국민연금과 관련한 형평성 문제는 세대 간 형평성, 직역 간 형평성, 사업장과 지역 가 입자 간, 즉 가입종 간 형평성 등이 현재 주요 이슈로 제기되고 있다.
세대 간 형평성 문제는 전술한 바와 같이 부분적립방식인 국민연금제도에 부과방식 적 요소가 포함되어 있기 때문에 발생한다. 제도 초기세대의 이중부담을 완화하고자 하 는 취지로 도입된 ‘저부담-고급여’ 체계는 연금보험료 인상과 소득대체율 인하를 위한 연금개혁 일정에 따라 ‘적정부담-적정급여’ 체계로 이행되도록 예정되어 있었다. 그러나 계획된 연금개혁은 각종 정치적 변수로 인해 장기간 지연되어 왔고 이에 따라 기존의
‘저부담-고급여’ 체계의 급여율로 산정된 예정 급여지급액이 급속도로 증가하게 되어 결국 미래 세대가 짊어져야 하는 국민연금 미적립연금부채의 급속한 증가가 야기되었 다. 국민연금의 미적립연금부채는 결국 연금보험료 인상이나 급여 삭감 등 국민연금 내 에서의 희생뿐만 아니라 미적립연금부채 해소를 위한 일반 재정 투입 시 조세 인상, 정 부 지출 감소, 정부 부채 증가 등 다양한 형태로 미래 세대의 희생을 야기할 것으로 보 인다. 따라서 국민연금의 ‘저부담-고급여’ 체계는 미래 세대의 과도한 희생을 통해 현세 대가 높은 급여수준을 누리게 되는 문제를 야기하므로 이는 현세대가 국민연금의 부과 방식적 요소, 즉 세대 간 부양 구조를 통해 미래 세대에게 과도한 소득이전을 강요하는 있는 것으로 볼 수 있다. 특히 고령화 진전에 따라 부양비가 계속 떨어지고 경제성장률 역시 저하됨에 따라 미래 세대와 과거 세대 간 소득수준 차이가 크지 않을 때에는 미래 세대의 중산층이 납부하는 세금을 통해 고소득층 은퇴세대를 부양하게 되는 부분적인 역진적 소득재분배도 발생할 수 있는 것이다.
한편 자영업자 등 지역가입자의 과소 소득신고 경향으로 인한 가입종 간 형평성 문제
도 발생하고 있다. 한국경영자총연합회(2006)에 따르면 2006년 1월 현재 지역가입자의 평균소득월액은 사업장 가입자의 57.3%에 불과하나 소득수준을 간접 추정할 수 있는 소비수준의 경우 사업장 가입자의 98.6%에 이르러 지역가입자의 신고소득 수준이 실제 소득수준에 비해 매우 낮은 수준임을 추정해 볼 수 있다. 연금수익비가 높은 현세대의 경우 미래 세대로부터의 소득이전효과가 동일 세대 내 사업장 가입자로부터 지역가입 자로의 소득이전효과를 상쇄할 정도로 크므로 현세대 내에서 사업장 가입자로부터 일 부 부유층 지역가입자로의 역진적 소득이전 가능성은 크게 문제시되지 않고 있다. 그러 나 미래 세대의 경우 지역가입자의 소득파악능력이 크게 개선되지 않아 지역가입자의 과소 소득신고 경향이 여전하다면 동일 세대 내 지역가입자와 사업장 가입자 간 형평성 문제는 심각해질 우려가 있다.
2006년 말 현재 공무원연금 개혁 문제를 통해 불거진 직역 간 형평성 문제도 세대 간 형평성 문제와 함께 연금개혁의 주요 이슈 가운데 하나이다. 현재 공무원연금, 사립학교 교직원연금, 군인연금 등 특수직역 공적연금제도는 국민연금제도에 비해 매우 높은 급 여수준을 보장하고 있다. 공무원연금 가입자의 경우 100인 이상 사업장의 국민연금 가 입자에 비해 연금액 수준이 209~219% 높다(김태일, 2004).2) 문제는 특수직연연금의 높은 급여수준은 특수직역연금 연금보험료만으로는 유지가 어렵고 이에 따라 특수직연금의 높은 고급여 체계의 유지를 위해서 일반 조세 지원이 불가피하다는 데 있다. 일반 조세 는 국민연금 가입자인 일반 국민이 부담하므로 결국 국민연금 가입자로부터 특수직역 연금 가입자에게 소득재분배가 발생하게 되는 셈이다. 게다가 특수직역 공적연금제도는 국민연금제도와 달리 소득재분배 기능이 없다. 이에 따라 소득재분배 기능이 있는 국민 연금제도 내에서 발생하는 미래 세대의 중산층으로부터 고소득 은퇴세대에게로의 역진 적 소득재분배 효과보다도 더 큰 역진적 소득재분배가 미래 세대의 중산층으로부터 현 세대의 고소득층 특수직역연금 수급자에게 발생할 수 있다. 이는 특수직역연금 재정 지 원을 위한 조세를 통해 국민연금 가입자로부터 특수직역 공적연금제도의 고소득 가입 자로 소득이전이 발생하고 현세대 국민연금 가입자는 후세대로부터 소득이전을 받는 연쇄적 소득이전 구조가 형성되고 있음을 보여 준다.
2) 국민연금제도와 달리 특수직역 공적연금제도는 이미 30～40년의 역사를 가지고 성숙 단계에 진입해 있 어 이와 같은 높은 수준의 급여 보장은 결국 연금재정의 누적 적자규모를 확대시키고 있는 실정이다.
이와 같은 형평성 문제는 근본적으로 기여와 급여 간 괴리에서 비롯된다. 현재 국민 연금제도와 특수직역연금제도는 가입자 각자의 개인계정이 아닌 연금기금이라는 통합 계정 방식에 의해 운영되고 있다. 이에 따라 가입자가 근로기간 중 납부하는 연금보험 료는 해당 연금의 기금에 통합되어 운용되고 가입자는 은퇴기간 중 해당 연금기금으로 부터 해당 연금제도의 급여산식에 따라 결정된 연금급여를 수령하게 된다. 이때 국민연 금제도와 특수직역연금제도 공히 실제 가입자가 납부한 연금보험료만으로는 불가능한 높은 수준의 급여를 지급하도록 되어 있어 기본적으로 미래 세대 또는 동일 세대 내 고 소득자 등 다른 제3자로부터의 소득이전에 의해서만 지속 가능하게 되어 있다.
이와 같이 가입자들의 계정을 통합해 운영하는 통합계정 방식은 기본적으로 국내 공 적연금제도가 사회보험으로서 소득계층 간 및 세대 간 소득재분배 기능을 수행하기 위 해 도입되었다.3) 국민연금 급여의 산식구조를 살펴보면 연금급여 균등부분(A 부분)과 소 득비례 부분(B 부분)의 합산액이 가입연수에 비례하여 증가하도록 되어 있다.4) 이때 균 등부분은 연금수급 개시 전 3년간의 가입자 전체의 평균소득월액으로서 이를 통해 소득 계층 간 및 세대 간 소득재분배가 이루어지도록 하였다. 또한 높은 소득대체율로 이어 지는 높은 급여계수 역시 결과적으로 세대 간 소득 이전을 강화시키는 역할을 한다. 이 와 같은 국민연금제도 내의 세대 간 소득재분배 효과는 만약 그 규모가 제한적이고 미 래 세대의 소득수준이 현세대의 소득수준보다 충분히 높은 경우라면 사회연대를 증진 시킨다는 측면에서 정당성을 가질 수 있을 것이다. 그러나 인구성장이 정체되고 경제성 장률 역시 저하될 경우 미래 근로세대의 은퇴세대에 대한 부양 부담은 증가하게 되고 극단적인 경우 중산층 미래 근로세대가 고소득층 은퇴세대를 보조하는 역진적인 소득
3) 가입자 연금 기여의 통합은 장수위험의 분산을 통한 종신보험적 기능 수행을 위해서도 필요하나 이 경 우 순수한 종신보험적 기능은 사전적(ex ante)으로 동일한 소득수준의 가입자 간의 연금 기여 통합을 통 해서도 달성이 가능하다. 현재 다양한 소득수준의 가입자가 서로 다른 수익비의 연금급여 수준을 보장 받는 것은 소득재분배 효과에 의한 것이다.
4) 현재 국민연금 급여의 산식구조는BP = 1.8( A +B)[ 1+ 0.05( n- 20)] =0.09(A +B)n으로 표현된다.
즉 연간 급여수준(BP: Benefit of Pension)은 균등부분인 A 부분과 소득비례 부분인 B 부분의 합산액과 조정 가입연수를 곱한 값에 다시 급여계수를 곱한 값으로 표현된다. 이때 A 부분은 연금수급 개시 전 3년간의 가입자 전체의 표준소득월액이고 B 부분은 개별 가입자의 가입기간 중의 평균표준소득월액이 다. 현행 급여산식의 급여계수인 1.8은 40년 만기 가입자에게 60%의 소득대체율을 보장하기 위해 설정 된 값으로 향후 50% 수준과 40% 수준으로 소득대체율이 인하될 경우 급여계수는 각각 1.5와 1.2로 하 향 조정된다.
재분배가 발생할 수도 있는 것이다. 국민연금의 통합계정방식은 부과방식적 요소에 의 한 세대 간 형평성 악화 문제가 제어되기 어려운 급여구조라는 구조적 문제점을 안고 있다. 뿐만 아니라 지역가입자의 소득파악 인프라가 아직 제대로 정비되지 못해 가입종 간 소득파악률에 현격한 격차가 지속되고 있는 상황에서는 통합계정방식은 가입종 간 형평성을 악화시키는 주요 원인도 되고 있다.5)
현행 국민연금체계하에서 세대 간 형평성을 제고하기 위해서는 인구성장률 및 경제 성장률 등 장기 재정변수들에 대한 예측도 제고와 이를 바탕으로 한 공평한 급여산식의 도출이 필요하다. 또한 가입종 간 형평성을 제고하기 위해서는 지역가입자의 정확한 소 득수준 파악을 위한 소득파악 인프라의 획기적 개선이 필요하다. 그러나 장기 재정변수 는 장기전망의 특성상 중간 수정이 불가피한 한계가 있고 장기전망 수정에 따른 시의 적절한 연금개혁은 우리나라는 물론 세계 각국의 연금개혁 과정을 통해 매우 어렵다는 사실이 잘 알려져 있다. 지역가입자의 소득인프라 역시 단기간 내의 획기적 개선은 쉽 지 않을 것으로 보인다. 따라서 이와 같은 제도상의 한계점으로 인해 현행 국민연금의 통합계정방식을 통한 소득재분배는 의도하지 않은 과도한 세대 간 소득이전과 가입종 간 부담 형평성 문제를 야기하고 있으므로 개인계정방식의 부분 도입을 고려할 필요가 있다. 개인계정방식이 부분 도입되어 국민연금 급여 중 통합계정에 의해 자원이 배분되 는 부분이 축소되면 그에 따라 소득이전이 발생하는 부분 역시 제한됨으로써 연금부담 과 관련된 형평성이 그만큼 제고될 수 있다. 이때 개인계정 부분과 통합계정 부분의 상 대적 규모는 저소득계층 보조라는 소득재분배의 긍정적 효과와 연금부담의 형평성 악 화라는 부정적 효과의 상대적 크기에 대한 보다 면밀한 분석 외에도 노령위험의 분산 등 국민연금의 보험기능, 기여-급여 간 연계와 관련한 유인(incentive) 효과 등 다양한 요 인을 고려하여 결정되어야 할 것이다.
5) 전술한 바와 같이 직역 간 형평성 문제는 특수직역연금 자체 내의 연금보험료 재원만으로는 유지 불가 능한 고급여 체계에서 비롯된다.