세계 주요 국가에서는 국가 및 지역경쟁력 강화의 일환으로 대도시(지역 거점도시) 와 인근 지역을 연계한 도시권 중심의 지역발전 정책을 추진하고 있다. 영국(England) 은 법정도시권 육성 시범사업을 추진한 바 있으며, 2010년부터 도시권 육성을 위한 새로운 수단으로 지자체-기업 파트너십(LEP: Local-Enterprise Partnership) 제도를 도입하였다. 프랑스는 다양하고 다층적인 지자체 간 협력제도를 운영 중인 가운데, 코뮌간 협력체(intercommunalité) 구성 및 메트로폴(métropole) 육성 정책을 추진 중이다. 독일은 유럽의 주요 대도시권과 경쟁할 수 있도록 글로벌 경쟁력을 갖춘 대도시권(European metropolitan regions) 육성 정책을 추진하고 있다.
(1) 영국의 도시권 정책
① 도시권 정책의 개요
영국(England)은 2000년대 초반부터 개별 행정구역 단위 정책의 한계를 인식하고, 실질적인 경제활동 단위인 도시권(city-region)을 새로운 행정단위로 활용하기 위한 도시권 정책을 추진하기 시작하였다. 이후 2004년 9월 낙후된 잉글랜드 북부지역의 경제 활성화를 도모하기 위한 방안으로 ‘Northern Way Growth Initiative’를 발표하 고, 8개 도시권5) 육성 정책을 본격적으로 추진하기 시작하였다.
도시권 정책을 추진함에 있어 영국 정부는 도시권을 기능적ㆍ경제적 시장권 (FEMA: Functional Economic Market Area)으로 정의하고, 노동시장(통근권), 주택가격 및 주거이동성, 소비자의 서비스시장 범위 등에 기반하여 도시권을 설정하도 록 권고하였다. 구체적인 도시권의 범위 설정은 지자체 간의 자발적 협력에 기초하여 결정하였다. 도시권은 각각의 발전계획(CRDP: City Region Development Program) 을 수립하고, 중앙정부와 각 지역개발청(RDA: Regional Development Agency)은 3년간 도시권 발전을 위한 자금을 지원하였으나, 실제 정책 추진을 위한 법적 구속력은 미약한 한계를 지니고 있었다. 즉 도시권 정책의 수단으로 다지역 협약제도(MAA:
Multi Area Agreement)를 도입하여 중앙정부와 지방자치단체, 민간부문 등이 지역경 제발전과 관련된 다양한 분야(산업 및 기술, 주택시장, 교통 및 인프라 등)에서 협약을 체결하도록 하였으나, MAA는 지자체와 중앙정부 간에 체결하는 자발적인 협약으로 서 법적 근거가 없어 그 실행을 담보할 수 없다는 한계를 지니고 있었다.
이러한 한계를 극복하기 위하여 2009년 2개 도시권(맨체스터, 리즈)을 시범 법정도 시권(Pilot Statutory City-Region)으로 지정하고, 런던권(GLA: Greater London Authority)에 준하는 재정 자율성과 지역경제 개발 권한, 법적 지위를 부여하려는 정책을 추진하였다. 법정도시권의 지정기준으로는 지리적으로 연접한 2개 이상의 지자체, 통근ㆍ통학ㆍ주택시장ㆍ재정 등의 연관성, 지역 및 국가경제에 대한 기여도
5) Central Lancashire, Liverpool, Manchester, Sheffield, Leeds, Hull and Humber Ports, Tees Valley, Tyne & Wear 등 8개 도시권이 구성되었다.
<그림 Ⅱ-9> 영국의 시범 법정도시권 및 역량, 의사결정 메커니즘 등을 고려하였다.
그러나 2010년 5월 새정부(보수당ㆍ자민당 연립정권) 취임 이후, 지자체 및 지역사회의 권한 강화 정책을 추진하면서, 기존 정부가 추진하던 도시권 정책을 ‘지자체ㆍ기업 협의 회(LEP: Local Enterprise Partnership)’ 정책 으로 전환하였다. LEP는 지자체 및 기업 연합 체로서 통근권을 중심으로 설정되는 기능적 권역으로서 단일 지자체도 LEP 형성이 가능하 며, 하나의 지자체가 복수의 LEP에 속하는 것
도 가능하다. LEP는 지역에서 중앙정부에 제안서를 제출하고 중앙정부가 제안서의 적절성을 심사하여 승인한다. LEP가 승인되면 지자체와 지역기업인이 참여하는 운영위원회(LEP Board)를 구성하여 지역발전을 추진하게 된다. LEP는 경쟁적 공모 형태의 사업별 예산을 중앙정부로부터 지역성장기금(Regional Growth Fund)을 지원받아 권역계획, 인적자원 개발, 주택, 인프라, 중소기업 및 창업지원, 도시재생 등 다양한 분야에서 지역발전을 추진하게 된다(김재홍. 2011).
자료: Department for Business, Innovation and Skills
(http://www.bis.gov.uk/policies/economic-development/leps/lep-contact-details).
<그림 Ⅱ-10> 영국의 LEP 현황(2012년 9월 기준)
이후 영국 정부는 2011년 11월 지자체에 대한 포괄적 권한 부여 등을 골자로 하는 ‘지방자치법 2011(Localism Act 2011)’을 공포하고, 2012년까지 기존의 지역개 발청(RDA) 폐지를 추진하였다. 이에 따라 2개 시범 법정도시권 육성 정책은 더 이상 추진되지 못하고 있으나, 이 중 맨체스터 도시권(Greater Manchester City Region)에 대해서는 2011년 ‘그레이터 맨체스터 합동행정기구(GMCA: Greater Manchester Combined Authority)’의 설치를 승인하였다.
LEP 정책이 도입된 이후 영국 정부는 각 지방으로 하여금 LEP 구성 제안서를 제출하도록 하였으며, 각 지역에서 57개의 LEP 제안서를 제출한 가운데 심사를 통해 총 39개(2012년 9월 현재)의 LEP 설치가 승인되었다.
LEP는 법적 지위가 명시된 조직은 아니며, 실질적 경제권을 바탕으로 지자체와 기업 등이 연합하여 자주적으로 설립하도록 함으로써 이전 정부의 중앙정부가 주도하 는 지역개발청(RDA) 중심의 지역정책과 차별화된다. LEP에 대한 중앙정부의 직접적 인 재정 지원은 없으며, 정부에서 운영 중인 ‘지역성장기금(Regional Growth Fund)’
을 신청ㆍ수령하여 지역개발 프로젝트 예산으로 활용하는 체제이다.
② 맨체스터 도시권
1974년 창설된 맨체스터 도시권은 영국 중서부인 North of England 지역에 위치하 고 있으며 10개의 지자체6)로 구성된다. 인구는 약 270만 명으로 영국의 도시권 중에서 규모가 큰 편에 속하며, 총부가가치 산출액(GVA: Gross Value-Added)은 약 480억 파운드로 영국 전체 부가가치 산출액의 약 5%를 차지한다.
도시권에 대한 투자 유치, 협력적 계획 수립 등의 역할을 담당하고 있는 도시권 지자체 연합체인 ‘그레이터맨체스터지자체협회(AGMA)’는 2009년 8월 2020년을 목표로 하는 장기발전전략인 ‘모두의 번영: 맨체스터 도시권 전략(Prosperity for all: The Greater Manchester Strategy)’을 수립하였다.
맨체스터 도시권의 비전으로는 ‘모든 사람들이 풍요를 누릴 수 있는 뛰어난 통합녹
6) 맨체스터 도시권은 Bolton, Bury, Manchester, Oldham, Rochdale, Salford, Stockport, Tameside, Trafford, Wigan 등 10개 지자체가 참여하였다.
자료: Leeds City Region Partnership. 2009. The Leeds City Region Forerunner Plan.
<그림 Ⅱ-11> 리즈 도시권의 공간적 범위 색도시권으로서, 새로운 지속가능한 경제성장 모델 창출’을 설정하였다. 지식기반경 제 체제 하에서 지속적인 성장을 이룩하기 위해서는 혁신, 기술, 경쟁력 및 생산성 증대가 중요함을 강조하였다. 이와 함께 ‘창조적ㆍ문화적이고, 스포츠와 세계적 수준 의 지식기반이 상품화되는 유럽 최고의 도시권’, ‘유능한 인재, 투자, 교역 및 아이디어 부문에서 세계와 경쟁’ 등의 7개 기본원칙을 제시하였다.
③ 리즈 도시권
리즈 도시권(Leeds City Region)은 영국 중서부인 North of England 지 역의 맨체스터 도시권과 인접해 있으 며, 11개 지자체7)로 구성된다. 인구는 약 300만 명이며, 사업체수는 약 7만 여 개, 고용자수는 약 140만 명 수준이 다(Leeds City Council. 2006).
리즈 도시권 연합(Leeds City Region Partnership)은 2009년 3월 리즈 도시권의 육성방향을 제시한 ‘리
즈 대도시권 예비계획(The Leeds City Region Forerunner Plan)’을 수립하여 중앙정 부에 제안하였다. ‘리즈 대도시권 예비계획’은 대도시권 육성의 목표로 ‘국제적으로 명성있는 도시권 형성, 도시권의 경제성과 제고, 도시권 내 부(富)의 확산, 도시권 내 거주자 및 근로자들을 위한 삶의 질 제고’ 등을 설정하였다. 이후 중앙정부의 심사를 거쳐 리즈 도시권은 맨체스터 도시권과 함께 2대 법정도시권으로 지정되었다.
리즈 도시권의 장래 목표는 ‘신속한 경제 회복을 통해 주택 공급 확대 및 도시재생을 추진하고, 기반시설 및 혁신을 위한 기금을 제공하며, 국제적으로 경쟁력 있고 지식을
7) 리즈 도시권에는 Barnsley, Bradford, Calderdale, Craven, Harrogate, Kirklees, Leeds, Selby, Wakefield, York, North Yorkshire 등이 참여하였다(North Yorkshire는 Craven, Harrogate, Selby를 포함하는 상위 자치단체).
창조하는 도시권 육성’을 제시하였다(Leeds City Region Partnership. 2009).
추진 전략으로는 ①주택 공급 및 도시재생을 위한 새로운 접근방법, ②성장을 위한 스마트한 투자: 장ㆍ단기적 혁신, ③산업구조 전환을 위한 기업의 기술 수요 충족, ④혁신적인 도시권 정책 수행 메커니즘 등 4가지를 제시하였다.
(2) 프랑스의 도시권 정책
① 도시권 정책의 개요
프랑스는 기초자치단체인 코뮌(commune) 간의 연계ㆍ협력을 위한 도시권 연합체 (agglomération)를 구성하여 운영 중이다. 도시권 연합체는 지역 간 협력 및 연계 강화를 위하여 ‘국토정비ㆍ발전기본법’과 ‘지속가능한국토정비ㆍ발전에관한법’에 의해 1995년 지역개발의 새로운 기본단위로 도입되었다. 도시권 연합체는 총인구 5만 명 이상이고 중심 코뮌의 인구가 1.5만 명을 초과하는 지역으로서 대도시공동체 (CU), 도시공동체(CA)8)와 같은 코뮌간 협력체들로 구성된다. 도시권 연합체의 평균 인구는 13.9만 명이다. 도시권연합체는 지방세 징수 등을 통한 자체재원을 보유하고 있으며, 국가와 프로젝트 계약을 체결하여 지역발전 프로젝트를 수행하고 있다.
또한, 도시권 연합체는 광역도시계획(SCOT: Schéma de Cohérence Territoriale)9) 수립의 주체가 되며, 경제ㆍ사회ㆍ문화 발전, 공간 정비, 주거의 사회적 균형, 도시 정책 등과 관련된 부문별 계획 또는 전략도 수립ㆍ시행하고 있다.
2000년대 후반 기존의 도시공동체 중에서 메트로폴(métropole)10)을 육성하기 위한 제도를 마련하였으나, 현재까지 가시적인 성과는 미흡한 실정이다. 2002년 도시권 단위의 협력적 공동발전을 기반으로 하여 글로벌 경쟁력을 강화하기 위한
8) 대도시공동체(CU)는 16개(2010년), 도시공동체(CA)는 171개(2008년) 구성된다(배준구. 2010).
9) 광역도시계획(SCOT)에는 토지ㆍ주택ㆍ각종시설에 대한 수요분석, 정비 및 지속가능한 개 발구상, 부문별 계획(주택ㆍ시가화ㆍ교통망ㆍ상업ㆍ경제활동시설ㆍ경관보전ㆍ재해예방 등), 보전지역의 배치 및 범위, 교통프로젝트 등에 관한 내용이 포함된다.
10) 리옹, 릴, 마르세이유, 보르도, 툴루즈, 낭트, 니스, 스트라스부르, 루엉, 툴롱, 렌느 등 11개 이다.
구 분 지자체(코뮌)수 인구(인) CU de Lyon (Grand Lyon) 58 1,277,218
CU de Lille Métropole 85 1,123,661 CU Marseille Provence Métropole 18 1,048,719
CU de Bordeaux 27 719,489
CU du Grand Toulouse 25 665,859 CU Nantes Métropole 24 595,902 CU Nice – Côte d’Azur 27 535,543
CU de Strasbourg 28 474,524
CU du Grand Nancy 20 262,302 CU de Brest Métropole Océane 8 214,504
CU du Grand Nancy 20 262,302 CU de Brest Métropole Océane 8 214,504