공정거래법상의 문제 - 재정사업에 있어 정책금융의 효율성 제고를 위한 법제개선방안

정책금융기관의 설립이유는 민간영역이 담당하기 어려운 부분을 보 완하기 위해 설립되어 사실적인 독점의 영역이 인정되어 왔다. 그러 나 오늘날에는 민간의 잠재력 확충과 사업범위의 확장으로 기존 공기 업이 담당해야 하는 영역과 경합적인 영역이 생기게 되었으며, 이는 공정거래법상의 문제를 야기시키게 된다. 다만 동 공기업이 정부지분 을 보유한 상태에서 설치법상의 목적달성의 범위내에서 운용될 경우 에는 문제가 되지 않으나, 민영화된 상태에서 시장에 나올 경우 그 규모나 사업범위, 능력면에서 민간영역에서 지배적 사업자의 지위를 얻게 되기 마련이다. 따라서 이에 대해서 공기업의 민영화 이후 민간

283) 2008년 5월말 기준 중소기업은행의 수신총액은 93조7,300억 원이었으며, 그 중 45조 4,300억 원이 중소기업금융채권이었다.

기업들의 공정한 경쟁여건이 마련되기 전까지 이들 민영화 공기업에 대한 공정거래업무를 담당할 한시적인 조직이 필요할 것이다. 물론 이를 기존의 공정거래위원회에서 담당할 수도 있으나, 특수한 경우의 공정거래업무의 집행을 고유의 경쟁당국에 맡기는 것보다는 별도의 한시적 조직에 맡기고, 기존의 경쟁당국은 기존의 업무영역에서 일관 성을 유지하는 것이 타당할 것이다.

현행 공정거래법 제58조는 공정거래법 적용의 예외로서 법령에 따 른 정당한 행위를 들고 있다. 원래 동 제도는 개별 사업분야에 있어 서 동 사업의 특성상 자연독점성을 지니고 있거나 공익성의 요소를 갖춤과 동시에 해당 사업의 기반이 되는 개별법령에 의한 감독이 이 루어지고 있는 경우에 한하여 공정거래법의 예외를 인정한 것이다. 그러나 과연 동 제도가 민영화로 인해 시장 지배적인 사업자의 지위 를 취득²⁸⁴⁾한 경우에도 그 예외를 인정할 것인가가 문제되며, 그 해결 방안으로서는 민영화로 인한 신규 입법시 해당 법률에 일정기간동안 공정거래법의 예외를 인정하는 조항이 삽입될 필요가 있다. 한편 시 장에서의 경쟁정책적 고려를 할 만큼 민영화 시기가 촉박한 경우에는 최소한 민영화 이후의 시장에 대한 시나리오가 선결되어 있어야 할 것이다.

(2) 금산분리의 원칙과 민영화 지분의 인수

현재 은행법, 금융지주회사법, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 자본시장과 금융투자업에 관한 법률은 각각 개별법령에서 금산분 리²⁸⁵⁾의 원칙을 유지하고 있다. 그러나 이러한 금산분리의 원칙의 수

284) 2002년 한국통신의 민영화 과정에서 기존 사업자인 SK가 KT 지분의 11.34%를 인수하였는바, 이로서 SK는 통신시장에서 시장지배적 사업자의 지위를 가지게 되 었으며, 당시 정보통신부는 적절한 경쟁정책적 대처 없이 SK에게 지분 매각 압력 을 행사하여 이를 해결한 바 있다., 조성봉, 전게논문, 329면

285) 금산분리의 주요한 쟁점은 은행산업과 산업자본의 관계라고 파악함이 타당할

정은 산업자본에게 민영화된 은행의 지분을 매각하게 되는 실질적인 관련성을 가지게 된다. 현재 정부의 금산분리의 원칙은 명확히 정해져 있지는 않은 상태이며, 기존의 제도를 다소 완화하는 것으로 초점이 맞추어져 있다. 그렇다면 산업자본의 인수가 어려울 경우, 외국자본의 인수문제로 연결되게 된다. 특히 외국자본의 인수는 해당 은행의 차후 경쟁력의 문제와 관련이 된다. 만약 외국자본이 장기투자를 목적으로 한 경우에는 문제가 없으나, 단기 투자위주의 경우에는 경쟁력 약화와 함께 종국적으로는 은행의 가치하락으로 연결되게 된다.²⁸⁶⁾

현재 정부는 산업은행 민영화를 5년 이내에 완료하는 것으로 예정 하고 있으나, 이는 실질적으로 산업자본의 참여 없이는 어려운 문제 로 보인다. 특히 KDF 설립과 관련하여 2년 내에 기존 산은 지분의 49%를 매각하는 과정은 산업자본의 참여가 전제되지 않고서는 쉽지 않아 보인다. 여기에서 산업은행의 민영화와 금산분리의 원칙이 연결 점을 갖게 된다. 결국에는 금산분리의 원칙과 민영화를 어떻게 조합 할 것인가의 문제로 귀결된다. 금산분리에 대해서는 아직 정책적 입 장이 정해지지 않은 상태에서 금산분리에 대한 찬반 여론이 극명하게 갈린다. 먼저 금산분리의 주요내용을 살펴보면 은행법 제16조의 2 제 1항에 의한 비은행주력자의 4% 주식보유한도, 금융지주회사법 제2조 제1항에 의거한 4% 주식보유한도, 공정거래법 제8조의 2에 의한 금융 지주회사와 일반지주회사의 주식보유의 분리, 자본시장통합법 제275 조에 의거한 사모투자전문회사(PEF)와 투자목적회사에 대한 비금융주 력자로의 분류 및 동 회사들의 주식소유 제한을 들 수 있다.²⁸⁷⁾

것이다. 현재 비은행금융기관은 이미 산업자본의 진출이 이루어져 있기 때문에 금 산분리의 핵심은 은행산업이라 할 수 있다., 정찬형, 은행법상 금산분리의 문제점 및 개선방안, 저스티스 제104호, 7-10면

286) 이건범/송홍선, 은행의 소유구조와 민영화, 경제발전연구 제8권 제2호, 2002, 126-127면

287) 정찬형, 전게논문, 10-12면

금산분리의 원칙에 찬성하는 입장은 그 주요한 논거로 금융의 재벌 사유화, 금융시장의 불안정성 심화, 재벌주력산업과 일반산업과의 불 균형 발전을 그 주요한 논거로 들고 있으며, 동 원칙에 반대하는 입 장은 외국인 투자자와의 관계에서의 국내산업자본의 역차별, 주요기 업의 해외헐값매각, 산업자본의 효과적 이용, 금융회사의 글로벌 경쟁 력 강화 등을 그 논거로 들고 있다.²⁸⁸⁾ 현재까지 이 두 가지의 입장의 대립하에서 금산분리의 원칙은 완화라는 기조만을 지닌 채 그 구체적 인 방안이 도출되지 않고 있다. 따라서 금번 산업은행의 민영화 과정 중 산업은행의 매각과정에서 매수자를 누구로 선택할 것인가는 금산 분리의 기조가 선결되어야 함이 타당할 것이다.²⁸⁹⁾

제 4 절 맺음말

정책금융기관은 큰 범위 내에서 공기업이라고 할 수 있다. 이들 기 관들은 모두 공기업의 특성을 가지고 있다. 정부가 공기업 민영화를 추진하는 이유는 내부 경영의 방만함을 제거함과 동시에 효율성을 제 고하고, 민간과 경합되는 부분에 대해서는 자유경쟁의 원리에 맞게 경쟁하도록 하여 경제 전체의 효율을 증가시키겠다는 데 목적을 두고 있다. 이러한 점에서 금융공기업으로서 정책금융기관의 민영화는 지 금까지 살펴본 바 대로 몇 가지 사항을 제외하고는 대체로 바람직하 다고 본다. 하지만 정부의 로드맵을 보면 지분매각 일정 등을 포함한 민영화 일정들이 시간적 제약속에서 이루어지는 듯이 보여진다. 정책 금융기관은 그 경영상의 평가 결과에 관계없이 우리 경제의 중추적

288) 정찬형, 전게논문, 18-21면

289) 현재 금융위의 금산분리 기조는 1단계 사모투자펀드 및 연기금의 은행 보유규 제 완화, 2단계 은행지분 보유한도 상향조정, 3단계 지분보유한도 폐지로 구성되어 있으며, 시기적으로 1단계와 2단계를 통합적으로 시행할 가능성도 존재한다. 그러 나 최근의 정부의 입장은 정부출범 초기의 1단계와 2단계 동시진행의 입장에서 후 퇴한 1단계만을 우선적으로 적용하는 방향으로 선회하고 있는 것으로 보인다.

역할을 해왔다는 사실은 부인할 수 없으며, 그 존재가치는 여전히 큰 의미로 받아들여진다. 따라서 정책금융기관 민영화의 급격한 추진은 여러 가지 정책의 부조합이라는 결과를 만들어 낼 가능성이 높다. 서 두르지 않고 예견되어지는 문제점을 차근차근 보완해 나가는 민영화 추진이 되어야 할 것이다.

제 6 장 결 론

제 1 절 정책금융 개선의 방향

앞서 살펴본 바와 같이 장구한 기간 동안 많은 나라들에 있어서 정 책금융기관으로 하여금 정부가 금융시장에 개입함으로써 다양한 정책 목표를 달성하고자 노력하여 왔다. 우리나라를 비롯한 많은 나라의 산업화에 있어서 정책금융기관이 매우 중요한 역할을 담당하였다는 것을 부인할 수는 없으나, 또한 정부의 시장개입을 정당화시켜주는 근거가 되는 시장실패가 존재하는 것은 오늘날의 금융시장도 예외가 아니어서 이로 인한 다양한 문제가 발생하고 있다는 점도 부인하기 어렵다.

하지만 적어도 어느 정도 이상의 수준에 도달한 경제규모를 갖는 국가에서는, 시장실패를 보정하기 위한 정부의 너무 구체적인 개입은 시장을 왜곡시킬 가능성이 더욱 높아진다. 이는 경제활동이 보다 상 업화되어가고, 거래가 지속적으로 복잡해져감에 따라 위험구조(risk profile)가 변화함에도 불구하고 대다수의 정책금융기관들은 민간금융 기관들에 비하여 이러한 변화에 충분히 적응해 나가지 못하고 있다.

그리하여 정책금융기관이나 여타 정부기관은 다양한 간접적 지원기능 (협조융자, 신용보증 등)을 통해 개입하는 정도의 보완적인 금융지원 방식을 택하는 것이 보다 효율적임을 시사하고 있다. 그러하여야 정 책금융기관을 통해 발생하는 긍정적 외부효과를 극대화할 수 있으며, 정치적 등 기타 동기에서 발생하는 신용분배를 제한함으로써 신용분 배의 효율성을 배가시킴으로써 이들 정책금융기관의 전문지식이 전체

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