1. 농지규제의 변화 추이
우리나라에서는 1949년의 ‘농지개혁법’에 의하여 농지개혁이 실시되고 이에 근거한
‘자작농체제’를 유지하기 위하여 농지의 소유자격, 농지소유 상한, 임대차 등에 대하여 엄격한 규제가 실시되었다. 그러나 1960년대 이후 공업화․도시화가 진전됨에 따라 농 지전용이 증가되기 시작하면서 농지를 보전하기 위하여 1972년 ‘농지의 이용 및 보전에 관한 법률’을 제정하여 농지보전제도를 정비하였다. 농지를 절대농지와 상대농지로 구 분하고 절대농지는 원칙적으로 전용을 금지하는 등 엄격하게 규제를 하기 시작하였다.
한편 농지의 임대차가 확대됨에 따라 1986년 ‘농지임대차관리법’을 제정하여 현실적으 로 확대된 농지임대차를 법제정을 통해 사후적으로 추인하였다.3) 또한 농지의 자율적인
3) 농지임대차는 헌법의 경자유전 원칙과 모순이 있음에도 불구하고 1970년대의 급속한 도시화 과정에서 부재지주가 증가하면서 비농민의 농지소유와 농지임대차는 확대되고 있었다. 따라서 1980년 헌법 개정 시 제122조에서 농지의 소작제도는 법률에 의하여 금지되지만 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위한 임대차 및 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정한다고 규정하면서 농지임대차의 헌 법적 기초가 마련되었다. 1987년 헌법 개정에서는 제121조에서 국가는 경자유전의 원칙이 달성될 수 있
관리를 위하여 전국 1,549개 읍면에 ‘농지관리위원회’를 설치하여 농지를 지역주민의 대표에 의하여 자율적으로 관리하는 제도를 도입하였다.
우리나라의 농지에 관한 기본이념을 보면 농지법에서는 농지를 ‘국민의 식량공급과 국토환경보전의 기반’이고 ‘농업과 국민경제의 균형 있는 발전에 영향을 미치는 귀중한 자원’으로 규정하고 있다. 즉 농지를 소중히 보전하고 공공복리에 적합하게 관리하는 것은 국가적 의무이기 때문에 농지에 관한 권리행사에 필요한 제한과 의무를 부과하고 있는 것이다. 따라서 농지의 소유자격은 농지를 자신의 농업경영에 이용하거나 이용할 사람 즉 농민으로 제한하고 있었다.4)
그러나 경제성장에 따른 도시화와 농업의 중요성 감소로 인해 농지소유에 대한 규제 는 완화될 수밖에 없었다. 이전에는 농업에 종사하고 있는 자가 아니면 농지를 소유할 수 없었으나 현행은 향후 경작이 가능한 자이면 소유할 수 있다. 그러나 농지의 소유상 한은 농업진흥지역에서는 대규모 경영이 가능하도록 상한을 폐지하였고 농업진흥지역 밖에서는 농가당 3ha로 제한하고 있으며 시장․군수․구청장이 인정하는 경우 5ha이내 까지 소유할 수 있도록 하고 있다. 또한 농지 취득을 위해서는 소유자격과 소유상한 등 을 확인․심사하는 ‘농지취득자격증명’을 발급받아야 한다.5)
전반적인 농지규제의 기조는 1990년대 초반까지 강화되는 추세였으나 농지법이 제정 되고 시행된 1990년대 중반 이후부터는 완화되는 추세였다.6) 2005년의 농지법 개정에 서는 농지를 임대하거나 사용대하는 경우 1만m2의 소유상한을 초과하는 농지라도 그 기간 중에는 이를 계속하여 소유할 수 있도록 소유규제를 완화하였다.
도록 노력하여야 하며 농지의 소작제도는 금지되지만 농업생산성의 제고와 농지의 합리적 이용 혹은 불 가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영이 인정된다고 규정하고 있다.
4) 농지소유 자격은 1949년 이후 농가로 규정되어 있다가 1994년 농지법 제정 이후 시민으로 전환되면서 농지소유 자격에 대한 규제는 완화되었다.
5) 이 제도는 농지에 대한 투기 등을 방지하고 적격자에게만 농지 취득을 유도하기 위한 것으로 농지개혁 이후 취득자격에 대한 규제가 완화되고 있지만 본질적인 정책적 기조는 현재까지 지속되고 있다.
6) 이는 WTO 출범 등 1990년대 이후 가속화되는 개방화와 무관하지 않은 것으로 평가된다.
<표 1> 주요 농지규제의 변천 내용
연도 농지규제의 변천내용 관련 법령의 제․개정 비고
1949 농지개혁으로 자작농체제 구축 농지개혁법 제정
1972 절대․상대농지제도 도입 농지의보전및이용에관한법률
제정 1980 법률로 정하는 범위 내 농지임대차․위
탁경영 허용 헌법 개정
1986 임차농민 보호위주 농지임대차 제도화 농지임대차관리법 제정
1987 헌법에 경자유전 원칙 규정 헌법 개정 규제강화
1988 농지 취득 시 농지소재지 6개월 사전거
주요건 신설 농지개혁법시행규칙 개정 규제강화
1990
농업진흥지역제도 도입 농지임대차관리법 시행
농지임대신고제, 통작거리제한(8km)
농어촌발전특별조치법 제정
농지임대차관리법시행령 제정 규제강화 1991 농지 취득 시 통작거리제한 20km로 확
대 농지임대차관리법시행령 개정 규제강화
1992 농업진흥지역 최초 지정 규제강화
1993 농업진흥지역안 농지소유 상한 확대:
3ha→10ha 농어촌발전특별조치법 개정 규제완화
1994 농지소재지 6개월 사전거주요건 폐지 농지임대차관리법시행령 개정,
농지법 제정 규제완화
1996
자기 농업경영목적인 경우에만 농지소 유 허용
농업회사법인의 농지소유 허용(주식회 사 제외)
농지처분명령․이행강제금 등 사후관리 제도 도입
농지 취득 시 20km 통작거리 제한 폐지 농업진흥지역 안은 소유상한 폐지, 밖은 확대(3ha→5ha)
농지법 시행
소유규제 대폭 완화, 이용규 제강화, 농지 처분명령제도 도입
2003
비농업인의 주말․체험영농 및 주식회 사․농업회사법인의 농지소유 허용 농지진흥지역 밖 농지소유상한 폐지 농지 취득 시 농지관리위원 확인 폐지 농업생산기반 정비농지의 분할 제한
농지법 개정 규제완화
2006 농업회사법인 출자제한 완화
농지처분명령제도 완화 농지법 개정 규제완화
자료: 최혁재 외(2004) 수정.
2. 농지보전제도로서의 농업진흥지역 지정제도
농업진흥지역은 1990년의 농어촌발전특별조치법에 근거하여 1992년 최초로 지정되 었다. 농업진흥지역 지정제도는 필지별 보전방식인 절대농지제도를 폐지하고 권역별 보 전방식으로 전환된 것이다.7) 농업진흥지역 지정제도는 규제강화와 규제완화의 과도기 적 정책으로서의 성격을 가지는 것으로 보인다.
절대농지제도는 국토이용관리제도와의 관계에서 한계를 가지고 있었다. 즉 국토이용 관리법에서의 국토관리는 이미 권역주의를 도입하였고 토지를 용도별로 관리하는 제도 가 점차 강화되어 가고 있음에도 불구하고 필지별 보전방식인 절대농지제도가 지속되 고 있음에 따라 토지 관리의 관점에서는 부조응의 문제가 발생하였다. 이러한 문제에 대응하여 농지에 대해 우량농지를 농업진흥지역으로 지정하여 생산기반투자를 확대하 여 장기적으로 보전하고, 진흥지역의 밖의 농지는 우선적으로 도시․공업용지로 계획적 으로 공급하기 위하여 권역별 보전방식이 도입되었다(김정호 외, 1989). 절대농지제도는 1973년에 도입된 이래 20년간 한국경제의 고도성장과정에서 농지에 대한 비농업 분야 의 과열된 전용수요에 대응하여 우량농지에 한정하여 장기적인 보전을 도모하여 왔다.
이 제도는 농업진흥지역제도에 의하여 막을 내렸지만 우량농지를 장기적으로 보전하여 국민에게 식량을 안정적으로 공급하고자 한 절대농지제도의 이념은 농업진흥지역 지정 제도로 계승되었다(김태곤, 1999).
농업진흥지역은 ‘농업진흥구역’과 ‘농업보호구역’으로 구분된다. 농업진흥구역은 농 업의 진흥을 도모하는 구역이며 농업보호구역은 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질보전 등 생산환경을 보호하기 위하여 필요한 지역이다. 따라서 농업진흥구역은 절대농지, 농 업보호구역은 상대농지로 간주될 수 있다.
농업진흥구역의 지정기준은 농지집단화의 정도와 토지생산성이며 신규지정, 편입 또 는 대체지정 시와 주민 희망 지역지정 시의 기준을 다르게 적용한다. 신규지정은 개 간․간척 등으로 농지가 새로 조성된 지역 또는 기존 진흥지역이 없는 지역일 경우이며 편입은 기존 진흥지역과 연접된 진흥지역 밖의 지역을 진흥지역으로 편입하는 것이다.
7) 필지별 보전방식은 농지를 필지별로 특성을 고려하여 절대농지와 상대농지를 구분하고 절대농지는 장 기적인 보전, 상대농지는 전용허용이라는 방침의 농지보전방식이다.
또한 농업진흥지역의 일정한 비율을 유지하기 위해 진흥지역 해제 시 해제 면적에 상응 하는 진흥지역을 지정하는 대체지정제도가 있다. 주민 희망 지역지정은 주민이 진흥지 역 편입을 희망하는 경우에 지정하는 것이다.8)
농업보호구역은 농업진흥구역의 용수원 확보와 수질보전을 위하여 필요한 지역이므 로 농업진흥구역에 필요한 저수지 등의 직접유역 안에 있는 모든 토지나 직접유역 밖에 서는 농업진흥구역의 농지를 오․폐수의 오염으로부터 보호하여야 할 필요성이 있는 지역의 농지 등을 포함한다. 기타 농업진흥구역의 농업환경을 보호하기 위하여 필요한 지역으로는 농업진흥구역으로 둘러싸인 잡종지 또는 임야, 농업진흥구역의 안 또는 주 변지역에 있는 축산단지, 소규모 공장 또는 위락시설 등이 있는 지역, 농업진흥구역의 안 또는 주변지역에 있는 사찰․문화재 또는 10호 미만의 마을 등이다.
<그림 1> 농업진흥지역 지정 추이
자료: 농림부(2006)
8) 농지집단화 기준은 평야지의 경우 집단화 규모 10ha 이상인 지역, 중간지는 집단화 규모 7ha 이상인 지 역, 산간지는 집단화 규모 3ha 이상인 지역 등이다. 기준 이하의 소규모 농지집단은 인접농지와 종합하 여 집단화 정도를 측정한다. 또한 여건변화로 진흥지역에 연접된 진흥지역 밖 농지를 진흥지역으로 편 입하는 경우에는 기존진흥지역과 종합하여 집단화 정도를 측정한다. 토지생산성 기준은 농촌진흥청에서 분류한 우리나라 토양의 지목별 토지적성등급과 경사도에 따르는 기준을 농업지대별로 적용하되 농업 기반정비사업으로 토양개량이 가능한 지역은 기준 이하라도 진흥구역에 포함한다.