 찾아내어 해결하는 것이다. 예를 들어, 농업 일자리에 대한 충분한 정보제공으로 구직자를 유인하는 정책을 생각할 수 있다. 그러나 이 현상이 농업부문 고용노동 공급 자체가 부족해서 발생하는 구 조적 문제에서 비롯한다면, 현재의 농업노동력 공급방식 자체를 해결해야 한다. 특히 농업생산액은 정체된 반면 농업경영비는 지속적으로 상승하여 농가의 경영수지가 악화되고 있는 현 상황에서, 농업임금 인상으로 필요한 노동력을 충분히 확보하기는 매우 어렵다. 결국 부족한 농업노동력 공급을 늘리기 위해서 다른 국가들의 사례와 같이 외국인력 도입을 통해 고용노동 력을 충원하는 방법이 필요하다.1.3. 농업노동력 문제 대응으로 외국인력 도입
농업부문 노동력 감소에 대응한 방안 중 하나가 농축산 분야 외국인 이 주 노동자 도입이다. 일부에서는 농업부문 내국인 노동력 부족이 상대적으 로 낮은 임금과 열악한 근무환경으로 인한 단기적·일시적 현상이며, 이러 한 문제만 해결하면 인력부족 현상이 상당부분 해결된다고 주장한다. 그러 나 현재 우리나라 농업을 고려할 때 단기간에 임금과 근무여건을 높이는 것은 쉽지 않다. 또한 노동환경이 아닌 농촌지역 생활여건 때문에 내국인 인력을 쉽게 찾지 못하는 것도 고려해야 한다. 당장 시급한 농업노동력 문제 해결을 위해서는 필요한 노동자 수요를 국 내인력으로는 충당하지 못한다는 것을 인정하고 외국으로부터 노동력을 공급받을 수밖에 없다. 우리나라는 정부 주도로 고용허가제를 통해 인력부족이 심화된 산업에 외국인력을 도입하고 있다. 농축산 분야에는 2004년부터 본격적으로 해당 제도가 적용되었다. 설문조사 결과에 따르면, 농가들도 부족한 농업노동력 에 대응하는 방안으로 농촌지역에서의 인력조달시스템 구축(30.2%)과 함 께 외국인 근로자의 안정적 공급(26.8%)을 가장 많이 희망하였다(김병률 외 2010). 농업노동력 부족 문제 해결을 위한 농업부문 외국인 근로자 도입규모는 해마다 증가하고 있다. 2014년 기준으로 외국인 근로자가 농업 노동 투입 량 전체에서 차지하는 비율은 5.4%이며, 농업 고용노동력에서 차지하는 비 율은 대략 36.7%였다(김정섭·오내원·허주녕 2014: 55). 농업부문 외국인 근 로자는 2012년을 기준으로 대부분 작물재배업에 종사하고(62.7%), 그다음 으로 축산업(36.2%), 농업관련 서비스업(1.0%)에 종사한다(김정섭·오내원· 허주녕 2014: 52). 이와 같이 전체 농업 고용 노동에서 외국인 근로자는 무시하지 못할 비 율을 차지하고 있다. 특히 농번기와 농한기가 섞여 있는 농업의 특성상, 농 번기에 농업노동력을 투입하지 못할 경우 수확에 큰 손실이 발생한다는 점 을 감안하면 외국인 근로자의 농업 노동은 농업에 있어 결정적인 역할을하는 수준에 도달했다고 할 수 있다(김정섭·오내원·허주녕 2014: 55). 현장의견도 이와 별반 다르지 않았다. 2017년 1월 10일부터 1월 30일까 지 KREI리포터인 22개 농가를 대상으로 농촌지역 외국인 근로자 고용에 대한 현장 의견 조사를 실시한 결과, 대부분 농가는 어느 시점부터 외국인 근로자가 농업부문에서 급증하고 있다는 데 동의했다. “언제부터인지 모르게 외국인 인부들이 급증하는 것을 느끼게 되었는데(전북 군산)” “이곳 제주도 농촌 밭에는 월동무, 당근, 감자, 취나물, 유채나물 등을 수확해서… 단순노동이다 보니 서로 말없이 일을 한다. 그건 서로 의사소통이 안 되는 외국인이 많아서이다(제주도 제주).” “요즘 외국인 노동자들이 곳곳에 많이 일을 하고 있습니다. 부산 기장에도 주위에 미나리 하시는 분들이 외국인 노동자를 고용하고 있습니다(부산 기장).” “우리 농촌에도 외국 사람들을 수시로 볼 수 있다. 외국인 근로자들은 농촌의 거의 모든 분야에서 일을 하고 있는데, 농촌 근로자의 70% 정도 차지하고 있으며 임금은 우리나라 근로자의 80% 수준이다(충남 부여).” 그러나 이러한 현실과 달리 국내에서 농업부문 외국인 근로자 고용에 대 한 논의는 거의 이루어지고 있지 않다. 정책 측면에서 살펴보면, 현행 고용 허가제와 계절근로자제가 운영되고 있지만, 현재의 두 정책 모두 농가들의 요구(needs)와 외국인 근로자들의 고용실태를 반영하는 데에는 한계가 있 다. 지속적으로 제도의 미비점과 문제점이 지적되고 있지만, 이와 관련한 논리의 타당성과 개선방향에 대한 체계적이고 구체적인 논의는 이루어지지 않고 있다. 더불어 농업의 특성은 전혀 고려되지 못한 채 국가 전체적인 고 용관점에서 제조업, 서비스업과 같은 선상에서 외국인 근로자 도입이 논의 되고 있는 형편이다.
2. 연구목적
이 연구는 기존의 단편적이고 부분적인 연구와 달리, 농업부문 외국인 근로자 고용 관련 실태에 근거하여 해당 제도 및 정책 집행 과정을 전반적 으로 짚어 본다. 이를 토대로 농업부문 외국인 근로자 고용 제도의 한계와 미비점을 개선하는 정책과제를 제시한다. 구체적으로는 첫째, 기존의 관련 연구와 제도 및 정책을 정리하고, 외국 인 고용실태에 대한 각종 통계자료를 조사·분석한다. 둘째, 농업부문 외국인 근로자 고용관련 다양한 쟁점을 정리한다. 고용 관련 쟁점은 농업부문 외국인 근로자들의 고용실태와 제도 참여주체들의 현장 요구 등을 바탕으로 관련 제도 설계상의 문제는 무엇인지, 그리고 이 를 적용하는 과정상에서 제도의 한계, 미비점은 무엇인지 살펴본다. 셋째, 이러한 제도상의 한계점과 미비점을 개선하는 정책과제를 제시한 다. 계절적으로 단기간 일손이 필요한 농가와 연중 지속적으로 근로자가 필요한 농가 모두에게 안정적으로 일손이 공급될 수 있도록 도모한다.3. 선행연구
현재까지 국내에서 농업부문 외국인 근로자 고용실태와 정책에 대한 종 합적인 연구는 거의 없다. 관련 연구는 농업부문 고용 인력 문제를 다루면 서 부분적으로 외국인 근로자 문제를 분석한 연구, 산업부문과 상관없이 외국인 근로자들에게 초점을 맞춘 연구로 구분할 수 있다. 그러나 이 연구 들은 다음과 같은 한계가 존재한다. 농업분야 인력정책에 관한 전반적인 논의를 하면서 외국 인력을 부분적으로 언급한 연구들은 외국 인력의 고용 실태나 정책, 제도에 대한 내용은 다루고 있지 않다(김병률 외 2010; 김정 섭·오내원·허주녕 2014; 김정섭·유찬희·엄진영 2016).외국인 근로자에 초점을 맞추고 수행된 연구들은 외국인 근로자의 생활 실태 연구(박신규·조아영 2014; 최서리 외 2013; 박민선 2012), 관련된 제 도·정책 연구(이규용 외 2015; 유길상·이규용 2002; 유길상 2011), 그리고 외국인 근로자 도입으로 인한 영향과 효과 분석 연구(현대경제연구원 2015)로 다시 나눌 수 있다. 그러나 이 연구들은 농업부문에 초점을 두지 않고 전 산업부문을 대상으로 연구를 진행하여 농업부문의 상황과 여건, 실태를 자세히 살펴보는 데 한계가 있다. 언급된 연구들의 구체적인 연구 내용은 다음과 같다.
3.1. 농업부문 인력정책의 대상으로 외국 인력 연구
농업부문 고용노동력에 관한 연구는 최근에서야 시작되었다. 가장 대표 적인 연구로 김병률 외(2010), 장민기(2011), 김정섭 외(2014; 2016) 등이 있으며, 이 중 우리나라 전체 농업부문에서 외국인 근로자에 관한 연구는 김병률 외(2010)와 김정섭 외(2014; 2016)의 연구가 유일하다.4 인력관점에서 농업부문 외국인 근로자에 대한 연구를 한 것은 김병률 외 (2010) 연구가 처음이다. 농산업체의 외국인 근로자 수요를 농업의 계절성 과 지역을 반영하여 추정하였다. 당시 쿼터로 인정되었던 2,000명보다 많 은 최소 1만 1,000명의 외국 인력이 농업부문에 투입되어야 한다고 주장하 였다. 이 연구는 농업부문 외국 인력 확대 필요성을 수면 위로 드러내고 정량적으로 필요노동력을 산출하는 데에는 기여했지만, 외국인 근로자에 대한 정책과 제도에 대한 논의, 그들의 고용실태와 향후 농업부문에서 외 국인 근로자 정책방향 제시 측면에 대한 논의가 빠져 있다. 가장 최근 연구인 김정섭 외(2014; 2016)의 연구에서는 농업 고용 노동 력의 한 축으로 외국인 근로자 고용실태와 현행 고용허가제의 쿼터제에 대 4 최서리 외(2013)의 연구도 농업부문 외국인의 고용실태를 분석하였지만, 경기 도 지역에 한해 분석하여, 이 언급에서는 제외하였다.한 논의를 전개하였다. 김병률 외(2010)의 연구에서 한 단계 더 나아가 외 국인 근로자들의 임금과 노동시간 현황을 언급하였으며 구체적으로 외국 인 쿼터제 개선에 대한 제안을 하였다. 또한, 외국인 근로자가 농업 고용노 동력에서 차지하는 몫이 36.7%로 무시하지 못할 비중을 차지하므로 향후 지속가능한 방식으로 참여할 수 있는 방안 마련이 매우 시급함을 언급하였 다. 특히 농축산 분야 외국인 근로자와 관련된 법제 정비의 필요성을 언급 하였다. 그러나 외국인 근로자들의 고용현황과 노동여건에 대한 구체적이 고 체계적인 분석이 이루어지지 않았고, 농업부문 외국인 근로자 정책과 제도의 문제점과 이를 해결할 수 있는 대안을 제한적으로만 제시하여 인력 체계의 큰 틀에서 외국인력 정책을 다루지 못한 한계가 있다.
3.2. 외국인근로자 도입 전반에 대한 연구
외국인 근로자를 대상으로 한 연구는 크게 외국인 근로자의 생활실태, 제도·정책에 관한 연구, 외국인 근로자 도입으로 인한 효과 분석으로 나눌 수 있다. 외국인 근로자 생활실태와 관련된 연구는 외국인 근로자의 고용환경과 관련된 연구, 외국인 근로자의 인권에 관한 연구로 다시 나눌 수 있다. 외 국인 근로자 고용환경과 관련된 연구에서는 외국인 근로자들의 근로환경 (업종, 사업장 변경, 근로시간, 휴일, 평균 임금, 의료 및 안전 교육 등)과 생활실태(주거 및 여가 생활 등) 등에 대해 외국인 근로자 입장에서 설문 조사를 통해 분석한 연구(박신규·조아영 2014)와 고용주 입장에서 설문조 사를 통해 분석한 연구(박민선 2012), 그리고 외국인 근로자와 고용주를 모두 면접 조사하여 외국인 근로자의 활용실태를 분석한 연구(최서리 외 2013)가 있다. 외국인 근로자의 인권에 관한 연구는 국가인권위원회에서 2013년에 농 축산업 대상으로 외국인 근로자의 인권 실태를 조사한 연구와 2014년에 국제엠네스티(amnesty)에서 농축산업에 종사하는 외국인 근로자들의 착취와 강제노동에 대해 수행한 연구가 있다. 외국인 근로자의 고용환경과 인권에 관한 연구를 종합하면, 농축산부문 의 외국인 근로자들의 노동조건은 취약한 것으로 분석되었다. 대다수의 농 축산부문 외국인은 10시간이 넘는 장시간 근로를 강요받고, 근로시간에 따 른 최저임금도 받지 못하는 근로자들도 존재했다. 또한, 지역사회 내에서 기존 국내인들 또는 고용인들로부터 부당한 대우를 받거나 사회적 배제를 겪고, 생활조건도 낮은 것으로 분석되었다. 이에 대한 해결방안으로 선행연구들은 고용주와 외국인 근로자에 대한 교육과정 보완, 근무처추가제도 보완, ｢근로기준법｣ 제63조 일부 수정, 지 자체 차원에서 외국인 근로자 관련 조례 제정, 건강보험 의무가입 등을 제 시하였다. 외국인근로자 제도·정책에 관한 연구는 대부분 고용허가제 제도에 대한 개편 방안, 도입규모 결정방식 개선에 대한 연구(이규용 외 2015; 유길상 외 2012; 유길상 2011)가 주를 이루고 있다. 최근 들어 계절근로자제에 대 한 연구(최서리·이창원 2016; 이현욱·송정아 2016)가 있으나, 해외 유사제 도 소개 또는 해당 제도를 국내에서 처음 시행한 괴산군 사례를 소개하는 정도에 그치고 있다. 고용허가제에 대한 개편 방안 및 도입규모 결정방식 등에 대한 연구에서 는 고용허가제 대상이 되고 있는 농업, 제조업, 서비스업을 모두 다루고 있 어 외국인 근로자 수가 상대적으로 적은 농업부문에 대한 논의를 많이 할 애하지 않고 있을 뿐만 아니라, 농작업의 특수성을 고려한 제도 개편 방안 연구는 이루어지지 않고 있다. 대부분의 연구는 노동경제학적 측면에서 전 산업 부문에 대해 동일한 논리로 개편 방안을 제시하고 있다. 따라서 이와 관련한 연구에서 제시하는 방법으로 농업부문의 외국인 근로자 관련 문제 를 해결하는 데에는 태생적으로 한계가 존재할 수밖에 없고, 농업현실과는 더욱 괴리된 연구결과가 될 수밖에 없다.
3.3. 선행연구와의 차별성
농축산분야 외국인 근로자 수는 해마다 증가하고 있으나, 농가들은 지속 적으로 외국인 근로자 허용 규모를 더 확대해 달라고 요구하고 있다. 또한 농축산분야 외국인 근로자와 관련 단체들은 불합리한 농업노동조건을 거 론하고 이에 대한 해결책 마련을 요구하고 있다. 이와 같이 고용허가제의 농업분야 적용에 따른 한계점과 문제점이 증폭되고 있는 중에 2017년부터 법무부 사업으로 외국인 계절근로자제가 전국 지자체로 확대되고 있다. 이 는 농축산분야 외국인 근로자 도입부터 관리까지의 관련 내용이 더욱 복잡 해질 것임을 예고한다. 따라서 농축산부문 외국 인력 문제에 초점을 두고 향후 정책 방향과 과제에 대해 통찰하는 연구의 필요성이 매우 크다. 이 연구는 기존의 연구와 달리 농업부문 외국인 근로자의 고용 실태를 보다 체계적·통합적으로 분석하고, 관련 제도(고용허가제와 계절근로자제) 를 모두 포괄하여 분석한다. 현장에서의 고용실태와 현행 관련 제도를 서 로 비교함으로써, 괴리가 발생하고 있는 부분이 무엇인지, 그리고 향후 정 책으로 어떻게 해결해야 할 것인지 논의하고자 한다.4. 연구범위 및 방법
4.1. 연구범위
4.1.1. 농업의 범위
2003년 개정된 농업·농촌기본법에 따르면 ‘농업’은 농작물생산업, 축산 업, 임업 및 이들과 관련된 산업으로서 대통령령이 정하는 것을 의미한다. 그러나 이 연구에서 ‘농업’이라 함은 현행 고용허가제에서 외국인 고용이 허가된 부문인 작물재배업과 축산업, 농업관련서비스업을 의미한다.4.1.2. 외국인 근로자 범위
농업부문 외국인 근로자는 신분상 합법체류자와 불법체류자로 나눌 수 있다. 농업부문에 불법체류자는 대략 전체 합법체류자의 10%로 보고되고 있다(법무부 내부자료 2016). 그러나 실제로는 농업 현장에서 불법체류자 고용이 상당히 이뤄지고 있는 것으로 보고된다. 그러나 이 연구에서는 고 용허가제와 계절근로제의 외국인 근로자에 초점을 두고 있으므로 합법적 신분을 갖는 외국인 근로자를 연구 대상으로 삼는다.54.1.3. 지역범위
농업부문 외국인 근로자는 도시지역, 농촌지역 농업에서 모두 종사할 수 있다. 이 연구에서는 ‘농업부문 외국인 근로자’에 초점을 두므로 지역구분 을 따로 두지 않는다.4.2. 연구방법
4.2.1. 국내외 문헌조사
농업부문 외국인 근로자 고용과 관련한 국내외 문헌을 살펴본다. 이를 통해, 기존에 논의되었던 쟁점, 제안 등을 검토하고, 해외사례·논의 등을 검토하고 논의한다. 5 물론 논의과정에서 농업부분 외국인 근로자가 합법적 체류 신분에서 불법 체 류 신분으로 전락하는 경우를 설명할 수 있다. 그러나 불법 체류 신분으로 전 락한 외국인 근로자들에 대한 정책과제를 제안하는 것은 이 연구의 범위를 벗 어나므로 논의 대상에서 제외한다. 이 연구에서는 불법 체류 외국인 근로자와 관련해서는 불법 체류 신분으로 전락하지 않도록 현재의 합법적 체류 신분의 외국인 근로자들에 대한 정책을 제시한다.4.2.2. 통계자료 분석
본 연구의 목적과 범위에 적합한 통계자료를 선정하여 분석하였다. 사용 된 자료는 경제활동인구조사, 인구총조사, 외국인고용조사, 고용허가제 원 자료, 농어업총조사, 농가판매 및 구입가격조사, 농가구입지수 자료이다. 위의 자료는 농업부문 외국인 근로자 고용 현황 분석에 활용한다.4.2.3. 면접조사
고용센터, 법무부, 고용노동부, 농림부 외국인 근로자 관련 담당자, 시군 외국인 근로자 관련 담당자, 농가 또는 농업경영체, 외국인 근로자 인권단 체 관계자와 면접조사를 진행하였다. 면접조사를 통해 쟁점관련 사항을 검 증하고, 해결해야 할 과제를 도출하였다.4.2.4. 사례 조사·분석
계절근로자제도 시행하는 지자체, 고용허가제내의 숙박 문제 등을 보완 하는 지자체 사업을 시행하는 곳(화천군)을 방문 조사하였다. 이를 통해 정 책적 함의를 도출하고, 향후 적용가능성에 대한 논의를 진행하였다.4.2.5. 설문 조사·분석
외국인 근로자를 고용하고 있는 농가를 대상으로 전화 설문을 통해 외국 인 근로자 고용과 관련된 사항에 대한 인식 조사를 하였다. 설문조사 대상은 KREI 리포터, KREI 관측 표본 농가 중, 외국인 근로자 를 고용하고 있는 150농가 중 설문에 응한 101농가 대상으로 9월 8일부터 9월 30일까지 전화설문을 실시하였다. 참고로 농가는 외국인 허용업종인 작물재배업, 축산업을 중심으로 배분하였다.65. 주요 연구 내용
제2장에서는 농업 노동력 변화 실태를 거시층위와 미시층위로 나누어서 분석하였다. 거시층위에서는 내국인과 외국인 노동력의 변화를 경제활동인 구조사, 고용허가제 내부자료, 계절근로자제 내부자료, 농가경제조사 통계 를 활용하여 분석하였다. 그리고 농업노동력의 구조적 변화가 일어난 원인 과 배경, 그리고 이러한 구조적 변화에 정부와 개개인의 농가는 각각 어떻 게 대처하고 있는지 분석하였다. 제3장에서는 2장에서 대응방식 중 하나로 언급된 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황에 대한 분석을 하였다. 고용허가제와 계절근로자제를 각각 분석하였다. 정책 도입 배경과 개요, 관련 법률, 관련 하위 정책에 대 해 검토하였다. 참고로, 계절근로자제도는 2015년 10월 괴산군을 시작으로 2016년도에 2, 3차 시범사업을 거쳐 2017년에 본 사업으로 진행되었다. 향 후 본 사업으로의 안정적 정착을 위해 시범사업 현황과 운영내용, 특징을 면밀히 분석하였다. 그리고 마지막으로 제도권 내에서 허용된 외국인 근로 자 인력 수급 현황을 고용허가제 내부자료, 계절근로자제 내부자료를 통해 분석하였다. 제4장에서는 농어업총조사, 외국인 고용조사의 통계자료 분석을 통해 농 가의 외국인 근로자 고용 현황과 실태를 분석하였다. 구체적으로, 3장에서 는 제도권 내에서의 인력 수급을 분석했다면, 4장에서는 실제 현장에서 외 국인을 고용하고 있는 농가의 특성과 고용되고 있는 외국인 근로자들의 노 동조건을 분석하였다. 제5장에서는 앞서 분석한 결과를 토대로 외국인 근로자 고용 정책에 있 어서의 문제점을 제도 설계상의 한계, 그리고 이를 적용하는 과정에서 제 도의 한계와 미비점을 분석하였다. 현행 제도인 고용허가제와 계절근로자 6 KREI 리포터, KREI 관측 표본 농가 중 농업관련서비스업에 포함된 농가가 없 어 이를 배제하였다.제 검토에 중점을 두고 논의를 진행하였다. 외국인 근로자 도입은 농업노동력 총량 부족 문제의 대응책으로서, 농업 노동력 공급방식을 변경하는 구조적 접근정책이라 할 수 있다. 이 연구의 분석 결과에 따르면 외국인 근로자 도입으로 노동력 부족 문제는 일부 해 결했지만, 제도 설계와 적용에서의 한계점은 여전히 남아 있다. 따라서 제6 장에서는 앞서 도출된 외국인 근로자 고용 관련 쟁점을 보완하는 새로운 대안과 정책방향을 제시하였다. 구체적으로는 농업부문 외국인 근로자 제 도의 변천과정을 요약하고, 향후 정책 개선방향을 다음과 같은 전제에서 도출하였다. 첫째, 향후 농업부문 외국인 근로자 고용제도의 핵심 목적은 내국인 농업고용노동력 부족 문제를 완화하는 것이다. 둘째, 개선된 정책 체계(frame)는 내국인과 외국인 구별 없이 국내 농업노동력 부족문제를 종 합적으로 다룰 수 있고, 농업의 단기적(계절적) 임시인력과 상용고용인력 수급 불균형을 동시에 대응할 수 있어야 한다. 즉 지금보다 농업노동력의 특수성을 포괄적으로 다루면서 더 유연한 제도여야 한다. 이 연구의 추진 체계도는 <그림 1-2>와 같다. 추진 체계도와 각 장을 연 결하면, 2장에서 전체적인 농업노동력 변화의 배경을 먼저 분석한 후, 3장, 4장에 걸쳐 농업부문 외국인 근로자 관련 제도 및 외국인 근로자 고용실태 를 분석하였다. 분석한 결과를 바탕으로 5장에서 농업부문 외국인 근로자 고용 관련 쟁점을 도출하였다. 도출한 쟁점을 바탕으로 6장에서는 현재의 제도가 포괄하고 있지 못하는 미비점들을 정비·보완하는 정책과제를 구체 적으로 제시하였다. <그림 1-2> 연구 추진 체계도
1. 농업 노동력 변화 실태
지난 10년간의 농업 노동력 변화를 국가 수준에서 투입된 전체 농업 노 동력과 개별 농가 단위에서 투입된 노동력의 변화로 나누어 살핀다.1.1. 거시적 변화
1.1.1. 내국인 농업 노동력 변화
가족노동력과 고용노동력을 모두 합한 농업부문 내국인 총취업자 수는 2004년 1월부터 2017년 3월까지 지속적으로 감소 추세에 있다. 농업 노동 력에 대한 수요가 집중되는 6월 기준으로, 가장 최근 10년 동안 농업부문 총취업자 수는 2007년 1,878천 명에서 2013년 1,682천 명, 2016년 1,378천 명으로 감소하였다.<그림 2-1> 농업부문 월별 총취업자 수(2004년 1월~2017년 3월) 주: 경제활동인구조사 자료에는 원칙적으로 내국인, 외국인이 모두 포함된다. 그러나 표본에 포함된 농업부문 외국인 근로자의 비율은 매우 미미한 수준으로 예상된다. 자료: 통계청(각 연도). 경제활동인구조사 원자료. 농업부문 월별 총취업자 수를 종사상 지위별로 구분하면 <표 2-1>, <그 림 2-2>와 같다. 가족노동력(자영자, 무급가족종사자)은 2007년 6월 1,628 천 명에서 2013년 6월 1,473천 명, 2016년 6월 1,191천 명(연간 평균 2.7% 감소)으로 감소하였다. 고용노동력(상용근로자,7 임시근로자,8 일용근로자9) 은 동일시기에 196천 명에서 160천 명, 그리고 144천 명(연간 평균 3.6% 감소)으로 감소하였다. 즉, 가족노동력과 고용노동력 사이의 상쇄현상 (trade-off) 없이 모두 감소하였다. 가족노동력은 자영자, 무급가족종사자 모두 지속적으로 감소하였다. 그 7 여기서 상용근로자는 경제활동조사 통계자료에서 언급한 정의에 따라, 고용계 약기간이 1년 이상인 경우를 의미한다. 8 임시근로자는 경제활동조사 통계자료에서 사용한 정의에 따라, 고용계약기간 이 1개월 이상 1년 미만인 경우를 의미한다. 9 일용근로자는 경제활동조사 통계자료에서 사용한 정의에 따라, 고용계약기간 이 1개월 미만인 자 또는 매일매일 고용되어, 고용대가로 일급 또는 일당제 급 여를 받고 일하는 사람을 의미한다.
러나 고용노동력은 종사상 지위에 따라 변동 폭이 다르게 나타난다. 일용 근로자의 감소 폭이 가장 크게 나타나고, 임시 및 상용근로자는 증가하고 있다. 일용근로자는 2007년 6월 152천 명에서 2013년 6월 119천 명, 2016년 6 월 96천 명으로 감소하였다. 임시근로자는 동일한 기간에 16천 명에서 23 천 명, 25천 명으로 증가하였다. 상용근로자는 10천 명에서 16천 명, 22천 명으로 증가하였다. 상용근로자 수 증가는 규모가 큰 농가에서의 수요와 노동력 수요의 계절 진폭이 작은 시설원예 및 축산 분야에서의 상용근로자에 대한 수요 증가와 연관된다(엄진영·김광선·임지은 2017). 이에 반해 일용근로자의 고용 수요 는 계절 진폭에 민감하게 영향을 받고, 인건비 변화에도 즉각적으로 반응 하므로 진폭이 상대적으로 크다. 따라서 안정적으로 고용이 공급되기에는 한계가 있는 구조이다. <그림 2-2> 농업 노동력: 종사상 지위별 월별 취업자 수 단위: 명 주 1) 경제활동인구조사 자료에는 원칙적으로 내국인, 외국인이 모두 포함된다. 그러나 표본에 포함된 농업부 문 외국인 근로자의 비율은 매우 미미한 수준으로 예상된다. 2) 1: 상용근로자, 2: 임시근로자, 3: 일용근로자, 4: 고용주, 5: 자영자, 6: 무급가족종사자. 자료: 통계청(각 연도). 경제활동인구조사 원자료.
<표 2-1> 농업부문 종사상 지위별 취업자 수 단위: 명 연월 임금 근로자 고용주 가족 노동 인구 합계 상용 임시 일용 자영자 무급가족 2007 1 7,810 17,929 56,100 33,270 831,763 308,883 1,255,754 2 9,244 17,947 68,298 35,910 854,347 340,408 1,326,152 3 9,874 18,749 103,585 42,368 943,501 419,331 1,537,408 4 9,065 22,511 108,023 47,224 1,023,921 525,414 1,736,158 5 14,406 25,222 126,489 53,144 1,097,316 568,083 1,884,659 6 12,521 32,398 152,073 53,170 1,063,071 565,479 1,878,713 7 15,063 30,111 88,508 48,468 1,071,416 542,157 1,795,723 8 15,589 23,477 85,738 41,945 1,099,709 539,131 1,805,589 9 15,780 29,271 119,555 52,556 1,035,102 554,909 1,807,172 10 16,144 41,223 117,498 70,022 1,033,341 555,424 1,833,653 11 16,176 22,011 131,909 49,576 974,286 506,793 1,700,752 12 16,273 19,035 85,125 46,699 806,366 354,389 1,327,887 2013 1 20,652 14,025 41,772 25,728 666,624 209,582 978,382 2 16,294 17,868 49,052 24,786 701,636 227,666 1,037,301 3 19,448 16,468 67,827 33,310 827,511 334,864 1,299,429 4 16,851 20,874 86,855 35,975 929,240 429,277 1,519,073 5 17,241 22,073 109,664 51,560 952,091 486,610 1,639,238 6 16,703 23,991 119,540 49,396 959,391 513,890 1,682,911 7 16,386 25,631 64,352 41,375 989,394 503,866 1,641,003 8 22,016 24,331 60,754 43,126 993,088 508,115 1,651,430 9 26,263 23,746 88,036 49,272 984,454 503,037 1,674,807 10 26,041 22,191 103,557 53,735 963,697 521,856 1,691,078 11 24,039 21,002 94,143 51,251 880,275 455,351 1,526,061 12 24,815 17,183 52,433 41,910 711,705 256,398 1,104,443 2016 1 13,726 17,982 39,352 23,747 581,547 158,869 835,223 2 16,840 22,530 44,089 24,176 614,419 184,120 906,175 3 19,336 20,465 64,798 32,827 749,098 270,205 1,156,729 4 22,494 21,982 75,188 36,563 793,766 340,023 1,290,016 5 22,222 21,299 80,599 38,939 819,244 382,841 1,365,142 6 22,988 25,245 96,269 42,025 805,428 386,436 1,378,391 7 22,446 23,128 66,196 37,348 796,006 382,541 1,327,665 8 18,609 28,992 59,837 41,004 803,677 392,770 1,344,890 9 16,773 25,772 65,153 44,055 803,454 398,274 1,353,481 10 17,506 23,432 77,231 45,815 801,035 397,010 1,362,028 11 14,821 22,341 78,585 39,074 782,097 354,523 1,291,441 12 16,507 21,674 47,907 27,911 635,802 188,271 938,072 자료: 통계청(각 연도). 경제활동인구조사 원자료.
<그림 2-3> 고용노동력: 종사상 지위별 월별 취업자 수 단위: 명 주 1) 경제활동인구조사 자료에는 원칙적으로 내국인, 외국인이 모두 포함된다. 그러나 표본에 포함된 농업부 문 외국인 근로자의 비율은 매우 미미한 수준으로 예상된다. 2) 1: 상용근로자, 2: 임시근로자, 3: 일용근로자. 자료: 통계청(각 연도). 경제활동인구조사 원자료.
1.1.2. 외국인 농업 노동력
10변화
외국인 농업 노동력 도입은 1993년 우즈베키스탄 농업 연수생 923명 입 국으로 시작되었다. 이후 고용허가제하에서 쿼터로 매년 도입 규모가 결정 되고 있다. 고용허가제를 통해 입국한 외국인은 최장 4년 10개월까지 국내 에 거주하면서 농업부문에 상용종사자로 종사할 수 있다. 고용허가제하에서 농업부문에서 일하고 있는 외국인 근로자 수는 2003 년 총 33명에서 2016년 총 2만 7,984명으로 급증하였다. 이 수치는 쿼터로 결정된 인원수만 해당하기 때문에 실제 외국인 근로자에 대한 수요는 이보 다 많을 것으로 예상된다. 10여기서 언급하고 있는 외국인 농업 노동력은 앞서 연구범위에서 밝혔듯이 현행 제도권 내에서 합법적 신분(E-9)을 지닌 사람들을 의미한다. 농업현장에서 불법 체류자 신분을 갖고 일하고 있는 사례가 보고되고 있으나, 본 연구 주제 범위를 벗어나므로 이를 제외하고 논의한다.농업부문에서 외국인 노동투입량이 급증해 왔다는 것은 외국 인력 수요 가 그만큼 증가해 왔다는 것을 의미한다. 앞선 분석 결과에 따르면 전체적 으로 상용종사자의 수요는 지속적으로 증가하고 있고, 상대적으로 규모가 큰 농가에서의 상용종사자 수요가 높았다. 향후 농업부문에서 외국인 근로 자 고용 수요는 더욱 증가할 수 있다. 하지만 현재 고용허가제를 통한 외국인 근로자 고용은 연간 수요가 있는 농가를 대상으로 한 제도이다. 따라서 계절성이 큰 작목에서는 현실적으로 연중 지속적인 고용 유지가 어렵다. 즉, 임시 및 일용근로자 인력수급 문제 에는 도움이 되지 못한다. 이에 2015년 괴산군에서 법무부 시범사업 형태로 계절근로자 사업이 실 시되었다. 농작업의 계절성에 따른 임시 및 일용근로자 인력 부족 현상을 경감하는 방안으로 실시되었다. 1개 군 19명으로 시작한 계절근로자 사업 은 2016년 2차, 3차 시범사업에서 7개 지자체 200여 명으로 증가하였고,11 2017년 본 사업으로 전환되면서 23개 지자체 1,547명(연간 배정 총인원)으 로 증가하였다.
1.2. 미시적 변화: 농가의 농업 노동 투입 시간 변화
앞 절에서는 거시적 측면에서 농업 노동력의 변화와 실태를 언급했다면, 이 절에서는 미시적 측면에서 개별 농가단위에서 노동력투입이 어떻게 변 화해 왔는지를 살펴본다. 개별 농가의 노동투입 시간은 2003년 대비 2013년, 2016년에 전반적으 로 감소하였다.12 <표 2-2>에 따르면 기타작목만 제외하고 노동투입이 모 11 충북 단양군, 괴산군, 보은군, 음성군, 전북 진안군, 경기 포천시, 충남 서천군. 12 2003년과 2013년, 2016년으로 분석시점을 사용한 이유는 농가경제조사 일계부 원자료 가용 처음 시작시점이 2003년이고, 가장 최근 시점은 2016년이다. 그리 고 2013년도에 조사대상 표본집단이 변경되어 2013년 자료도 포함하였다.든 작목에서 감소하였다. 반면 화훼는 2003년과 2013년을 비교하면, 전체 노동투입시간은 연간 86시간 증가하였고, 전작은 2013년과 2016년 사이에 연간 113시간 소폭 증가하였다. 개별농가의 노동투입을 고용노동력과 가족노동력으로 분리해서 분석하 면 다음과 같다. 개별 농가단위에서 상대적으로 상용근로자 수요가 많은 축산농가에서 고용노동투입력 시간은 2003년 대비 2013년, 2013년 대비 2016년에 모두 증가하였다. 기타품목과 화훼농가는 2003~2013년 사이에 고용노동투입이 증가했으나, 최근 2013년 대비 2016년에 고용노동투입이 다소 감소하였다. 반면 특작과 전작농가의 고용노동투입은 2013년과 2016 년 사이에 증가하는 경향을 보이고 있다. 고용노동비율 평균값도 이와 똑 같은 형태를 보이고 있다. 가족노동투입은 기타농가(2003~2013년)를 제외하고 모두 감소하였다. 그러나 기타품목 농가의 가족노동투입 시간도 해당 기간 동안 51시간 증 가에 그쳐 그 증가폭이 크지 않았다. 그러나 전체노동투입에서 가족노동투 입이 차지하는 비중은, 2003년 84.1에서 2013년 87.5, 2016년 88.0으로 증 가하였다. 즉, 농업생산을 위한 전체 노동 투입에서 가족노동 투입 비중이 증가하고 있다는 것을 의미한다. 이는 전체노동투입이 감소하는 가운데, 농업생산에 필요한 인력을 확보하지 못해 결국 가족노동투입을 증가시키 고 있다는 것으로 추측할 수 있다. 특히, 과수, 채소, 화훼 등에서 가족노동 투입 비율이 증가하고 있다. 이러한 사실은 1인당 가족노동력의 노동투입 시간을 보면 더욱 여실히 드러난다. 2003년과 비교하면, 2013년과 2016년 모두 모든 작목에서 농가의 1인당 가족노동력 노동투입시간이 증가하고 있다.
영농형태 연도 논벼 과수 채소 특작 화훼 전작 축산 기타 2종 겸업 전체 전체노동투입 (A) 2003 1,195 2,135 2,531 3,025 3,064 1,660 2,356 1,838 770 1,613 2013 954.6 1,944.9 1,644.6 1,263.1 3,150.5 1,014.2 2,135.2 2,662.4 644.9 1,360.4 2016 732.5 1,694.8 1,233.7 1,049.9 2,714.1 1,127.9 1,884.8 2,011.5 551.3 1,087.3 가족노동투입 (B) 2003 985 1,660 1,828 2,023 2,420 1,073 2,083 1,526 637 1.263 2013 853.3 1,492.0 1,263.8 981.3 2,194.9 774.1 1,813.9 1,577.0 557.9 1,085.4 2016 644.3 1,342.5 972.5 752.3 2,075.0 696.8 1,568.6 1,134.7 487.1 863.6 고용노동투입 (C) 2003 100 370 540 759 546 433 168 268 93 244 2013 40.9 323.5 296.6 210.6 878.0 172.2 264.2 942.6 59.6 207.5 2016 32.5 267.1 203.3 248.1 518.5 367.4 271.5 795.2 40.2 171.6 가족노동비율 (B/A) 평균값 2003 85.2 82.2 79.7 74.0 81.3 75.9 90.9 86.9 86.4 84.1 2013 91.0 81.8 84.1 85.2 77.4 84.8 90.8 73.1 91.8 87.5 2016 90.5 83.2 85.8 84.5 83.4 83.0 90.3 77.3 92.8 88.0 고용노동비율 (C/A) 평균값 2003 7.3 13.0 13.4 18.3 15.8 15.6 5.0 10.5 8.6 9.7 2013 2.8 12.0 10.4 9.1 19.3 8.7 6.0 20.5 3.9 7.4 2016 2.6 11.0 8.6 11.0 13.0 10.8 6.8 18.5 2.8 6.7 상시 농업종사 가구원 수(D) 2003 2.8 3.0 3.1 3.2 3.5 2.8 3.4 3.2 3.8 3.2 2013 2.0 2.0 2.0 2.0 2.0 1.9 2.0 2.1 1.6 1.9 2016 1.9 2.0 1.9 1.9 2.0 1.9 2.0 2.1 1.6 1.8 임시 농업종사 가구원 수(E) 2003 2.0 2.1 2.1 2.2 1.8 1.9 2.1 2.1 1.2 1.8 2013 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 0.6 0.0 0.2 2016 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.5 0.2 가족농업노동력 1인당노동시간 (B/(D+E))평균값 2003 212.2 345.4 357.3 387.7 462.2 236.8 386.0 308.3 131.8 255.1 2013 407.0 719.8 613.5 471.8 1038.8 388.4 846.1 728.7 272.5 521.1 2016 328.1 639.7 483.9 401.3 977.9 353.6 731.4 526.4 239.0 428.0 주: ‘영농형태’란 전업농 및 1종 겸업 농가에서 가장 높은 비중의 농업수입을 얻는 작목을 기준으로 한 것이다. 자료: 통계청(각 연도). 농가경제조사 일계부 원자료. <표 2-2> 전체 농가의 영농형태별 농업 노동 구성 단위: hr, % 농가별 고용노동력의 노동 투입 시간을 유형화하여 분석하면 서로 다른 특징이 나타난다. 연간 농업노동투입 시간이 1,500시간 이상 1,800시간 미 만 농가, 그리고 2,100시간 이상인 농가의 평균 고용노동 투입시간이 증가 하였다. 상대적으로 규모가 큰 농가일수록 고용노동력 투입 비중이 확대되
었다. 1,500시간 미만인 농가는 2003년과 비교하면, 2013년, 2016년 모두 고용노동력 노동투입 시간이 감소하였고, 평균고용노동비율 역시 감소하였 다. 상대적으로 규모가 작은 농가일수록 고용노동력보다는 가족노동력으로 영농활동을 수행하고 있다. 최근 3년 동안(2013~2016년) 농업노동투입시간이 600시간 이상 1,500시 간 미만인 농가에서도 고용노동투입 시간이 증가한 것으로 나타났다. 하지 만 2003년과 비교하면 2013년, 2016년 모두 고용노동투입은 감소하였다. 따라서 연간 총노동투입시간이 1,500시간 미만인 농가는 전반적으로 고용 노동력보다는 가족노동력 투입을 증가하는 방향으로 농업생산을 이어간다 고 할 수 있다. 농업 노동 투입 총량(시간)별 집단 300 이하 300 ~600 600 ~900 900~ 1,200 1,200 ~1,500 1,500 ~1,800 1,800 ~2,100 2,100 ~2,400 2,400 ~2,700 2,700 ~3,000 3,000 ~3,300 3,300 초과 ’03년 평균 고용노동 투입시간 14.7 31.3 52.9 85.2 115.9 145.6 237.7 307.1 295.6 467.5 471.2 1365.3 평균 고용노동 비율 7.0 6.3 6.7 7.6 8.0 8.3 11.5 12.7 11.1 15.7 14.2 22.4 ’13년 평균 고용노동 투입시간 3.66 10.34 27.84 56 94.53 157.88 187.31 315.96 441.58 508.44 540.331540.85 평균 고용노동 비율 1.74 2.1 3.71 5.32 6.99 9.61 9.49 14.12 17.14 17.72 17.11 26 ’16년 평균 고용노동 투입시간 2.38 9.83 33.84 63.87 103.05 206.14 205.78 327 451.42 481.67 761.011774.57 평균 고용노동 비율 1.16 2.08 4.49 6.17 7.67 12.29 10.5 14.52 17.78 17 24.26 30.21 자료: 통계청(각 연도). 농가경제조사 일계부 원자료. <표 2-3> 농가의 농업 노동투입 총량 규모별 고용 노동력의 양과 비율 변화 단위: hr, %
2. 농업 노동력 변화 원인
2.1. 농업노동시장의 내부적 변화
2.1.1. 인구구조 변화
주지하듯 농촌인구는 지속적으로 감소하고 있다. 2000년 4,650천 명에서 2005년 4,320천 명, 2010년 4,282천 명으로 감소하고 있다. 2005년과 2010 년 사이에 감소속도가 다소 낮아지긴 했으나, 감소추세는 여전히 지속되고 있다. 특히 유소년인구와 생산연령인구는 2000년과 2010년 사이에 각각 연평균 2.6%, 1.1% 감소하고 있는 반면, 고령인구는 같은 기간 연평균 3.2% 증가하고 있다. 이러한 인구구조 변화는 농촌지역에서 농업인력 풀(pool)을 감소시킴과 동시에 농업인력의 고령화를 야기한다. 이는 지역 내에서 인력부족문제를 자체적으로 해결하는 데 한계가 있음을 의미한다. 결국에는 외부로부터(도 시지역 또는 해외) 노동자 유입이 필요함을 시사한다. <표 2-4> 연도별 농촌 인구 현황(내국인) 단위: 천 명 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 성별 남자 8,051 7,073 5,582 4,762 4,650 4,320 4,282 여자 7,946 6,928 5,519 4,800 4,692 4,384 4,345 연령 유소년인구* 5,708 4,260 2,623 1,929 1,742 1,495 1,286 생산연령인구** 9,392 8,785 7,473 6,507 6,230 5,590 5,535 고령인구*** 897 957 1,004 1,126 1,370 1,618 1,806 전체 15,997 14,002 11,100 9,562 9,343 8,704 8,627 주: * 0-14세, ** 15~64세, *** 65세 이상 자료: 인구총조사(각 연도); 엄진영·김광선·임지은(2017: 16). 농촌지역 노동시장 변화 실태와 정책과제 .농가의 고령화는 더욱 심각하다. 농가의 고령화율은 2015년 기준으로 38.4%였다(농림어업총조사).13 농업 경영주의 평균연령은 65.6세였으며, 농 가인구 중 50.4%가 60대였고, 이 중 27.1%가 70대 이상이었다. 농업을 이어나가는 데 필요한 노동력의 감소와 고령화는 농업의 인력부 족 문제를 발생시킨다. 신규인력의 유입 없이 현 인구구조 상황이 지속된 다면 농업의 미래는 불명확해질 가능성이 높다. 신규인력의 유입 필요성이 더욱 증대되고 있는 현실이다.
2.2. 농업노동시장의 외부적 변화
2.2.1. 농업 생산비용 변화
2010년을 100으로 설정하여 계산된 농가구입가격지수는 완만하게 상승 해 왔다. 농가구입가격지수를 세부항목-가계용품지수14, 농업용품지수15, 농촌임료금지수-16으로 구분하여 각 항목별 변화를 나타내면 <그림 2-4>, <그림 2-5>, <그림 2-6>, <그림 2-7>과 같다. 각 항목별 지수변화 모습을 보면 가장 많이 상승한 항목은 농촌임료금지 수이다. 다른 항목에 비해 상승 폭이 유독 높았다. 농가들이 고용노동력의 임금과 임대료 상승 압박을 상대적으로 가장 많이 받고 있음을 시사한다. 가계용품지수는 완만하게 상승하였고, 농업용품지수는 2015년 대비 2016년에는 오히려 감소하였다. 농촌임료금에서 고용노동력의 임금변화만 을 따로 떼어내면 <그림 2-8>과 같다. 농가가 고용노동력에 지불해야 하는 임금변화 상승 폭이 매우 크다는 것을 알 수 있다. 13 같은 시기 전체 인구의 고령화율은 13.2%였다. 14 식료품, 비주류음료, 음식, 숙박, 교육, 주택·수도·전기 및 연료, 교통. 15 가축, 비료, 영농광열, 종자. 16 농업노동임금, 농기계임차료.<그림 2-4> 농가구입가격지수 및 전년비 추이 자료: 통계청(각 연도). 농가판매 및 구입가격조사. <그림 2-5> 가계용품지수 및 전년비 추이 자료: 통계청(각 연도). 농가판매 및 구입가격조사. <그림 2-6> 농업용품지수 및 전년비 추이 자료: 통계청(각 연도). 농가판매 및 구입가격조사.
<그림 2-7> 농촌임료금지수 및 전년비 추이 자료: 통계청(각 연도). 농가판매 및 구입가격조사. <그림 2-8> 농촌 임금 변화(1985~2015) 자료: 농정연구센터(2016: 7). 농업 분야 인력용역회사 활성화 방안 연구 ; 자료: 통계청(각 연도). 농가구 입지수. 특히 노지채소는 고용노동력 의존도가 상대적으로 높다. 그 이유는 첫 째, 상대적으로 기계화가 어려운 측면이 있고, 둘째, 지역적으로 주산지가 형성된 경우가 많아 지역 내에서 동일한 시기에 대규모 노동력 수요가 발 생해서 서로 간 인력확보 경쟁이 나타난다. 셋째, 생산비에서 인건비가 차
