을 절감할 수 있다는 인식에 기초한다고 할 수 있다. 물론 경제전체 차 원에서 고려해야 할 정책적 요소들이 많이 있으나, 기본적으로 고려해야 할 사항은 가장 저렴한 비용으로, 또는 가장 효율적인 방법으로 발전용 천연가스 수급균형을 달성하고, 이를 가능하게 하는 수급체계를 설계하 는 것이다. 수직통합형태의 거래로서의 발전용 LNG 직도입 문제는 본 보고서의 핵심적인 주제는 아니므로 필요할 경우 부분적으로 언급하기 로 하고, 현행 발전용가스매매계약에 초점을 맞추어 논의를 진행하기로 한다.10)
서는 없는 상황이기는 하나, 두 가지 연료비용 수준에 따라 연료를 보다 경쟁적인 비용으로 조달하고자 하는 유인이 발생하게 되므로 발전용 유 류와 가스 사이에 경쟁이 존재한다고 할 수 있다.
그러나 가스 대 가스 경쟁은 존재하지 않는다. 가스공사와 발전회사간 합의 하에 수립된 기본수급계획 하에서 연·월간약정물량만이 공급될 뿐 이며, 특정 시점에서 상품의 내용과 가격이 차별화된 가스는 공급되지 않고 있다. 물론 계절별차등요금제가 시행되고 있기는 하나, 이 역시 모 든 발전회사에 동일하게 적용되는 것으로서, 발전회사가 전력거래소에 입찰하는 단계에서 차별화된 가스를 구매하지는 못한다. 이에 따라 발전 부문의 최종생산물시장에서 가스의 구매조건과 비용의 차이에 의한 경 쟁은 불가능하다.
비록 가스공사가 발전용 가스를 독점공급한다고 하더라도 다양한 가 스상품을 제공한다면 구매자들은 자기의 제품시장(발전시장)에서 자기의 이윤을 극대화할 수 있는 연료구매 포트폴리오를 구성할 수 있고, 이에 따라 유효발전경쟁이 가능해질 수 있다. 물론 현행 비용기준 풀 시장에 서는 양방향입찰이 이루어지고 있지 않으며, 입찰 당시의 연료시장 상황 을 충분히 반영하는 체제로 운영되지 못함에 따라 발전회사들의 연료구 매전략에 왜곡이 발생할 수 있다.13) 그러나 전력시장에서 양방향입찰에 의한 도매경쟁이 도입된다면, 현재와 같은 발전용가스매매계약만으로는
12) 발전용 가스를 더 싸게 조달할 수 없는 상황에서 이론적으로는 이윤을 증대시키기 위해 유류조달비용을 높게 할 수도 있으나, 실제로 동일 제품을 더 비싼 가격에 도입하고자 하는 행위는 발생하지 않는다고 보는 것이 타당하며, 단지 더 싼 유류 를 도입하고자 하는 유인이 없다고 말할 수는 있을 것이다.
13) 이에 관해서는 제4장을 참조하라.
전력수요자와 발전사업자들의 욕구를 결코 충족시킬 수 없다. 모든 발전 사업자가 동일한 가스연료를 동일조건으로 구매하는 상황에서는 가스의 효율적 조달을 통한 경쟁은 불가능하기 때문이다.
나. 공급부문 독점
현재 발전용 천연가스는 가스공사가 독점공급하고 있다. 따라서 모든 발전사업자들은 가스공사와의 발전용가스매매계약만을 가지고 있다. 이 는 현행 발전용가스매매계약 자체의 문제라기보다는 다양한 발전사업자 들의 가스매매계약을 포괄하는 제도에 관한 논의라고 할 수 있다.
현재 자가소비용 LNG의 직도입은 신고사항으로 규정되어 있다. 정부 는 한전 발전자회사들의 발전용 가스의 직도입을 검토하여 좋은 조건으 로 도입되는 물량은 승인할 방침인 것으로 알려지고 있다. 지금까지는 발전자회사들의 LNG 직도입을 허용하지 않아 왔으며, 이는 가스공사를 우회(bypass)하는 발전용 가스조달을 정책적으로 불허했다는 것을 의미 한다. 가스공사의 대주주인 정부가 가스공사를 우회하는 가스의 조달을 불허한다는 것은 넓은 의미에서는 가스공사가 자사와 경쟁관계에 있는 가스의 도입을 불허한다는 것을 의미한다. 이를 경제학적으로 해석하면, 발전자회사들의 발전용 가스 직도입의 비용은 매우 크고(prohibitively high cost) 이러한 비용은 발전회사들의 경쟁적 가스공급자인 가스공사 (정부)가 올려놓은 것이라고 볼 수 있다. 즉 (잠재적)경쟁상대의 비용을 증대시킴으로써 자기의 시장점유율을 유지 내지 확대하면서도 자기의 비용은 별로 증가하지 않는 경쟁자비용증대(RRC: raising rivals' cost) 전략의 극단적인 형태로 볼 수 있다.
Krattenmaker and Salop(1986)은 약탈자(predator)가 시장에서의 배타 적공급권(exclusionary rights)을 사고, 독점적 지위를 유지하는 것이 경 제적 효율성을 의미하는 것은 아니라고 말한다. 그들은, 배타적공급권 시장은 기본적으로 경쟁을 팔고 사는 시장(market for competition)이지 만, 경쟁이라고 하는 것이 전형적인 공공재인 까닭에 효율적인 만큼 공 급되지 못한다고 주장한다. 비록 소비자들이 경쟁으로부터 많은 후생증 대를 얻을 수 있음에도 불구하고 그들은 독점공급자의 배타적공급권 구 매를 막을 수 있을 만큼 지출을 하지 않으며, 경쟁공급자의 경쟁시장 형 성을 위한 노력과 지출에 편승(free ride)하려 한다는 것이다.14) 이를 우 리나라 가스시장에 비추어 볼 때 전기소비자들은 발전회사들의 가스조 달에서의 경쟁을 위해 이렇다 할 노력이나 비용을 지출하지 않으면서도, 가스공급경쟁으로 인한 전기요금 인하의 과실(果實)은 누리려 한다는 의 미로 볼 수 있다.
위의 논의를 지금까지의 경쟁자비용증대 전략의 사례로 본다면, 최근 의 발전자회사 LNG 직도입 허용방침은 또 다른 차원에서의 경쟁자비용 증대 전략의 사례로 해석할 수도 있다. 즉, 정부는 가스공사가 주요 가 스공급자들을 우선협상대상자로 선정한 이후에 발전회사들로 하여금 LNG 도입계획을 단시일내에 제출할 것을 요구하고 있다.15) 그리고 가 스공사와 발전회사들의 도입조건을 비교하여 일정 물량의 도입만을 승 인할 것으로 알려지고 있다. 이러한 행태는 도입조건이 상대적으로 우수
14) Krattenmaker and Salop (1986) 참조
15) 공식적으로는 2005년 1월 10일까지 계약협상 내용을 포함한 도입계획을 산업자원 부에 제출하도록 되어 있다. 가스산업신문 투데이에너지, 제867호, 2004. 11. 15.
한 공급자들을 선점하고 도입조건이 상대적으로 열악한 공급자들을 신 규진입자들에게 남겨줌으로써 잠재적 경쟁자의 비용을 증가시켜 시장에 서 퇴출시키거나 진입을 막는 것으로 볼 수 있다. 다른 측면에서는 체리 피킹(cherry-picking) 전략으로도 해석할 수 있는데, 어떤 방향에서 보든 지 가스공사(또는 정부)의 시장지배력 유지전략으로 해석할 수 있다.
이러한 경쟁자비용증대 전략이나 체리피킹 전략은 정부 또는 가스공 사가 의도했든 의도하지 않았든 간에 결과적으로 나타난 현상이라고 하 겠으며, 독점공급자의 대주주로서의 정부의 정책의지와 독점공급자의 정 보우위가 맞물려 나타나는 측면이 있다.
다. 유연성 메커니즘(flexibility mechanism)의 미비
한전 발전자회사들은 변화하는 전력시장의 여건을 반영하여 약정물량 의 허용편차를 확대해 줄 것을 요구해 오고 있다. 이는 발전경쟁이 도입 되기 이전에 한전이 운영하던 발전용량보다 훨씬 적은 용량을 가지고 발전소 포트폴리오를 운영해야 하는 발전자회사들로서는 당연한 요구라 고 하겠다. 가스공사의 요구에 따라 일시적으로 경제급전원칙에서 벗어 나 발전을 할 수 있었던 한전과는 달리 현재의 개별 발전자회사들은 자 사의 발전기가 급전지령을 받느냐 받지 못하느냐가 타 회사와의 영업성 과 비교로 나타나기 때문이다. 따라서 개별 발전자회사들이 가스공사의 가스수급조절 요구를 만족시켜 주기 어려울 뿐만 아니라 이렇게 할 유 인도 적어진 상황이다.16)
이러한 요구를 반영하여 약정물량허용편차를 현재의 ±3%에서 ±10%
16) 제2장을 참조하라.
로 확대하는 논의가 진행중이다. 현재로서는 가스수급상 불가피한 상황 이 발생하는 경우를 제외하고는 약정물량허용편차가 평상시에도 활용할 수 있는 유일한 계약상의 유연성 메커니즘이라고 할 수 있다.
그러나 독점공급자와 구매자간의 수급계약시장인 1차시장(primary market)에서의 유연성 메커니즘만으로는 위에서 살펴본 바와 같이 구매 자 부문에서의 경쟁을 촉진하지 못해 왔으며, 수급조절의 요구와 이의 충족, 그리고 이에 따른 손실보상 관련 분쟁의 소지도 정도의 차이만 있 을 뿐 계속 남아있게 된다. 더욱이 현행 ±3%의 허용편차를 ±10%로 확 대하면 이에 따른 가스공사의 수급균형 부담도 그만큼 늘어나게 된다.
가스공사의 독점공급체제를 유지하면서도 발전회사들 사이의 가스융 통을 통해 가스수급균형 부담을 줄이고자 제안된 것이 총괄약정제이다.
이 제도의 도입을 둘러싼 논의가 진행중에 있지만, 시장기구를 우회하는 수급균형 달성방식은 항상 비효율을 동반하게 마련이다. 일정한 발전회 사들의 그룹 수준에서 수급균형을 달성하도록 함으로써 가스공사로서는 허용편차 확대분을 제외하면 과거 한전에게 가스를 판매하던 것과 같은 효과를 얻으면서도 개별 발전회사들의 가스재판매는 허용하지 않는 방 식이다. 그러나 이럴 경우 그룹내 개별 발전회사들 사이의 가스융통이 가스소유권 이전과 가격으로 통제되지 않는 한, 발전회사들 사이의 경쟁 은 촉진되기 어렵다.
이 제도의 취지는 개별약정 하에서는 무한정 편차를 허용하면서도 총 괄약정 하의 발전사 그룹에 대해서는 ±10%만의 편차를 허용함으로써, 가스공급자 입장에서의 전체적인 수급관리의 용이성 제고와 개별발전회 사에 대한 허용편차 확대라는 두 가지 목표를 동시에 달성한다는 것이
다. 그러나 이것이 가스의 수급균형을 위해서는 좋은 제도라 하더라도 개별회사간 가스거래(trade)를 허용하지 않는다면 가스를 통한 발전경쟁 은 이루어지기 어렵다.
발전경쟁을 촉진하기 위해서는 발전용 가스를 얼마나 효율적으로 조 달하고 이를 발전시장에서의 입찰과 어떻게 효율적으로 연계시키느냐에 따라 발전회사의 이윤이 결정되어야 한다. 이를 위해서는 역설적으로 발 전용 가스수급균형이 개별 발전회사 수준에서 보다 엄격하게 이루어지 도록 해야 한다. 그리고 이를 달성하기 위해 개별 발전회사들은 자기의 가스수급균형을 유지하기 위해 대가를 치르고 가스를 구매하거나 이윤 기회가 있을 경우 자기의 가스를 팔 수도 있도록 해야 한다.
발전회사간 가스거래가 이루어지는 2차시장(secondary market)의 형성 을 억제하면서 수급관리만을 위해 발전회사들간 가스융통을 허용하는 총괄약정제는 발전부문 및 가스부문의 경쟁시장구도 확립에 기여하기 어려울 것이다. 발전회사와 가스공사 사이의 가스수급계약에 의무인수조 건을 삽입하고, 의무의 이행을 위한 발전사간 가스거래 등을 허용하는 방안을 검토할 필요가 있다.
라. 전력부문 관련 문제점
전력부문과 관련된 문제중 하나는 전력거래소의 급전계획 수립시 가 스의 가용물량제약이 제대로 반영되지 못하는 구조의 문제이다. 주된 원 인은 발전용 가스가격이 시장상황을 반영하여 수시로 변동할 수 없다는 데에 있다. 즉 현행 발전용가스매매계약은 주어진 가스가격 하에 발전회 사가 필요로 하는 물량을 가스공사의 수급에 지장이 없는 범위 내에서