효율성과 정책금융 - 재정사업에 있어 정책금융의 효율성 제고를 위한 법제개선방안

정책금융은 우리나라를 비롯한 각국에서 이미 입증되었다시피, 특히 시장이 제대로 기능하지 못하는 저개발단계에서는 적절한 운용을 통 해서 최대한의 경제 효과를 거두는 기능을 발휘할 수 있다. 민간 금 융이 구석구석 시장의 취약 부문을 돌보지 못하고 자본이 형성되어 있지 못한 저개발 또는 개발도상 단계에서는 오히려 가장 필수적인 정부 또는 국가의 역할이라고 보아야 한다. 하지만 일정한 단계 이상 으로 사회 또는 국가가 복잡해지고 규모가 팽창하게 될 경우, 보다

31) Grupp, in: Achterberg/Püttner/Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd.

II, 2000, § 19 Rn. 26 f.

32) 31 U.S.C. 1111.

더 자유시장 경제적인 시장 설정이 전체 사회의 자원 또는 재화 분배 가 가장 최적화된다고 생각된다.³³⁾

그리하여 본 보고서가 다루게 될 주요 선진국들은, 해당국가내에서 정책금융의 역할은 민간금융과 접점을 최소화되어 있으며, 그렇지 않 은 정책금융 기관 등 준민간부문적인 정책금융 부문은 민영화․시장 화를 달성하였거나 향후 민영화․시장화를 향해 가고 있다. 그렇지 않고 민간금융부문과 접하게 될 경우, 자원배분의 비효율성을 초래하 고 있다는 평가를 받는 것이 일반적이다.

물론 최근 2008년도 하반기 미국에서 초래한 초비상적인 국면에서 는 적극적인 정부의 공적 자금 투입이 이루어지고 있지만, 그것은 일 상적인 정책금융 기관의 활동과는 배치되는 부분으로서 별도의 법제 에 의한 규율을 받는 시스템을 갖추고 있는 것으로 보인다.

33) 사회의 크기에 따라 어느 것이 바람직한 재산제도인가가 크게 달라진다는 사실 을, 명쾌하게 정리한 해롤드 뎀세츠(Harold Demsetz)의 견해를 박세일(｢법경제학｣, 박영사, 2004, 171∼172면)에서 재인용한다. “사회의 크기가 커질수록 사회의 여러 조건들이 사유제도(私有制度, private ownership)를 선호하게 된다. 사회가 커질수록 중앙집권적으로 국가의 직접통제하에서 사회를 운영한다는 것이 점점 어려워진다.

사회가 일정한 규모 이상이 되면 사회 각 부문의 협동을 조직화해 내는 관료비용 (bureaucratic costs)이 급속히 상승한다. 사회의 크기가 커지면서 사유제도에 대한 의 존도 불가피하게 증가한다. 효율적인 분권화는 사실상 사유제도에 대한 의존도 불 가피하게 증가한다. 효율적인 분권화는 사실상 사유제도로의 이행 없이는 이루어질 수 없다. 왜냐하면 사유화(privatization)란 자원의 소유자인 개인들이 자신들의 (자원 활용) 행위에 대하여 직접 책임을 지는 것을 의미하기 때문이다. 국유의 경우에 관 료들은 자신들의 행위에 대하여 사유의 경우 개인들이 책임을 지는 것보다 훨씬 적 게 책임을 진다. 그런데 결과에 대하여 책임을 진다고 하는 것(자기책임의 원리)이 모든 효율적인 유인체계의 기본적 전제이다(this ‘bearing of consequences’ is prerequisite to an effective incentive system). 따라서 사회가 커질수록(국제사회와의 단절을 도모 하지 않는 한) 사유제를 제도화하지 않을 수 없게 된다. 그리하여 사회가 개인에서 가족으로, 가족에서 종족으로, 그리고 작은 나라에서 큰 나라로 커질수록 보다 많이 사유제에 의존하게 된다. Harold Demsetz, Ownership, Control and the Firm: The Org anization of Economic Activity, Vol. 1, Basil Blackwell, 1988, p.24.

제 2 절 정책금융의 의의

1. 정책금융의 개념

정책금융은 정부가 특정부문에 보조금을 지급하는 정책적 금융수단 으로서, 이러한 정책적 금융수단으로서의 정책금융은 각국의 경제발 전 및 자본시장의 발전단계에 따라 그 성장과정과 운용형태를 달리하 여 왔기 때문에 일률적으로 정의하는 것은 사실상 곤란할 수밖에 없 다.³⁴⁾ 뚜렷한 목적을 정해놓지 않고 개별적 금융기관이 스스로의 영 업목표에 따라 운용하는 일반자금 대출과 달리 어떤 특정한 정책적 목적에 따라 특정한 부문에 지원하는 대출로서 무역금융, 주택자금, 산업합리화 자금 등을 지칭하는 포괄적인 개념이라고 할 수 있다.³⁵⁾

경제발전 초기 단계에 있는 후진국뿐만 아니라 금융시장 및 자본시 장이 고도로 발달한 선진 자본주의 국가에서도 다양한 형태로 정부에 의한 금융시장 개입이 광범위하게 이루어져 왔다.³⁶⁾ 우리나라를 비롯 하여 자본시장 또는 심지어 자본이 존재하지 아니한 미개발 단계의 국가들이 초기 도약을 위한 기간산업 부문에 자본을 집중함으로써 우 수한 성과를 올릴 수 있었던 사례가 적지 않다.

초기 고도성장 단계(자본시장이 매우 영세하고 단순한 단계)에는 만 성적으로 자본에 대한 초과수요가 존재하는데, 이 경우 국가 또는 사 회가 전체적으로 절실한 우선적 순위를 두어야 할 부문이, 단순히 자 본시장의 보이지 않는 손(invisible hands)에 의존하는 방법으로써는 적 정한 수준으로 자금을 배분받을 수 없기 때문이다. 하지만 일정한 단 계 이상으로 경제개발이 진행되면 그 사회 및 경제구조는 복잡해진

34) 이기영, 전게서 9면.

35) 고재종, 전게논문, 11면.

36) 이기영, 전게서 9면.

다. 그 경우 정부에 의한 어떤 인위적 목표에 따른 통제적인 금융 시 장 개입은 시장의 효율성을 떨어뜨리는 경우가 많아지게 된다.³⁷⁾

정책금융의 개념에 관한 구분은 크게 3가지로 대별된다고 하겠다.³⁸⁾ 첫째 최광의의 개념은 국민소득계정상의 재화와 용역에 대한 정부지 출이 모두 해당한다고 보는 견해인데 이 경우 정부의 모든 물품구입 비가 정책금융에 해당한다는 것인데 이 경우는 대개 소위 재정투융자 의 개념으로 더 가까이 생각하는 것이 일반적인 것 같다. 둘째 정부 지출을 재정투자와 재정소비로 구분하고 실물자본의 형성을 위해 지 출되는 경비로서 이에 해당하는 구체적인 예로서 전력, 교통, 통신, 시설, 시설 등의 사회간접자본과 주택, 교육, 보건 등의 사회생활의 기반에 대한 투자가 해당한다. 셋째 재정자금 및 각종 융자기금 등의 유상자금을 중심으로 정부가 민간산업이나 정부정책사업에 대하여 출 자 또는 융자의 형태로 이루어지는 지출, 즉 금융적 투융자 활동만을 지칭한다는 것이다.

정책금융의 개념은 흔히 위의 분류 중 둘째 경우의 자본적 지출과 셋째 경우의 금융적 투융자 지출을 포괄하는 개념으로 받아들이는 견 해가 일반적인 것 같다. 말하자면 정부의 재정지출 중 인건비와 소비 적 물건비를 제외한 건물, 설비, 기계, 도로 등의 정부자산을 증대시 키는 자본적 지출과 정부가 재정자금 및 각종 기금 등의 유무상 자금 을 민간 산업이나 정부의 정책적 산업에 출자나 융자 형태로 지출하 는 것으로서 기간산업의 육성, 농업구조의 개선 등을 위하여 민간자 금 부족을 보완하거나 민간자금으로써 조성되어지기 힘든 부문에 대 한 자금을 공급하는 금융 공급을 합하여 정책금융이라고 지칭할 수 있을 것이다.³⁹⁾

37) 각주 19 참조.

38) 이 개념에 대해서는 김동건, ｢재정학｣, 박영사, 1991, 587면.

39) 곽관훈, ｢재정투융자의 투명성제고를 위한 법제개선방안｣, 한국법제연구원, 2007.10, 46∼47면.

2. 정책금융의 역할

정책금융은 일반상업금융을 질적․양적으로 보완하는 역할을 하는 데, 양적 보완은 특정분야에 대한 금융시장의 자금부족분을 보충하는 기능을 하며, 질적 보완은 융자조건을 우대하여 자금을 공급하는 기 능을 의미할 것이며, 현실의 정책금융에 있어서는 이 두 가지 기능이 혼합적으로 이루어지는 것이 일반적이다.⁴⁰⁾ 정책금융은 특정산업 또는 경제의 특정부문에 대하여 자원배분에 있어서 유도효과(directional effect) 를 목적으로 하고 있다는 점에서 금리정책, 공개시장조작정책, 지급준 비율정책 등 통화신용의 공급을 총량면에서 무차별적으로 조절하려는 양적 통제수단과 구별되는 질적․선별적 수단인 것이다.⁴¹⁾

정책금융은 개발도상국의 경우 특히 정부가 폭넓게 개입하는 수단 이 될 수 있는 것은 분명하지만, 선진국 역시 자본시장의 실패가 이 루어질 경우 대규모로 금융시장에 개입하는 경우를 적지 않게 볼 수 있다. 예컨대 미국의 경우에도 1980년 이래 非정부부문에 공급된 순 신용의 30% 가량이 연방정부에 의하여 공급되고 있으며 이에 따라 연방정부는 가장 거대한 자금의 대부자 역할을 수행하여 왔다고 한 다.⁴²⁾ 일본 역시 전후 계속해서 정부가 관리하는 금융기관을 통하여 전체 금융기관 대출액의 10% 이상에 상당하는 정책금융을 공급하여 왔다.⁴³⁾ 특히 일본의 경우 예전부터 정부개입에 의한 정책금융의 규 모가 컸고 더불어 90년대 이후의 디플레이션에 의한 불황에서 벗어나

40) 이기영, 전게서 10면.

41) 이기영, 전게서 10면.

42) Gale, William G., “Collateral, Rationing and Government Intervention in Credit Markets”, NBER Working Paper, No. 3083, 1989.

43) 다만 현재 일본은 최근 우정성민영화 및 정부관련 금융기관의 재편에 대한 합의 를 하고 통폐합을 추진하고 있다(고재종, 앞의 자료 11면). 하지만 통폐합 또는 민 영화라는 것만으로 이것이 정책금융의 규모를 축소시키는 것이라 판단할 수는 없 다고 생각된다.

고자 다른 선진국보다도 규모가 훨씬 크고 또 상대적으로 더욱 직접

3. 정책금융의 분류⁴⁶⁾ (1) 금융기관에 따른 분류

우리나라는 자본축적이 진행되지 아니한 상황⁴⁷⁾에서 산업화를 추진 하기 위하여 부족한 자본을 보충하고 충전하기 위한 다양한 정책들을 쏟아낸 바 있다. 그 방법 중 하나로서 많은 종류의 정책금융기관을 설 립하여 왔다. 일반적인 상업은행들은 필연적으로 수익성을 중시할 수 밖에 없고, 따라서 중요하면서도 상업은행들이 나서려고 하지 아니할

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