효율성은 흔히 투입에 대한 산출물의 비율이라고 할 수 있다.13) 재정 에 있어서 요소 개념을 치환하여 말하자면, 투입은 정책이나 사업의 비 용이라 바꿔 말할 수 있을 것이고 산출은 효과라고 할 수 있을 것이다.
효율성은 개별사업에 대한 효율성이 아니라 개별사업의 효율성을 높일 수 있는 제도의 설계(design)로, 어떠한 제도 및 절차가 예산 집 행상 효율성을 높일 수 있는지와 직접적인 연관이 있다. 예산 편성 및 집행에 대한 중앙관서의 장 또는 행정부 재량이 많고 예산정보가 폐쇄적일수록 공익보다는 각 중앙관서 장 또는 각 중앙관서의 이익을 대변하고자 하는 경향이 있지 않을까 우려하는 시각도 있다.14) 관료
10) 박종수 외, 재정관련 법령체계의 개편방안에 관한 연구, 한국법제연구원, 2003, 11면.
11) 곽관훈, 재정투융자의 투명성제고를 위한 법제개선방안, 한국법제연구원, 2007, 13면.
12) 박종수 외, 전게서 11면.
13) 정정길 외 3인, 정책평가(이론과 적용), 법영사, 2004, 33면.
14) 최병권, 재정효율성 및 건전성 제고를 위한 국가재정법의 법제개선방안연구, 한
제의 비효율성을 설명하기 위한 행정학 또는 경제학 이론들로서는 Ni skanen의 예산극대화모형15), 파킨슨 법칙(Parkinson's law)16), 관료제의 내부성17) 등이 있다. 하지만 이러한 비효율성이 존재하는 것은, 사기 업이나 공공부문이나 마찬가지라고 할 것이다.
사경제 부문은 시장경제 원리에 의하여 ‘조직 내부의 비효율성’을 제거할 수 있다는 일반론을 따르더라도, 사경제부문도 투자 또는 투 입이 적절히 배분되지 못하여 주기적으로 불황과 호황이 반복되는 것 아닌가. 결국 공공부문에만 비효율성이 존재하는 것이 아니라, 공공부 문 특유의 문제점을 분석 및 제거한다는 관점이 정당하다고 할 것이 다. 일단 이러한 재정운용상 효율성을 위해서는 예산 편성 및 집행에 대한 상세한 정보를 투명하게 공개할 것과 통제 기능이 제대로 발휘 될 수 있도록 하고, 예산사업에 대한 평가 및 결산에 대한 책임소재 와 환류 기능을 강화하는 쪽으로의 보완이 필요할 것이다.18)
(2) 재정법과 효율성
종래 공법분야에서 경제적․재정적 논거는 낯설고 논의되지 못하였지만, 오늘날 법의 경제화(Oekonomisierung) 현상이 나타나고 있어서 경제적․재 정적 논거가 행정작용의 위법성을 판정하는 상황도 발생하고 있다.19)
국법제연구원, 2007, 14∼15면.
15) 관료는 권력 극대화를 위해 소속 부서 예산규모를 극대화한다는 전제하에, 관료 들의 예산극대화 행태를 예산산출함수 및 정치적 수요곡선과 총비용함수 그리고 목적함수를 도입한 수리적 모형을 사용하여 설명한다. 관료들은 승진․명성 등의 이익 극대화를 위하여 예산 극대화를 한다는 것이고, 정부산출물은 적정 생산수준 보다 2배의 과잉생산이 이루어진다고 한다.
16) 끊임없이 새로운 자리를 마련해야 하는 관료조직 속성 때문에 실제 업무량과 관 계없이 불필요한 일자리가 생기고, 이를 관리하기 위해 또다시 새로운 일자리가 만 들어진다는 이론이다.
17) 관료들은 개인적 이익이나 부서 규모 강화를 통해 권한 강화, 무조건적 신기술 추구 등 공익 이외의 목적을 갖는 내부성을 띠는 경향이 있다고 한다.
18) 최병권, 전게서 15면.
19) 최근 대법원은 공공사업의 경제성 또는 사업성의 결여로 인하여 행정처분이 무
법상 효율성은 전술하였다시피, 투입(비용, 자원)에 대한 산출물(효 용, 목표)이라고 할 수 있다. 이 점에서 효율성 원칙은 두 가지 측면 에서 파악할 수 있다. 하나는 최소비용원칙(Minimalprinzip)에 따라 확 정된 목표를 최소의 투입으로 달성하여야 하는 것이다. 또 하나는 최 대효과원칙(Maximalprinzip)에 따라 확정된 투입으로 최대의 효용을 얻 어야 한다.20) 결국 이는 경제학이 말하는, 최소비용으로 최대효과를 얻는 것이 ‘경제’ 라고 표현하는 것과 다를 바 없다.21)
어쨌든 재정은 통치활동(governmental activities) 또는 통치제도(gover nmental institution) 중 하나인 이상 민주적 정당성 및 적법성을 갖추어 야 하는 것은 말할 것도 없다.22) 헌법이나 그것을 적용하는 법률들이 재정의 민주적 정당성이나 적법성에 더하여, 예컨대 현대재정에 관하 여 왜 투명성(transparency)나 효율성(efficiency) 또는 이들의 향상을 요 하는 정당성은 무엇인가.23)
재정은 국가나 지방자치단체의 각종 행정활동 등에 필요한 수단이 나 경비를 취득하고(세입작용), 관리․운영하며(재산관리작용), 지출․
충당하는(세출작용) 통치활동이다.24) 그런데 재정은 행정을 뒷받침하 는 이와 같은 소극적 지위뿐만 아니라 당해 행정의 형상을 규정하는 적극적 지위도 내재하고 있기에 필수적으로, 재정의 민주적 정당성을 구비함이 필요하다.25) 한편 현대 재정은 그러한 단순한 세입, 재산관
효로 되기 위한 요건과 그 경제성 또는 사업성의 판단방법에 대하여 판시한 바가 있다(박종수, “법원칙으로서의 재정효율성”, 재정법국제학술대회 자료집, 2008.3, 6 7∼68면).
20) 박종수, 전게논문 69면.
21) 반면, 수입과 지출, 비용과 급부 등 경제적 척도가 전면에 나선 것이 ‘경제성’ 이 고, 경제외적 합목적성 요소까지 포괄하여 파악한다는 점에서 ‘효율성’은 ‘경제성’
과 다르다는 분석도 있다(박종수, 전게논문 71면).
22) 福家俊郞, “財政の效率性 -問題發見のための考察”, 재정법국제학술대회 자료집, 2008.3, 42면.
23) 福家俊郞, 전게논문 43면.
24) 福家俊郞, 전게논문 43면.
25) 福家俊郞, 전게논문 43면.
리 및 세출이라고 하는 자유주의의 고전적인 활동 또는 작용에만 머 무는 것이 아니라, 행정경비의 취득이나 그 관리․운용 또는 충당․
지출이라고 하는 전문기술적(징세기술적․회계기술적) 활동에만 머무 는 것도 아니다. 현대 재정은 그러한 재정규모의 상황도 중요하지만, 그보다 더 그것들이 갖는 다양한 기능을 주목하여 그들의 정책적 조 합을 RHl하며 그 자체가 특정의 행정영역을 형성하거나 다른 행정영 역을 그 지배하에 두는 듯한 변형을 보이고 있으니, 예컨대 거액의 재정자금의 취득, 관리․운용 및 충당 지출을 통해서 재정․금융이라 고 불리워지는 ‘행정영역’을 형성하거나 경제정책이나 사회정책의 실 현수단으로 사용하는 것이 오늘날 현대 재정의 실상이다.26) 그리하여 첫 번째는 재정의 실효적 효율성을 실현하기 위하여 재원을 포함한 공적 자원의 낭비가 생기지 않는 환경을 정비함으로써 경제․환경 등 의 지속적 발전(sustainable development)을 가능케 하여야 하며, 두 번 째는 국민의 기본적 인권의 보장과 실현에 필수 불가결한 사무사업 (행정 등)을 정사하는 것을 선행함으로써 나가는 것(세출)을 계산하여 거둬들이는 것(세입)을 부담능력에 맞게 공정하고 공평하게 배분하 여야 할 것이며, 세 번째는 압도적인 양의 행정을 담당하고 있는 지 방자치단체에게 필수 불가결한 재원을 사무의 양에 맞추어 배분함 으로써 국가가 불필요한 재원보유를 함으로써 초래하는 재정의 비 효율성을 피할 수 있다.27)