2001년 7월 17일 유럽연합 집행위원회와 독일 정부간의 국가의 공 적금융기관에 대한 책임보증의 폐지에 대한 합의가 있기 전까지는 정 부의 기관부담(Anstaltslast)과 보증책임(Gewärträgerhaftung)은 공법적 정 책금융기관의 명백한 구성요소였다. 여기에서의 보증책임은 국가가 은행의 전체 채권자에 대하여 채권자가 당해 금융기관의 재산으로부 터 만족을 얻을 때까지 무제한으로 책임을 지는 것을 말한다. 기관부 담이란 공공금융기관의 적자 또는 손실을 추가비용 또는 다른 허용된 방법으로 국가가 보상하는 것을 말한다.250)
유럽은행연합(Europaeische Bankenvereinigung: EBV)은 1999년 12월 독일의 공적금융기관들에 대한 기관부담과 보증책임체계가 유럽연합 의 경쟁정책에 어긋난다는 요지의 이의서를 유럽연합 집행위원회에 공식적으로 제출하였다.251) 그에 따르면 위와 같은 법적체계는 유럽공 동체 조약(EG-Vertrag 또는 EC Treaty) 제87조와 제88조에 규정된 정 부지원 금지조항에 위배된다고 보았다. 유럽연합 경쟁위원회는 이러 한 견해에 동의하였고, 독일정부의 기관보증 및 무제한적 채무책임을 폐지할 것을 요구하였다. 이에 독일정부는 2001년 7월 17일 유럽연합 집행위원회와의 양해각서에 따라서 2005년 7월 19일 부로 국가의 공 적금융기관들에 대한 보증 및 이에 따른 책임부담을 폐지하기로 하였 다.252) 이에 따라서 이제 독일의 공적금융기관의 책임문제는 주식회사
250) Rümker/Keßeböhmer, Bankrechts-Handbuch, § 124, Rn. 132; Heinevetter, Sparkassen-gesetz Nordrhein-Westfalen, Rn. 1998 ff.; Witte/Ratiqpoor, WM 2003, 1886.
251) Börsenzeitung vom 22.12.1999; Claussen, Bank- und Börsenrecht, S. 22; Füßer, ZBB 2002, 300; Witte/Ratiqpoor, WM 2003, 1885.
252) 이에 관하여 자세한 것은 Gruson, WM 2003, 322 이하; Möschel, WM 2001, 1009 이하; Vogel, ZBB 2001, 103 이하 참조.
또는 유한회사에서의 유한책임과 상응하게 되었다.
(2) 독일정부와 EC(EU 집행위원회)의 합의내용
독일정부와 유럽연합 집행위원회간에 독일의 공적금융기관에 관하 여 합의된 사항은 다음과 같다:
○ 합의문 2.1.: 보증책임(Gewährträgerhaftun)은 폐지한다.
○ 합의문 2.2.: 기관부담(Anstaltlast)은 다음과 같은 기본원칙에 따라 대체된다:
a) 공적 소유자(öffentlicher Eigner)와 공적 금융기관(öffentlicher Kreditinstitut) 사이의 재정적 관계는 민간 지분소유자와 유한회 사 또는 주식회사의 관계와 같은 통상의 시장경제적 소유관계 와 구별되어서는 안된다.
b) 공적 금융기관의 경제적 지원에 대한 공적 소유자의 모든 책 무와 공적 금융기관의 이익으로 소유자를 통한 경제적 지원의 자동장치는 배제된다. 금융기관의 채무에 대한 공적 소유자의 무한책임은 성립되지 않는다. 공적금융기관의 존립을 보장하 기 위한 보증은 받아들이지 않는다.
c) 공적금융기관에도 민간금융기관과 동일하게 파산법이 적용된다.
d) 이와 같은 기본원칙은 유럽공동체 협약의 지원규칙에 따른 소유자의 경제적 지원에 대한 가능성과 상관없이 유효하다.
(3) 독일정부와 EC(EU 집행위원회) 합의 이후의 변화
1) 주정부은행
2002년 8월 30일 WestLB의 일부분이 WestLB AG(주식회사)로 전환 되었다. 나머지 업무부분은 공적인 기관으로 옮겨지게 되었다. 일반적 인 주식회사 및 유한회사에서와 마찬가지로 이제부터는 더 이상 주정
부은행의 주주가 회사의 채무에 대하여 책임을 지지 않는다.
2) 저축금고
주정부은행과 마찬가지로 저축금고부문에서도 각 주의 입법자들은 2001년 7월 17일 독일정부와 유럽연합 집행위원회간의 합의에 대한 반응으로써 기관부담과 보증책임의 폐지를 결정하였다.253)
3) 재건금융기관(KfW)
2008년 1월 1일부로 구조조정 파이낸스, 직접대출, 전대자금대출, 프 로젝트 파이낸스, 보증, 후순위 대출, 수출금융, 리스금융 등을 취급하 던 KfW IPEX-Bank가 유한회사(GmbH)의 형태로 분리 독립 되었다.
(4) 시사점
이상에서 살펴본바와 같이 독일은 유럽연합 집행위원회와의 합의에 의하긴 했지만 타율에 의하여 정책자금을 취급하던 공적금융기관을 주식회사와 유한회사의 형태로 민영화하였다. 또한 지금까지의 공적 금융기관에 대해서 부담하던 국가의 보증책임과 기관부담을 삭제하였 다. 2005년 7월 19일부터는 지금까지와 완전히 다른 형태의 책임구조 를 취하게 된 것이다. 독일도 물론 정책자금을 완전히 소멸시킬 수는 없기에 줄여나가고 있는 추세이다. 다만 일반 금융기관에서 취급할 수 없는 정책자금에 대해서는 계속하여 공적금융기관이 맡되 책임구 조를 변경하도록 한 것이다. 지금까지 독일이 취한 변화의 형태는 한 국정부가 정책금융을 취급하는 금융기관을 변화시키는데 하나의 단초 로서 활용할 수 있을 것이다.
253) Sparkassengesetz für Nordrhein-Westfalen 제55조, Sparkassengesetz für Baden-Würtenberg 제8조, Sparkassengesetz für Bremen 제26조 a. 대부분의 주와 도시의 저축금고법이 개정되었다.
제 5 장 정책금융 제도 및 법제개선론
제 1 절 개선 및 법제의 방향
1. 공적 금융기관최근 정부는 산업은행, 기업은행 등 특수은행에 대한 민영화(선진 화)254) 로드맵을 발표한 바 있으며, 각 단계별 실행계획에 따라 이를 추 진하고 있다. 그러나 이 과정에서 이해관계자들의 찬·반논란과 함께 기 본적인 방향은 찬성하되 추진속도의 측면에서 우려하는 목소리가 높다. 금융기관 민영화와 관련하여 주의해야 할 사항은 우리 헌법상 또는 각 단행법상 의도했던 국가정책수행을 위한 이들 금융기관의 역할이 다. 즉 민영화 하는 것이 좋은가 아닌가의 문제와 함께 민영화가 된 다하더라도 공공성 확보가 필요한 영역에서는 여전히 효과적인 정책 을 펼칠 수 있는 여건이 마련되어 있는가, 그리고 민영화된 영역은 공적영역에서 작동했을 때 보다 제고된 효율성을 가질 수 있는가가 중요하다고 할 수 있다.
이는 공공영역에서의 헌법적 가치의 준수와 직결되며 다른 한편으 로는 민영화의 한계라고도 표현할 수 있다. 이러한 법적가치로는 “모 든 국민에 대한 생존배려로서 일정한 공공서비스의 제공, 지역 간 균 등발전, 국민경제의 성장, 국민의 인격형성권과 일반적 행동자유권으 로부터 도출되는 당해 급부의 의미, 정책결정과정에 있어서 이해관계 자의 민주주의적 참여와 통제, 공동체성의 담보 등”이 들어지고 있
254) MB 정부에서 민영화는 선진화라는 명칭으로 불리운다. 하지만 개인적인 소견으 로는 민영화와 선진화는 반드시 분리해야 할 개념이며, 선진국이라 하더라도 반드시 모든 국책영역을 민영화하지는 않으며, 국가정책적인 영역은 독일의 KfW 방식처럼 국가가 직접 경영하거나, 미국의 경우처럼 GSE(Government Sponsored Enterprises)를 설립하여 지원하기 때문이다.
다.255) 정책금융기관 민영화 대상과 관련하여 구별해야 할 점은 외환 위기 이후 공적자금을 투입하였던 우리은행, 국민은행 등이다. 이들 은행들은 당시 공적자금 투입으로 정부 보유지분이 많아 일종의 금융 공기업적 성격을 가지고 있으나 이는 국가정책 수행을 위한 특별법으 로써 설립된 전형적인 정책금융기관이 아니므로 논의하지 않는다.
정책금융기관이라 함은 국가가 특정한 분야의 발전을 촉진하기 위 하여 재정을 기반으로 한 금융행위를 수행하는 기관을 말하는 것으로 서 기관의 설립목적을 정부정책의 수행 및 지원에 두고 있으며, 그 형태적 측면으로서는 공공영조물 또는 정부의 완전소유 또는 정부의 대주주로서의 지위보유 등의 형태가 있다.
따라서 본고에서는 고유의 국책기능을 수행하는 특수은행256)만을 그 대상으로 한다. 이외에도 순수 정책금융기관의 범위를 넓힌다면, 신용보증기금, 기술보증기금을 포함하여 더 나아가 대한주택보증, 한 국기업데이터 등 까지도 민영화 논의의 대상이 될 수 있으나, 이중에 서도 금융시장에 미치는 파급효과가 실로 중대하다고 판단되는 산업 은행과 기업은행, 그중에서도 특히 산업은행에 주안을 두고자 한다.
왜냐하면 이미 기업은행의 경우 상당부분 민영화가 진행된 상태이고, 규모 및 기타 면 등에서 시장에 대한 큰 충격을 주지 않을 전망이며, 따라서 기업은행의 경우는 중소기업 지원정책의 기조를 어떻게 유지 하느냐의 정도가 주요한 관건으로 대두될 것으로 보이기 때문이다.
주로 정책금융을 목적으로 하는 공적 금융기관은 정부 또는 공공기 관이 정책적 목적을 달성하기 위한 수단으로서 소유하고 경영권을 행
255) 이원우, 공기업 민영화와 공공성 확보를 위한 제도개혁의 과제, 공법연구 제31집 제1호, 38면
256) 특수은행이라 함은 은행법에 의해 설립된 일반 상업금융기관과 대비하여 특별 법에 의해 특정목적에 봉사하도록 설치된 은행을 말한다. 정책금융기관의 금융법적 정식 명칭은 특수은행이라 함이 타당하나 이해의 편의를 위해 본고에서도 이를 정 책금융기관이라 바꿔 쓰기로 한다.
사하고 있다. ‘소유’라 함은 일반적으로 정부 등이 지배주주로 있음을 의미하며 ‘경영권을 행사’한다는 것도 바꾸어 말하면 경영권을 행사할 수 있는 수준의 지분을 갖고 있다는 것을 의미하므로 결국 정부 등이 소유하는가 여부가 공적 금융기관을 구분하는 일차적 기준이 된다.257) 공적 금융기관은 IMF 등 국제기구 또는 일부학자들이 연구목적으로 사용하는 ‘정부소유 금융기관(State Owned Financial Institution; SOFI)’
과 동일한 개념이라 할 수 있는데, 대부분 은행과 유사한 조직 및 영 업구조를 가지고 있으나, 투자회사․보험회사․보증회사의 성격을 가 진 경우도 있다.258)
금융기관이 정부 등에 의해 소유되는 목적 또는 과정에 따라 공적
금융기관이 정부 등에 의해 소유되는 목적 또는 과정에 따라 공적